WHO-AFC框架下我國(guó)老年友好社區(qū)建設(shè)的政策文本分析

楊偉偉, 尹艷龍

(1.石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院 繼續(xù)教育學(xué)院,河北 石家莊 050800;2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院,河北 石家莊 050061)

1 研究背景

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示,2020年我國(guó)60歲及以上的老年人口總量為2.64億人,占總?cè)丝诘?8.7%,預(yù)計(jì)到2035年將達(dá)到4.2億人,屆時(shí)中國(guó)將迎來(lái)超級(jí)老齡社會(huì)[1].2021年3月,《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”[2].應(yīng)對(duì)人口老齡化,已成為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事.

“在地安老”被很多國(guó)家列為優(yōu)先政策,這種養(yǎng)老方式通過(guò)保持老年人的社會(huì)支持、心理安全和家庭聯(lián)系,維持老年人的幸福感,成為最受歡迎的養(yǎng)老方式.實(shí)現(xiàn)“在地安老”,原則上要求社區(qū)實(shí)現(xiàn)老年友好.構(gòu)建老年友好社區(qū)具有重要意義.

世界衛(wèi)生組織(WHO)2007年發(fā)布的《老年友好城市建設(shè)指南》(以下簡(jiǎn)稱“WHO《指南》”)為各國(guó)創(chuàng)建老年友好社區(qū)明確了方向,它提出了8項(xiàng)指標(biāo),具體包括交通(指方便快捷且價(jià)格合理的交通系統(tǒng))、社會(huì)參與(通過(guò)形式多樣的社會(huì)參與,促進(jìn)與家人及朋友建立社交網(wǎng)絡(luò))、社區(qū)參與和就業(yè)(提供給老年人足夠的信息、選擇、培訓(xùn)及工作機(jī)會(huì))、社區(qū)支持和健康服務(wù)(足夠的服務(wù)名額、方便的服務(wù)地點(diǎn)、便捷的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目等)、室外空間和建筑(舒適的戶外環(huán)境和適合老年人使用的設(shè)施)、信息交流(獲得用詞簡(jiǎn)單及大字體的書面信息,簡(jiǎn)便使用的互聯(lián)網(wǎng)等)、住房(住所的設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)和位置)、尊老和社會(huì)包容(通過(guò)形式多樣的敬老活動(dòng)及公眾教育,形成尊老、孝老、敬老的社會(huì)氛圍)[3].

本文在梳理現(xiàn)有的老年友好社區(qū)政策的基礎(chǔ)上,在WHO《指南》的框架體系內(nèi),對(duì)政策文本進(jìn)行NVIVO 軟件分析,以了解我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的內(nèi)涵、特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì),目前養(yǎng)老服務(wù)政策的側(cè)重點(diǎn)和不足,進(jìn)而提出推進(jìn)老年友好社區(qū)建設(shè)的建議,推動(dòng)我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展.

2 研究方法及文件的選取與編碼

2.1 研究方法

2.2 文件選取原則

由于我國(guó)關(guān)于建設(shè)老年友好社區(qū)或城市的專門指導(dǎo)性文件較少,所以選取關(guān)于老年服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等方面的相關(guān)文件,文件的選取遵守以下原則:(1)政策制定主體為國(guó)務(wù)院、民政部等國(guó)家部委;(2)文體方面,必須是國(guó)家公開發(fā)布的通知、意見、規(guī)劃等;(3)在內(nèi)容上與養(yǎng)老、社區(qū)建設(shè)密切相關(guān),關(guān)乎我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化,已經(jīng)或?qū)⒁獙?duì)我國(guó)的養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)生重要影響.通過(guò)對(duì)文件的內(nèi)容進(jìn)行分析,觀測(cè)我國(guó)老年服務(wù)措施的傾向性,分析其與WHO《指南》中所要求指標(biāo)的契合度.

利用NVIVO 軟件對(duì)政策文本進(jìn)行質(zhì)性分析,從中國(guó)政府網(wǎng)、中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部等政府網(wǎng)站,選取了2008年1月至2023年9月出臺(tái)的21份國(guó)家層面養(yǎng)老政策文本,見表1,分析國(guó)家養(yǎng)老政策的內(nèi)在邏輯.

表1 我國(guó)國(guó)家層面養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文本

2.3 文件編碼

對(duì)政策文本的具體內(nèi)容通過(guò)NVIVO 進(jìn)行編碼,具體以“文件編碼+具體內(nèi)容”的形式進(jìn)行編碼,以文本中的每條內(nèi)容或措施為單位,對(duì)政策文本中具體措施、任務(wù)進(jìn)行編碼,最終形成養(yǎng)老政策文本內(nèi)容編碼表,見表2,因篇幅限制僅列出部分編碼結(jié)果.

表2 政策編碼表

在對(duì)政策具體內(nèi)容編碼完成后,按照WHO《指南》中8項(xiàng)指標(biāo)對(duì)這些具體內(nèi)容進(jìn)行分類,結(jié)果見表3.

表3 養(yǎng)老政策措施分布表

3 我國(guó)老年友好社區(qū)建設(shè)指標(biāo)的頻次及特征分析

3.1 老年友好社區(qū)建設(shè)指標(biāo)的頻次分析

3.1.1 交通

交通方面,以文件條文的形式共出現(xiàn)21次,占12.43%,其中電梯、坡道和無(wú)障礙改造方面出現(xiàn)13次,主要是關(guān)于居住區(qū)緣石坡道、輪椅坡道、公共出入口等設(shè)施和部位的無(wú)障礙改造,開展多層老舊住宅電梯加裝;公共出行方面出現(xiàn)8次,包括支持城市公共交通為老年人提供優(yōu)惠和便利,鼓勵(lì)公路、鐵路、民航等系統(tǒng)為老年人提供便利服務(wù),為老年人提供便于識(shí)別的語(yǔ)音報(bào)站和專屬座位等措施.從政策發(fā)展來(lái)看,2013年后,我國(guó)對(duì)老年人出行安全和舒適度的重視度有較大提高,并出臺(tái)了相應(yīng)措施.

3.1.2 社會(huì)參與

辦公自動(dòng)化的使用明顯擴(kuò)大了信息共享范圍,在辦公自動(dòng)化沒(méi)有實(shí)施前,主要通過(guò)醫(yī)院檔案室對(duì)檔案進(jìn)行主要管理,其他一些部門提供輔助作用,雖然也能起到檔案管理作用,但是整體較為松散,工作效率受到一定約束。在計(jì)算機(jī)技術(shù)應(yīng)用在檔案管理中且實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化后,檔案管理會(huì)呈現(xiàn)出科學(xué)化以及合理化,增加檔案的適用范圍并提升檔案利用率。此外,檔案管理工作人員的工作會(huì)具有一定挑戰(zhàn)性,在辦公自動(dòng)化環(huán)境下,檔案管理工作人員需要具備較為熟練的網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)運(yùn)用能力,這也對(duì)現(xiàn)階段每一個(gè)工作人員的基礎(chǔ)能力提出了很高要求[2]。傳統(tǒng)工作經(jīng)驗(yàn)很難滿足辦公自動(dòng)化需求,意味著想要在醫(yī)院內(nèi)實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化,需要檔案管理工作人員掌握新型辦公技術(shù)。

社會(huì)參與相關(guān)指標(biāo)共計(jì)9次,占5.33%,包括社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)和法律.其中,法律和經(jīng)濟(jì)方面各出現(xiàn)2次,具體內(nèi)容為發(fā)展老年普惠金融和開展適合老年人的法治宣傳活動(dòng);社會(huì)發(fā)展方面有5次,具體包含通過(guò)制定相關(guān)政策,鼓勵(lì)老年人走出家門,鼓勵(lì)發(fā)揮老年人的專長(zhǎng),參與傳播文化和科技知識(shí)、參與科技開發(fā)和應(yīng)用、興辦社會(huì)公益事業(yè)等社會(huì)活動(dòng).

3.1.3 社區(qū)參與和就業(yè)

社區(qū)參與和就業(yè)方面總計(jì)8次,占4.73%,包括老年人力資源開發(fā)、老年志愿服務(wù)和社區(qū)娛樂(lè)3方面.其中,老年人力資源開發(fā)1次,內(nèi)容是將老年人才開發(fā)利用納入各級(jí)人才隊(duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃,鼓勵(lì)各地制定老年人才開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃;老年志愿服務(wù)4次,涉及支持老年人積極參與基層民主監(jiān)督、社會(huì)治安、公益慈善、移風(fēng)易俗、民事調(diào)解、文教衛(wèi)生、全民健身等;社區(qū)娛樂(lè)3次,主要為鼓勵(lì)開展老年人文體娛樂(lè)服務(wù).

3.1.4 社區(qū)支持和健康服務(wù)

社區(qū)支持和健康服務(wù)是頻次最高的一項(xiàng),共出現(xiàn)54次,占31.95%,在歷年政策文件中均有提及.其中,法律援助、緊急援助方面4次,包括鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為老年人提供優(yōu)惠或免費(fèi)的法律援助,提高社區(qū)服務(wù)人員的素質(zhì)與技能,在老年人出現(xiàn)緊急情況時(shí)提供援助;健康服務(wù)方面14次,包括身體和心理方面的健康服務(wù).心理方面措施為健全老年人精神關(guān)愛、心理疏導(dǎo)、危機(jī)干預(yù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),督促家庭成員加強(qiáng)對(duì)老年人的情感關(guān)懷和心理溝通;身體方面包括建立長(zhǎng)期護(hù)理體系、居家服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等.養(yǎng)老服務(wù)方面28次,包括提高服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量、加大資金投入、拓展服務(wù)項(xiàng)目、加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等措施.我國(guó)一直十分重視這方面的建設(shè),在政府層面出臺(tái)了許多政策來(lái)支持和引導(dǎo)其發(fā)展.

3.1.5 室外空間和建筑

這一指標(biāo)相關(guān)條文23條,占13.61%,主要涉及健身場(chǎng)地、社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施和小區(qū)建設(shè)3方面.其中,關(guān)于健身場(chǎng)地有4條,主要指依托公園、廣場(chǎng)等公共設(shè)施及舊廠房、倉(cāng)庫(kù)等城市空置場(chǎng)所建設(shè)適合老年人體育健身的場(chǎng)地設(shè)施,廣泛開展老年人康復(fù)健身的體育活動(dòng),支持公共和民辦體育設(shè)施向老年人免費(fèi)或優(yōu)惠開放;關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施有13條,包括為服務(wù)機(jī)構(gòu)提供稅收優(yōu)惠和通過(guò)改擴(kuò)建提高服務(wù)質(zhì)量;關(guān)于小區(qū)建設(shè)有6條,包括為小區(qū)配套建設(shè)小型養(yǎng)老院和對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)等改建的養(yǎng)老設(shè)施實(shí)施公建民營(yíng)、智能化社區(qū)建設(shè)、完整社區(qū)建設(shè)等.這方面政策文件多集中在近兩年發(fā)布.

3.1.6 信息交流

關(guān)于老年人信息交流共有20 條,占11.83%,主要包括老年教育、老年閱讀和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè).其中,老年教育方面9 條,主要內(nèi)容是加強(qiáng)老年人教育,利用現(xiàn)有開放大學(xué)的體系,大力發(fā)展老年教育,“智慧助老”幫助老年人適應(yīng)信息化社會(huì),跨越數(shù)字鴻溝;老年閱讀方面2條,具體措施為引導(dǎo)有條件的公共圖書館開設(shè)老年閱覽區(qū)域,提供大字閱讀設(shè)備等;網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)方面9條,包括加強(qiáng)數(shù)字圖書館建設(shè),拓展老年人的數(shù)字資源服務(wù)和鼓勵(lì)建設(shè)老年互聯(lián)網(wǎng)大學(xué).老年教育和“智慧助老”亦得到國(guó)家的重視和政策支持.

3.1.7 住房

有關(guān)住房的政策內(nèi)容共有16條,占9.47%,包括敬老院改造、危房改造、無(wú)障礙改造、消防安全改造和老年宜居住宅5方面.其中,關(guān)于敬老院改造、無(wú)障礙改造方面有2條,具體為逐步將特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)轉(zhuǎn)型為區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心;關(guān)于老年宜居住宅方面有5條,主要是實(shí)施老年人居家適老化改造工程;關(guān)于危房改造方面有3條;關(guān)于無(wú)障礙改造2條,消防安全改造4條,包括通過(guò)政府補(bǔ)貼等方式,對(duì)老年人的家庭進(jìn)行無(wú)障礙改造和結(jié)合實(shí)際推行養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理.

3.1.8 尊老和社會(huì)包容

有關(guān)尊老和社會(huì)包容方面的政策內(nèi)容較多,共有18條,包括服務(wù)老年的志愿活動(dòng)和尊老、敬老、孝老的社會(huì)氛圍兩方面,占10.65%.其中,有關(guān)服務(wù)老年的志愿活動(dòng)方面有9條,具體措施有深化敬老活動(dòng),發(fā)揮基層服務(wù)型黨組織和工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織及城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì),開展經(jīng)常性為老志愿服務(wù)活動(dòng);在建設(shè)尊老、敬老、孝老的社會(huì)氛圍方面有9條,包括加強(qiáng)輿論引導(dǎo),把敬老養(yǎng)老助老納入社會(huì)公德,納入文明城市、文明村鎮(zhèn)、文明單位的考評(píng)中,建立養(yǎng)老服務(wù)褒揚(yáng)機(jī)制等.無(wú)論在實(shí)踐活動(dòng)方面還是思想觀念方面都有政策指引.

3.2 老年友好社區(qū)建設(shè)指標(biāo)的特征分析

(1)老年友好社區(qū)建設(shè)的各方面指標(biāo)偏向性較高

我國(guó)養(yǎng)老政策分布不平衡,主要側(cè)重于老年人的健康和養(yǎng)老方面,社區(qū)支持和健康服務(wù)方面占總政策的31.95%。其次是室外空間和建筑、交通、信息交流、尊老和社會(huì)包容、住房五個(gè)指標(biāo),這五個(gè)指標(biāo)占比分別達(dá)到13.61%,12.43%,11.83%,10.65%和9.47%。室外空間和建筑方面強(qiáng)調(diào)改建社區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施。在交通方面?zhèn)戎赜诶夏耆斯渤鲂械陌踩头?wù),以及鐵路、公路、水路、城市客運(yùn)等各領(lǐng)域無(wú)障礙交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造。信息交流強(qiáng)調(diào)開展老年教育,加強(qiáng)數(shù)字圖書館建設(shè),為老年人提供更加便捷的數(shù)字資源服務(wù)。在尊老和社會(huì)包容方面近幾年關(guān)注度較高,表明我國(guó)對(duì)于構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境,保障老年人合法權(quán)益,建設(shè)老年友好型社會(huì)十分重視,形成了老年人、家庭、社會(huì)、政府多元主體共同參與的良好氛圍。住房方面強(qiáng)調(diào)老年宜居住宅建設(shè),包括住房的適老化改造、安全改造等。社會(huì)參與、社區(qū)參與和就業(yè)在所有指標(biāo)中占比最低,分別為5.33%和4.73%。表明我國(guó)對(duì)老年人進(jìn)行社會(huì)參與的關(guān)注力度不夠,與社區(qū)支持和健康服務(wù)相比,二者形成鮮明對(duì)比,我國(guó)的養(yǎng)老政策對(duì)老年人是以養(yǎng)為主,極少考慮老年人力資源的開發(fā)和利用。

(2)政策趨向于社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、智能化設(shè)施建設(shè)

以2008—2020 年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),統(tǒng)計(jì)2021—2023年相關(guān)數(shù)據(jù),測(cè)算各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)的增長(zhǎng)幅度,見圖1.

圖1 2021—2023年各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)增幅

隨著我國(guó)老齡化程度的不斷加深,推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)資源向居家社區(qū)聚集,近三年社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)增加9 條,增幅最大;在信息化時(shí)代,數(shù)字鴻溝帶來(lái)的數(shù)字排斥,是影響老年人社會(huì)融入的重要因素,開發(fā)老年人適用的智能設(shè)備,推進(jìn)“智慧助老”項(xiàng)目,這是老年友好社區(qū)建設(shè)重要內(nèi)容.

4 我國(guó)老年友好社區(qū)建設(shè)的政策建議

(1)構(gòu)建具有中國(guó)特色的老年友好社區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系

首先,我國(guó)的國(guó)情是農(nóng)村社區(qū)的數(shù)量比城市社區(qū)多,二者在性質(zhì)上也有區(qū)別,比如農(nóng)村的鄰里互助關(guān)系要強(qiáng)于城市,所以政府應(yīng)綜合考慮農(nóng)村和城市的差異及農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)特征,制定出相關(guān)指標(biāo).其次,中國(guó)的傳統(tǒng)文化和老人的養(yǎng)老意愿都偏重于家庭養(yǎng)老,家庭成員的養(yǎng)老壓力較大,因此制定的服務(wù)體系不能僅針對(duì)老年人,還要針對(duì)家庭中提供照料的人,發(fā)展或改善針對(duì)家庭成員的支持政策.再次,老齡社區(qū)雖以老年人為主,但社區(qū)是由不同年齡層的人共同參與和治理的,只有在制定政策時(shí)考慮到各年齡群體的利益和需求,才能真正實(shí)現(xiàn)“老年友好”.“老年友好”不應(yīng)只是狹義地針對(duì)老年人的友善,而應(yīng)該是平等的、和諧的、共建、共治、共享的社區(qū)氛圍.

(2)滿足老年人不同層次的養(yǎng)老服務(wù)需求

目前我國(guó)老年友好社區(qū)建設(shè)政策偏向于完善老年人生活的硬件設(shè)施和健康服務(wù)方面,應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注滿足老年人的社會(huì)參與、社區(qū)參與等更高層次的需求,在這些方面給予更多的政策指導(dǎo),開展老年教育和“智慧助老”,注重老年人力資源的開發(fā),不斷提升老年人的人力資本水平.

(3)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循動(dòng)態(tài)化、連續(xù)性原則

自2020年起,國(guó)家衛(wèi)健委開展示范性全國(guó)老年友好型社區(qū)創(chuàng)建工作,要求經(jīng)過(guò)創(chuàng)建、推進(jìn)、深化和總結(jié)4個(gè)階段,至2035年底,全國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)普遍建成老年友好型社區(qū).政策指標(biāo)的構(gòu)建是一個(gè)連續(xù)化、動(dòng)態(tài)化的過(guò)程,在養(yǎng)老服務(wù)資源有限的情況下,更應(yīng)該充分考慮到老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的變化.從政策文本可見,我國(guó)在早期注重社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和交通無(wú)障礙出行等內(nèi)容,近三年對(duì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和智能化設(shè)施建設(shè)的關(guān)注度較高,這種政策的發(fā)展趨勢(shì),符合信息化、老齡化發(fā)展的實(shí)際情況,是國(guó)家對(duì)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的積極應(yīng)對(duì).積極老齡化是應(yīng)對(duì)老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略,也是老年友好社區(qū)建設(shè)的政策目標(biāo).確保老年人擁有良好的社會(huì)支持和保障,實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所樂(lè)、老有所為.老年友好社區(qū)建設(shè)政策應(yīng)該在此目標(biāo)指引下,動(dòng)態(tài)化調(diào)整,推動(dòng)“老年人滿意”的社區(qū)建設(shè).