清退“僵尸企業(yè)”：瑞安建立市場主體有效退出新機(jī)制

□瑞安市委改革辦 溫州市發(fā)展和改革委員會(huì)

瑞安依托全省唯一吊銷未注銷企業(yè)強(qiáng)制退出試點(diǎn)，在全國率先對(duì)吊銷未注銷企業(yè)實(shí)行行政強(qiáng)制注銷，累計(jì)注銷“僵尸企業(yè)”2301家，為完善企業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制作了突破性的實(shí)踐創(chuàng)新，為優(yōu)質(zhì)市場主體騰出要素空間

黨的十九大報(bào)告明確指出，經(jīng)濟(jì)體制改革要“實(shí)現(xiàn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰”。近年來，伴隨著商事制度改革邁入“嚴(yán)管”時(shí)代，全國各地對(duì)長期停業(yè)未經(jīng)營主體的清理吊銷力度不斷加大，吊銷未注銷企業(yè)數(shù)量開始呈現(xiàn)“井噴”趨勢。僅以瑞安市為例，改革前吊銷未注銷企業(yè)已增至3571戶，占全市登記在冊企業(yè)總數(shù)的11.5%。這類企業(yè)長期占用各類市場資源，不僅錯(cuò)誤反映市場客觀信息，影響政府科學(xué)決策，也阻礙了要素自由流動(dòng)和社會(huì)信用體系的建立完善，制約了市場競爭的公平有序，對(duì)營造良性循環(huán)的企業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大沖擊。為此，瑞安依托全省唯一吊銷未注銷企業(yè)強(qiáng)制退出試點(diǎn)，在全國率先對(duì)吊銷未注銷企業(yè)實(shí)行行政強(qiáng)制注銷，累計(jì)注銷“僵尸企業(yè)”2301家，為完善企業(yè)優(yōu)勝劣汰機(jī)制作了突破性的實(shí)踐創(chuàng)新。

界定法律依據(jù)，確保嚴(yán)守底線

改革難點(diǎn)：當(dāng)前，市場主體注銷登記難以為繼的首要癥結(jié)就是需要市場主體自愿申請，但在實(shí)踐中，企業(yè)解散時(shí)人心渙散、管理混亂，普遍缺乏辦理注銷登記的主觀能動(dòng)性。雖然《行政許可法》等法律法規(guī)已為行政機(jī)關(guān)依職權(quán)注銷留下適用空間，但由于沒有規(guī)定主動(dòng)注銷的具體程序和怠于注銷的法律責(zé)任，導(dǎo)致行政部門與企業(yè)陷入“法無明文規(guī)定不敢為、不愿為”的怪圈子。過于寬泛、模棱兩可的法律法規(guī)，也在一定程度上加大了縣級(jí)層面的改革難度，若步子邁得過大，有“以權(quán)代法”的嫌疑，若始終裹足不前，又讓試點(diǎn)先行失去意義。因此，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)找準(zhǔn)法條依據(jù)，最大限度保障強(qiáng)制注銷登記的合法性，讓行政機(jī)關(guān)能作為、敢作為，是這項(xiàng)改革工作的首要前提。

經(jīng)驗(yàn)做法：為確保改革于法有據(jù)，瑞安市大力爭取省工商局支持，促成省里在瑞安市組織召開了吊銷未注銷企業(yè)法律處置系列專題研討會(huì)，邀請國內(nèi)知名法學(xué)專家，省市縣三級(jí)人大、法院、法制辦及國家、省、市、縣四級(jí)工商部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，從學(xué)界、立法、執(zhí)法、審判等不同角度，研討吊銷未注銷企業(yè)法律處置的必要性、可行性，尋求解決對(duì)策。最終明確以《行政許可法》第六十一條、第七十條作為開展試點(diǎn)工作的主要法律依據(jù)，由工商部門履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)啟動(dòng)行政解散、實(shí)行強(qiáng)制注銷。同時(shí)，組織工商系統(tǒng)公職律師及業(yè)務(wù)骨干成立法律研討組，對(duì)試點(diǎn)工作涉及的法律、法規(guī)和行政規(guī)章系統(tǒng)梳理，形成《瑞安市市場監(jiān)督管理局吊銷未注銷企業(yè)監(jiān)管辦法（試行）》等規(guī)范，并獲法制辦備案通過，確保改革試點(diǎn)工作領(lǐng)先但不越位。

限定注銷對(duì)象，確保精準(zhǔn)退出

改革難點(diǎn)：當(dāng)前，吊銷營業(yè)執(zhí)照是僅次于限制人身自由的最嚴(yán)厲行政處罰措施，立法初衷是為了懲戒企業(yè)制假售假、商標(biāo)侵權(quán)、不正當(dāng)競爭等嚴(yán)重違法行為，但在實(shí)踐中，由于市場主體退出機(jī)制不夠健全，反而讓吊銷營業(yè)執(zhí)照成為了企業(yè)退出市場的主要渠道之一。這就導(dǎo)致吊銷未注銷企業(yè)的組成有較強(qiáng)的差異性，既有形同虛設(shè)的“僵尸主體”，也有主觀惡意的違法主體，若在行政強(qiáng)制注銷中一概而論，勢必會(huì)產(chǎn)生重大市場隱患，甚至?xí)椭糠诌`法企業(yè)“金蟬脫殼”，進(jìn)一步滋長惡意逃債、規(guī)避責(zé)任等亂象。因此，對(duì)吊銷未注銷企業(yè)實(shí)行“靶向清退”，讓長期無經(jīng)營活動(dòng)、無經(jīng)濟(jì)效益、無訴訟糾紛的企業(yè)成為首要清退對(duì)象，將大大提高改革的精準(zhǔn)度和實(shí)效性。

經(jīng)驗(yàn)做法：以2017年6月30日年報(bào)截止日為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)全市3571戶吊銷未注銷企業(yè)開展實(shí)地調(diào)查摸排，對(duì)企業(yè)類型、產(chǎn)生原因、被吊銷時(shí)限、相關(guān)部門反饋和現(xiàn)場核查情況進(jìn)行全面分析，并參照民事相關(guān)的告知、除權(quán)等舉措、時(shí)限，將擬強(qiáng)制注銷登記的對(duì)象確定為：被吊銷營業(yè)執(zhí)照已滿五年，且無欠繳稅款、無不動(dòng)產(chǎn)登記、無在繳社保人員和欠薪、無待執(zhí)行案件和在訴案件記錄的企業(yè)。通過限定吊銷營業(yè)執(zhí)照最低年限，來確認(rèn)擬注銷企業(yè)的長期“僵尸”現(xiàn)狀，并通過明確“四無”要件，防止擬注銷企業(yè)“帶病退出”，杜絕風(fēng)險(xiǎn)糾紛，實(shí)現(xiàn)“凈身出戶”。

厘定流程環(huán)節(jié)，確保協(xié)同高效

改革難點(diǎn)：當(dāng)前，國家工商總局制定的《企業(yè)登記程序規(guī)定》在強(qiáng)制注銷登記方面仍然存在空白，對(duì)行政機(jī)關(guān)如何主動(dòng)啟動(dòng)注銷程序未作相關(guān)規(guī)定，給基層執(zhí)法實(shí)踐帶來了許多困感。同時(shí)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制注銷登記必然會(huì)涉及到勞資、稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)等法律關(guān)系的核查處理，僅靠工商部門也難以有效完成。因此，試點(diǎn)改革的主要任務(wù)就是創(chuàng)新厘定強(qiáng)制注銷登記流程環(huán)節(jié)，通過明確相關(guān)職能部門的工作分工，讓具體操作有章可循、有據(jù)可依。

經(jīng)驗(yàn)做法：《瑞安市市場監(jiān)督管理局吊銷未注銷企業(yè)監(jiān)管辦法（試行）》將強(qiáng)制注銷登記流程共分為四個(gè)環(huán)節(jié)：一是催告清算。以信函、電話、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、報(bào)紙公告等方式催告、督促企業(yè)以及股東（主辦者）、企業(yè)法定代表人（負(fù)責(zé)人）依法組織清算并按期申請注銷登記或辦理清算組備案手續(xù)。二是情況核查。對(duì)經(jīng)催告、公告，逾期仍不申請注銷登記的吊銷未注銷企業(yè)，由工商部門牽頭，組織國稅、地稅、國土、社保、法院等部門負(fù)責(zé)協(xié)查核對(duì)有關(guān)稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)、勞資、訴訟糾紛等情況。三是注銷告知。對(duì)經(jīng)核查無上述信息記錄的吊銷未注銷企業(yè)，通過國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和當(dāng)?shù)孛襟w進(jìn)行公告，告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，15日內(nèi)未提出聽證要求的視為放棄，當(dāng)事人申請聽證理由成立的終止注銷登記程序。四是決定送達(dá)。當(dāng)事人未提出申請聽證或者申請聽證的理由不成立的，由工商部門制作依職權(quán)注銷企業(yè)決定書送達(dá)當(dāng)事人，并告知注銷決定的理由依據(jù)，無法找到當(dāng)事人的，以公告形式送達(dá)。

確定救濟(jì)途徑，確保公正合理

改革難點(diǎn)：實(shí)踐中，吊銷未注銷企業(yè)強(qiáng)制退出市場，并不是市場主體自我意識(shí)的表現(xiàn)，而且受諸多現(xiàn)實(shí)因素影響，強(qiáng)制注銷登記也會(huì)存在錯(cuò)誤實(shí)施的可能性，特別是在“一照多址、一址多照”實(shí)施后，企業(yè)經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式呈現(xiàn)多樣化，執(zhí)法人員難以準(zhǔn)確判斷全部“僵尸企業(yè)”。此外，個(gè)別“老集體企業(yè)”被清退后，因牽涉利益眾多、情況特殊復(fù)雜，通常也需要將其恢復(fù)成原有狀態(tài)，方便對(duì)歷史遺留問題進(jìn)行處理。因此，建立強(qiáng)制注銷登記事后救濟(jì)制度，在執(zhí)法部門無過失的前提下，為被注銷企業(yè)提供一條合理有效的救濟(jì)路徑，是確保這項(xiàng)改革長效運(yùn)行、公正合理的重要保障。

經(jīng)驗(yàn)做法：專門對(duì)強(qiáng)制注銷登記設(shè)置了行政救濟(jì)途徑，對(duì)符合“企業(yè)被注銷登記后，債權(quán)人主張履行債務(wù)、利害關(guān)系人認(rèn)為嚴(yán)重?fù)p害其合法權(quán)益、發(fā)現(xiàn)注銷登記決定確有錯(cuò)誤”的三種情形，工商部門應(yīng)撤銷原已作出的注銷決定。同時(shí)，工商部門進(jìn)一步強(qiáng)化注銷登記服務(wù)，督促企業(yè)及其法定代表人、股東按照法律規(guī)定主動(dòng)履行清算義務(wù)，強(qiáng)調(diào)企業(yè)被強(qiáng)制注銷登記后，其清算義務(wù)仍不因此滅失，如債權(quán)人主張債權(quán)的，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)和其他規(guī)定直接向企業(yè)的股東（主辦者）或清算組提出。