環(huán)境執(zhí)法：現(xiàn)實成效、風險挑戰(zhàn)及政策建議*

劉 帥 宋昌素

一、引言

黨的十八大以來，我國將生態(tài)環(huán)境保護提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，環(huán)境政策體系日臻完善，環(huán)境治理工具不斷豐富，環(huán)境執(zhí)法成為生態(tài)環(huán)境保護的重要手段。作為環(huán)境政策供給的“最后一公里”，環(huán)境執(zhí)法在實踐中融入工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的框架之中，不僅在推進低端產(chǎn)能市場出清過程中發(fā)揮著重要作用，同時也為合理運用市場激勵型環(huán)境規(guī)制、促進工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、支持工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈安全穩(wěn)定運行以及強化綠色技術創(chuàng)新提供了制度硬約束。

然而，我國環(huán)境治理實踐中歷來“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”，環(huán)境執(zhí)法并未引起足夠的重視。而且，“一刀切”式的環(huán)境執(zhí)法也對工業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。特別是近年來，多地環(huán)境政策執(zhí)行中頻頻出現(xiàn)強制性“關、?！贝胧瑯O大地侵蝕了煤炭、化工、鋼鐵等涉及國計民生的基礎類工業(yè)產(chǎn)業(yè)的生存空間，忽視了工業(yè)經(jīng)濟綠色創(chuàng)新發(fā)展的漸進性、系統(tǒng)性與接續(xù)性，激化了工業(yè)綠色低碳發(fā)展需求與工業(yè)資源資產(chǎn)穩(wěn)定保供之間的矛盾，加劇了“洗澡水和嬰兒一起被潑出去”的風險。當前國際政治經(jīng)濟形勢更趨復雜嚴峻、不確定性不穩(wěn)定性因素增加，我國產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈尤其是能源類和工業(yè)類大宗商品供應鏈的安全穩(wěn)定運行受到嚴重沖擊。在此背景下，能源類和工業(yè)類產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全穩(wěn)定運行與韌性提升成為擺在政策制定者面前的現(xiàn)實問題。同時，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)承接、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和協(xié)同發(fā)展，也對環(huán)境執(zhí)法提出更高標準和更嚴要求，以實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升等多重目標。

如何進一步優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法，有力平衡生態(tài)環(huán)境保護與工業(yè)經(jīng)濟綠色低碳創(chuàng)新發(fā)展之間的關系，更好地引導和積極服務于高質(zhì)量有效投資，成為當前亟須重點研究的話題?；诖耍疚脑谙到y(tǒng)分析環(huán)境執(zhí)法發(fā)展歷程基礎上，總結(jié)分析環(huán)境執(zhí)法實踐進展與成效，進而詳細論證了環(huán)境執(zhí)法對工業(yè)競爭力的積極作用及不利影響，并結(jié)合現(xiàn)階段我國經(jīng)濟下行壓力和產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈平穩(wěn)運行面臨的風險挑戰(zhàn)，提出針對性的優(yōu)化建議，以統(tǒng)籌實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善與工業(yè)經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

二、相關文獻回顧及述評

作為環(huán)境治理的重要抓手，環(huán)境執(zhí)法在加快推進環(huán)境政策落地、加速推動高碳工業(yè)轉(zhuǎn)型、帶動區(qū)域經(jīng)濟綠色發(fā)展過程中扮演著重要角色。近年來，圍繞環(huán)境執(zhí)法的研究文獻不斷增多，高質(zhì)量研究成果不斷涌現(xiàn)。相關文獻不僅實證研究了環(huán)境執(zhí)法對經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的有效性及其作用機制，部分文獻還從環(huán)境執(zhí)法發(fā)展歷程、執(zhí)法優(yōu)化等多個角度進行了深入探索，這對于豐富環(huán)境規(guī)制理論、改進環(huán)境執(zhí)法手段、推動環(huán)境執(zhí)法體系改革具有深刻的理論價值和重要的現(xiàn)實意義。

環(huán)境執(zhí)法作為推動實施環(huán)境政策的重要手段，部分文獻理論分析與實證檢驗了環(huán)境執(zhí)法對污染減排、經(jīng)濟綠色發(fā)展以及綠色創(chuàng)新的影響及其作用機制。程建平(2020)實證研究表明，環(huán)境執(zhí)法能夠加大企業(yè)環(huán)境違法行為風險，倒逼企業(yè)開展綠色創(chuàng)新。如企業(yè)環(huán)境違法行為被發(fā)現(xiàn)的概率較高且處罰高于綠色創(chuàng)新研發(fā)成本時，企業(yè)傾向于選擇綠色創(chuàng)新。張平淡等(2019)實證檢驗了環(huán)境執(zhí)法對污染排放影響時發(fā)現(xiàn)，加強環(huán)境執(zhí)法的減排效果并不顯著，環(huán)保投資在環(huán)境執(zhí)法與污染排放之間發(fā)揮著廣義中介效應，加強環(huán)境執(zhí)法并不能擴大環(huán)保投資。馮采等(2022)基于2007～2016年環(huán)保執(zhí)法數(shù)據(jù)，實證檢驗發(fā)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法強化不僅有助于環(huán)境質(zhì)量改善，而且還可以促進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、促進經(jīng)濟發(fā)展。

在中央與地方關系的邏輯框架中，自上而下的中央環(huán)保督查強化了基層環(huán)境執(zhí)法硬約束，一定程度上起到改善地區(qū)環(huán)境績效的作用。從第一輪環(huán)保督查到第二輪環(huán)保督查，實現(xiàn)了從發(fā)現(xiàn)問題到提升環(huán)境治理能力并重，以及在“合法性”基礎上加強了對環(huán)境行政執(zhí)法“合理性”的督察(竺效和丁霖，2020)。于連超等(2019)基于合法性理論和遵從理論，實證檢驗了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能夠有效地促進企業(yè)綠色創(chuàng)新，并且這種綠色創(chuàng)新作用在國有企業(yè)、規(guī)模較大企業(yè)、低融資約束企業(yè)、重污染行業(yè)企業(yè)更為顯著。就其作用機制而言，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督通過提高企業(yè)環(huán)境成本、環(huán)境處罰力度和企業(yè)環(huán)保投資，進而促進企業(yè)綠色創(chuàng)新。與之相似，沈洪濤和周艷坤(2017)采用傾向性得分匹配法和倍差法得出了一致的結(jié)論，即環(huán)保約談顯著改善了被約談地區(qū)企業(yè)的環(huán)境績效，但這種積極效果僅顯著存在于國有企業(yè)；盡管環(huán)保約談起到壓減產(chǎn)能作用，但未能有效增加企業(yè)環(huán)保投資。由此，環(huán)保執(zhí)法督察對區(qū)域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型和企業(yè)綠色創(chuàng)新正向作用存在明顯異質(zhì)性特征。

與上述實證研究相比，部分研究側(cè)重于定性研究方法。相關研究詳細梳理了環(huán)境執(zhí)法發(fā)展歷程、現(xiàn)實困境，并結(jié)合2014年修訂的《環(huán)境保護法》背景下環(huán)境治理的實際需求針對性提出政策建議。劉明明(2018)、張忠利(2018)研究表明，改革開放以來我國環(huán)境執(zhí)法取得了長足進展，環(huán)境執(zhí)法理念逐步深入，執(zhí)法模式與參與主體走向多元，執(zhí)法手段不斷豐富，執(zhí)法強度日漸增加，執(zhí)法職能由條塊分割到縱橫統(tǒng)一，執(zhí)法監(jiān)督由“督企”向“督企”與“督政”并重，執(zhí)法體系的重心從以排污收費為核心內(nèi)容轉(zhuǎn)移到更加注重保護執(zhí)法相對人合法權(quán)利的變遷和跨越轉(zhuǎn)變。隨著環(huán)境立法不斷深入，環(huán)境執(zhí)法范圍和功能不斷拓展，從以控制環(huán)境污染為開端逐步向強化高效率資源開發(fā)利用、保護生態(tài)環(huán)境等多方面延伸(翟勇，2021)。從生態(tài)環(huán)境保護修復系統(tǒng)性考慮，中央政府部門間、行政區(qū)內(nèi)以及跨行政區(qū)地方政府間等不同類型生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法成為跨區(qū)域維護生態(tài)環(huán)境整體性的重要手段(黃喆，2016)。張健和張舒(2021)研究表明，長三角區(qū)域在建立區(qū)域合作機構(gòu)、開展環(huán)境合作活動、統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法依據(jù)等方面已經(jīng)進行了積極探索，但依然存在執(zhí)法主體不規(guī)范、執(zhí)法權(quán)限不充分、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一等問題。此外，少數(shù)文獻還研究了大數(shù)據(jù)數(shù)字化智能化技術在環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)測中發(fā)揮的重要作用。

綜上可知，已有文獻集中探索了環(huán)境執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督對區(qū)域經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型和企業(yè)綠色行為有效性的影響，具有深刻啟示意義。然而，現(xiàn)有研究對新發(fā)展階段環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展成效與挑戰(zhàn)研究明顯不足。盡管部分研究關注了環(huán)境執(zhí)法體系現(xiàn)狀及現(xiàn)實約束，但相關文獻并未考慮環(huán)境執(zhí)法對基礎性工業(yè)產(chǎn)業(yè)的潛在沖擊及其衍生出對工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的波及，也忽視了環(huán)境執(zhí)法如何在統(tǒng)籌實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善與產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定運行雙贏目標的實現(xiàn)路徑中發(fā)揮其重要價值?；诖?，在系統(tǒng)回顧有關文獻基礎上，本文總結(jié)提煉了改革開放以來我國環(huán)境執(zhí)法主要進展及其取得的顯著成效，著重分析了新發(fā)展階段環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實困境以及面臨的嚴峻考驗，并結(jié)合當下形勢給出建設性的政策建議。

三、環(huán)境執(zhí)法的主要實踐與現(xiàn)實成效

(一)環(huán)境立法不斷完善，為整體性環(huán)境執(zhí)法提供系統(tǒng)強力支撐

改革開放以來，我國環(huán)境政策體系不斷完善，經(jīng)歷了起步階段、確立階段、加強階段、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段以及全面提升階段(張小筠和劉戒驕，2019)。面對復雜嚴峻的生態(tài)環(huán)境，中央政府加強環(huán)境立法工作，《大氣污染防治行動計劃》(簡稱“大氣十條”)、《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)、《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)等法律相繼出臺，加快形成了更為完善的環(huán)境保護法律體系，環(huán)境執(zhí)法覆蓋范圍不斷擴大，形成了海陸空統(tǒng)籌整體性與系統(tǒng)性的監(jiān)督執(zhí)法體系，為多部門、跨區(qū)域的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法提供了重要依據(jù)。其中，2014年修訂的《環(huán)境保護法》通過堅持保護優(yōu)先、按日連續(xù)處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治以及劃定生態(tài)保護紅線區(qū)等具體執(zhí)法措施，在法律層面上改變長期以來環(huán)境保護讓位于經(jīng)濟增長的局面，為嚴格環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)造強力驅(qū)動，也強化了市場主體主動開展環(huán)保投資和生產(chǎn)工藝流程改造的意識。2021年1月開始實施的《關于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法方式提高執(zhí)法效能的指導意見》，實現(xiàn)了全國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作制度與執(zhí)法機制建設的歷史性突破，執(zhí)法方式實現(xiàn)重大調(diào)整與優(yōu)化，正面清單、“雙隨機、一公開”等執(zhí)法工作機制得到全面實施且已形成制度化。

(二)環(huán)保執(zhí)法體制改革持續(xù)改進，全方位壓實地方政府生態(tài)保護責任

環(huán)境執(zhí)法顯現(xiàn)出環(huán)境執(zhí)法理念不斷革新、執(zhí)法手段日漸豐富以及執(zhí)法模式更趨多元化等顯著特征。與此同時，環(huán)保執(zhí)法體制改革持續(xù)推進，大力推進環(huán)保督政工作，融合地方政府環(huán)境績效考核體系，加之以跨區(qū)域與多部門聯(lián)合執(zhí)法，“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬旨涌煨纬伞Ｆ渲?，環(huán)保約談、掛牌督辦等開放式環(huán)保督查形式，壓縮了地方政府屬地管理中不完全執(zhí)行與環(huán)境治理尋租的空間，強化地方政府綠色發(fā)展意識，倒逼地方政府官員績效觀念從短期經(jīng)濟績效轉(zhuǎn)向長期綠色發(fā)展績效。這勢必引導地方政府招商引資更為注重外商直接投資的提質(zhì)增效，構(gòu)建招商引資“綠色防護網(wǎng)”，減少“三高”產(chǎn)業(yè)密集投資，限制污染密集型產(chǎn)業(yè)投資流量。《環(huán)境保護督察方案(試行)》《關于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》等中央環(huán)保督查政策出臺，標志著環(huán)境監(jiān)測事權(quán)“上收”改革，對地方政府和企業(yè)采用監(jiān)督與問責方式，驅(qū)動地方環(huán)境保護部門主動嚴格執(zhí)法。在加大地方政府污染治理垂直監(jiān)督力度的同時，《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等政策制定實施，將生態(tài)環(huán)境保護績效融入地方政府綠色發(fā)展考核體系，成為地方政府官員考核的新向標。2013年12月，中組部印發(fā)的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，要求從制度層面糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，促進各級領導干部樹立正確的政績觀，這對于強化地方政府可持續(xù)發(fā)展目標責任、加快形成經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的引導機制發(fā)揮著重要的推動作用。2019年5月，生態(tài)環(huán)境部出臺的《關于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導意見》，明確指出進一步規(guī)范環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的行使，懲治違法要“合法、合理、過罰相當、公開公平公正”，不僅為自由裁量提供參考標準，也有效避免基層執(zhí)法風險、確保企業(yè)被公平對待，有助于營造公平競爭市場環(huán)境。

值得關注的是，國家出臺的《關于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，規(guī)定了跨區(qū)域和跨部門的聯(lián)合工作機制，實現(xiàn)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，加大了對環(huán)境違法行為的實際懲處力度。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年以來全國環(huán)保處罰案件數(shù)共計271287件，如圖1所示。2021年，全國各級生態(tài)環(huán)境部門共下達處罰決定書13.28萬份，比2020年同期(12.61萬份)上升5.3%；罰沒款數(shù)額116.87億元，比2020年同期(82.36億元)上升41.9%。(1)中國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機制建設實現(xiàn)歷史性突破[N].法治日報，2022-01-21.

圖1 全國環(huán)保處罰案件數(shù)資料來源：馬克數(shù)據(jù)網(wǎng)。

(三)地方政府環(huán)境執(zhí)法支出力度不斷加大，有力支撐全生態(tài)系統(tǒng)保護修復

環(huán)境執(zhí)法支出規(guī)模不斷擴大，為地方政府環(huán)保部門嚴格環(huán)境執(zhí)法提供資金支持。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，全國一般公共預算環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出規(guī)模持續(xù)擴大。其中，2019年該項支出規(guī)模達44.84億元，創(chuàng)近10年峰值。分階段來看，2012年和2017年是兩個重要的時間節(jié)點。相較于2010～2011年，2012～2018年全國一般公共預算中環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出規(guī)模平均每年增加5億元左右。2018年、2019年和2020年環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出規(guī)模加速擴大，支出依次為22.45億元、44.84億元和38.76億元，反映出生態(tài)環(huán)境污染治理投資和生態(tài)環(huán)境修復支出支持山水林田湖草沙全生態(tài)系統(tǒng)后，環(huán)境執(zhí)法支出再度擴大。從支出結(jié)構(gòu)來看，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出以地方支出為主，占比近90%。2017年以后，中央也擴大了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察支出規(guī)模，從2017年之前的不超1億元支出上升到2017年及以后的3億元以上，如圖2所示。

圖2 環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察公共財政支出資料來源：國家統(tǒng)計局。

(四)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，數(shù)字化技術助力環(huán)境執(zhí)法更加科學規(guī)范

隨著針對環(huán)境污染案件的法治體系逐步健全，環(huán)境執(zhí)法手段由單一罰款轉(zhuǎn)向“罰款+四個配套辦法+約談+掛牌+限批”多種手段相結(jié)合，由單純追究行政責任轉(zhuǎn)向追究刑事、民事和行政三種責任，行政執(zhí)法與刑事司法銜接進一步加強，各地移交公安部門的環(huán)境污染案件遞增，有效震懾了環(huán)境污染犯罪。同時，中央環(huán)保督查、突擊檢查等方式下沉到基層環(huán)境治理領域，減少了地方政府為招商競爭采取“逐底競爭”的可能性，壓縮了排污企業(yè)與地方政府之間“合謀”的空間。因此，環(huán)境執(zhí)法趨嚴態(tài)勢和執(zhí)法手段多樣化、聯(lián)動化，對工業(yè)企業(yè)綠色技術創(chuàng)新投資、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型具有深刻影響。

此外，環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)等智能化與數(shù)字化技術為實現(xiàn)科學規(guī)范與柔性執(zhí)法提供了技術可行性。環(huán)境監(jiān)測信息系統(tǒng)、環(huán)境大數(shù)據(jù)技術以及環(huán)保大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等應用和發(fā)展，不僅為環(huán)境法律規(guī)范實施提供了海量環(huán)境數(shù)據(jù)信息作為環(huán)境監(jiān)測和研究基礎，更為大氣、水、土壤、生態(tài)環(huán)境等多領域精準化環(huán)境管理、優(yōu)化網(wǎng)絡化行政指導、強化風險導向型執(zhí)法檢查、促進基層環(huán)境執(zhí)法隊伍建設以及建立全民監(jiān)督體制等提供了技術支撐(鄭雅方，2017；李文明，2019)，從而為基層環(huán)境執(zhí)法科學性和有效性提升提供了數(shù)字技術支撐。

四、環(huán)境執(zhí)法帶來的潛在沖擊及其面臨的風險挑戰(zhàn)

(一)嚴格環(huán)境執(zhí)法可能對工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全穩(wěn)定運轉(zhuǎn)提出挑戰(zhàn)

環(huán)境執(zhí)法難監(jiān)管可能導致行政處罰不當甚至違法執(zhí)行。在環(huán)境執(zhí)法屬地管理條件下，地方政府行政干預導致環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)獨立性缺失。中共中央辦公廳、國務院印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，采取取消屬地管理、將市縣環(huán)保部門職能上收并且強化地方政府環(huán)境責任等措施進行垂直管理改革，弱化了地方政府對環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的行政干預，在一定程度上增強環(huán)境執(zhí)法強制性。然而，環(huán)境執(zhí)法強度加大難以給予傳統(tǒng)能源企業(yè)與制造業(yè)企業(yè)綠色技術創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型空間，無法適應傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的緩沖過程、曲折迂回和漸進式發(fā)展邏輯，特別是“一刀切”式的環(huán)境執(zhí)法，極易對工業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定運行產(chǎn)生不利影響。

環(huán)境執(zhí)法具有滯后性、執(zhí)法成本高以及效率低下等典型特征，難以應對靈活的生產(chǎn)經(jīng)營行為，容易造成“一收就嚴，一放就松”的惡性循環(huán)。環(huán)境行政執(zhí)法是針對已造成環(huán)境污染的生產(chǎn)經(jīng)營行為，屬于事中與事后監(jiān)察督辦，而缺少事前有效預防和引導，具有明顯的時滯效應。尤其是當環(huán)境執(zhí)法人員目標與地區(qū)經(jīng)濟綠色發(fā)展目標存在偏差甚至背離時，環(huán)境行政執(zhí)法人員為避免出現(xiàn)環(huán)境問題而影響其績效考核，傾向于增加環(huán)境行政處罰力度。在“雙碳”目標引導下，地方環(huán)境執(zhí)法部門存在盲目濫用環(huán)境執(zhí)法權(quán)清除煤炭、有色金屬冶煉等非環(huán)境友好型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的偏好，極易出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。這就走向了以犧牲工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展完整性換取環(huán)境質(zhì)量的不可行路徑，不利于引導企業(yè)綠色生產(chǎn)、綠色技術創(chuàng)新、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新技術改造以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。在全球產(chǎn)業(yè)鏈收縮、調(diào)整與區(qū)域化發(fā)展的背景下，考慮到重要工業(yè)資源安全性和供應鏈穩(wěn)定性等因素，過激的環(huán)境執(zhí)法可能會對工業(yè)經(jīng)濟長期穩(wěn)定有序運行、產(chǎn)業(yè)鏈上下游有效銜接帶來潛在風險。

(二)環(huán)境污染區(qū)域間流動對基層環(huán)境執(zhí)法能力提出嚴峻挑戰(zhàn)

近年來，環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)察范圍不斷拓展，區(qū)域內(nèi)和區(qū)際環(huán)境治理整體性與空間聯(lián)動性對基層環(huán)境執(zhí)法提出高標準和嚴要求。地方環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測執(zhí)法垂直管理體制改革能夠有效地破除地方政府干預環(huán)境管理，但環(huán)境執(zhí)法下移容易造成市縣環(huán)境執(zhí)法手段缺失、執(zhí)法隊伍建設不足、技術設備落后以及支出責任與事權(quán)不相匹配的問題。在縣級執(zhí)法部門同時服務于“塊塊”，也要服從“條條”使得基層環(huán)境執(zhí)法力度、及時性和執(zhí)法效果難以達到理想狀態(tài)。

更為重要的是，環(huán)境污染具有明顯的空間流動性。環(huán)境污染區(qū)際轉(zhuǎn)移，對跨區(qū)域與跨部門聯(lián)合執(zhí)法的專業(yè)性、整體性、聯(lián)動性等提出更高要求，極易出現(xiàn)環(huán)境跨域性與府際間合作失靈。在陸海統(tǒng)籌空間格局下，作為陸?？臻g統(tǒng)籌的關鍵變量，環(huán)境執(zhí)法是串聯(lián)陸?？臻g的治理權(quán)力體系，必須密切圍繞陸海統(tǒng)籌空間場景建立綜合的執(zhí)法體系，推進執(zhí)法主體和執(zhí)法機制的統(tǒng)合，通過執(zhí)法權(quán)的系統(tǒng)確認提高執(zhí)法效能。

(三)生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同增效對環(huán)境執(zhí)法提出系統(tǒng)性要求

新發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境保護工作重心逐步從減污降碳發(fā)展到協(xié)同增效。該階段更為注重生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護修復，也更為強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間、重點區(qū)域流域之間生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護修復，明顯對環(huán)境執(zhí)法提出系統(tǒng)性要求。一是現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)性更強調(diào)山水林田湖草沙冰等各種環(huán)境要素之間的聯(lián)動性和整體性，需要環(huán)境執(zhí)法的有效性提高。二是工業(yè)化城鎮(zhèn)化中后期，為進一步強化工業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、促進工業(yè)產(chǎn)業(yè)國際競爭力穩(wěn)步提升，需滿足制造業(yè)比重保持在合理比重的要求，為工業(yè)技術創(chuàng)新和全要素生產(chǎn)率提升提供有力支撐。這就要求環(huán)境執(zhí)法過程中，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)能等概念予以厘清，重新認識，減少因理解偏差對傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級造成沖擊。這無疑對環(huán)境執(zhí)法柔性提出更高要求，以便為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新技術改造、區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接以及區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供緩沖地帶。三是重點區(qū)域流域間協(xié)調(diào)發(fā)展要求環(huán)境執(zhí)法需要注重生態(tài)功能區(qū)與工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相對發(fā)達地區(qū)之間的協(xié)調(diào)性。區(qū)際發(fā)展的協(xié)調(diào)和整體性要求環(huán)境執(zhí)法打破單一性、碎片化、局部性，強化區(qū)域間和流域上下游之間環(huán)境執(zhí)法的整體性和協(xié)同性，對部門之間協(xié)調(diào)性、環(huán)境監(jiān)測的準確性和快速響應能力，以及環(huán)境執(zhí)法與其他部門之間的協(xié)同配合提出更高要求，避免因環(huán)境執(zhí)法僵化，出現(xiàn)“一放則松、環(huán)境污染加劇，一收則緊、沖擊工業(yè)產(chǎn)業(yè)安全穩(wěn)定運行”等極端情況出現(xiàn)。

五、提升環(huán)境執(zhí)法效能的政策建議

現(xiàn)階段，環(huán)境執(zhí)法在環(huán)境政策推進中仍發(fā)揮著不可或缺的重要作用。在“雙碳”目標的驅(qū)動下，面對當前生態(tài)環(huán)境治理的艱巨任務與工業(yè)經(jīng)濟安全穩(wěn)定運行之間的現(xiàn)實矛盾，在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，亟待通過優(yōu)化環(huán)境立法、完善環(huán)境執(zhí)法手段、創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法工具組合、優(yōu)化環(huán)境執(zhí)法體系、建立健全環(huán)境執(zhí)法所需的制度基礎，促進生態(tài)環(huán)境綜合治理能力穩(wěn)步提升，統(tǒng)籌實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和工業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，本文提出以下四點政策建議。

(一)持續(xù)完善環(huán)境立法，為環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)造良好的法治環(huán)境和制度基礎

不斷完善的環(huán)境立法，為環(huán)境執(zhí)法提供了法律基礎和制度保障。持續(xù)優(yōu)化加強環(huán)境立法，在立法內(nèi)容、形式以及結(jié)構(gòu)等角度著重凸出綠色發(fā)展理念，強調(diào)對環(huán)境執(zhí)法的重視程度。在完善環(huán)境立法的基礎上，落實涉及國計民生等重要產(chǎn)業(yè)中的高污染行業(yè)污染減排的標準和改進辦法，以環(huán)境立法形式明確“三高”排放標準和技術標準，推動重點能源行業(yè)與制造業(yè)基礎環(huán)節(jié)綠色創(chuàng)新變革，減少環(huán)境執(zhí)法僵化對傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的沖擊。以立法形式明確生態(tài)環(huán)境污染治理和系統(tǒng)性保護修復的優(yōu)先地位，依法依規(guī)制訂環(huán)境行動計劃，建立健全生態(tài)環(huán)境執(zhí)法所需要的制度基礎，引導工業(yè)企業(yè)在深化發(fā)展過程中踐行綠色創(chuàng)新發(fā)展理念，減緩環(huán)境執(zhí)法阻力和負面影響。

(二)優(yōu)化環(huán)境規(guī)制工具組合，積極推進環(huán)境執(zhí)法與綠色投資政策有機融合

持續(xù)優(yōu)化市場激勵型環(huán)境規(guī)制工具與環(huán)境執(zhí)法搭配組合，以環(huán)境執(zhí)法壓實工業(yè)綠色發(fā)展底線，以市場激勵型環(huán)境規(guī)制引導企業(yè)綠色投資，形成綠色創(chuàng)新發(fā)展良性循環(huán)。一方面，中央政府不斷增強地方政府生態(tài)紅線意識，加大對重點生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域的督查力度，及時約談環(huán)境治理不達標的地方政府官員，做好生態(tài)資產(chǎn)離任審計，以強有力的環(huán)保督查持續(xù)強化地方政府招商引資、產(chǎn)業(yè)項目選擇以及承接區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)境硬約束，壓減環(huán)境質(zhì)量不達標的產(chǎn)能投資，加強環(huán)境執(zhí)法在工業(yè)建設項目中的環(huán)境審核作用。另一方面，中央政府積極推動環(huán)境執(zhí)法與綠色投資政策相融合，引導環(huán)境執(zhí)法由事后督查整改、制約工業(yè)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變成在前端發(fā)力、引導工業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。在相關配套政策搭配時，中央政府完善制定綠色財稅政策、綠色金融以及綠色產(chǎn)業(yè)政策，支持企業(yè)綠色投資和產(chǎn)業(yè)技術變革，逐步構(gòu)建起綠色市場體系，增強綠色產(chǎn)品、綠色技術和綠色服務的市場競爭力。地方政府在招商引資中，借助市場激勵型環(huán)境規(guī)制引導綠色投資，給予綠色高質(zhì)量投資稅收優(yōu)惠，提高地方政府招商引資質(zhì)量，支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，穩(wěn)步推進工業(yè)經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。

(三)著力改進生態(tài)環(huán)境治理體系，提升環(huán)境督查精準性與有效性

不斷改進生態(tài)環(huán)境治理能力，重點強化基層生態(tài)環(huán)境治理能力，加強環(huán)境督查力度，完善環(huán)境治理體系，實現(xiàn)科學合理監(jiān)督管理，依法保障環(huán)境政策科學規(guī)范執(zhí)行。中央政府大力推行環(huán)境監(jiān)管“垂直管理”改革，加強對地方政府環(huán)保執(zhí)法考核與監(jiān)督，提高地方環(huán)境部門執(zhí)法獨立性。同時，不斷強化環(huán)境保護反腐倡廉實踐，更好地發(fā)揮反腐敗對環(huán)境執(zhí)法的支撐作用，有力推動紀委部門、司法部門與環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法，實施區(qū)域間聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法，提高區(qū)域間環(huán)境執(zhí)法協(xié)作能力和執(zhí)法水平；加強環(huán)境行政許可、環(huán)境行政處罰以及“三同時”制度對建設項目的篩選作用，擠壓環(huán)境執(zhí)法腐敗空間，強化多重環(huán)境執(zhí)法手段對工業(yè)制造業(yè)核心競爭力的提升作用。建立健全環(huán)境執(zhí)法部門、統(tǒng)計部門、環(huán)境信息部門、社區(qū)以及群眾等多個主體之間的聯(lián)系機制，深層次了解區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展狀況、就業(yè)吸納和環(huán)境承載能力，提高基層生態(tài)環(huán)境綜合治理能力。

(四)提高環(huán)境執(zhí)法的協(xié)同性和系統(tǒng)性，助力實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的多元化目標

提高跨區(qū)域、跨流域、跨部門環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)同性，提高環(huán)境執(zhí)法的有效性和系統(tǒng)性；運用環(huán)境數(shù)字技術，實施數(shù)字執(zhí)法，提高環(huán)境執(zhí)法的柔性、精準性和全天候性，助力區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展多元目標的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是中央部門之間建立環(huán)境執(zhí)法常態(tài)化機制，提高部際之間的環(huán)境執(zhí)法的協(xié)同性和聯(lián)動性。中央各部門之間建立環(huán)境執(zhí)法聯(lián)席制度，定期召開環(huán)境執(zhí)法部際協(xié)商會議，為環(huán)境執(zhí)法提供制度基礎。二是地方政府環(huán)境執(zhí)法部門與其他部門之間的聯(lián)動性，提高環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)性、柔性、科學性、規(guī)范性，減少因環(huán)境執(zhí)法不當造成工業(yè)產(chǎn)能的不足。三是積極做好綠色低碳投資與環(huán)境執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)性，為綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術改造升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級做鋪墊，提高環(huán)境政策的有效性和彈性，為“雙碳”目標實現(xiàn)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)安全穩(wěn)定運行以及經(jīng)濟社會多重目標的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供良好的、可供緩沖的環(huán)境政策空間。