共同富裕背景下城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險高質(zhì)量發(fā)展路徑研究
——以江蘇省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度均衡化發(fā)展為例

■文／梅仕城

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險作為惠及面廣、專業(yè)性強、社會關(guān)注度高的一項社會保險制度，在改善民生和助力共同富裕中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。黨的二十大報告對健全社會保障體系作出重要部署，強調(diào)“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。落實好黨中央的決策部署，持續(xù)促進社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，對于全面落實以人民為中心的發(fā)展思想，在新征程上扎實推進共同富裕，具有重要意義。

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險高質(zhì)量發(fā)展的理論意蘊和衡量指標

高質(zhì)量發(fā)展已成為我國新發(fā)展階段社會改革發(fā)展的基本特征。從發(fā)展的根本出發(fā)點和落腳點看，高質(zhì)量發(fā)展能夠很好地滿足人民日益增長的美好生活需要。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)在均衡化發(fā)展和高水平發(fā)展兩個方面：均衡化發(fā)展是指養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間保持總體平衡和諧，在社會保障公平正義理念和社會保險權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合原則下，養(yǎng)老保險參保者所享有的均衡待遇及確保公平實現(xiàn)的法律制度、資源配置與相關(guān)政策；高水平發(fā)展是指通過科學的制度安排，形成養(yǎng)老保險待遇水平與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)并同步發(fā)展，養(yǎng)老公共服務(wù)公平性和可及性持續(xù)提升，養(yǎng)老保險制度體系包容性和融合性越來越強，從而能動態(tài)化地滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的養(yǎng)老保障需求。

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險均衡化發(fā)展既有制度層面的均衡，包括城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的設(shè)立時間、制度的銜接性、制度的流動性和制度的統(tǒng)籌性；又有水平層面的均衡，包括城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的參保收益率、基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率、財政負擔水平和財政依存度。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險高水平發(fā)展既有待遇水平的科學性、合理性增長，也有管理水平和服務(wù)水平的持續(xù)優(yōu)化，更有制度體系對新群體、新情況的包容性和融合性水平的不斷提升。

高質(zhì)量的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險應(yīng)是一個城鄉(xiāng)之間均衡發(fā)展、協(xié)同高效的保障體系。然而制度在運行過程中出現(xiàn)了一定程度的非均衡現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和居民養(yǎng)老保險制度之間的非均衡和居民養(yǎng)老保險制度區(qū)域之間的非均衡。這種非均衡現(xiàn)象對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)成了一定的阻力。

職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險之間的非均衡現(xiàn)象

在制度層面，將兩項制度的設(shè)立時間、制度的銜接性、制度的流動性和制度的統(tǒng)籌性進行均衡化比較，企業(yè)職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險在推動制度體系建設(shè)方面整體比較均衡。但目前企業(yè)職工養(yǎng)老保險已經(jīng)實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，居民養(yǎng)老保險仍處于縣市級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低。

分析制度的結(jié)構(gòu)性，企業(yè)職工養(yǎng)老保險采用統(tǒng)賬結(jié)合模式，企業(yè)繳費進入社會統(tǒng)籌賬戶，個人繳費進入個人賬戶，與此相對應(yīng)的是，待遇計發(fā)采用結(jié)構(gòu)式計發(fā)辦法。居民養(yǎng)老保險制度方面，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8 號）明確指出“堅持和完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式”，但在具體實施過程中，籌資端的社會統(tǒng)籌部分并沒有體現(xiàn)。沒有社會統(tǒng)籌賬戶和社會統(tǒng)籌資金，待遇計發(fā)辦法卻與企業(yè)職工養(yǎng)老保險相同，也采用了結(jié)構(gòu)式計發(fā)辦法，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合。居民養(yǎng)老保險在籌資端社會統(tǒng)籌賬戶的缺失，一定程度上打破了收支結(jié)構(gòu)的平衡，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

在水平層面，分別從保險性質(zhì)對比分析企業(yè)職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險的參保收益率指標，從保障功能對比分析企業(yè)職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率指標，從資源配置對比分析企業(yè)職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險的財政負擔水平指標、財政依存度指標。

第一，從保險性質(zhì)來看，對參保收益率指標進行比較。參保收益率為領(lǐng)取第1 年的基本養(yǎng)老金與15 年的個人繳費總額之比。經(jīng)過設(shè)置參數(shù)后測算，靈活就業(yè)人員的個人繳費參保收益率最低，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人最低檔繳費的參保收益率最高。參保收益率是影響參保者投保積極性的重要指標。要實現(xiàn)均衡發(fā)展，就得同步考量兩個制度的參保收益率平衡。目前居民養(yǎng)老保險的參保收益率已經(jīng)偏高，如果后期財政負擔的基礎(chǔ)養(yǎng)老金繼續(xù)提高的話，會帶來與企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保收益率的失衡。

第二，從保障功能來看，對基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率指標進行比較。經(jīng)數(shù)據(jù)測算后，企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率在20%左右，居民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率在8%左右，在基本的保障功能上存在一定的不均衡。

第三，從資源配置來看，對財政負擔水平指標、財政依存度指標進行比較。統(tǒng)計江蘇省內(nèi)各市數(shù)據(jù)后計算得出結(jié)論：基礎(chǔ)養(yǎng)老金高的地區(qū)，居民養(yǎng)老保險的財政依存度高。政府財政負擔水平逐年上升，并且地方財政對居民養(yǎng)老保險投入的增長幅度高于地方財政一般公共預(yù)算支出的增長幅度。從增長幅度的趨勢看，未來居民養(yǎng)老保險的財政投入將持續(xù)增加，財政負擔水平同步上升。對國內(nèi)部分地區(qū)的調(diào)研顯示，由于居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)多，基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放面臨的財政壓力很大。

居民養(yǎng)老保險制度區(qū)域之間的非均衡現(xiàn)象

各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平差距較大。從江蘇省內(nèi)看，各地居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準存在較大差距。2022 年省內(nèi)最高標準為最低標準的3 倍多，差額為443 元（見圖）。該差距顯著高于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平差異。

居民養(yǎng)老保險制度參數(shù)標準確定依據(jù)不統(tǒng)一。居民養(yǎng)老保險制度涉及的如個人繳費檔次、財政補貼標準、基礎(chǔ)養(yǎng)老金等各類參數(shù)缺乏科學、長效的調(diào)整機制，呈現(xiàn)一定程度的隨意性、討價還價性、福利攀比性。在個人繳費檔次方面，繳費最低檔、最高檔、檔次層級等設(shè)置也缺乏規(guī)律。

居民養(yǎng)老保險制度現(xiàn)實走向與設(shè)計定位有偏差。當前居民養(yǎng)老保險制度仍處于發(fā)展完善階段，面臨過度依賴財政、籌資能力弱、待遇水平低等問題。究其原因，設(shè)計初衷應(yīng)是保險制度，如今在現(xiàn)實中卻逐步演變成了“強福利、弱保險”的格局，這種在實施過程中放大的福利化傾向，讓居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展充滿了矛盾。

居民養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的關(guān)系未厘清?；趯Α袄限r(nóng)保”的反思以及對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的路徑依賴，居民養(yǎng)老保險制度的設(shè)計保持了與企業(yè)職工養(yǎng)老保險類似的制度模式，這在一定程度上對輿論產(chǎn)生導(dǎo)向，即參保人在不考慮繳費責任與籌資水平高低的前提下，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保人員待遇水平進行簡單比較，致使人們很容易以企業(yè)職工養(yǎng)老保險的待遇標準來衡量居民養(yǎng)老保險的待遇水平，進而要求增加財政投入，期望通過提高居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準來提高居民養(yǎng)老保險待遇水平。

圖2022 年年末江蘇省各設(shè)區(qū)市本級居民養(yǎng)老保險制度基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準（單位：元/月/人）

實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險高質(zhì)量發(fā)展的路徑思考

我國新階段社會主要矛盾的變化使得社會保障的功能由過去解決低層次、?；镜男枨?，轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足人民群眾更高層次的多樣化需求，這就要求實現(xiàn)高質(zhì)量的社會保障，在邁向新征程中助力提升人民生活品質(zhì)。共同富裕目標對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險也提出了更高的要求，表現(xiàn)在兩個方面：一是“共同”要求更均衡發(fā)展、更系統(tǒng)集成的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險；二是“富?！币蟾咚降某青l(xiāng)養(yǎng)老保險。

黨的二十大報告明確了社會保障體系建設(shè)的總要求，有兩個方面值得特別關(guān)注：一是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”，要求更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的“有形之手”作用，增強系統(tǒng)思維，切實把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一理念方針貫徹于社會保障工作全過程；二是再次將“公平統(tǒng)一”放到十分重要的位置上，我國社會保障制度改革已經(jīng)進入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效階段，公平統(tǒng)一將成為今后一個時期社會保障體系建設(shè)的必然選擇和重要目標。

基于社會保障體系建設(shè)總要求和對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展面臨問題的分析，提出實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險高質(zhì)量發(fā)展的具體路徑。

路徑一：實施對居民養(yǎng)老保險制度的微調(diào)模式。加強居民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性，對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的確立依據(jù)、繳費檔次的確立依據(jù)、財政對繳費補貼的確立依據(jù)、集體補助的剛性要求等4 個重要參數(shù)加以指導(dǎo)約束。第一，推進居民養(yǎng)老保險制度全省統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的目標替代率與企業(yè)職工養(yǎng)老保險協(xié)同，體現(xiàn)基本保障功能。第二，完善居民養(yǎng)老保險的繳費檔次設(shè)置，可綜合城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、企業(yè)職工養(yǎng)老保險的個人繳費和靈活就業(yè)人員的個人繳費額作為設(shè)置參考。第三，規(guī)范財政補貼機制，適時適度調(diào)整為“補出口”，優(yōu)勢包括：制度更加公平，體現(xiàn)居民養(yǎng)老保險制度的普惠性特質(zhì)；財政資金使用效率提升，規(guī)避個人賬戶低效問題；完全“補出口”，一些財力薄弱的地區(qū)有望集中提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，盡早將基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平提升至目標替代率。個人賬戶剝離地方財政補貼，有利于居民養(yǎng)老保險制度的全省統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移接續(xù)。第四，促進集體補助，在全國層面明確其剛性支出的法定義務(wù)，集體補助的標準參考財政補貼的額度，形成長效激勵機制，同時加大宣傳集體補助的合理性和必要性，一定程度上提升居民養(yǎng)老保險制度的科學性。

需要注意的是，此路徑的調(diào)整模式對地方財政能力的要求較高，對財政可持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)；居民養(yǎng)老保險制度的參保收益率，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險特別是靈活就業(yè)人員的參保收益率將進一步背離；居民養(yǎng)老保險的偏福利性沒有改善。

路徑二：細分人群下的系統(tǒng)集成、協(xié)同發(fā)展模式。針對當前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險均衡發(fā)展不足的現(xiàn)狀，該模式以增強城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度之間協(xié)調(diào)性為目的，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、系統(tǒng)集成的原則，推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度高質(zhì)量發(fā)展。

系統(tǒng)集成、協(xié)同發(fā)展模式的操作前提是要將參保人群進行細分。一是對民政等部門認定的低保、特困、返貧致貧人口和重度殘疾人等屬于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度中的政府代繳費人員，單獨實施社會保障政策，無需個人繳費和政府代繳。待其達到待遇領(lǐng)取條件時，與低保等社會福利、社會救助制度有機銜接，政府整合社會保障各項支出托底保障其基本生活，體現(xiàn)純福利性。待此類人員有繳費能力正常參保繳費后，其認定為特殊困難群體的年限可視同為一定的繳費年限進行制度銜接。二是將其他人員劃分為職工和非職工兩類人群，實施制度框架相對統(tǒng)一的養(yǎng)老保險繳費機制、待遇計發(fā)辦法和待遇調(diào)整機制，繳費基數(shù)和繳費比例根據(jù)職工和非職工身份設(shè)置不同參數(shù)，遵循多繳多得、長繳多得的基本原則，最終實現(xiàn)公平統(tǒng)一、待遇計發(fā)能體現(xiàn)各群體合理養(yǎng)老金水平梯度的制度協(xié)同模式。

系統(tǒng)集成、協(xié)同發(fā)展模式的基本思路如下：第一，設(shè)置繳費基數(shù)。職工參保政策不變，繳費基數(shù)上下限為全口徑社平工資的60% ～ 300%；非職工繳費基數(shù)上下限以全省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入為參數(shù)，在其一定比例區(qū)間內(nèi)（如20% ～ 500%）設(shè)置繳費檔次，最高繳費檔次不超過職工繳費基數(shù)上限，通過降低非職工人群參加養(yǎng)老保險門檻，確保廣大城鄉(xiāng)居民參得起保、繳得起費。第二，設(shè)置繳費比例和統(tǒng)籌賬戶。確定不同繳費比例，職工繳費繼續(xù)實施單位16%、個人8%的費率，其中單位繳費進入統(tǒng)籌賬戶，個人繳費進入個人賬戶。非職工繳費比例根據(jù)以支定收的原則，經(jīng)測算如果以基本養(yǎng)老金目標待遇為城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的20%測算，繳費基數(shù)為城鄉(xiāng)居民人均可支配收入，可設(shè)置繳費比例為16%，其中8%進入統(tǒng)籌賬戶、8%進入個人賬戶。非職工符合條件的，可享受現(xiàn)有社保補貼政策。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可享受集體補助，集體補助計入個人賬戶。鼓勵其他社會經(jīng)濟組織、慈善公益組織等對非職工人群參保繳費進行資助，資助資金進入統(tǒng)籌賬戶。針對非職工參保，此協(xié)同制度在結(jié)構(gòu)上落實了統(tǒng)籌賬戶的概念，統(tǒng)籌部分除了個人繳費進入之外，政府公共財政也承擔一定的責任，定期投入財政資金充實統(tǒng)籌賬戶，也是體現(xiàn)并延續(xù)現(xiàn)有居民養(yǎng)老保險制度財政補貼的慣例，并且調(diào)整了原居民養(yǎng)老保險制度中既“補入口”也“補出口”的做法，提高了財政資金的使用效率。第三，職工和非職工均采取統(tǒng)一的計發(fā)辦法和待遇調(diào)整辦法。非職工計發(fā)辦法總體結(jié)構(gòu)與現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險待遇計發(fā)辦法一致，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，因參數(shù)和繳費檔次不同形成繳費工資指數(shù)差異，并可通過待遇目標進行指數(shù)修正，進而形成養(yǎng)老保險待遇合理梯度，體現(xiàn)制度的公平性。第四，從有利于制度協(xié)同并兼顧公平的角度出發(fā)，對已按原辦法參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的存量人員，可通過折算和補差的方式打通繳費年限認定通道，讓更多的參保居民享受到較高水平的養(yǎng)老保障。

總體來說，系統(tǒng)集成、協(xié)同發(fā)展模式是對高質(zhì)量城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的探索性研究。如果說路徑一是只針對居民養(yǎng)老保險制度各類參數(shù)的微調(diào)，那么路徑二是對職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行參保人群的細分整合和結(jié)構(gòu)上的創(chuàng)新調(diào)整。協(xié)同模式考慮了職工與非職工人群的差異性，將相似性更強的靈活就業(yè)人員和有繳費能力的城鄉(xiāng)居民納入?yún)f(xié)同的養(yǎng)老保險制度，通過調(diào)整繳費基數(shù)、繳費比例等參數(shù)增強靈活就業(yè)人員的參保積極性。對于有繳費能力的城鄉(xiāng)居民，引導(dǎo)其提高一定的繳費金額享受更高水平的養(yǎng)老保險待遇。同時，還要進一步規(guī)避由于參保收益率懸殊引起的“用腳投票”，有利于更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險的保險屬性，真正實現(xiàn)系統(tǒng)集成、制度統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險公平統(tǒng)一、協(xié)同發(fā)展?！?/p>