低生育率、生育權(quán)益與生育權(quán)益保障

［摘 要］ 本文基于多學(xué)科視角和全球視野，以聯(lián)合國(guó)SDG 議程、相關(guān)國(guó)際法和國(guó)際公約為基礎(chǔ)藍(lán)本，將有關(guān)生育權(quán)益的條款進(jìn)行歸納、整理，梳理出七個(gè)方面的生育權(quán)益；以此為分析框架，分析國(guó)際國(guó)內(nèi)生育權(quán)益保障實(shí)踐現(xiàn)狀，提出以積極保障理念構(gòu)建中國(guó)特色生育保障體系的若干具體對(duì)策建議，以期為推動(dòng)構(gòu)建中國(guó)特色生育保障體系，健全完善生育權(quán)益保障法律法規(guī)和公共政策提供參考。

［關(guān)鍵詞］ 生育權(quán)益；生育權(quán)益保障；生育保障體系

一、引言

當(dāng)前中國(guó)人口發(fā)展的深度轉(zhuǎn)型，幾乎同時(shí)面臨著人口加速老齡化與少子化并存的艱巨挑戰(zhàn)。a自20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，中國(guó)總和生育率長(zhǎng)期低于更替水平，基本穩(wěn)定在1.5 以下。b 生育率持續(xù)下降將加劇人口老齡化與勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺態(tài)勢(shì)，并可能形成龐大的失獨(dú)家庭、空巢老人等社會(huì)弱勢(shì)群體，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障體系的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展。為有效應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題，黨中央和國(guó)務(wù)院適時(shí)調(diào)整人口政策，自2013 年起逐步實(shí)施“單獨(dú)二孩”“全面二孩”“全面三孩”政策。然而，生育政策的放寬尚未取得顯著預(yù)期效果。2013—2022 年間，我國(guó)總和生育率雖有小幅回升，但在2017 年達(dá)到1.84 的峰值后迅速呈現(xiàn)斷崖式下降，2022 年僅為1.06，c 甚至低于同期日本生育率水平（1.27）。d 至2022 年末，中國(guó)人口相比上年同期減少85 萬(wàn)人，首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

生育政策的持續(xù)放寬與生育率的驟然下降形成鮮明對(duì)比，反映了育齡女性生育意愿顯著下降，并被認(rèn)為是造成當(dāng)前我國(guó)“全面二孩”“全面三孩”政策遇冷和人口長(zhǎng)期超低生育率與持續(xù)少子老齡化的根源。a 黨的二十大提出“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”，成為新時(shí)期國(guó)家積極回應(yīng)人口新形勢(shì)，提振生育率，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的重要舉措。超低生育率導(dǎo)致的人口負(fù)增長(zhǎng)、老齡化、少子化問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須面對(duì)的人口基本國(guó)情。

上述背景下，人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共政策學(xué)等各領(lǐng)域不少研究集中分析低生育率成因及對(duì)策。本文嘗試融合多學(xué)科及國(guó)際化視野，從法律法規(guī)與公共政策，民生需求與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)之供需兩面結(jié)合的綜合視角，系統(tǒng)構(gòu)建基于公民生育權(quán)益保障為學(xué)理基礎(chǔ)的中國(guó)特色生育保障體系的分析框架，以期進(jìn)一步豐富轉(zhuǎn)型期中國(guó)特色生育保障體系的理論與實(shí)踐研究。

二、文獻(xiàn)回顧：國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)概述

（一）國(guó)外研究概況

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，生育率下降日益成為全球普遍現(xiàn)象，新古典生育支持理論研究興起，越來(lái)越多的國(guó)家將提高生育率作為現(xiàn)代生育干預(yù)政策的首要目標(biāo)。據(jù)聯(lián)合國(guó)世界人口政策數(shù)據(jù)，1986—2015 年，將提高生育率列為家庭政策目標(biāo)的國(guó)家和地區(qū)數(shù)量從19 個(gè)躍升至55 個(gè)，其中，歐洲國(guó)家27 個(gè)占60%，亞洲國(guó)家18 個(gè)占38%。所有低生育率國(guó)家均實(shí)行了帶薪產(chǎn)假，88% 的國(guó)家增加了公共托育補(bǔ)貼，78% 的國(guó)家發(fā)放兒童或家庭津貼，73% 的國(guó)家實(shí)行育兒假和陪護(hù)假制度，50% 以上的國(guó)家為嬰幼兒父母提供靈活或彈性工作時(shí)間制度并為正在撫養(yǎng)子女的家庭提供稅收抵免，以幫助育齡女性平衡工作和家庭生活并保持穩(wěn)定就業(yè)。b 與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)低生育率的各種研究蔚為壯觀，國(guó)際研究呈現(xiàn)出依學(xué)科分化的研究視角，人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共政策學(xué)等學(xué)科各自擁有對(duì)低生育率分析的獨(dú)特視角。

1．社會(huì)學(xué)的分析框架側(cè)重性別平等、職育平衡、家庭決策。該分析框架認(rèn)為，生育決策的決定因素是“職育平衡”，在缺少就業(yè)或經(jīng)濟(jì)保障的情況下，女性傾向于通過(guò)限制生育預(yù)期來(lái)平衡其在家庭和工作中的角色關(guān)系。現(xiàn)代生育支持政策需凸顯性別平等理念并認(rèn)可生育的社會(huì)價(jià)值。c 在方法上，除常規(guī)的規(guī)范研究和定量研究外，社會(huì)學(xué)分析框架下的一些研究還采用更為深入細(xì)膩的質(zhì)性研究方式，以求挖掘婦女等主體對(duì)于生育的深層感受、動(dòng)機(jī)、經(jīng)歷、行為等要素，如避孕脅迫的個(gè)人體驗(yàn)，d 童年經(jīng)歷和個(gè)人發(fā)展對(duì)生育策略的影響，e 通過(guò)主題分析探究艾滋病婦女對(duì)生育體驗(yàn)的敘述等。

2．經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架聚焦生育動(dòng)因、生育風(fēng)險(xiǎn)、成本收益。該分析框架認(rèn)為，生育決策是個(gè)人偏好和育兒成本的一個(gè)函數(shù)。a 主流研究觀點(diǎn)認(rèn)為，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼可降低女性因家庭事務(wù)而被迫放棄工作的機(jī)會(huì)成本，能夠有效提高生育率，b 且現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)和為家庭提供幼兒看護(hù)費(fèi)用補(bǔ)貼的作用，要比產(chǎn)假或其他福利措施更顯著。c 但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼并不影響夫婦終身生育孩子的數(shù)量，其對(duì)生育率的影響主要體現(xiàn)為生育的時(shí)期效應(yīng)而不是數(shù)量效應(yīng)。d 在生育經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的作用下，人口數(shù)量和質(zhì)量之間可能存在替代效應(yīng)，即獲得津貼的家庭可能會(huì)把津貼用在已出生孩子的教育方面，而不是再次生育。e 迄今有關(guān)爭(zhēng)議依然是國(guó)際學(xué)術(shù)界應(yīng)對(duì)低生育率的熱門話題。

3．法學(xué)的分析框架聚焦生育權(quán)、生育公平及生育權(quán)利。法學(xué)分析框架將生育視作一種不可侵犯的權(quán)利，聚焦于論證捍衛(wèi)生育行為和獲取相應(yīng)支持條件的正當(dāng)性，并往往附屬于其他關(guān)乎弱勢(shì)群體正義公平的議題，常用概念有“生育權(quán)（Reproductive Right）”，f 強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)群體權(quán)益的“生育公平（Reproductive Justice）”，g更為包容而廣泛采用的“性與生育的健康與權(quán)利（SRHR，Sexual and Reproductive Health and Rights）”等。h 國(guó)際層面上，國(guó)際人口與發(fā)展會(huì)議（ICPD）將生育權(quán)定義為“一切夫婦和個(gè)人自由和負(fù)責(zé)任地決定子女的人數(shù)、間隔和時(shí)間，以及獲得相關(guān)信息和手段的基本權(quán)利”，并將其與國(guó)際法中的人權(quán)聯(lián)系起來(lái)，這一表述也兼顧了國(guó)別差異：發(fā)展中國(guó)家多關(guān)注生育權(quán)的基本性、普惠性實(shí)現(xiàn)；i 發(fā)達(dá)國(guó)家多討論難以被主流法律政策保障到的脆弱人群和邊緣人群，如吸毒婦女、j 殘障婦女、k 艾滋病感染者、lLGBT 等性少數(shù)群體。

4．公共政策學(xué)的分析框架強(qiáng)調(diào)政策理念、目標(biāo)、價(jià)值導(dǎo)向與績(jī)效評(píng)估。公共政策的分析框架關(guān)注生育支持條件的政策實(shí)現(xiàn)途徑與績(jī)效評(píng)估。相較法律框架對(duì)生育應(yīng)然價(jià)值的規(guī)定性論述，公共政策框架更關(guān)注這一價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑和效果。柳葉刀委員會(huì)基于歷次重大國(guó)際會(huì)議和學(xué)界研究，形成了相當(dāng)全面系統(tǒng)的生育政策分析報(bào)告，包括信息和服務(wù)的需求領(lǐng)域分析、政策需求人群、相關(guān)投資的成本收益估算，以及14 條具體的政策建議。a 多數(shù)研究則聚焦具體國(guó)別或政策，從政策前中后流程切入進(jìn)行分析，如關(guān)注決策者和醫(yī)務(wù)人員、b 政策執(zhí)行者動(dòng)機(jī)、c 重大公共衛(wèi)生事件沖擊、d 學(xué)術(shù)研究、e 醫(yī)患倫理等政策影響因素；f 討論政策議程設(shè)置的演變；g 評(píng)估既有政策執(zhí)行狀況，h 分析既有政策的影響；i 分析新的生育現(xiàn)象對(duì)既有政策的挑戰(zhàn)等。

（二）國(guó)內(nèi)最新研究動(dòng)態(tài)

在我國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略和生育政策轉(zhuǎn)型當(dāng)下，特別是2016 年“全面二孩”政策實(shí)施以來(lái)，國(guó)內(nèi)社科學(xué)界大量研究集中于生育意愿的影響因素分析。國(guó)內(nèi)研究的特征在于研究依對(duì)象層次分化，總體可概括為三個(gè)層面。一是宏觀層面，重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、k 婚育觀念文化對(duì)生育意愿的影響。l 二是中觀層面，重點(diǎn)關(guān)注個(gè)人所得稅、m 住房、n 教育、o 托育服務(wù)、p 公共服務(wù)等生育支持政策對(duì)生育意愿的影響。q 三是微觀層面，強(qiáng)調(diào)家庭支持與生育主體特征對(duì)生育意愿的影響。其中，家庭支持相關(guān)研究主要包括隔代育兒照料、r 夫妻育兒任務(wù)分擔(dān)等方面；s生育主體特征主要包括經(jīng)濟(jì)收入水平、a生育觀念、b子女性別偏好、c受教育程度、d就業(yè)模式、e生活幸福感等因素。

（三）既有研究總結(jié)與本文框架提出

對(duì)于低生育率問(wèn)題，國(guó)外研究的視角盡管依學(xué)科分化，但不同學(xué)科都對(duì)生育率背后應(yīng)然層面的價(jià)值性問(wèn)題存在關(guān)切，且法學(xué)和公共政策學(xué)的研究更是直接論證相關(guān)法律和制度體系的構(gòu)建，對(duì)于實(shí)務(wù)工作具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。相比之下，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究的應(yīng)用性仍顯薄弱，多數(shù)研究仍集中于生育影響因素的學(xué)理化、精細(xì)化討論，而對(duì)背后的生育權(quán)益內(nèi)涵少有涉足，對(duì)生育保障法律、制度體系的構(gòu)建則更為缺乏。

值得注意的是，與西方“立法先行”實(shí)施路徑有所不同，我國(guó)公共政策的價(jià)值導(dǎo)向的首倡與實(shí)施，往往是政策先行，待其成熟后再行立法跟進(jìn)。西方關(guān)于生育支持政策研究，大多整合在“性別平等”目標(biāo)法案之下，強(qiáng)調(diào)生育的“權(quán)利、義務(wù)和機(jī)遇”等話語(yǔ)表征。顯然，這一框架難以直接“拿來(lái)主義”地“為我所用”。

因此，本文借鑒國(guó)際學(xué)界“生育權(quán)益的內(nèi)在價(jià)值- 法律制度體系”的研究思路，結(jié)合我國(guó)政策過(guò)程特征，嘗試提出“生育權(quán)益”與“生育保障”兩個(gè)概念。前者泛指生育的權(quán)利和利益，后者泛指圍繞生育權(quán)益的系列法律法規(guī)和公共政策的保障。

本文的基本理論邏輯是：個(gè)體的生育意愿與生育決策，受宏觀政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、家庭等多重多維因素的廣泛影響。理性而有效的生育行為更是基于生育風(fēng)險(xiǎn)、收益以及精神價(jià)值的考量。圍繞生育權(quán)益，做好生育保障，有利于提升生育意愿，改善生育行為。因此，在梳理明確生育權(quán)益的科學(xué)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，整理生育權(quán)益保障的法律法規(guī)和政策分析框架十分重要，有利于更好地滿足人民群眾和保障人民日益增長(zhǎng)的更高的生育保障權(quán)益需要；有利于推動(dòng)健全中國(guó)特色生育權(quán)益保障法律法規(guī)和公共政策體系，由此達(dá)到降低生育風(fēng)險(xiǎn)、提高生育收益、改善生育行為的目的。

三、生育權(quán)益的理論內(nèi)涵：基于權(quán)威文獻(xiàn)和國(guó)際公約的再發(fā)現(xiàn)

厘清生育權(quán)益的科學(xué)內(nèi)涵，是優(yōu)化完善生育權(quán)益保障的理論基礎(chǔ)。鑒于生育問(wèn)題研究的復(fù)雜性，本文嘗試從法律與公共政策，微觀需求與系統(tǒng)應(yīng)對(duì)，政策供給與服務(wù)保障，理論應(yīng)然與實(shí)然，國(guó)際比較與國(guó)內(nèi)實(shí)踐等綜合的、跨學(xué)科的多維視角，融合多學(xué)科及國(guó)際化視野，綜合分析公民生育權(quán)益與生育保障制度，為探索構(gòu)建中國(guó)特色生育保障體系提供決策參考。本文選擇聯(lián)合國(guó)《變革我們的世界：2030 年可持續(xù)發(fā)展議程（Sustainable Development Goals）》a 中的SDG3、4、5、16 內(nèi)容作為概念界定基礎(chǔ)（如表1 所示）。b 同時(shí)，參考相關(guān)國(guó)際法和國(guó)際公約，并結(jié)合我國(guó)話語(yǔ)體系，構(gòu)建出生育權(quán)益7 個(gè)方面的范疇（如表1 所示）。

1．生育的經(jīng)濟(jì)權(quán)益：主要指父母對(duì)子女的共同權(quán)益以及婦女在婚姻和家庭事務(wù)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，包括家庭財(cái)產(chǎn)資產(chǎn)分配、撫養(yǎng)權(quán)歸屬、離異配偶撫養(yǎng)費(fèi)補(bǔ)償、非婚生子財(cái)產(chǎn)權(quán)利等。a

2．生殖健康權(quán)益：指“通過(guò)預(yù)防和解決生殖健康問(wèn)題，促進(jìn)生殖健康和福祉的各種方法、技術(shù)和服務(wù)”b 或“將自愿的計(jì)劃生育、專業(yè)助產(chǎn)以及緊急產(chǎn)科護(hù)理等加入到基本衛(wèi)生保健服務(wù)，政府應(yīng)該確保有關(guān)性健康與生殖健康藥品和行醫(yī)的安全性與有效性”，c 包括婦幼保健、婚期孕期產(chǎn)期檢查、產(chǎn)后康復(fù)等。

3．生育時(shí)間保障：生育時(shí)間保障旨在確保生育子女的夫妻在生產(chǎn)和育兒期間得到合理的時(shí)間支持的權(quán)益保障。生育時(shí)間保障需要實(shí)現(xiàn)的是生產(chǎn)養(yǎng)育過(guò)程和生育責(zé)任雙方的全面覆蓋，即覆蓋產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后以及育嬰的全過(guò)程，并根據(jù)生產(chǎn)情況靈活調(diào)整。實(shí)踐中，具體包括各類形式多樣、長(zhǎng)短不一的產(chǎn)假、父親陪產(chǎn)假、育兒假等。

4．生育的社會(huì)保障權(quán)益：指由國(guó)家主辦，通過(guò)法律規(guī)定，對(duì)女性懷孕期間的生育責(zé)任承擔(dān)者提供健康、經(jīng)濟(jì)和職業(yè)保障的社會(huì)制度，其中以生育保險(xiǎn)制度為核心，旨在為女性生育期間對(duì)生育責(zé)任承擔(dān)者給予收入補(bǔ)償、醫(yī)療服務(wù)和生育休假的制度安排。其他社會(huì)保障包括養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助以及社會(huì)福利權(quán)益等。

5．生育的勞動(dòng)就業(yè)保護(hù)權(quán)益：指促進(jìn)就業(yè)市場(chǎng)的性別平等，消除孕產(chǎn)婦就業(yè)歧視，確保孕產(chǎn)婦在生育前后的公平就業(yè)為目的的社會(huì)政策和法律法規(guī)，涵蓋包括孕產(chǎn)婦就業(yè)權(quán)益、禁止職場(chǎng)歧視、合適的工作條件以及相關(guān)的醫(yī)療保健支持等。

6．生育社會(huì)支持：指“提供照顧幼兒的帶薪育兒假、支持母乳喂養(yǎng)、提供可負(fù)擔(dān)且可及的優(yōu)質(zhì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)以及提供兒童津貼以支持家庭養(yǎng)育幼兒”。a 包括孕產(chǎn)婦優(yōu)待、公共母嬰室、托育服務(wù)、兒童福利設(shè)施、家庭福利等生育友好型社會(huì)環(huán)境和照顧服務(wù)等。

7．嬰幼兒保護(hù)與發(fā)展：指“保護(hù)兒童在受父母、法定監(jiān)護(hù)人或其他任何負(fù)責(zé)照管兒童的人的照料時(shí)，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯”?！按_認(rèn)每個(gè)兒童均有權(quán)享有足以促進(jìn)其生理、心理、精神、道德和社會(huì)發(fā)展的生活水平”等對(duì)兒童生存、發(fā)展、保護(hù)以及有效參與等基本權(quán)益。

四、他山之石：積極保障理念下生育權(quán)益保障的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，西歐和北美普遍面臨多重社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，一方面是以去工業(yè)化為特征的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型將大量低技能勞動(dòng)者擠出勞動(dòng)力市場(chǎng)，引致失業(yè)率居高不下；另一方面，20 世紀(jì)60、70 年代以來(lái)的婦女解放運(yùn)動(dòng)，使得越來(lái)越多的婦女加入到就業(yè)市場(chǎng)中，引致就業(yè)壓力增大。傳統(tǒng)高福利保障在人口老齡化沖擊下不僅岌岌可危，也削弱了勞動(dòng)者就業(yè)的積極性。在此背景下，積極的政策保障理念（Active Social Policy）應(yīng)運(yùn)而生，并被視為糾正二戰(zhàn)后傳統(tǒng)福利國(guó)家社會(huì)政策的范式。該理念主張政府應(yīng)當(dāng)保障就業(yè)參與的機(jī)會(huì)公平，即通過(guò)各種政策消除勞動(dòng)力市場(chǎng)中的壁壘和障礙，以提升個(gè)人的就業(yè)能力，使之符合市場(chǎng)需求，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的充分就業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和效率的共同發(fā)展。

按照世界銀行將勞動(dòng)力在就業(yè)市場(chǎng)上面臨的困難歸納為技能缺乏、缺乏信息與激勵(lì)、參與約束三方面，Bonoli 將相應(yīng)的政策工具歸納為激活勞動(dòng)力的市場(chǎng)政策（Active Labor MarketPolicy）和育兒政策兩大類（具體的政策工具如下圖所示）。c 該理念既不同于凱恩斯主義下發(fā)放貨幣、物資等純粹的再分配政策，以及以工代賑等沒(méi)有勞動(dòng)力需求卻創(chuàng)造崗位，關(guān)注公平卻忽視了經(jīng)濟(jì)效率的保就業(yè)政策；也不同于純粹的新自由主義觀念下僅僅將勞動(dòng)力看作商品（Commodification），注重效率卻忽視公平的消極政策，介于二者之間。簡(jiǎn)言之，積極的保障理念主張為勞動(dòng)力“造血”，而非鼓勵(lì)其“等靠要”。

20 世紀(jì)70 至80 年代的經(jīng)濟(jì)“滯漲”加速推動(dòng)了凱恩斯主義主導(dǎo)的“福利國(guó)家”政策的改革進(jìn)程。20 世紀(jì)90 年代中期，美國(guó)的主要社會(huì)援助方案改革和丹麥1994 年失業(yè)保險(xiǎn)改革，在一定程度上同時(shí)實(shí)現(xiàn)了解決就業(yè)和節(jié)約財(cái)政的目標(biāo)。隨后，英國(guó)、荷蘭和德國(guó)、法國(guó)等歐陸國(guó)家紛紛效仿。經(jīng)合組織（OCED）和歐盟等國(guó)際組織也大力支持這一政策范式傳播，從而加快了積極保障政策理念的傳播。積極的保障理念內(nèi)涵了諸多以推進(jìn)性別平等、促進(jìn)職育平衡為主導(dǎo)的工作福利價(jià)值觀和維護(hù)生育權(quán)益保障的實(shí)施路徑建議。德國(guó)蘊(yùn)涵于性別平等政策中的生育權(quán)益保障實(shí)踐，在生育時(shí)間保障、生育的社會(huì)保障權(quán)益、生育的勞動(dòng)就業(yè)保護(hù)權(quán)益、生育社會(huì)支持等維度具有典范價(jià)值。

（一）案例背景：德國(guó)生育權(quán)益保障的歷史沿革

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，德國(guó)為應(yīng)對(duì)老齡少子化危機(jī)，于1986 年頒布了具有里程碑意義的標(biāo)志性的法案《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》。該法案首次規(guī)定對(duì)新生兒的父母的任一方，依申請(qǐng)給予產(chǎn)后12 個(gè)月（每月460 歐元）或24 個(gè)月（每月300 歐元）的“養(yǎng)育津貼”。20 年后，2006 年《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》（簡(jiǎn)稱BEEG）替代了1986 年的養(yǎng)育津貼制度，實(shí)施更為優(yōu)渥的待遇。又于2007 年實(shí)施新的《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》，改變了過(guò)去“一刀切”、不區(qū)分個(gè)體收入、職業(yè)情況給與父親或母親單方面發(fā)放定額津貼的做法，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)男女雙方共同申領(lǐng)，并在提高津貼標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，縮短了領(lǐng)取的時(shí)長(zhǎng)，以促進(jìn)男性育兒參與和女性平等就業(yè)。

20 世紀(jì)后半期，在德國(guó)婦女運(yùn)動(dòng)的影響下，西方福利國(guó)家紛紛采取一攬子的家庭政策（FamilyPolicy），通過(guò)把照顧責(zé)任在家庭私領(lǐng)域和社會(huì)公領(lǐng)域之間，以及男性和女性之間的重新分配，以打破“男主外，女主內(nèi)”的傳統(tǒng)性別角色，將女性從家庭牢籠中解放出來(lái)，提升女性的自主權(quán)利，推動(dòng)徹底的性別平等以及生育權(quán)益保護(hù)（劉云香，2017）。新世紀(jì)以來(lái)，德國(guó)的生育權(quán)益保護(hù)進(jìn)一步由公共領(lǐng)域不斷向家庭等私人領(lǐng)域擴(kuò)展，家庭政策進(jìn)一步完善。家庭政策看似干預(yù)的是照顧工作，實(shí)質(zhì)是重塑性別關(guān)系以利促進(jìn)人口再生產(chǎn)。

2021 年12 月，新任德國(guó)總理朔爾茨（Olaf Scholz）批準(zhǔn)了首個(gè)德國(guó)性別平等的國(guó)家戰(zhàn)略，提出了關(guān)于性別平等的政府行動(dòng)以及相關(guān)的立法會(huì)議的準(zhǔn)則等9 個(gè)方面的性別平等和生育權(quán)益保護(hù)目標(biāo)，含同工同酬、分工平等以及在教育、文化、科學(xué)、政治和經(jīng)濟(jì)等67 項(xiàng)具體的推進(jìn)措施，被稱為德國(guó)“平權(quán)的里程碑”方案。因此，德國(guó)的生育權(quán)益保障方面的諸多新規(guī)定，整合在其性別平等目標(biāo)法案里。

（二）實(shí)踐現(xiàn)狀：蘊(yùn)涵于性別平等政策中的生育權(quán)益保障

1．生育時(shí)間保障：98 天產(chǎn)假之外配置育兒假并鼓勵(lì)男女共享

產(chǎn)假和育兒假是德國(guó)高度重視的一項(xiàng)重要政策。德國(guó)就業(yè)研究所（IAB）在2002 年的一項(xiàng)研究中指出，產(chǎn)假成為女性工作時(shí)間顯著變化的分水嶺。在產(chǎn)假之前，女性全日制工作的比例很高，而在產(chǎn)假之后，有相當(dāng)比例的女性選擇了兼職工作、做臨時(shí)工或者干脆放棄了工作。德國(guó)的個(gè)人所得稅的設(shè)計(jì)也是導(dǎo)致很多已婚女性放棄工作的重要原因，其中免稅程度最大的是第三等級(jí)，即已婚、配偶無(wú)工作、已婚配偶不工作的人群免稅額度最高，而已婚配偶有工作的家庭的免稅程度很低，這種設(shè)計(jì)有意無(wú)意地通過(guò)稅收政策引導(dǎo)德國(guó)女性放棄工作照顧子女（趙欣，2018）。德國(guó)經(jīng)濟(jì)研究所（IW）2008 年的數(shù)據(jù)顯示，96.6% 的男性員工沒(méi)有中斷過(guò)他們的工作，而女性只有6%，養(yǎng)育子女是工作中斷的重要原因。基于上述重要結(jié)論，德國(guó)于2007 年新修訂的《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》進(jìn)一步改革調(diào)整了產(chǎn)假和育兒假政策。

修訂后德國(guó)的帶薪產(chǎn)假（Mutterschutz）為產(chǎn)前6 周、產(chǎn)后8 周共14 周（三個(gè)月98 天外加分娩當(dāng)天的1 天，共計(jì)99 天）。而如果是早產(chǎn)或多胞胎的話，就有最多127 天的產(chǎn)假。流產(chǎn)的孕婦不享有產(chǎn)假，也沒(méi)有生育津貼；而不幸遭遇死胎的孕婦享有和其他孕婦一樣的產(chǎn)假，但是可以根據(jù)其個(gè)人意愿及醫(yī)生證明最早在分娩兩周后提前回到工作崗位。這個(gè)期間媽媽不允許上班，且工資和原來(lái)一樣。

在產(chǎn)假之后，德國(guó)設(shè)計(jì)有育兒假（Elternzeit），每一位在職父母都享有育兒假，來(lái)照顧和教育子女。育兒假可以休三年，在此期間無(wú)須擔(dān)心丟掉工作。第一年內(nèi)政府會(huì)給予休假的父母一定的補(bǔ)助，一般為稅后工資的65% 左右至100%。父母共享育兒假使很多爸爸都會(huì)在有了孩子后，中斷工作休一段時(shí)間父母假，全職撫養(yǎng)孩子，“奶爸”也不會(huì)被認(rèn)為是丟面子或者無(wú)能。

2．生育的社會(huì)保障權(quán)益：就業(yè)導(dǎo)向、分層普惠、社保協(xié)同的經(jīng)濟(jì)津貼

在低生育率和深度老齡化背景下，德國(guó)于1986 年頒布《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》，對(duì)新生兒的父母的任一方，依申請(qǐng)給予產(chǎn)后12 個(gè)月（每月460 歐元）或24 個(gè)月（每月300 歐元）的“養(yǎng)育津貼”。2006 年頒布了新的《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》（簡(jiǎn)稱BEEG），替代了1986年的養(yǎng)育津貼制度。2007 年頒布的《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》改變了過(guò)去“一刀切”、不區(qū)分個(gè)體收入、職業(yè)情況給與父親或母親單方面發(fā)放定額津貼的做法，轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)男女雙方共同申領(lǐng)，并在提高津貼標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，縮短了領(lǐng)取的時(shí)長(zhǎng)，以促進(jìn)男性育兒參與和女性平等就業(yè)。其津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)有無(wú)職業(yè)收入分“有工資收入的職業(yè)人群”和“無(wú)工資收入的自由職業(yè)者（居民）”兩大群體，分別給予設(shè)置。

3．生育的勞動(dòng)就業(yè)保護(hù)權(quán)益：從孕產(chǎn)婦身心需求和兩性職育平衡出發(fā)設(shè)計(jì)就業(yè)制度保障

德國(guó)主要以《生育保護(hù)法》作為孕產(chǎn)婦保護(hù)的法律基礎(chǔ)。該法始建于1952 年基礎(chǔ)之上，經(jīng)2017 年修訂，旨在保護(hù)婦女在懷孕、分娩及哺乳期的健康以及在工作培訓(xùn)崗位或?qū)W校學(xué)習(xí)階段的權(quán)利，如從懷孕不是生病這個(gè)角度來(lái)進(jìn)行改革等。

此外，德國(guó)堅(jiān)持致力于推動(dòng)“男女雙方都工作的同時(shí)，各自享有經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，共同平均承擔(dān)家庭工作，共同照顧需要幫助的家庭成員以及共同的孩子”的平等就業(yè)政策。為此甚至不惜重新定義“典型的”男性與女性工作，實(shí)現(xiàn)男女雙方共同分擔(dān)家庭與工作。這些政策設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在：為解決女性會(huì)生育之后不少人選擇兼職或“迷你工作”（ 德語(yǔ)為Mini- job） 問(wèn)題，保障因產(chǎn)假職業(yè)再融入，德國(guó)出臺(tái)專門“兼職工作與臨時(shí)工作法”，規(guī)定與全職工作相比，雇主不能因?yàn)槭羌媛毣颉懊阅愎ぷ鳌本蛯?duì)其區(qū)別對(duì)待。保障獲得產(chǎn)后女性繼續(xù)教育，獲得假期工作津貼或疾病保險(xiǎn)金的機(jī)會(huì)，以保障她們獲得與正常工作相同的工資水平。圍繞家庭和育兒福利，實(shí)施一系列經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償舉措，如假期補(bǔ)貼、事故保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、母親懷孕期間的補(bǔ)貼、如果開除需提前兩周告知等雇主必須遵守或承擔(dān)的法律。2015 年3 月6 日德國(guó)議會(huì)還通過(guò)了有關(guān)“在私有經(jīng)濟(jì)與公共服務(wù)領(lǐng)域男女兩性在管理層面比例”的法律。該法律于2016年起實(shí)施，稱“女性配額法案”。要求德國(guó)100 家大企業(yè)監(jiān)事會(huì)成員中女性比例應(yīng)達(dá)30%，如不遵從將面臨處罰。

4．生育社會(huì)支持：注重單身父母和女性科研人員等特殊群體

對(duì)單身父母的生活支持目標(biāo)是從各方面改善單身父母的生活條件。提供單身父母在找工作時(shí)的支持和幫助。如鼓勵(lì)雇主提供并支持更多種類的、彈性的、符合單身父母的工作時(shí)間的工作模式。同時(shí)為單身父母提供更加直接的經(jīng)濟(jì)上的支持，比如從減免稅或是兒童金方面進(jìn)行補(bǔ)助，使單身父母少交納賦稅以及兒童金根據(jù)孩子的數(shù)量逐級(jí)遞增。

“女教授計(jì)劃”是2008 年德國(guó)聯(lián)邦政府和各州首次啟動(dòng)的特殊照顧計(jì)劃，以支持女性的科研發(fā)展，增加女性在德國(guó)大學(xué)中的教授職位比例。2022 年11 月4 日，德國(guó)科學(xué)聯(lián)席會(huì)通過(guò)了新的“2030 年女教授計(jì)劃”（Professorinnenprogramm 2030），以增加在學(xué)術(shù)領(lǐng)域擔(dān)任高級(jí)職務(wù)的女性學(xué)者的數(shù)量，并在高等教育領(lǐng)域進(jìn)一步促進(jìn)性別平等。未來(lái)8 年，聯(lián)邦和各州將為此項(xiàng)目提供3.2 億歐元的資金。為中小型高校提供更多參與機(jī)會(huì)，對(duì)高校院系的管理層的人員聘任給予更多的關(guān)注，促進(jìn)性別敏感的高等教育文化的轉(zhuǎn)變。

五、中國(guó)生育權(quán)益保障的現(xiàn)狀及發(fā)展

新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展探索，我國(guó)已基本形成了包括中華人民共和國(guó)《民法典》《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》《婦女權(quán)益保障法》《勞動(dòng)法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》和《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》等法律法規(guī)在內(nèi)的一整套保障婦女生育權(quán)益和促進(jìn)婦女發(fā)展的制度體系，建立了與之相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，采取了有力措施，有效地推動(dòng)了婦女權(quán)益保障事業(yè)的發(fā)展，為廣大婦女廣泛參加政治、經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域建設(shè)提供了保障。在不同的歷史階段，各種生育保障制度均發(fā)揮了重要的保障作用。

（一）中國(guó)生育權(quán)益保障主要內(nèi)容及規(guī)定

1．生育經(jīng)濟(jì)權(quán)益

我國(guó)關(guān)于生育雙方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)民法典》的相關(guān)規(guī)定中。在離婚訴訟中子女撫養(yǎng)權(quán)的歸屬問(wèn)題上，離婚后不滿兩周歲的子女以母親直接撫養(yǎng)為原則；已滿兩周歲的子女，父母雙方對(duì)撫養(yǎng)問(wèn)題協(xié)議不成的，由人民法院根據(jù)雙方具體情況，按最有利于未成年子女的原則判決；子女已滿八周歲的，應(yīng)當(dāng)尊重其真實(shí)意愿。同時(shí)規(guī)定了離婚后變更子女撫養(yǎng)關(guān)系以及繼子女撫養(yǎng)權(quán)歸屬等特殊情形。在非婚生子女財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面，第一千零七十一條規(guī)定“非婚生子女享有與婚生子女同等的權(quán)利，任何組織或者個(gè)人不得加以危害和歧視。不直接撫養(yǎng)非婚生子女的生父或者生母，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)未成年子女或者不能獨(dú)立生活的成年子女的撫養(yǎng)費(fèi)”。在離異配偶撫養(yǎng)費(fèi)補(bǔ)償問(wèn)題上，規(guī)定撫養(yǎng)費(fèi)的數(shù)額根據(jù)子女的實(shí)際需要、父母雙方的負(fù)擔(dān)能力和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際生活水平確定，對(duì)撫養(yǎng)費(fèi)的支付方式、給付期限等方面也相應(yīng)明確。

2．生殖健康權(quán)益

我國(guó)關(guān)于生殖健康權(quán)益的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)母嬰保健法實(shí)施辦法》《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》（2021）中。前者主要規(guī)定：婚前咨詢、避孕、節(jié)育、生育、不育和生殖健康的咨詢和醫(yī)療保健服務(wù)；醫(yī)療、保健機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)新生兒開展疾病干預(yù)、預(yù)防接種、提供母乳喂養(yǎng)指導(dǎo)和條件；不得有意宣傳母乳代用品相較母乳的優(yōu)越性。后者主要規(guī)定了相關(guān)部門的宣傳責(zé)任以及個(gè)人避孕節(jié)育的權(quán)利，以及建立婚前保健、孕產(chǎn)期保健制度和計(jì)劃生育服務(wù)制度等。如“醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)開展優(yōu)生優(yōu)育知識(shí)宣傳教育，對(duì)育齡婦女開展圍孕期、孕產(chǎn)期保健服務(wù)，承擔(dān)計(jì)劃生育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖保健的咨詢、指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，規(guī)范開展不孕不育癥診療”，以及“嚴(yán)禁非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定以及人工終止妊娠的性別選擇”等。

3．生育時(shí)間保障

我國(guó)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定（2012）》詳細(xì)規(guī)定了女性職工不同生育情況能夠獲得的生育假期時(shí)長(zhǎng)等女性生育的時(shí)間權(quán)益。其中第七條“女職工生育享受98 天產(chǎn)假，其中產(chǎn)前可以休假15 天；難產(chǎn)的，增加產(chǎn)假15 天；生育多胞胎的，每多生育1 個(gè)嬰兒，增加產(chǎn)假15 天。女職工懷孕未滿4 個(gè)月流產(chǎn)的，享受15 天產(chǎn)假；懷孕滿4 個(gè)月流產(chǎn)的，享受42 天產(chǎn)假”（黃桂霞，2019）。2021 年修訂的《人口與計(jì)劃生育法》第二十五條規(guī)定，“符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長(zhǎng)生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇。國(guó)家支持有條件的地方設(shè)立父母育兒假”。

4．生育就業(yè)保護(hù)權(quán)益

我國(guó)《婦女權(quán)益與勞動(dòng)保障法》規(guī)定了勞動(dòng)（聘用）合同或者服務(wù)協(xié)議中不得規(guī)定限制女職工結(jié)婚、生育的內(nèi)容，以及任何單位不得因結(jié)婚、懷孕、產(chǎn)假、哺乳等情形，降低女職工的工資，辭退女職工，單方解除勞動(dòng)（聘用）合同或者服務(wù)協(xié)議。從法律層面上禁止了用工單位對(duì)孕產(chǎn)婦的就業(yè)歧視，對(duì)孕產(chǎn)婦在工作中實(shí)行特殊的安排和照護(hù)，包括靈活工作方式、孕產(chǎn)婦勞動(dòng)保護(hù)、工作場(chǎng)所安全等諸多方面。我國(guó)法規(guī)明確規(guī)定婦女懷孕、生育和哺乳期間，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受特殊勞動(dòng)保護(hù)并可以獲得幫助和補(bǔ)償。在工作時(shí)間和工作量上，實(shí)行產(chǎn)前產(chǎn)后工時(shí)減免和孕期工作量減免，如不上夜班、減輕工作量不減工資等。我國(guó)《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》第六條規(guī)定“女職工在孕期不能適應(yīng)原勞動(dòng)的，用人單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的證明，予以減輕勞動(dòng)量或者安排其他能夠適應(yīng)的勞動(dòng)。對(duì)懷孕7 個(gè)月以上的女職工，用人單位不得延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間或者安排夜班勞動(dòng)，并應(yīng)當(dāng)在勞動(dòng)時(shí)間內(nèi)安排一定的休息時(shí)間”。此外，也包括推動(dòng)孕產(chǎn)婦靈活的工作時(shí)間和辦公方式，給其平衡工作- 家庭提供支持，采取保護(hù)性措施降低孕產(chǎn)婦進(jìn)入到危險(xiǎn)性工作環(huán)境當(dāng)中的風(fēng)險(xiǎn)等孕產(chǎn)期女職工的勞動(dòng)保護(hù)權(quán)益。

5．生育社會(huì)保障權(quán)益

我國(guó)《人口與計(jì)劃生育法》第二十四條規(guī)定“國(guó)家建立、健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會(huì)福利等社會(huì)保障制度，促進(jìn)計(jì)劃生育。國(guó)家鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司舉辦有利于計(jì)劃生育的保險(xiǎn)項(xiàng)目”。1994 年頒布的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)暫行辦法》明確了生育保險(xiǎn)的適用范圍、生育保險(xiǎn)基金籌集和適用、生育保險(xiǎn)待遇、經(jīng)辦管理和監(jiān)督責(zé)任，規(guī)定在用人單位依法繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)的職工可以按照國(guó)家規(guī)定享受生育保險(xiǎn)待遇，包括生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼，2010 年的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》延續(xù)了其內(nèi)容。對(duì)于未參加生育保險(xiǎn)的職工，我國(guó)的《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》（2012）明確規(guī)定未參加生育保險(xiǎn)的女性職工，按照其產(chǎn)假前工資的標(biāo)準(zhǔn)由用人單位支付生育津貼；女職工生育或者流產(chǎn)的醫(yī)療費(fèi)用，按照生育保險(xiǎn)規(guī)定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由用人單位支付。此外，廣義的生育社會(huì)保障還包括計(jì)劃生育中的生育保障內(nèi)容以及女工勞動(dòng)保護(hù)制度和女性就業(yè)保護(hù)制度中關(guān)于孕婦、產(chǎn)婦的勞動(dòng)保護(hù)方面的內(nèi)容。

6．生育社會(huì)支持和0—3 歲兒童福利保障

2019 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出加強(qiáng)對(duì)家庭嬰幼兒照護(hù)的支出和指導(dǎo)，為嬰幼兒照護(hù)創(chuàng)造便利，增強(qiáng)家庭科學(xué)育兒能力；加大社區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)支持，完善嬰幼兒照護(hù)設(shè)施，創(chuàng)造安全適宜的照護(hù)環(huán)境；以及規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)登記管理，提升專業(yè)水平。2021 年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》要求用人單位要將生育友好作為承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的重要方面，鼓勵(lì)支持用人單位通過(guò)采取提供托育服務(wù)、靈活休假和彈性工作制等措施，幫助職工平衡工作和家庭關(guān)系；同年，《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》提出支持工業(yè)園區(qū)、用人單位等新建、改擴(kuò)建托育服務(wù)設(shè)施，普惠托位要向社會(huì)開放；《關(guān)于推進(jìn)兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出“到2025 年，通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)開展100 個(gè)兒童友好城市建設(shè)試點(diǎn)，推動(dòng)兒童友好理念深入人心，要求在社會(huì)政策、公共服務(wù)、權(quán)利保障、成長(zhǎng)空間、發(fā)展環(huán)境等方面充分體現(xiàn)兒童友好”。

（二）中國(guó)生育權(quán)益保障的短板和不足

1．時(shí)間權(quán)益保障政策不完善

《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》提出法定的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)假為98 天?！叭鎯珊ⅰ闭叱雠_(tái)后，各省在修訂人口與計(jì)劃生育條例時(shí)，紛紛延長(zhǎng)了產(chǎn)假，普遍設(shè)置了15—30 天不等的配偶護(hù)理假，且創(chuàng)新性設(shè)置了5—15 天不等的育兒假。2019 年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出“全面落實(shí)產(chǎn)假政策，鼓勵(lì)用人單位采取靈活安排工作時(shí)間等積極措施，為嬰幼兒照護(hù)創(chuàng)造便利條件”，首次在彈性工作制度體系中引入了育兒照護(hù)。但是目前，因各地生育時(shí)間保障政策具體規(guī)定不統(tǒng)一，執(zhí)行過(guò)程情況差異大。國(guó)企和機(jī)關(guān)事業(yè)單位執(zhí)行產(chǎn)假政策情況較好，私企民企落實(shí)情況較差，甚至無(wú)法保證法定產(chǎn)假的執(zhí)行。哺乳假和男職工配偶陪護(hù)假、彈性育兒假等方面也未得到足夠的重視。

2．生育經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障較為薄弱

現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障主要依托生育保險(xiǎn)提供的生育津貼，因生育保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)和功能作用有限，僅有享受了生育產(chǎn)假或計(jì)劃生育手術(shù)休假的參保企業(yè)女職工，方可以按規(guī)定享受生育津貼，極大限制了生育津貼的受益面、覆蓋面。全面二孩、三孩政策實(shí)施后，各地在強(qiáng)化稅收、住房、教育、就業(yè)支持等配套支持措施之外，多地探索發(fā)放了普惠育兒補(bǔ)貼。但是，目前地方自行探索的育兒補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，尚難以應(yīng)對(duì)地區(qū)差異進(jìn)而形成全國(guó)統(tǒng)一的公共政策或長(zhǎng)期制度安排。如何優(yōu)化育兒補(bǔ)貼實(shí)施路徑，構(gòu)建分層普惠育兒補(bǔ)貼成為當(dāng)務(wù)之急。

3．生育社會(huì)保障支持功能不足

社會(huì)保障是免除人民群眾基本養(yǎng)老、醫(yī)療等的基本生活后顧之憂的一項(xiàng)基本社會(huì)制度，是收入再分配的重要工具，對(duì)生育行為也存在顯著影響。但是，目前我國(guó)社會(huì)保障體系中有關(guān)育兒支持的保障功能十分薄弱，特別是生育社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展滯后。始于1994 年原勞動(dòng)部制定的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》已試行30 年，因我國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略與生育政策調(diào)整，該暫行辦法正面臨著覆蓋面窄、籌資機(jī)制受限、待遇保障水平不足，公平性差等問(wèn)題，與新時(shí)期我國(guó)生育保障需求不適應(yīng)，迫切需要適應(yīng)新時(shí)期國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略生育政策轉(zhuǎn)型需求，完善立法進(jìn)程，加強(qiáng)生育支持功能。

4．嬰幼兒保護(hù)與發(fā)展權(quán)仍待保障

嬰幼兒保護(hù)與發(fā)展保障是緩解生育后職育平衡風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)嬰幼兒身心健康與發(fā)展的支持性措施。在法律上，目前的嬰幼兒保護(hù)與發(fā)展仍以《未成年人保護(hù)法》規(guī)定為主，是側(cè)重保護(hù)嬰幼兒權(quán)益免受侵害的救濟(jì)性法律，但賦予、增進(jìn)嬰幼兒發(fā)展權(quán)利的保障性法律（兒童福利法）卻始終缺位。a 在政策上，目前的嬰幼兒福利政策集中覆蓋孤殘兒童，正在向困境兒童擴(kuò)展，尚未實(shí)現(xiàn)普惠化，相關(guān)公共支出和服務(wù)嚴(yán)重不足。例如，兒童津貼制度尚未建立，僅有個(gè)別地區(qū)開始嘗試。除困境兒童外，兒童的養(yǎng)育成本幾乎全靠家庭負(fù)擔(dān)；嬰幼兒保育服務(wù)普遍缺乏，質(zhì)量參差不齊，兒童大多需要依靠祖輩隔代照顧；兒童醫(yī)院及兒科醫(yī)生短缺等。

六、對(duì)策建議：以積極保障理念重構(gòu)中國(guó)特色生育保障體系

結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的生育保障需求，積極應(yīng)對(duì)未來(lái)我國(guó)低生育率、少子老齡化以及人口區(qū)域增減分化的發(fā)展挑戰(zhàn)，迫切需要系統(tǒng)重構(gòu)中國(guó)特色生育權(quán)益保障的理論內(nèi)涵，落實(shí)完善相關(guān)政策制度，全面優(yōu)化我國(guó)生育支持政策環(huán)境，更好地維護(hù)和保障人民群眾的生育權(quán)益。

1．增強(qiáng)生育時(shí)間權(quán)益保障的統(tǒng)一性和規(guī)范性。針對(duì)目前我國(guó)生育休假制度不完善問(wèn)題，應(yīng)盡快統(tǒng)一規(guī)范各類生育休假的名稱、時(shí)長(zhǎng)。統(tǒng)一產(chǎn)假（女性的）、陪產(chǎn)假（男性的）、育兒假（男女共享的）的各自功能定位，完善其休假方式并明確其成本分擔(dān)機(jī)制。其中，鼓勵(lì)男女雙方共享育兒假，促進(jìn)男性育兒參與是重點(diǎn)難點(diǎn)。

2．構(gòu)建分層普惠育兒補(bǔ)貼制度。育兒補(bǔ)貼是降低育兒成本、推動(dòng)部分育兒成本社會(huì)化的重要手段。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，至少應(yīng)構(gòu)建以下三個(gè)層次的普惠育兒補(bǔ)貼。第一層次是統(tǒng)一覆蓋全民，作為基礎(chǔ)性兜底性補(bǔ)貼。具體標(biāo)準(zhǔn)可如攀枝花500 元/ 月或更高，所需資金由財(cái)政主擔(dān)并根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。第二層次是差別化的精準(zhǔn)補(bǔ)助，譬如建立社保協(xié)同支持機(jī)制、發(fā)放托育補(bǔ)助券等。其中，對(duì)0—3 歲育兒家庭實(shí)施社保繳費(fèi)補(bǔ)貼，將單位或企業(yè)繳費(fèi)返補(bǔ)單位，個(gè)人繳費(fèi)依申請(qǐng)返退個(gè)人，其特點(diǎn)是以參加社保的就業(yè)人員為重點(diǎn)，實(shí)施差別化的精準(zhǔn)補(bǔ)助。補(bǔ)助資金由財(cái)政負(fù)擔(dān)，但具體實(shí)施中可由社?；鹣刃袎|付，財(cái)政視財(cái)力恢復(fù)情況漸期補(bǔ)回，以實(shí)現(xiàn)育兒成本的部分社會(huì)化，減輕參加社保的年輕勞動(dòng)者0—3 歲育兒階段的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。第三層次是目前已經(jīng)在實(shí)施的基于個(gè)人所得稅的抵扣額減免政策，該政策主要受益者為相對(duì)高收入人群。

3．完善生育保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)其生育支持功能。打破現(xiàn)有生育保險(xiǎn)僅覆蓋正規(guī)就業(yè)職工的制度限制，賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵。新型生育保險(xiǎn)制度應(yīng)以覆蓋所有孕產(chǎn)婦女為保障對(duì)象，通過(guò)政府、企業(yè)、個(gè)人多元主體共擔(dān)責(zé)任的方式，支持將靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員、農(nóng)民工、在校碩博研究生等全體育齡人群納入制度覆蓋范圍，努力實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)“應(yīng)享盡享”。允許以家庭共享的形式，給予參保男職工未就業(yè)配偶同等享受生育保險(xiǎn)待遇（包括生育津貼），以支持家庭生育責(zé)任共擔(dān)。借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善產(chǎn)假津貼制度以提高制度公平性，譬如將有工資收入的職業(yè)人群的生育津貼（又稱產(chǎn)假津貼）替代率確定為其生育之前一年本人實(shí)際稅后收入的65%—100% 之間，具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)每個(gè)人“職業(yè)收入”高低水平確定，收入高的產(chǎn)假工資替代率適度下降，收入低的給予傾斜照顧，以體現(xiàn)再分配和促進(jìn)社會(huì)公平。

4．優(yōu)化生殖健康管理服務(wù)水平。統(tǒng)籌基本公共衛(wèi)生服務(wù)中的婦幼健康、0—6 歲兒童保健項(xiàng)目與基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇銜接，全面提升婚前、孕前、產(chǎn)前“三期”生殖健康服務(wù)水平。推進(jìn)實(shí)施二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦幼保健醫(yī)院產(chǎn)前檢查、住院分娩基本免費(fèi)。在充分保障正常生育女性生育醫(yī)療費(fèi)用的基礎(chǔ)上，同步推進(jìn)將無(wú)痛分娩、輔助生殖技術(shù)納入醫(yī)療（生育）保障。全面普及青少年生殖健康教育，提高兒童生殖健康服務(wù)以及醫(yī)療保障水平。推進(jìn)與國(guó)際接軌，將生育醫(yī)療費(fèi)作為“單病種”納入基本醫(yī)保報(bào)銷，將生育保險(xiǎn)中的產(chǎn)假津貼待遇與醫(yī)療保險(xiǎn)分離，探索構(gòu)建獨(dú)立于醫(yī)?；鹬?、資金來(lái)源多元化、管理服務(wù)社會(huì)化的職工家庭生育保障基金。

5．加強(qiáng)生育友好社會(huì)建設(shè)投入。完善黨政牽頭、全社會(huì)共同參與生育友好社會(huì)環(huán)境建設(shè)的投入機(jī)制，融合政社力量推進(jìn)普惠性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展，建設(shè)深入辦公區(qū)、居民區(qū)，貼合居民工作和生活場(chǎng)景的“嵌入式”托育設(shè)施、公共母嬰室、兒童福利設(shè)施。大力推進(jìn)“兒童友好社會(huì)”建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)公共空間適兒化改造，全面優(yōu)化面向兒童友好的文體、交通、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建關(guān)愛幼兒和兒童家庭的社會(huì)軟硬件環(huán)境。完善女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定，保障產(chǎn)后女性獲得繼續(xù)教育、帶薪休假、就業(yè)保護(hù)以及與生育有關(guān)的一系列社會(huì)保障優(yōu)待和嬰幼兒福利等。

6．加強(qiáng)生育權(quán)益保障立法。在具體生育保障政策探索發(fā)展的同時(shí)，更需要以積極的保障理念，整合分散的人口生育保障相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，按照生育的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、健康、時(shí)間支持、社會(huì)保障、就業(yè)支持、多種形式的社會(huì)支持、嬰幼兒保護(hù)與發(fā)展權(quán)益等七個(gè)方面的生育權(quán)益框架，系統(tǒng)重構(gòu)中國(guó)特色的人口生育保障法律體系。這有利于回答我國(guó)生育支持政策體系到底“支持的是什么”的根本性問(wèn)題，有利于引導(dǎo)人民群眾形成良好的生育權(quán)益意識(shí)，有利于為中國(guó)特色的人口生育保障制度和政策體系建設(shè)提供遵循指引和強(qiáng)制保障。

（責(zé)任編輯：仇雨臨）

［基金項(xiàng)目］ 習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心北京市社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)保障協(xié)同人口高質(zhì)量發(fā)展研究”（23LLLJB092）。