新《檔案法》背景下電子檔案創(chuàng)新性管理研究

摘 要：新《檔案法》對(duì)電子檔案做出了新的定義解釋，為電子檔案在新時(shí)代的發(fā)展奠定了法治基礎(chǔ)，也為電子檔案治理打開(kāi)了新的空間。在新的技術(shù)環(huán)境下，電子檔案管理面臨著風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足、技術(shù)能力較弱、外部依賴性較強(qiáng)的問(wèn)題，解決好這些問(wèn)題，需要完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、建設(shè)共享平臺(tái)、強(qiáng)化數(shù)據(jù)賦能、強(qiáng)化要素支撐等方面努力。

關(guān)鍵詞：檔案法；電子檔案；創(chuàng)新性

新修訂的《檔案法》第三十七條規(guī)定：“電子檔案應(yīng)當(dāng)來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。”這是對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于電子檔案形成和管理要求的高度凝練，具有深厚的理論、實(shí)踐和規(guī)范基礎(chǔ)[1]。這從法律層面明確了電子檔案的法律效力，可以極大地促進(jìn)檔案工作逐步過(guò)渡到“單套制”“單軌制”管理模式。在新的時(shí)代背景下，加強(qiáng)對(duì)電子檔案面臨的新環(huán)境和新問(wèn)題的分析，能夠明晰電子檔案發(fā)展方向，推動(dòng)電子檔案管理高質(zhì)量發(fā)展，更好地釋放信息化建設(shè)紅利。

1 新《檔案法》對(duì)電子檔案管理的新要求

1.1 真實(shí)性：來(lái)源可靠

在國(guó)家推行電子檔案“單套制”管理的背景下，來(lái)源可靠是電子文件具有法律效力的前提[2]。電子文件真實(shí)性的主要包括：一是產(chǎn)生的真實(shí)性，即電子檔案形成者，無(wú)論是個(gè)人還是單位團(tuán)體是真實(shí)有效的，防止責(zé)任者不明確、身份被盜用等問(wèn)題。二是存儲(chǔ)環(huán)境的真實(shí)性。電子檔案在OA系統(tǒng)、檔案數(shù)據(jù)庫(kù)抑或其他存儲(chǔ)設(shè)備中，要保證保存環(huán)境的真實(shí)可靠，能夠全過(guò)程地留存流轉(zhuǎn)和修改情況。三是傳輸過(guò)程的真實(shí)性。在電子檔案的流轉(zhuǎn)和使用中，是否存在格式被改變、結(jié)構(gòu)被更改的情況。目前，數(shù)字簽名、時(shí)間戳等技術(shù)已逐步解決這個(gè)問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，真實(shí)性主要表現(xiàn)在對(duì)檔案原始性進(jìn)行全流程溯源。對(duì)于機(jī)關(guān)檔案室來(lái)說(shuō)，是否能夠證明電子檔案的什么時(shí)候移交、來(lái)源于哪個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、接受憑證是否完整等。存儲(chǔ)在電子檔案管理系統(tǒng)中的檔案，在進(jìn)行格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)遷移過(guò)程中，形式的改變是否影響內(nèi)容的更改等。

1.2 合理性：程序規(guī)范

程序規(guī)范是對(duì)電子檔案形成和保存環(huán)境的要求。國(guó)家對(duì)電子文件歸檔有嚴(yán)格的要求。《黨政機(jī)關(guān)電子檔案歸檔范圍》就明確了電子檔案的從形成到歸檔結(jié)束的流程，包括收集、整理、移交、接收四個(gè)環(huán)節(jié)和捕獲、錄入等12個(gè)步驟。在電子檔案管理中，各單位應(yīng)該按照國(guó)家《電子檔案移交與接收辦法》《檔案信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)規(guī)范》《政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件規(guī)范規(guī)范》要求，保障電子檔案的程序規(guī)范和合法，保證電子檔案的權(quán)威性、原始性、有效性，確保電子檔案的法律效力。

1.3 完整性：要素合規(guī)

要素合規(guī)指的是電子檔案構(gòu)成要素完整。電子檔案的形成具有獨(dú)特性，要依靠計(jì)算機(jī)生成和管理。在《電子文件歸檔和電子檔案管理規(guī)范》中規(guī)定：“電子檔案由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景組成?！边@三方面就構(gòu)成電子檔案的三要素，也就是常見(jiàn)的元數(shù)據(jù)?！缎畔⑴c文獻(xiàn)文件管理 第1部分：通則》（GB/T 26162.1-2010）規(guī)定，元數(shù)據(jù)是描述文件背景、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及其整個(gè)管理過(guò)程的數(shù)據(jù)。元數(shù)據(jù)對(duì)于確保并且證明電子文件的真實(shí)性和憑證價(jià)值、電子文件的保護(hù)與長(zhǎng)期保存、有效管理電子文件、方便電子文件的查詢和利用具有重要作用[3]。因此，在常用的電子檔案審查過(guò)程中，元數(shù)據(jù)具有重要的參考價(jià)值。針對(duì)不同文件類型的元數(shù)據(jù)，國(guó)家相繼出臺(tái)了不同的標(biāo)準(zhǔn)，比如《照片類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》《文書檔案元數(shù)據(jù)方案》等，對(duì)于管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要對(duì)照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范性建設(shè)，以滿足電子檔案實(shí)際應(yīng)用的需要。

1.4 安全性：信息安全

檔案信息安全是電子檔案的紅線，也是電子檔案運(yùn)行中亟須強(qiáng)化的環(huán)節(jié)。電子檔案因其特性，為惡意篡改、銷毀提供可乘之機(jī)。這些傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)因素交織，使電子檔案安全建設(shè)面臨著極大的考驗(yàn)。特別是新一代信息技術(shù)飛速發(fā)展和制度規(guī)則制定的滯后性的矛盾，使得電子檔案安全性建設(shè)的重要性更加凸顯。保管單位應(yīng)對(duì)電子檔案管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全、設(shè)備安全、系統(tǒng)安全、應(yīng)用安全和數(shù)據(jù)安全進(jìn)行保護(hù)。加強(qiáng)系統(tǒng)檢測(cè)、信息包病毒檢測(cè)、系統(tǒng)和保管環(huán)境檢測(cè)，提升電子檔案安全防護(hù)能力。

2 電子檔案管理中存在的問(wèn)題和影響因素

2.1 風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)較弱

長(zhǎng)期以來(lái)，受傳統(tǒng)檔案管理模式的影響，對(duì)電子檔案的環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)有真正把握好電子檔案在認(rèn)證、傳輸、存儲(chǔ)方面的作用和效力。傳統(tǒng)檔案管理偏重于對(duì)實(shí)體安全的重視，風(fēng)險(xiǎn)管控的意識(shí)缺乏，導(dǎo)致不能從全流程對(duì)電子文件進(jìn)行安全管理。由于事前管控意識(shí)較弱，電子檔案一經(jīng)非法修改就難以恢復(fù)，需要做好應(yīng)急突發(fā)事件的前置管控。這方面受“雙套制”依然存在的影響，單位的前置風(fēng)險(xiǎn)防控自覺(jué)性和主動(dòng)性欠缺。

2.2 鑒定能力水平不足

對(duì)電子檔案的鑒定主要是對(duì)檔案的真實(shí)性、可信性的認(rèn)定，其目的是保障電子檔案的原始性與安全性，確保信息的完整性和準(zhǔn)確性。鑒定的內(nèi)容一般包括存儲(chǔ)系統(tǒng)、流轉(zhuǎn)程序、安全措施等。但是由于信息化建設(shè)與檔案人員能力水平提升的不同步性和電子檔案在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的易更改性，單位人員在歸檔過(guò)程中較難掌握某個(gè)檔案是“原件”還是“復(fù)制件”，給電子檔案鑒定工作帶來(lái)了困難。同時(shí)，傳統(tǒng)的辨別方式很難應(yīng)用于電子檔案鑒定中。比如，傳統(tǒng)檔案可以從字跡、批閱時(shí)間、紙張等方面進(jìn)行鑒定，而電子檔案不能。

2.3 信息技術(shù)不同步

《電子文件歸檔和電子檔案管理規(guī)范》《檔案信息系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)制度都對(duì)電子檔案安全防護(hù)明確了技術(shù)要求，為電子檔案規(guī)范化建設(shè)指明了方向。目前，電子檔案安全建設(shè)主要的技術(shù)包括：數(shù)字認(rèn)證、電子簽名、密碼認(rèn)證、密鑰管理、數(shù)據(jù)加密技術(shù)、訪問(wèn)權(quán)限、防火墻等。在一些單位，這些技術(shù)的應(yīng)用不夠完善，有的電子文件到綜合檔案室歸檔環(huán)節(jié)才進(jìn)行電子簽名和密碼認(rèn)證，安全建設(shè)未能貫穿全過(guò)程。隨著新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，電子檔案安全管理面臨著更為復(fù)雜外部環(huán)境，也提出更高的要求。

2.4 外部依賴性較強(qiáng)

電子檔案需要全過(guò)程的計(jì)算機(jī)操作和信息系統(tǒng)運(yùn)維，對(duì)新技術(shù)的要求較高，目前大多數(shù)單位都沒(méi)有自主開(kāi)發(fā)的電子檔案管理系統(tǒng)，自主保全備份能力較弱，須依靠第三方公司才能完成電子檔案管理。受市場(chǎng)波動(dòng)的影響，一旦外包公司出現(xiàn)問(wèn)題，電子檔案管理體系就難以為繼。而計(jì)算機(jī)硬件更新迭代迅速，需要持續(xù)加大資金投入，這樣增加電子檔案管理的負(fù)擔(dān)。

2.5 配套體系不健全

電子檔案是對(duì)傳統(tǒng)檔案管理的重塑，需要同步更新思想觀念和管理理念，但是由于傳統(tǒng)習(xí)慣的制約和對(duì)電子檔案認(rèn)知的偏差，電子檔案在實(shí)際推廣過(guò)程中困難重重。同時(shí)，由于電子檔案的督查不到位，有的單位依然采用以紙質(zhì)檔案為主體的檔案管理方式，紙質(zhì)檔案再經(jīng)過(guò)數(shù)字化加工，進(jìn)行電子檔案歸檔，嚴(yán)重制約“單套制”的推行，降低工作效率。有的單位對(duì)電子檔案資金投入較少，對(duì)電子檔案整體性缺乏規(guī)劃，難以持續(xù)進(jìn)行高水平的建設(shè)。

3 新《檔案法》電子檔案管理創(chuàng)新性管理路徑

3.1 完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提升電子檔案治理能力

新《檔案法》明確電子檔案的法律地位，對(duì)于推進(jìn)電子檔案治理體系建設(shè)具有重要意義。隨著政務(wù)服務(wù)的轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理能力的提升，推動(dòng)電子檔案標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保事項(xiàng)要素完整、流程規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，對(duì)于電子檔案管理健康發(fā)展具有關(guān)鍵作用。一是檔案分類標(biāo)準(zhǔn)化。電子檔案在產(chǎn)生和提取過(guò)程中，要對(duì)其檢索和內(nèi)部節(jié)點(diǎn)進(jìn)行有效標(biāo)識(shí)，使其具有統(tǒng)一性和規(guī)范性，這就要加強(qiáng)檔案分類標(biāo)準(zhǔn)的劃分，實(shí)現(xiàn)不同電子檔案價(jià)值的精準(zhǔn)分析，保證信息在提取、應(yīng)用、存儲(chǔ)方面具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是要素建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化。將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)融入電子檔案建設(shè)全過(guò)程，讓電子檔案操作有章可循。比如，山東省在政務(wù)類電子檔案管理中，前置了標(biāo)準(zhǔn)化模式，讓政務(wù)服務(wù)電子檔案有標(biāo)可循、依標(biāo)而行，實(shí)現(xiàn)同一事項(xiàng)受理?xiàng)l件、服務(wù)對(duì)象、辦理流程、申請(qǐng)材料、辦理結(jié)果等電子檔案要素標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。三是實(shí)施清單化管理。建立電子檔案目錄清單制度，實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、動(dòng)態(tài)化和公開(kāi)化管理，根據(jù)工作實(shí)際及時(shí)調(diào)整更新，將清單作為電子檔案歸檔的依據(jù)，與單位“三合一”檔案管理制度有效整合，確保電子檔案齊全完整。

3.2 建設(shè)共享平臺(tái)，提升電子檔案服務(wù)能力

在新修訂的檔案法明確要求“國(guó)家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”。《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出將檔案查詢利用服務(wù)融入?yún)^(qū)域“一網(wǎng)通辦”服務(wù)體系，促進(jìn)檔案公共服務(wù)均等化、便捷化。一是加強(qiáng)制度建設(shè)。對(duì)于業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子檔案，主管部門可設(shè)立信息化平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，或搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)電子檔案質(zhì)量管理，提高電子檔案的規(guī)范性和準(zhǔn)確性。比如，國(guó)家衛(wèi)健委在省域內(nèi)推行建設(shè)統(tǒng)一的電子健康檔案管理平臺(tái)，推進(jìn)電子健康檔案管理平臺(tái)與醫(yī)療業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行模塊整合和信息共享，實(shí)現(xiàn)了電子檔案的扁平化管理，打通了電子健康檔案的部門壁壘，更好地服務(wù)人民群眾健康管理。二是加強(qiáng)橫向聯(lián)系。綜合檔案館要深化合作、共同發(fā)展，強(qiáng)化館際共享平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)綜合檔案館互聯(lián)互通。比如濟(jì)南市建立電子檔案共建共享一體化管理平臺(tái)，全市各級(jí)綜合檔案館重要涉民檔案共建共享，檔案館、社保部門以及全市部分重要公共服務(wù)窗口互聯(lián)互通，為人民群眾提供“一站式”“一體化”查檔服務(wù)[4]，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑腿，群眾少跑路”；檔案館、檔案室之間互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)查檔“跑零次”。

3.3 強(qiáng)化數(shù)據(jù)賦能，提升電子檔案管理質(zhì)量

數(shù)據(jù)是電子檔案歸集的核心，數(shù)據(jù)的質(zhì)量直接影響電子檔案的質(zhì)量和應(yīng)用賦能水平。一是建設(shè)數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)。要加強(qiáng)收集端的智能化管理，建立完善數(shù)據(jù)匯聚渠道和機(jī)制，統(tǒng)籌推動(dòng)各類數(shù)據(jù)依托統(tǒng)一渠道納入檔案數(shù)據(jù)平臺(tái)。管理平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案信息進(jìn)行深度分析和挖掘，提取出有價(jià)值的信息，并為政府決策、科研學(xué)術(shù)等提供參考。還可以與其他信息系統(tǒng)進(jìn)行集成，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和信息交換，為決策者提供全面的信息支持。二是加強(qiáng)檔案安全防護(hù)能力。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理和文檔生命周期理論，應(yīng)當(dāng)將檔案信息利用安全的功能擴(kuò)展到收集整理、存儲(chǔ)傳輸?shù)阮I(lǐng)域，從前端把控好權(quán)限和數(shù)據(jù)的分類，事中現(xiàn)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避、發(fā)現(xiàn)和告警，事后對(duì)檔案信息利用過(guò)程中發(fā)生的所有行為進(jìn)行審計(jì)跟蹤。山東省在落實(shí)《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》過(guò)程中，統(tǒng)籌構(gòu)建了省一體化大數(shù)據(jù)平臺(tái)，壓實(shí)電子檔案產(chǎn)生主體、應(yīng)用主體的安全責(zé)任，積極探索運(yùn)用區(qū)塊鏈、隱私計(jì)算等技術(shù)手段，開(kāi)展電子檔案應(yīng)用的追蹤溯源和精準(zhǔn)授權(quán)，筑牢數(shù)據(jù)安全多重防線。

3.4 堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向，提升電子檔案應(yīng)用效能

《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》指出，各級(jí)政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在符合國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全等有關(guān)法律法規(guī)要求的前提下，依托政務(wù)服務(wù)平臺(tái)積極推進(jìn)本單位政務(wù)服務(wù)電子文件和電子檔案共享利用，這為電子檔案賦能能力建設(shè)指明了方向。一是要精準(zhǔn)把握人們需求。要從人民群眾對(duì)提升服務(wù)效率的期待出發(fā)，需求導(dǎo)向、技術(shù)賦能，實(shí)現(xiàn)多層次、寬領(lǐng)域的電子檔案效率互認(rèn)和一網(wǎng)通辦，推動(dòng)檔案應(yīng)用“全景化”。江蘇在推進(jìn)開(kāi)辦餐飲店、開(kāi)辦便利店、新生兒出生、開(kāi)辦運(yùn)輸企業(yè)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人員醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷等政務(wù)服務(wù)“一件事一次辦”場(chǎng)景建設(shè)時(shí)，充分運(yùn)用省電子證照庫(kù)建設(shè)成果，在辦事人（企業(yè)）進(jìn)行業(yè)務(wù)申報(bào)時(shí)，實(shí)時(shí)調(diào)用居民身份證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、駕駛證等電子證照，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)材料“免提交”。二是強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新。要將新一代信息技術(shù)融入電子檔案開(kāi)發(fā)利用，提升檔案管理的高效化。比如運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘、語(yǔ)義分析等大數(shù)據(jù)技術(shù)以及人工智能、交互式電子技術(shù)，建立檔案知識(shí)庫(kù)，挖掘檔案信息，服務(wù)于檔案編研和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；借助數(shù)據(jù)分析、可視化等知識(shí)服務(wù)，運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)檔案資源的集成化管理，為用戶提供知識(shí)性服務(wù)。

3.5 強(qiáng)化要素支撐，推動(dòng)電子檔案可持續(xù)發(fā)展

一是加強(qiáng)電子檔案管理制度建設(shè)。對(duì)標(biāo)國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制定本部門電子檔案管理方案，將電子檔案作為檔案管理的主流工作，納入檔案全流程管理，提升電子檔案使用效率。要加大對(duì)電子檔案的支持力度，著力解決在資金、技術(shù)和應(yīng)用等方面的困難。二是加強(qiáng)新技術(shù)應(yīng)用。加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)的研究與應(yīng)用，緊緊圍繞理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新，深化智能化場(chǎng)景應(yīng)用，增強(qiáng)系統(tǒng)的擴(kuò)展性，不斷提升電子檔案智能化水平。三是建強(qiáng)專業(yè)化人才隊(duì)伍。要著力突破電子文件管理中人才制約因素，深入分析信息化人才培養(yǎng)的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，走出一支特色電子文件管理隊(duì)伍。要加強(qiáng)人才交流力度，加強(qiáng)東西協(xié)作，發(fā)揮好江浙電子檔案先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)，突出可復(fù)制可推廣的電子檔案管理模式，提高行業(yè)系統(tǒng)的整體信息化水平，讓社會(huì)團(tuán)體和人民群眾有更大的獲得感。

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作者簡(jiǎn)介：左晨（1989— ），研究生學(xué)歷，大慶油田檔案館助理館員，研究方向：電子檔案數(shù)據(jù)審核。