寧波市鎮(zhèn)海區(qū)全域國(guó)土空間綜合整治工作經(jīng)驗(yàn)做法及投融資模式研究

□寧波市鎮(zhèn)海區(qū)城市更新投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)有限公司 徐世杰 龐欣欣

□寧波市自然資源和規(guī)劃局鎮(zhèn)海分局 程 超

2022 年1 月，寧波市獲批成為全國(guó)首個(gè)全域國(guó)土空間綜合整治試點(diǎn)城市，探索統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、村莊整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、工業(yè)用地整治和城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。鎮(zhèn)海區(qū)蛟川示范片區(qū)作為寧波11 個(gè)全域國(guó)土空間綜合整治示范區(qū)之一，其工作開(kāi)展對(duì)于優(yōu)化國(guó)土空間格局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集約高效、助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。本文在介紹當(dāng)前鎮(zhèn)海區(qū)全域國(guó)土空間綜合整治及投融資工作的基礎(chǔ)上，思考存在問(wèn)題，提出針對(duì)性策略建議，以期為下步全域國(guó)土空間綜合整治工作的開(kāi)展提供啟示。

一、概念及現(xiàn)狀

（一）概念內(nèi)涵

2019 年5 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，提出了構(gòu)建國(guó)土空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)的總體格局。全域國(guó)土空間綜合整治作為解決國(guó)土空間利用問(wèn)題的重要手段，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間修復(fù)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間格局的主要抓手。寧波市的全域國(guó)土空間綜合整治工作是指在空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)下，通過(guò)潛力排摸、全域謀劃、空間傳導(dǎo)等，以農(nóng)用地、工業(yè)用地、村莊、生態(tài)修復(fù)和低效用地為重點(diǎn)整治任務(wù)，劃定以功能為主導(dǎo)的整治片區(qū)和項(xiàng)目集成式的實(shí)施單元，生成整治項(xiàng)目，并在實(shí)施過(guò)程中，在片區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌資金、指標(biāo)、政策等要素，由國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)統(tǒng)一實(shí)施，在一定期限內(nèi)達(dá)成既定整治目標(biāo)的空間治理行動(dòng)。

（二）體系構(gòu)建

全域國(guó)土空間規(guī)劃綜合整治體系包括四個(gè)層次，即市全域國(guó)土空間整治規(guī)劃綱要、區(qū)縣（市）全域國(guó)土空間綜合整治規(guī)劃、單元整治方案和區(qū)縣（市）年度整治計(jì)劃。市級(jí)層面編制全市整治規(guī)劃綱要，規(guī)劃期十五年，統(tǒng)籌安排全市整治目標(biāo)和策略，確定重點(diǎn)整治區(qū)域、重點(diǎn)整治任務(wù)。各區(qū)縣（市）編制各地的整治規(guī)劃，規(guī)劃期五年，明確整治方向、目標(biāo)、策略和路徑，劃定整治片區(qū)和單元。單元整治方案研究項(xiàng)目實(shí)施可行性，落實(shí)具體整治項(xiàng)目。根據(jù)整治方案編制年度整治計(jì)劃。

（三）現(xiàn)狀基礎(chǔ)

鎮(zhèn)海區(qū)位于寧波市東北部，南接北侖港，北臨杭州灣，距離寧波市中心約18 公里，全區(qū)面積246 平方公里。在生態(tài)空間上，山水交融、資源豐富，全區(qū)林地面積約4556 公頃，河流水面約955 公頃，水庫(kù)水面約509 公頃，海域面積15606 公頃。在農(nóng)業(yè)空間上，良田萬(wàn)畝、北聚中匯，全區(qū)現(xiàn)狀耕地面積約5956 公頃，其中純耕地約3968 公頃，即可恢復(fù)耕地面積約1951 公頃，耕地質(zhì)量有待提高，全區(qū)現(xiàn)有永久基本農(nóng)田5040公頃。在建設(shè)空間上，整體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高，現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模11350公頃，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度達(dá)47.9%。

二、做法與經(jīng)驗(yàn)

全域國(guó)土空間綜合整治是寧波市“打造一流城市、躋身第一方陣”的一項(xiàng)重大牽引性工程。按照省市統(tǒng)一部署，鎮(zhèn)海區(qū)全域謀劃，先行啟動(dòng)，全力以赴推進(jìn)蛟川示范片區(qū)建設(shè)，2022 年底圓滿(mǎn)承辦全省土地綜合整治現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。2023 年，鎮(zhèn)海區(qū)堅(jiān)決落實(shí)“規(guī)、穩(wěn)、盤(pán)、復(fù)、治”五字訣，持續(xù)推進(jìn)整治工作向縱深發(fā)展。

鎮(zhèn)海區(qū)蛟川示范片區(qū)是寧波市全域國(guó)土空間綜合整治的十一個(gè)示范片區(qū)之一，緊鄰寧波石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，跨越蛟川、澥浦、貴駟三個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道，總占地面積約27.22 平方公里，涉及農(nóng)用地整治、生態(tài)修復(fù)、村莊整治、城鎮(zhèn)低效用地整治以及工業(yè)整治五大類(lèi)工程，涉及子項(xiàng)目共計(jì)140 余個(gè)，總投資約273.69 億元。

（一）優(yōu)化組織架構(gòu)，多跨協(xié)同有力推進(jìn)

2022 年，鎮(zhèn)海區(qū)成立書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任雙總指揮的全域國(guó)土空間綜合整治工作指揮部，建立“1+6”組織架構(gòu)，舉全區(qū)之力推進(jìn)樣板區(qū)整治。今年，進(jìn)一步構(gòu)建常態(tài)化工作機(jī)制，寧波市自然資源和規(guī)劃局鎮(zhèn)海分局設(shè)立全域國(guó)土空間綜合治理辦公室，區(qū)級(jí)層面組建工作專(zhuān)班，設(shè)立綜合協(xié)調(diào)、項(xiàng)目推進(jìn)、資金保障3 個(gè)工作組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)各項(xiàng)工作。

（二）組建合資公司，集成創(chuàng)新統(tǒng)籌實(shí)施

堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門(mén)支持、社會(huì)參與，構(gòu)建片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)模式。確定寧波市鎮(zhèn)海區(qū)城市更新投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮(zhèn)海城更公司”）為蛟川片區(qū)實(shí)施主體，構(gòu)建統(tǒng)一的融資、實(shí)施模式，綜合謀劃規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、可研論證、立項(xiàng)審批、融資擔(dān)保、政策創(chuàng)新等內(nèi)容。2023年3 月，寧波城投公司與鎮(zhèn)海區(qū)政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，與鎮(zhèn)海城更公司合資成立鎮(zhèn)域公司，統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)資源，合作開(kāi)展蛟川片區(qū)全域整治工作。

（三）研究財(cái)稅細(xì)則，多方探討政策支撐

2023 年初，寧波市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展全域國(guó)土空間綜合整治助推高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕先行市的意見(jiàn)》，對(duì)土地供應(yīng)、存量建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、財(cái)政支持、投融資等方面提出了明確要求。其中工業(yè)用地協(xié)議轉(zhuǎn)讓的稅收減免引起較多關(guān)注，原文為“在整治片區(qū)內(nèi)，經(jīng)縣級(jí)以上政府確認(rèn)，統(tǒng)一建設(shè)用地項(xiàng)目原多個(gè)權(quán)利主體通過(guò)權(quán)益轉(zhuǎn)移形成單一主體承擔(dān)拆遷改造工作的，屬于政府征收（收回）并出讓的行為，按相關(guān)稅收政策辦理”。在寧波市自然資源、稅務(wù)等部門(mén)的牽頭下，鎮(zhèn)海區(qū)共同參與了多輪稅收減免路徑研討，謀求降低整治成本、減小融資風(fēng)險(xiǎn)、避免隱債產(chǎn)生等效果，目前土地增值稅減免等稅收指引正在落地。

（四）謀劃整治項(xiàng)目，及時(shí)制定年度計(jì)劃

2023 年2 月起，寧波市自然資源和規(guī)劃局鎮(zhèn)海分局全域國(guó)土空間綜合治理辦公室會(huì)同發(fā)展改革、經(jīng)信、街道、鎮(zhèn)海城更公司等部門(mén)專(zhuān)題研究蛟川示范片區(qū)整治項(xiàng)目，系統(tǒng)謀劃五大類(lèi)整治任務(wù)，制定了蛟川示范片區(qū)64 個(gè)先行整治項(xiàng)目清單。同年4 月，印發(fā)《2023 年度鎮(zhèn)海區(qū)全域國(guó)土空間綜合整治工程工作方案》，明確各部門(mén)各項(xiàng)目建設(shè)主體年度工作任務(wù)；10 月，印發(fā)《鎮(zhèn)海區(qū)全域國(guó)土空間綜合整治蛟川示范片區(qū)項(xiàng)目實(shí)施方案》，明確了項(xiàng)目資金管理辦法、例會(huì)制度、工程管理辦法等一系列制度。

（五）細(xì)化項(xiàng)目測(cè)算，合理謀求資金平衡

在蛟川示范片區(qū)64 個(gè)先行整治項(xiàng)目清單的基礎(chǔ)上，寧波市自然資源和規(guī)劃局鎮(zhèn)海分局會(huì)同鎮(zhèn)海城更公司梳理形成了《整治片區(qū)資金平衡方案》，受到寧波市全域國(guó)土空間綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室肯定并推廣至各區(qū)縣作為測(cè)算模板。方案中，整治項(xiàng)目按五大整治類(lèi)型分類(lèi)并明確規(guī)模、投資、實(shí)施主體、主管單位、進(jìn)度要求等內(nèi)容，總投資在土地征遷、建設(shè)成本、綜合整治三大類(lèi)中進(jìn)一步細(xì)分，總收益在土地出讓收入分成、土地指標(biāo)交易收入、增量稅收收入分成、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益四大類(lèi)中進(jìn)一步細(xì)分，形成全生命周期靜態(tài)平衡表。同時(shí)，在靜態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，考慮各類(lèi)融資比例和成本，形成片區(qū)全生命周期動(dòng)態(tài)平衡表，明確資金平衡盈虧結(jié)果，查找項(xiàng)目虧損原因，尋求改善路徑和政策支持。

三、特色與亮點(diǎn)

（一）整縣域統(tǒng)籌，要素共融共享

鎮(zhèn)海區(qū)是“整縣域統(tǒng)籌”型全域整治示范樣板，全區(qū)域、跨鎮(zhèn)街要素統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城區(qū)集聚，耕地向農(nóng)業(yè)園區(qū)集聚，企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚，土地指標(biāo)向重大戰(zhàn)略平臺(tái)集聚。在耕地保護(hù)的前提下形成流量指標(biāo)，蛟川片區(qū)指標(biāo)結(jié)余供給集成電路產(chǎn)業(yè)園、鎮(zhèn)海新城等區(qū)域，全區(qū)“一盤(pán)棋”實(shí)現(xiàn)資源要素流動(dòng)及成效輻射，實(shí)現(xiàn)全域共融共富。

（二）服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，錨固安全屏障

蛟川示范片區(qū)中的綠色石化基地利用棉豐村拆后159 畝存量建設(shè)用地，建設(shè)中石化新材料研究院，未來(lái)將集聚600 多名科研人才，為打造世界級(jí)綠色石化產(chǎn)業(yè)基地提供科研保障和智力支撐。在中石化新材料研究院北側(cè)，通過(guò)對(duì)海天林帶加寬加密，對(duì)主干河道疏浚拓寬，還原強(qiáng)化林帶、水系、農(nóng)田、新型產(chǎn)業(yè)構(gòu)建的綠色屏障，融入市級(jí)生態(tài)體系，削弱濱海石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)壓力，統(tǒng)籌整治與修復(fù)的關(guān)系，保障落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略落地實(shí)施。

（三）北鄉(xiāng)遷南城，繪就共富圖景

為鞏固城市安全，改善人居環(huán)境，保障國(guó)家重大能源項(xiàng)目發(fā)展擴(kuò)容，實(shí)施七村搬遷，跨鎮(zhèn)街安置村民。安置房建設(shè)圍繞黨的二十大報(bào)告“七有”建設(shè)目標(biāo)，以及“一統(tǒng)三化九場(chǎng)景”要求，全力打造未來(lái)社區(qū)。村民進(jìn)城后，資產(chǎn)增加、收入提升、配套完善、就業(yè)充分、管理有序，整體幸福感極大提升。

四、投融資模式

為切實(shí)滿(mǎn)足項(xiàng)目融資需求，2022 年8 月以來(lái)，鎮(zhèn)海區(qū)“地方政府專(zhuān)項(xiàng)債+政策性投資基金+商業(yè)性配套貸款”三維發(fā)力加快融資，截至目前，已累計(jì)成功融資124.07億元，多渠道資金保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

（一）“容缺+模擬”，政策性金融工具加力

推進(jìn)申請(qǐng)政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具，相關(guān)部門(mén)對(duì)有關(guān)證件手續(xù)缺乏但影響總體可控的項(xiàng)目進(jìn)行“容缺審批”，打通項(xiàng)目立項(xiàng)路徑。同時(shí)通過(guò)預(yù)審初步設(shè)計(jì)、招標(biāo)控制價(jià)和模擬清單等項(xiàng)目材料，同步確定工程方案。最終成功獲得農(nóng)發(fā)行政策性、開(kāi)發(fā)性基金2.77 億元，作為項(xiàng)目的資本金使用，有利保障了先行啟動(dòng)片區(qū)的資金需求，為后續(xù)融資爭(zhēng)取了時(shí)間和空間，充分彰顯政策性開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)“逆境托市”的角色功能。

（二）“拆分+重組”，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)力

考慮到全域整治項(xiàng)目范圍廣、子項(xiàng)多、投入大等特點(diǎn)，在鎮(zhèn)海區(qū)發(fā)展改革、財(cái)政等部門(mén)的牽頭下，鎮(zhèn)海城更公司結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)債前期申報(bào)可行性和后期實(shí)際使用合規(guī)性，將蛟川示范片區(qū)項(xiàng)目按產(chǎn)業(yè)園區(qū)及配套設(shè)施、農(nóng)業(yè)等投向領(lǐng)域進(jìn)行項(xiàng)目拆分，再按臨俞、棉豐、迎周等自然村進(jìn)行就近重組，最終整合為6個(gè)子項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，最終全部獲得國(guó)家發(fā)改委反饋并通過(guò)。截至目前，已成功獲批專(zhuān)項(xiàng)債99.2 億元，首期成功發(fā)行6.5 億元，各子項(xiàng)工作得以快速啟動(dòng)。專(zhuān)項(xiàng)債獲批發(fā)行后，結(jié)合整治任務(wù)進(jìn)一步完善項(xiàng)目庫(kù)，并建立項(xiàng)目對(duì)接推進(jìn)機(jī)制。在資金使用環(huán)節(jié)，提前排摸全周期風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、編制專(zhuān)項(xiàng)債資金使用管理辦法，做到高效合規(guī)使用資金。

（三）“推介+包裝”，商業(yè)性配套貸款助力

在政策性基金與專(zhuān)項(xiàng)債相繼落地后，鎮(zhèn)海城更公司集中對(duì)接10 余家銀行，召開(kāi)項(xiàng)目融資推介會(huì)，形成特色推介項(xiàng)目清單30 余個(gè)；按照要素統(tǒng)籌、長(zhǎng)短期效益結(jié)合、項(xiàng)目收益搭配等方式將項(xiàng)目進(jìn)行多元化包裝，引導(dǎo)交通銀行、寧波銀行、中信銀行等商業(yè)銀行配套授信。截至目前，已獲批全國(guó)首筆全域國(guó)土空間綜合整治項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)商業(yè)貸款授信22.1 億元。

五、存在的問(wèn)題

（一）多方合力有待加強(qiáng)

全域整治工作跨部門(mén)、跨行業(yè)，政策性強(qiáng)、實(shí)操性強(qiáng)，要求上下聯(lián)動(dòng)，橫向協(xié)同，形成工作合力。當(dāng)前工作常態(tài)化機(jī)制已初步建立，但工作推進(jìn)中，自然資源、發(fā)展改革、街道、城更公司等部門(mén)仍存在分頭推進(jìn)、合力不足情況，各實(shí)施主體存在上下傳導(dǎo)不順暢、配合力度不夠高的情況。

（二）試點(diǎn)政策有待完善

2023 年初，寧波市委市政府出臺(tái)文件，對(duì)土地供應(yīng)、存量建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、財(cái)政支持、投融資等方面提出了明確要求，但當(dāng)前具體政策實(shí)施細(xì)則還未出臺(tái)，對(duì)于試點(diǎn)工作來(lái)說(shuō)利好不明顯，相關(guān)主體積極性不高。例如工業(yè)園區(qū)稅收優(yōu)惠政策，混合產(chǎn)業(yè)用地協(xié)議出讓等政策，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的實(shí)施路徑，二級(jí)市場(chǎng)空地轉(zhuǎn)讓、低效用地再開(kāi)發(fā)政策等。

（三）資金平衡有待統(tǒng)籌

整治片區(qū)或單元內(nèi)民生性、公益類(lèi)項(xiàng)目較多，總體資金回報(bào)周期較長(zhǎng)，短期內(nèi)資金平衡存在較大困難。經(jīng)綜合測(cè)算，全域整治蛟川片區(qū)先行啟動(dòng)項(xiàng)目預(yù)測(cè)總投資超200億元（不包含七村拆遷及安置房建設(shè)），主要收入為土地出讓收入分成、增量稅收分成、土地指標(biāo)交易收入和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益。從近期看，受上級(jí)土地出讓金分成、稅收提成、銀行利息等多重不確定因素影響，資金平衡壓力仍然較大。

六、下一步建議

（一）專(zhuān)班實(shí)體化運(yùn)作形成合力

寧波市全域國(guó)土空間綜合整治工作已從前期規(guī)劃謀劃階段轉(zhuǎn)入工程實(shí)施階段，對(duì)項(xiàng)目工程管理進(jìn)度管控等提出了更高、更細(xì)要求。按浙江省政府要求，各地全域國(guó)土空間綜合整治辦公室須盡快實(shí)體化運(yùn)作，寧波市自然資源和規(guī)劃局已成立2 個(gè)處室負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，建議寧波市自然資源和規(guī)劃局鎮(zhèn)海分局成立相應(yīng)科室或正科級(jí)全額撥款事業(yè)單位，發(fā)展改革、城更公司等主要單位抽調(diào)專(zhuān)人，配齊人員力量，專(zhuān)班實(shí)體化、常態(tài)化協(xié)調(diào)推進(jìn)全域整治工作，協(xié)調(diào)解決要素保障、資金保障、項(xiàng)目工程進(jìn)度等難題。

（二）條線(xiàn)積極向上爭(zhēng)取好政策

建議市級(jí)層面盡快研究制定相關(guān)配套激勵(lì)政策，保障各地有力有序開(kāi)展試點(diǎn)工作。研究出臺(tái)混合產(chǎn)業(yè)用地協(xié)議出讓政策。開(kāi)發(fā)邊界外集體建設(shè)用地征收為國(guó)有情況，建議結(jié)合片區(qū)建設(shè)，計(jì)劃拆后保留的集體建設(shè)用地，作為商服用途的，規(guī)劃為商業(yè)用地，并納入建設(shè)用地成片開(kāi)發(fā)方案范圍，進(jìn)行土地出讓。探索建立科學(xué)合理的機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有的土地出讓、政府征收補(bǔ)償?shù)戎贫冗M(jìn)行一定修改完善，利用財(cái)稅等政策手段，激勵(lì)使用權(quán)人對(duì)低效用地主動(dòng)改造升級(jí)、整合利用，有效促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地整合開(kāi)發(fā)。

（三）市級(jí)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)資金平衡

對(duì)于項(xiàng)目資金平衡缺口，考慮到全域國(guó)土空間綜合整治作為“國(guó)家唯一試點(diǎn)”，建議按照“集中力量辦大事”的精神，以財(cái)政資金的整合撬動(dòng)作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，明確市級(jí)土地出讓金統(tǒng)籌部分返還比例、改造后產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目新增稅收的地方保留比例（用于工業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展），深入挖掘片區(qū)內(nèi)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收入潛力，在收入端“開(kāi)源”。結(jié)合片區(qū)產(chǎn)業(yè)及空間規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，合理減少非必要的土地征拆、開(kāi)發(fā)建設(shè)投入，適當(dāng)減少緊迫性較弱的民生性、公益類(lèi)項(xiàng)目，從支出端“節(jié)流”。