鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的“市場(chǎng)包干制”：運(yùn)行模式與實(shí)踐邏輯

［摘 要］ 伴隨鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求越發(fā)超出村社集體的自主供給能力。作為集體經(jīng)營(yíng)的延伸方式，村社組織在外部規(guī)制前提下將敬老院內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)包給市場(chǎng)主體，生成了“市場(chǎng)包干制”，塑造了前臺(tái)包干和后臺(tái)統(tǒng)籌相互聯(lián)動(dòng)的雙層治理結(jié)構(gòu)。其中，市場(chǎng)主體通過(guò)激勵(lì)清晰實(shí)現(xiàn)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化，村社組織通過(guò)動(dòng)員機(jī)制實(shí)現(xiàn)成本內(nèi)部化，二者協(xié)同促成養(yǎng)老服務(wù)與分散老人的有效對(duì)接。而老年人的服務(wù)體驗(yàn)又會(huì)反饋為對(duì)村社集體的認(rèn)同情況，這樣雙層治理結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中形成了一個(gè)相互約束的循環(huán)系統(tǒng)，具體表達(dá)為集體與市場(chǎng)關(guān)系的民主規(guī)制、市場(chǎng)與農(nóng)民關(guān)系的集體協(xié)調(diào)以及集體與農(nóng)民關(guān)系的市場(chǎng)軟化，并作用于面向養(yǎng)老服務(wù)供給的動(dòng)力聚焦。鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的“市場(chǎng)包干制”產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)上、政治上和治理上的多重績(jī)效，并提供了通過(guò)激活村級(jí)組織統(tǒng)籌能力來(lái)培育社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)體系的經(jīng)驗(yàn)啟示。

［關(guān)鍵詞］ 鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)；市場(chǎng)包干制；治理結(jié)構(gòu)；村社本位；集體經(jīng)營(yíng)

一、問(wèn)題的提出

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)表明，中國(guó)60 歲以上的老年人口規(guī)模從2000 年的1.26 億增長(zhǎng)為2022 年的2.79 億，在短短20 多年時(shí)間內(nèi)，中國(guó)就經(jīng)歷了規(guī)模巨大和增長(zhǎng)快速的人口老齡化。a相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)面臨的人口老齡化形勢(shì)更為復(fù)雜，主要表現(xiàn)在時(shí)間不同步和空間不均衡兩個(gè)方面，前者是指人口老齡化快于現(xiàn)代化發(fā)展所帶來(lái)的“未備先老”，后者是指人口城市化帶來(lái)老齡化格局的“城鄉(xiāng)倒置”。在時(shí)空維度的雙重疊加下，農(nóng)村老年人成為流動(dòng)村莊中的留守對(duì)象，其養(yǎng)老和照料問(wèn)題越發(fā)突出，因此不僅構(gòu)成國(guó)家公共服務(wù)供給側(cè)改革的重點(diǎn)，也是學(xué)界思考農(nóng)村養(yǎng)老往何處去的起點(diǎn)。

歷時(shí)性地看，在鄉(xiāng)土中國(guó)時(shí)代，家庭養(yǎng)老是農(nóng)村社會(huì)的主流養(yǎng)老模式，“撫育- 反饋”構(gòu)成其重要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。b 到了城鄉(xiāng)中國(guó)階段，現(xiàn)代化和城市化引發(fā)農(nóng)民家庭劇烈變遷，在老年人養(yǎng)老需求尚未走向社會(huì)化之際，家庭養(yǎng)老模式反倒日益難以維系。針對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)困境，受西方福利多元主義理論的啟發(fā)，學(xué)界提出多元主體共同參與的新型養(yǎng)老模式，a 認(rèn)為鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給應(yīng)遵循多元化和社會(huì)化理念，而國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)都是其中重要的參與主體，三者構(gòu)成相互補(bǔ)充而非相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。b 在此共識(shí)下，有學(xué)者認(rèn)為，政府在多元參與養(yǎng)老模式中應(yīng)居于核心主導(dǎo)位置，履行主體性責(zé)任，其宏觀責(zé)任是影響?zhàn)B老服務(wù)供給效果的變量。c另有學(xué)者認(rèn)為，家戶(hù)仍是一種本源性傳統(tǒng)，在合作生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持個(gè)體及其家庭為主、政府和社會(huì)為輔的分工定位。

上述豐富成果從理論認(rèn)識(shí)層面進(jìn)行了方向性的解釋?zhuān)卣沽宋覈?guó)農(nóng)村養(yǎng)老研究的視野，但仍偏重于對(duì)多元主體格局的規(guī)范分析，由此產(chǎn)生的問(wèn)題是：一方面過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)的抽象角色，忽視村社組織既作為代理人又作為當(dāng)家人在鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的“接點(diǎn)”作用，e 另一方面仍停留在對(duì)參與主體廣泛性和多元性的倡導(dǎo)上，缺乏對(duì)“多元”主體有效整合為“一體”的機(jī)制研究，f 也即對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體整合的討論相對(duì)闕如。g 事實(shí)上，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給作為農(nóng)民與集體的重要互動(dòng)載體，是村社組織經(jīng)營(yíng)的重要內(nèi)容，發(fā)生在村莊社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)，村社組織的作用顯然是難以繞開(kāi)的。更重要的是，兼具雙重角色的村社組織與市場(chǎng)主體并不必然是分立的關(guān)系，而是可以走向合作生產(chǎn)，h 因此關(guān)鍵在于從單一供給主體的認(rèn)識(shí)框架中跳出，找到二者結(jié)合的最佳切面，生成一種兼具包容性和有效性的新型養(yǎng)老服務(wù)供給模式。

2022 年11 月，筆者及所在團(tuán)隊(duì)在晉江C 鎮(zhèn)S 村開(kāi)展了為期20 天的駐村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在相對(duì)寬松的地方政策環(huán)境下，當(dāng)?shù)卮迳缃M織將敬老院內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)包給市場(chǎng)主體，同時(shí)從外部對(duì)市場(chǎng)主體和服務(wù)對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)籌動(dòng)員，由此形成嵌入村社組織的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化供給模式，即“市場(chǎng)包干制”。這一供給模式拓展了集體經(jīng)營(yíng)的邊界和能力，兼顧了鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)的公益性與盈利性，有效地回應(yīng)了該村養(yǎng)老服務(wù)供給體系面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。有鑒于此，本文將依托這一典型經(jīng)驗(yàn)，探討“市場(chǎng)包干制”的運(yùn)作模式和實(shí)踐邏輯，理清村社與市場(chǎng)在鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的角色定位，從而為新發(fā)展階段鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革創(chuàng)新提供有益鏡鑒。

二、文獻(xiàn)綜述與研究方法

（一）文獻(xiàn)綜述

從生命周期來(lái)說(shuō)，人類(lèi)的生物屬性決定了老化過(guò)程的不可避免。在前現(xiàn)代社會(huì)，這種不可避免并不構(gòu)成一類(lèi)“問(wèn)題”，尤其是在倫理本位的鄉(xiāng)土中國(guó)，厚重的代際責(zé)任和公共的社區(qū)規(guī)范構(gòu)成老年人養(yǎng)老需求滿(mǎn)足的制度基礎(chǔ)。a 然而，伴隨家庭成員的流動(dòng)化和家庭目標(biāo)的擴(kuò)大化，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題日益超出家庭制度的吸納能力，溢出為社會(huì)問(wèn)題。在此背景下，黨和國(guó)家將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，并提出“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性”的政策目標(biāo)，由此使得農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)被打上了國(guó)家主導(dǎo)的鮮明印記。

在“項(xiàng)目治國(guó)”的總體格局下，國(guó)家主要以項(xiàng)目制的方式向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和養(yǎng)老服務(wù)。作為一種能使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制，項(xiàng)目制的目標(biāo)管理和過(guò)程控制保證了公共服務(wù)供給的規(guī)范性和效率性，b 但其自上而下地由外力輸入的方式容易因?yàn)椤昂鲆曊鎸?shí)的和活生生的社會(huì)秩序的基本特征”，造成鄉(xiāng)村公共服務(wù)的碎片化和公有利益的分利化，c 最終遭遇項(xiàng)目下鄉(xiāng)的“最后一公里”困境。此外，當(dāng)前項(xiàng)目下鄉(xiāng)的供給模式過(guò)于單一，難以回應(yīng)具有差別和分層特征的群體需求，特別是那些身體不能自理老人的常態(tài)化生活照料需求。d 為了突破項(xiàng)目化供給模式的既有困境，學(xué)界嘗試從村莊和市場(chǎng)兩個(gè)方面探討鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式的優(yōu)化路徑。

村莊視角著重回應(yīng)行政供給過(guò)程中的交易成本問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)村社組織是國(guó)家聯(lián)系農(nóng)民的組織媒介。行政供給“最后一公里”困境的核心在于農(nóng)民動(dòng)員不足和參與有限，以及由此產(chǎn)生的需求整合和成本分擔(dān)問(wèn)題。e 在熟人社會(huì)內(nèi)部，村社組織占據(jù)了特殊位置，具有多重屬性，在動(dòng)員和組織村民參與公共服務(wù)上有著身份優(yōu)勢(shì)。f 對(duì)此，可以借助國(guó)家資源下鄉(xiāng)的契機(jī)，對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行一定的賦權(quán)（如資源支配權(quán)），使其能夠以資源如何使用為事件性治理內(nèi)容，g 構(gòu)建面對(duì)面互動(dòng)的政治空間，引導(dǎo)農(nóng)民自下而上地進(jìn)行需求表達(dá)，并在甄別、仲裁和整合需求內(nèi)容基礎(chǔ)上將其與自上而下的資源分配結(jié)合，最終提高國(guó)家資源的利用效率和供需適配。h 總之，村莊視角著眼于探討鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)民主化治理的激活機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源的有效利用。

市場(chǎng)視角著重回應(yīng)行政供給模式本身的僵化單一問(wèn)題，認(rèn)為市場(chǎng)化是新時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)方向。從基層看去，當(dāng)前鄉(xiāng)村老年群體出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)分化和年齡分層，其養(yǎng)老服務(wù)需求、定位和形態(tài)存在較大差異，但國(guó)家財(cái)政資源的有限性決定了養(yǎng)老服務(wù)供給的低配化，只能保證一定程度的公平性，而缺乏社會(huì)回應(yīng)性，i 由此產(chǎn)生了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化改革的呼聲。持市場(chǎng)化觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，在可以排他的情況下，市場(chǎng)主體能夠憑借競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)供給和公共資源的有效配置，j 回應(yīng)多元化和專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)需求。近年來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)便是市場(chǎng)化模式的典型代表，被認(rèn)為具有尊重服務(wù)享用者選擇權(quán)、提高服務(wù)回應(yīng)性的顯著優(yōu)勢(shì)。a 不難看出，市場(chǎng)視角強(qiáng)調(diào)引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制來(lái)提高資源配置效率，進(jìn)而強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化供給效果。

綜上，面對(duì)以高成本和低效率為表征的行政供給困境，村莊和市場(chǎng)作為優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給路徑的兩種方向被明確提出。在行政吸納背景下，村級(jí)組織已經(jīng)成為科層體制末端，村社模式因此側(cè)重于基層組織與國(guó)家的縱向關(guān)系，屬于國(guó)家主導(dǎo)的公共品供給體制內(nèi)部的機(jī)制調(diào)整。而市場(chǎng)模式側(cè)重于政府與市場(chǎng)的橫向關(guān)系，隱含了鄉(xiāng)村公共品供給體制的變革要求。b 當(dāng)然，在完善行政供給模式之不足的同時(shí)，村社模式和市場(chǎng)模式本身也面臨各自的缺憾。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家資源輸入的形式和方向決定了村社模式的機(jī)制調(diào)整限度。當(dāng)前國(guó)家涉農(nóng)財(cái)政資源主要采取項(xiàng)目制供給模式，且大多投放至鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等發(fā)展領(lǐng)域，使得村社組織無(wú)法完全依靠國(guó)家資源輸入進(jìn)行服務(wù)供給，而只能發(fā)揮自身的能動(dòng)性，對(duì)村社治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。而作為外來(lái)的下鄉(xiāng)主體，市場(chǎng)主體既可能因社會(huì)關(guān)系的密集纏繞而產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)難題，也可能因套用以城市為導(dǎo)向的服務(wù)思路導(dǎo)致供給偏差，最終都會(huì)影響?zhàn)B老服務(wù)供給的持續(xù)性和高質(zhì)量。對(duì)此，村社組織可發(fā)揮自身的自主性和能動(dòng)性，來(lái)接應(yīng)和統(tǒng)籌市場(chǎng)主體的服務(wù)供給過(guò)程。

事實(shí)上，村社與市場(chǎng)并非兩個(gè)分殊的供給主體，而是在養(yǎng)老服務(wù)體系中有著結(jié)合的可能性。在實(shí)踐中，村社與市場(chǎng)的結(jié)合方式比較多樣，結(jié)合產(chǎn)生的效果也存在差異。其中，最常見(jiàn)的結(jié)合方案便是，由潛在的服務(wù)對(duì)象向村社組織支付一定的服務(wù)費(fèi)用，村社組織再雇傭人員（一般為村內(nèi)人員）為服務(wù)對(duì)象提供養(yǎng)老服務(wù)，從而在村社內(nèi)部形成合同關(guān)系。然而，合同關(guān)系是在村莊內(nèi)部中締結(jié)的，必然會(huì)嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)并受其影響，從而帶來(lái)合同約束力的軟化。d 結(jié)合調(diào)研經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在“政經(jīng)合一”的制度形態(tài)下，我國(guó)農(nóng)民與集體的互動(dòng)關(guān)系具有政治意蘊(yùn)，集體往往出于福利照顧的名義雇傭村莊貧弱階層來(lái)為有生活照料、精神慰藉等需要的群體提供養(yǎng)老服務(wù)，但對(duì)于服務(wù)過(guò)程中的怠工現(xiàn)象，又因?yàn)榈K于成員身份、人情面子和道義責(zé)任，而難以有效治理。由此導(dǎo)致的服務(wù)質(zhì)量降低反過(guò)來(lái)又會(huì)影響其他農(nóng)民對(duì)集體的政治認(rèn)可和合同履行，致使二者關(guān)系趨于剛性化和敏感化?？梢?jiàn)，這種用市場(chǎng)邏輯改造集體的結(jié)合方案，并未能夠脫卸集體的政治負(fù)擔(dān)，讓其從瑣碎事務(wù)中抽身出來(lái)，反而造成服務(wù)邊界的無(wú)限擴(kuò)張，乃至易于引發(fā)連帶性的政治風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民與集體之間的政治關(guān)聯(lián)決定了完全合同的不可能性。政治關(guān)聯(lián)與合同關(guān)系的張力反映了集體經(jīng)營(yíng)的限度，而這種限度的突破需要跳出集體內(nèi)部的視野，在堅(jiān)持村社本位的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)與養(yǎng)老服務(wù)供給的相對(duì)分離。多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，考慮到服務(wù)供給的高效率和專(zhuān)業(yè)性，不少地方正在嘗試將分離出來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)包給市場(chǎng)主體，使其成為居于前臺(tái)、直接面向群眾的一線服務(wù)供給者，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，而村社組織則轉(zhuǎn)變?yōu)槲挥诤笈_(tái)的間接的協(xié)調(diào)者和統(tǒng)籌者。如此一來(lái)，市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)資源和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)就能被村莊創(chuàng)造性吸納。這種嘗試屬于供給機(jī)制的創(chuàng)新調(diào)整，在鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域形成了“集體- 市場(chǎng)- 農(nóng)民”的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上形塑出了“市場(chǎng)包干制”的運(yùn)作模式。

（二）研究方法與資料來(lái)源

案例研究具有深描實(shí)踐現(xiàn)象、揭示現(xiàn)象運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)過(guò)程和內(nèi)在邏輯的方法優(yōu)勢(shì)，而本文旨在揭示“村社組織與市場(chǎng)主體如何進(jìn)行合作生產(chǎn)，并共同作用于低成本、可持續(xù)、多贏性的鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)”，這屬于回答“如何”問(wèn)題的范疇，適合采用案例研究方法。a2019 年以來(lái)，筆者及所在團(tuán)隊(duì)在全國(guó)各地農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)調(diào)研，調(diào)研地點(diǎn)涉及湖南長(zhǎng)沙、江蘇泰州、湖北麻城、福建晉江等。

為了做到表述的連貫性和經(jīng)驗(yàn)的一致性，本文選擇晉江C 鎮(zhèn)S 村作為研究案例，主要原因在于：第一，S 村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的陶瓷和建材產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，形成了產(chǎn)供銷(xiāo)一體化的地方產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，如此當(dāng)?shù)刂星嗄耆后w不少走上“跑供銷(xiāo)”的經(jīng)營(yíng)道路。他們長(zhǎng)時(shí)間離鄉(xiāng)帶來(lái)了老年人的留守化和空巢化，并產(chǎn)生了“孝而能養(yǎng)”的公共需求。第二，S 村很早就有敬老院集中供養(yǎng)模式，且經(jīng)歷了不同主體主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)供給階段，經(jīng)驗(yàn)過(guò)程的完整性和連續(xù)性為不同供給模式的績(jī)效比較奠定了良好基礎(chǔ)。第三，S 村是較早引入市場(chǎng)機(jī)構(gòu)入駐敬老院的村莊，當(dāng)前該村敬老院內(nèi)的自理型床位已經(jīng)住滿(mǎn)，且不少老人還在等待排隊(duì)入住，故而村兩委準(zhǔn)備啟動(dòng)敬老院第二、三期建設(shè)并繼續(xù)沿用此種模式。不僅如此，這種養(yǎng)老模式在其他村莊開(kāi)始逐漸擴(kuò)散，將其作為案例具有一定的典型性和代表性。

2022 年11 月，筆者及團(tuán)隊(duì)成員在S 村進(jìn)行了田野調(diào)查，調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察的方法，對(duì)C 鎮(zhèn)分管社會(huì)事務(wù)的副鎮(zhèn)長(zhǎng)、S 村村組干部、在村鄉(xiāng)賢、黨員、老協(xié)會(huì)長(zhǎng)、入院老人、普通村民等進(jìn)行了深入訪談，訪談內(nèi)容涉及敬老院修建及運(yùn)行情況、政府支持情況、老人養(yǎng)老訴求、機(jī)構(gòu)服務(wù)內(nèi)容和管理方法等。這些豐富的一手資料為筆者思考相關(guān)問(wèn)題提供了經(jīng)驗(yàn)線索和啟示。除特殊說(shuō)明，文中數(shù)據(jù)皆為實(shí)地調(diào)研所得。

三、鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的市場(chǎng)失靈：“市場(chǎng)包干制”的生成背景

在“晉江精神”的引領(lǐng)下，晉江市政府很早就關(guān)注并發(fā)展老年養(yǎng)老事業(yè)，比如2011 年就自主探索老年活動(dòng)中心、居家養(yǎng)老服務(wù)站和村級(jí)敬老院“三位一體”養(yǎng)老服務(wù)模式，而且圍繞社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)供給出臺(tái)了一系列的補(bǔ)貼措施。而C 鎮(zhèn)位于晉江市西北部，現(xiàn)有26 個(gè)村（社區(qū)），戶(hù)籍人口接近10 萬(wàn)，到目前為止已有20 所左右的村級(jí)敬老院。敬老院屬于村莊集體資產(chǎn)，村級(jí)敬老院既是村社集中供養(yǎng)模式的組織載體，也是市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模利益的空間單元，成為分散農(nóng)民需求與養(yǎng)老服務(wù)供給的接點(diǎn)。在經(jīng)歷市場(chǎng)主體自營(yíng)敬老院的困局之后，村社組織的再進(jìn)入生成了當(dāng)前運(yùn)作有效的“市場(chǎng)包干制”。

（一）敬老院：公共服務(wù)和分散農(nóng)民的空間接點(diǎn)

S 村是一個(gè)陳姓的單姓村，宗族結(jié)構(gòu)突出。目前全村下設(shè)9 個(gè)村民小組，總?cè)丝诩s2900 人，其中70 歲以上的老年人有350 人左右。由于當(dāng)?shù)馗刭Y源少，分田到戶(hù)時(shí)人均不到0.2 畝，人地關(guān)系的緊張很早就倒逼中青年農(nóng)民外出“跑供銷(xiāo)”。據(jù)了解，S 村長(zhǎng)期在外經(jīng)商人口將近650 人，家庭年收入為50 萬(wàn)元以上的占到30%。宗族認(rèn)同奠定了鄉(xiāng)村慈善的倫理基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)分化拓展了鄉(xiāng)村慈善的能力基礎(chǔ)，二者共同構(gòu)成S 村慈善發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。更關(guān)鍵的是，經(jīng)由基層組織的調(diào)控統(tǒng)合，S 村慈善超越了以“自己人”為范圍的差序化的倫理實(shí)踐，升華為面向村莊的公益實(shí)踐，從而擴(kuò)展了慈善資源的配置空間，其典型表征就是成立了XWF 基金會(huì)和QL 基金會(huì)，兩個(gè)基金會(huì)至今籌資規(guī)模在3000 萬(wàn)元左右。兩支基金會(huì)的公益內(nèi)容包括助學(xué)助教、修路造橋、老年福利等。聚焦到老年福利上，兩支基金會(huì)除了在特殊時(shí)點(diǎn)（如過(guò)年）給老年人派發(fā)紅包或禮品外，主要資源和精力就是投放在村級(jí)敬老院運(yùn)營(yíng)上。

究其原因，S 村從事“供銷(xiāo)經(jīng)濟(jì)”的中青年群體較多，較長(zhǎng)外出時(shí)間導(dǎo)致子代的養(yǎng)老反饋嚴(yán)重不足。每當(dāng)聽(tīng)到“某位老年人去世多天未被發(fā)現(xiàn)”之類(lèi)的事件，多數(shù)子代對(duì)鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的需求就愈加強(qiáng)烈。與此同時(shí)，老年父代因?yàn)轭櫦白哟l(fā)展，也有同樣的養(yǎng)老訴求，認(rèn)為“一旦有其他人照看，兒女們就不用操心，在外做事也能放心”。為了滿(mǎn)足“老有所樂(lè)”和“外出無(wú)憂(yōu)”的代際需要，且考慮到“攤大餅式”的養(yǎng)老服務(wù)供給模式難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和效率最優(yōu)，2015 年村兩委通過(guò)統(tǒng)合政府項(xiàng)目資源（119 萬(wàn)元）、村莊基金會(huì)資金（500 萬(wàn)元）和村民自籌資金（100 萬(wàn)元），修建了村級(jí)敬老院。這樣，敬老院就成為公共服務(wù)與分散農(nóng)民的空間接點(diǎn)，其運(yùn)轉(zhuǎn)情況直接關(guān)系到老年群體的養(yǎng)老體驗(yàn)和和集體資源的利用效率。

相比鎮(zhèn)級(jí)敬老院的集中化和封閉化管理模式，S 村敬老院嵌入村莊場(chǎng)域，并向村莊社會(huì)敞開(kāi)，并沒(méi)有脫離老人的生活脈絡(luò)和人際關(guān)聯(lián)，由此模糊了家庭、社會(huì)和養(yǎng)老場(chǎng)所的空間邊界。進(jìn)一步說(shuō)，由于物質(zhì)空間的社會(huì)嵌入和管理方式的半封閉化，以及對(duì)周邊事務(wù)有著熟悉感和把握性，且成員彼此知根知底，老年人身居其中并不會(huì)感到拘束感、割裂感和不自由，反而會(huì)有主場(chǎng)感和自在性，處于“養(yǎng)老而不離家”的狀態(tài)，能獲得“從心所欲而不逾矩的自由”。當(dāng)然，S 村老年人進(jìn)入敬老院養(yǎng)老也并非所想的那樣一蹴而就。展開(kāi)來(lái)講，在“家”文化本位影響下，贍養(yǎng)老人被視為是家庭的分內(nèi)之事，是子女的應(yīng)盡責(zé)任，閩南宗族文化傳統(tǒng)更是強(qiáng)化了家庭養(yǎng)老的固有觀念圖式。但這種文化傳統(tǒng)既是一種（制約人的）外在“結(jié)構(gòu)”，也是一類(lèi)（給人以能動(dòng)性的）“資源”：一方面當(dāng)?shù)刈谧褰Y(jié)構(gòu)形成了“長(zhǎng)老權(quán)力”的作用空間，因此當(dāng)村級(jí)組織通過(guò)動(dòng)員老干部、家族長(zhǎng)等有威望群體入住敬老院來(lái)現(xiàn)身說(shuō)法時(shí)，其他老年人及其子女的養(yǎng)老觀念便容易改變，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的接受度也會(huì)隨之提高。另一方面受落葉歸根的閩南思想傳統(tǒng)影響，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢具有回饋家鄉(xiāng)和關(guān)心村莊的動(dòng)力，其對(duì)村莊養(yǎng)老服務(wù)的慈善資源供給降低了老年人入住敬老院的經(jīng)濟(jì)成本。正是兩種因素的疊加作用，傳統(tǒng)宗族底色和養(yǎng)老文化融入當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐，a 促使村社養(yǎng)老作為一種集中供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，走向持續(xù)發(fā)展和有效運(yùn)行。

對(duì)老人及所在家庭來(lái)說(shuō)，進(jìn)入敬老院是為了獲得優(yōu)于在家自主養(yǎng)老的生活服務(wù)和照料體驗(yàn)，這種期待對(duì)敬老院內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)供給提出了更高要求。此時(shí)，鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不再是一種權(quán)宜性和策略性行動(dòng)，而是行動(dòng)目標(biāo)本身，其供給的有效性和高質(zhì)量與否考驗(yàn)著集體的公共性和正當(dāng)性。

（二）集體缺位下的市場(chǎng)自營(yíng)困局

S 村敬老院共有三層樓，一樓為老年活動(dòng)室和公共食堂，二、三樓是宿舍區(qū)，各有50 張床位，二樓由本村自理老人居住，三樓由村內(nèi)外失能或半失能老人居住。經(jīng)過(guò)多方協(xié)商和多重考慮，S 村敬老院入住老人的年齡門(mén)檻設(shè)置在70 歲。

稅費(fèi)改革前，養(yǎng)老服務(wù)主要由村社組織內(nèi)生供給。延續(xù)此種思路，在S 村敬老院建成并運(yùn)營(yíng)初期，村兩委成員承擔(dān)了敬老院內(nèi)部的日常運(yùn)營(yíng)和管理職責(zé)。這種村社自主運(yùn)營(yíng)模式具有成本較低和信息對(duì)稱(chēng)的先天優(yōu)勢(shì)，但在變遷的鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)景中，也日漸暴露出經(jīng)營(yíng)限度和多重不足：第一，村社組織專(zhuān)業(yè)能力缺乏和資質(zhì)水平有限，一旦出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。正如一位村干部所言，“村里沒(méi)有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)，也沒(méi)有醫(yī)護(hù)人員的保障，要是真出現(xiàn)老人遇到突發(fā)情況而來(lái)不及施救，上面就要找你麻煩。村里雖是好心，但出了問(wèn)題就沒(méi)法交代”。第二，S 村只有7名村干部，在國(guó)家任務(wù)下沉和過(guò)程監(jiān)督增加的情況下，村干部隊(duì)伍的簡(jiǎn)約化使得他們?cè)诔袚?dān)行政性和群眾性工作后，剩不了多少時(shí)間和精力來(lái)運(yùn)營(yíng)敬老院，其結(jié)果是村干部只能以周為單位進(jìn)行看訪。第三，村莊是一個(gè)關(guān)系密集的熟人社會(huì)，村干部也處于特定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和利益結(jié)構(gòu)，難以完全按照正式規(guī)則進(jìn)行管理。而且，一旦管理不當(dāng)，輕則會(huì)被老年人視為不懂人情，重則導(dǎo)致問(wèn)題性質(zhì)上升為干群關(guān)系的政治高度。正是上述原因疊加，村社自營(yíng)模式只勉強(qiáng)維持了兩年時(shí)間。

作為應(yīng)對(duì)，2017 年S 村引入一家原來(lái)在泉州開(kāi)私人醫(yī)院而現(xiàn)在轉(zhuǎn)行做養(yǎng)老服務(wù)的HS 機(jī)構(gòu)。HS 機(jī)構(gòu)在S 村的管理團(tuán)隊(duì)成員有20 多人，具體包括經(jīng)理1 人、醫(yī)生1 人、護(hù)士1 人、護(hù)理員10 人、后勤8 人。在這一階段，HS 機(jī)構(gòu)取代了村社組織之前的一線角色，敬老院內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)供給開(kāi)始交由HS 機(jī)構(gòu)承擔(dān)，由HS 機(jī)構(gòu)向老年群體提供服務(wù)并收取相應(yīng)費(fèi)用，自負(fù)盈虧。而為了發(fā)揮敬老院作為集體資產(chǎn)的福利屬性，村社組織以免收HS 機(jī)構(gòu)承包費(fèi)用、購(gòu)買(mǎi)配套設(shè)備和耗材等方式來(lái)?yè)Q取養(yǎng)老服務(wù)的低成本供給，并特別體現(xiàn)在入院收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上：本村自理老人入院居住收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為300 元/ 月，而本村失能或半失能老人收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為村外老人費(fèi)用（3000—5000 元/ 月）的80%。

誠(chéng)然，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)具有服務(wù)供給專(zhuān)業(yè)化和服務(wù)時(shí)間全程化等優(yōu)勢(shì)，將其引入有助于拓展村社組織的經(jīng)營(yíng)限度和能動(dòng)空間，一定程度上釋放了集體因?yàn)橄萑氍嵥槭聞?wù)而產(chǎn)生的政治負(fù)擔(dān)和角色沖突。但這種將養(yǎng)老服務(wù)完全市場(chǎng)化的做法也產(chǎn)生了一些非預(yù)期后果：其一，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)作為嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)的外來(lái)主體，容易遭受農(nóng)民“內(nèi)外有別”的行動(dòng)倫理困擾。a 最典型的案例就是，HS 機(jī)構(gòu)規(guī)定院內(nèi)老人“吃多少打多少”，不允許為了把飯菜帶回家而多打。然而，即便機(jī)構(gòu)工作人員勸說(shuō)多次，有些老人也沒(méi)有改正，反倒聲稱(chēng)“這是我們的養(yǎng)老院。你個(gè)外人算個(gè)啥，憑什么管我們”。其二，村級(jí)敬老院屬于空間集聚的公共場(chǎng)域，老年人入住的過(guò)程也是密集社會(huì)關(guān)系卷入的過(guò)程，由此難免滋生老年人之間的關(guān)系摩擦。從性質(zhì)來(lái)看，這類(lèi)矛盾屬于關(guān)系性矛盾，因循“治人”的邏輯，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)很難按照正式規(guī)則和合同約定加以約束。其三，也是最為關(guān)鍵的是，在外部監(jiān)督缺位下，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)容易受利益最大化驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)降低老人餐標(biāo)等情況。

面對(duì)完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)的問(wèn)題，村社組織傾向于采取不出事就不介入的行為邏輯。b 這種消極態(tài)度雖然表面上減輕了村級(jí)組織的管理負(fù)擔(dān)，將村級(jí)組織從養(yǎng)老服務(wù)的一線場(chǎng)景中解放出來(lái)，但卻是以市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本提高和策略導(dǎo)向?yàn)榍疤岬?，與低成本、多贏性的鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)有所背離。在此背景下，有些老人選擇搬出敬老院，回家繼續(xù)過(guò)著自養(yǎng)生活，而有些老人則在2018 年換屆選舉時(shí)以不給時(shí)任村書(shū)記投票的方式表達(dá)不滿(mǎn)情緒。這種不滿(mǎn)的集體壓力考驗(yàn)著村社組織的社會(huì)合法性。這表明，在完全市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)供給模式中，市場(chǎng)是失靈的，陷入要么經(jīng)濟(jì)上不高效、要么政治上不合規(guī)的困境之中，故而只勉強(qiáng)運(yùn)營(yíng)了不到一年的時(shí)間。

（三）集體統(tǒng)籌下的市場(chǎng)嵌入：“市場(chǎng)包干制”的生成

到了2018 年，S 村進(jìn)行了新一輪的村民自治選舉，選出了以返村鄉(xiāng)賢J 書(shū)記為領(lǐng)頭雁的新一屆村兩委班子。為了解決完全市場(chǎng)化帶來(lái)的敬老院管理運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，J 書(shū)記一改過(guò)去村兩委消極介入的行為模式，轉(zhuǎn)而提出“把村莊養(yǎng)老事業(yè)搞好”的工作要求，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)敬老院的過(guò)程介入，儼然表現(xiàn)出“有為集體”的狀態(tài)。

值得一提的是，考慮到“市場(chǎng)機(jī)構(gòu)太成熟了，就沒(méi)有村里‘說(shuō)話’和介入的余地了”，J書(shū)記在三家備選機(jī)構(gòu)中仍選擇了有一定管理經(jīng)驗(yàn)和醫(yī)衛(wèi)能力、但運(yùn)行時(shí)長(zhǎng)不如其他兩家的HS機(jī)構(gòu)。HS 機(jī)構(gòu)在C 鎮(zhèn)范圍內(nèi)入駐了五家村級(jí)或社區(qū)敬老院，旨在打造醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的新品牌。這種連鎖化的運(yùn)營(yíng)模式，既保證了服務(wù)人員的自由調(diào)動(dòng)和相關(guān)物資的集中采購(gòu)，由此大幅降低機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本，也能多方積累服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)水平，提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量。正是本著“干事創(chuàng)業(yè)”的態(tài)度，HS 機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)S 村敬老院期間才沒(méi)有出現(xiàn)明顯的謀利傾向以及有損集體公共利益的行為，沒(méi)有將自身的責(zé)任最小化，故而被J 書(shū)記稱(chēng)作合適且穩(wěn)定的承包人。

在這一階段，敬老院內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)還是由市場(chǎng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，但背后有著村級(jí)組織的兜底統(tǒng)籌。村級(jí)組織主要通過(guò)制度供給方式展開(kāi)介入。一是“微連接”制度，即將村兩委成員（主要是綜治主任和婦女主任）和HS 機(jī)構(gòu)一線管理員納入同個(gè)微信群，HS 機(jī)構(gòu)可在微信群里及時(shí)反映自身需求和院內(nèi)情況，而相關(guān)村干部則根據(jù)反饋內(nèi)容進(jìn)行文字說(shuō)明或現(xiàn)場(chǎng)處理，以做到“小事不出院”。二是“保證金”制度，即HS 機(jī)構(gòu)每年要向村集體交納2 萬(wàn)元保證金。倘若HS 機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不當(dāng)行為（比如降低伙食標(biāo)準(zhǔn)等），村集體就有權(quán)扣除一定費(fèi)用作為懲戒，以約束市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的謀利沖動(dòng)。這樣一來(lái)，就將市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為引導(dǎo)至長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的方向上來(lái)，就將市場(chǎng)主體重新嵌入村社本位的治理結(jié)構(gòu)中。

村社組織有為的核心密碼在于利用分工而非競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，b 保證市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的管理有序和服務(wù)高質(zhì)。此前，由于村級(jí)組織的消極無(wú)為，集中居住帶來(lái)院內(nèi)老人之間關(guān)系的日常性摩擦，這超出了以專(zhuān)業(yè)為本位的市場(chǎng)機(jī)構(gòu)管理能力范疇，牽扯了一線服務(wù)工作人員的精力和能量，進(jìn)而影響敬老院內(nèi)的養(yǎng)老秩序和服務(wù)成效。而在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后，敬老院內(nèi)的管理工作某種程度上實(shí)現(xiàn)了“治事”與“治人”邏輯的相對(duì)分流。村干部既可以通過(guò)人情、面子等社會(huì)性資源，也能利用集體成員福利（如年節(jié)紅包）對(duì)院內(nèi)老人進(jìn)行管理約束。一旦敬老院內(nèi)各方關(guān)系得以理順，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)便能以更加專(zhuān)業(yè)和專(zhuān)注的方式提供服務(wù)。

總之，村社組織處于有為狀態(tài)，既對(duì)承包人進(jìn)行積極協(xié)助，也從外部對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)過(guò)程設(shè)定規(guī)范框架，本文將村社統(tǒng)籌下的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化供給模式稱(chēng)為“市場(chǎng)包干制”。

（四）“市場(chǎng)包干制”的實(shí)踐內(nèi)涵

從譜系來(lái)看，“包干制”最早用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域，最經(jīng)典的便是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革中的“大包干”。生產(chǎn)領(lǐng)域的“包干制”是一種市場(chǎng)化合同關(guān)系，主要涉及發(fā)包人和承包人兩類(lèi)主體，a 指發(fā)包人將某一任務(wù)發(fā)包給承包人，同時(shí)賦予其一定自主權(quán)，而承包人需向發(fā)包人繳納一定的約定利益，由此實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化和生產(chǎn)激勵(lì)提升。爾后，“包干制”被引入公共行政領(lǐng)域，形成“行政包干制”。所謂“行政包干制”，是指對(duì)政府公共事務(wù)的發(fā)包、承包及其實(shí)施過(guò)程中一系列主體和行為的組合。不同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“包干制”，行政包干制不能產(chǎn)生額外的財(cái)富增量，因此上級(jí)政府唯有通過(guò)調(diào)整利益分配格局和賦予一定權(quán)力空間，才能激勵(lì)下級(jí)組織完成上級(jí)組織發(fā)包的具體任務(wù)。

“市場(chǎng)包干制”也發(fā)生于公共行政領(lǐng)域，只是其承包人并非附屬于科層體制的職能部門(mén)，而是體制之外的市場(chǎng)主體。在S 村，由于村莊社會(huì)資源相對(duì)密集且向公益事業(yè)敞開(kāi)，運(yùn)營(yíng)敬老院所需的常規(guī)資金以及院內(nèi)老人的福利發(fā)放基本是由村莊內(nèi)生供給的，因此，除了承包人是市場(chǎng)主體，S 村的發(fā)包人是村級(jí)組織而非基層政府。因此，S 村養(yǎng)老服務(wù)供給的“市場(chǎng)包干制”內(nèi)涵可以表達(dá)為，村級(jí)組織將敬老院內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)發(fā)包給HS 機(jī)構(gòu)，而作為承包人的HS 機(jī)構(gòu)需要接受作為發(fā)包人的村級(jí)組織的外部監(jiān)督統(tǒng)籌，只能根據(jù)相應(yīng)規(guī)定獲取經(jīng)營(yíng)收益。而判斷這種市場(chǎng)包干制成效的標(biāo)準(zhǔn)是市場(chǎng)主體的盈利性與服務(wù)供給的公益性的彼此兼顧和內(nèi)在均衡。

不難看出，市場(chǎng)完全自營(yíng)模式和“市場(chǎng)包干制”的最大不同在于村級(jí)組織的兜底保障，前者的運(yùn)行中村社組織是缺位的，而后者的運(yùn)行受到村社組織的統(tǒng)籌保障，村社組織與承包人建立了多重關(guān)系，能夠有效協(xié)調(diào)和約束承包人的行為。更為重要的是，“市場(chǎng)包干制”并沒(méi)有導(dǎo)致集體與市場(chǎng)的機(jī)械分離，相反它既承認(rèn)了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化供給的必要性，也包含了市場(chǎng)邏輯的集體規(guī)制。此時(shí)，市場(chǎng)主體只是集體經(jīng)營(yíng)機(jī)制調(diào)整的重要媒介，其嵌入展現(xiàn)了村社組織的適應(yīng)性和包容性，并構(gòu)成養(yǎng)老服務(wù)供給體系的優(yōu)化條件。

四、鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的前后臺(tái)分離：“市場(chǎng)包干制”的運(yùn)行模式

在S 村養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新中，地方政府主要發(fā)揮引導(dǎo)和支持作用，按照人口比例給予敬老院建設(shè)補(bǔ)貼和床位補(bǔ)貼，由此降低市場(chǎng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)難度和成本，但其沒(méi)有參與到敬老院具體運(yùn)作，因此鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給路徑優(yōu)化的核心機(jī)制是“市場(chǎng)包干制”。那么，“市場(chǎng)包干制”是如何運(yùn)作的，其有效運(yùn)作的關(guān)鍵何在？這是本節(jié)探討的重點(diǎn)內(nèi)容。

（一）前臺(tái)與后臺(tái)：“市場(chǎng)包干制”中的兩對(duì)關(guān)系

從過(guò)程導(dǎo)向來(lái)看，在鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的“市場(chǎng)包干制”中，村級(jí)組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和老年群體是重要的參與主體，而這三元主體存在兩層性質(zhì)不同的關(guān)系，即政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。分開(kāi)來(lái)說(shuō)，村社集體與集體成員（主要指老年群體）是一種政治關(guān)系。鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)本身是集體經(jīng)營(yíng)的重要內(nèi)容，構(gòu)成村民與集體政治互動(dòng)的重要載體。在這種情況下，養(yǎng)老服務(wù)便是一種具有政治屬性的公共品，政治關(guān)系的不可退出性決定了村社組織必須確保養(yǎng)老服務(wù)供給的持續(xù)性。而村社集體與市場(chǎng)機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)機(jī)構(gòu)與老年群體之間是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。一方面，村社集體以免收租金的方式發(fā)包養(yǎng)老服務(wù)，承包人按照合同提供相應(yīng)服務(wù)，另一方面，承包人為老年群體提供養(yǎng)老服務(wù)，后者則向承包人繳納相關(guān)費(fèi)用。在這種情況下，養(yǎng)老服務(wù)供給是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而經(jīng)濟(jì)關(guān)系作為一種契約關(guān)系，具有可退出性和可解除性。

在“市場(chǎng)包干制”中，發(fā)包方（村社組織）作為村莊的當(dāng)家人，和承包人（市場(chǎng)機(jī)構(gòu)）簽訂合同和交易協(xié)議，將敬老院內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)供給事務(wù)作為一個(gè)整體發(fā)包給承包人，如此一來(lái)，村社組織與老年群體原先直接的政治關(guān)系就轉(zhuǎn)變成了承包人與老年群體之間的合約關(guān)系，村社組織就從面向村民的一線服務(wù)供給者退回到幕后和臺(tái)下，改由承包人作為直接面對(duì)村民的主體，并通過(guò)服務(wù)供給來(lái)獲得合規(guī)收益。當(dāng)然，在向市場(chǎng)主體讓渡養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，村社組織并非“一包了之”，成為“甩手掌柜”，而是仍然承擔(dān)政治上的兜底責(zé)任，具體表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)管理工作提供必要支持，保障市場(chǎng)服務(wù)的有效性。從這個(gè)意義上講，村社養(yǎng)老就不單純是服務(wù)問(wèn)題，更是一個(gè)治理問(wèn)題。a 相應(yīng)地，承包人在前臺(tái)的服務(wù)供給就帶有包干特征，而村社組織在后臺(tái)的協(xié)調(diào)助力則彰顯出統(tǒng)籌角色。“市場(chǎng)包干制”的運(yùn)作模式如圖1 所示。

綜上來(lái)看，在鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程中，市場(chǎng)主體居于前臺(tái)面對(duì)一線情境中的服務(wù)需求，而村社組織退居后臺(tái)應(yīng)對(duì)合同治理實(shí)踐溢出的模糊內(nèi)容，前臺(tái)與后臺(tái)的相對(duì)分離構(gòu)成“市場(chǎng)包干制”的核心特征。但與此同時(shí)，二者又是作為一個(gè)整體存在的，更具體地說(shuō)，前臺(tái)包干是在后臺(tái)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上作為后臺(tái)統(tǒng)籌的一個(gè)延伸部分而存在的，二者共同構(gòu)成鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。

（二）前臺(tái)包干：承包人增權(quán)下的服務(wù)供給

市場(chǎng)機(jī)制的引入使得HS 機(jī)構(gòu)成為介于村社組織與老年群體之間的中間載體。作為市場(chǎng)主體，HS 機(jī)構(gòu)有著穩(wěn)定盈利的本能訴求，這也是養(yǎng)老服務(wù)供給高質(zhì)量的重要激勵(lì)機(jī)制。而要想獲得盈利，一般有開(kāi)源和節(jié)流兩條路徑，前者表現(xiàn)為服務(wù)項(xiàng)目的增多，后者表現(xiàn)為服務(wù)過(guò)程的自主。為此，S 村村社組織一方面允許HS 機(jī)構(gòu)在保證基本服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量基礎(chǔ)上，提供基于自愿購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)，賦予其一定的剩余索取權(quán)，收取相應(yīng)的合理服務(wù)費(fèi)用。調(diào)研來(lái)看，一般只有三樓身體不能自理的老人對(duì)此有所需求，且在村社組織的要求下，相關(guān)費(fèi)用不能與市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)相差太大。這樣，市場(chǎng)主體的盈利空間被框定在合理范圍。另一方面，賦予HS 機(jī)構(gòu)一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，對(duì)其雇傭何種工作人員、采取何種懲戒措施給予自主性。這樣，HS 機(jī)構(gòu)就可以只考慮業(yè)務(wù)能力和責(zé)任履行情況招收工作人員，不必顧及村社組織的“福利照顧”要求。而且，即便招收了本村村民，也會(huì)一視同仁地進(jìn)行激勵(lì)和處罰。比如，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人曾發(fā)現(xiàn)敬老院門(mén)衛(wèi)責(zé)任心不強(qiáng)，白天有時(shí)不在崗位，最后將其辭退。

在得到村社賦權(quán)的同時(shí)，承包人必須按照合約要求、以敬老院為基本單位進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)供給，對(duì)接院內(nèi)各種性格、偏好的老年人，保質(zhì)保量地將養(yǎng)老服務(wù)均等化地供給至每位老人，如此村社組織才會(huì)為其免除相關(guān)租金，入住老人才愿意繳納費(fèi)用和配合管理。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是，承包人只有履行合約內(nèi)容，保證服務(wù)質(zhì)量和管理水平，才會(huì)獲得預(yù)期收益。經(jīng)過(guò)協(xié)商，HS 機(jī)構(gòu)需要提供如下服務(wù)：在生活飲食方面，需精心準(zhǔn)備每日三餐，一般是上午吃稀飯雞蛋、中餐為兩素一葷、晚餐是面條或米粉；在文化活動(dòng)方面，需定期組織一些活動(dòng)，比如每周的手指操、組織老年人打門(mén)球打腰鼓以及健康知識(shí)方面的講課等等；在醫(yī)衛(wèi)服務(wù)方面，需為自理老人提供量血壓、測(cè)體溫以及根據(jù)醫(yī)囑為帶有慢性病的老人配藥等服務(wù)，為不能自理老人提供相應(yīng)的護(hù)理服務(wù)（如定期沐浴、檢查皮膚受壓情況等）。

通過(guò)與老年人正面對(duì)接，承包人不僅促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)供給的專(zhuān)業(yè)化和高效率，還在老年人與村社組織之間建立了“緩沖帶”。這是因?yàn)?，承包人是外?lái)的市場(chǎng)主體，脫離村莊社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和利益結(jié)構(gòu)，具有利益無(wú)涉和價(jià)值中立的特征，在執(zhí)行現(xiàn)有規(guī)則上能做到統(tǒng)一對(duì)待。加上承包人的利益激勵(lì)與其服務(wù)質(zhì)量直接相關(guān)，因此其有足夠強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)力回應(yīng)老年人的合理需求，以及借助前臺(tái)位置消化大量的瑣碎事務(wù)。這些都有助于緩解村社組織的政治負(fù)擔(dān)和治理壓力。

（三）后臺(tái)統(tǒng)籌：發(fā)包人限權(quán)下的協(xié)調(diào)助力

鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給是集體經(jīng)營(yíng)的重要內(nèi)容，并受到農(nóng)民與集體政治關(guān)聯(lián)的約束，因此，村社組織雖不直接參與養(yǎng)老服務(wù)供給，但仍是其中重要責(zé)任主體。畢竟養(yǎng)老服務(wù)供給出現(xiàn)問(wèn)題，會(huì)影響農(nóng)民養(yǎng)老福利以及農(nóng)民對(duì)村社組織的政治認(rèn)同。在S 村，村社組織的責(zé)任履行除了表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的正常監(jiān)督，更突出表達(dá)為對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)助力。

展開(kāi)來(lái)講，HS 機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體具有追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)傾向，為了利潤(rùn)空間擴(kuò)大可能采取策略性行為，再加上敬老院本身作為一類(lèi)特殊公共空間的敏感性和脆弱性，村社組織對(duì)其進(jìn)行外部監(jiān)督是養(yǎng)老服務(wù)供給秩序穩(wěn)定的重要保證。這種監(jiān)督很多時(shí)候并非源于自上而下的科層體制壓力，而是來(lái)自村莊政治共同體的內(nèi)在要求。村社組織監(jiān)督內(nèi)容包括安全隱患、環(huán)境衛(wèi)生和飲食質(zhì)量等方面，監(jiān)督方式包括常規(guī)性檢查（一日三餐的飲食情況拍照發(fā)到群里）、突擊性檢查（不定期檢查敬老院安全和衛(wèi)生情況）、群眾性反饋（通過(guò)舉行座談會(huì)了解機(jī)構(gòu)服務(wù)情況和老人養(yǎng)老需求）。憑借三重監(jiān)督方式，村級(jí)組織的政治屬性約束了市場(chǎng)主體的自發(fā)取向和策略空間，有效督促其積極履行合同義務(wù)，從而使經(jīng)營(yíng)行為合乎集體成員的養(yǎng)老福利。

與合理監(jiān)督同步的是，村社組織積極協(xié)助HS 機(jī)構(gòu)處理敬老院內(nèi)的各項(xiàng)矛盾。根據(jù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的說(shuō)法，敬老院內(nèi)的矛盾分為兩種類(lèi)型：一是生活習(xí)慣類(lèi)矛盾，包括生活作息時(shí)間不同、食堂伙食口味不同。一位原村民小組長(zhǎng)形象地說(shuō)：“之前有三位老人關(guān)系很好，沒(méi)來(lái)之前就定好住在一起，做一輩子好姐妹，結(jié)果住在一起因各種生活習(xí)慣不同，差點(diǎn)鬧翻”。二是歷史遺留類(lèi)矛盾，比如家族勢(shì)力大的老人欺負(fù)小家族的人。這些矛盾具有反復(fù)性和瑣碎性，容易消耗機(jī)構(gòu)工作人員的時(shí)間和精力，進(jìn)而增加機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的外部成本。對(duì)此，村社組織會(huì)及時(shí)介入，輕則斥諸“一點(diǎn)矛盾就鬧，你讓小一輩怎么看老的”話語(yǔ)，給老人一定的道德施壓和面子緊張，重則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部請(qǐng)下來(lái)做工作，給老年人造成“鬧大”的心理沖擊，“你只要輕輕嚇一下，他馬上就乖了，就老實(shí)了”。

總之，村社組織的后臺(tái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為承包人的前臺(tái)服務(wù)提供了有力支持，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)營(yíng)成本降低和收益增加的雙重統(tǒng)一，最終有助于提高鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的效率和動(dòng)力。在這個(gè)意義上，方可理解當(dāng)?shù)卮甯刹康倪@句話：“雜事處理妥當(dāng)了，養(yǎng)老服務(wù)的正事也就好辦了”。

五、鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的雙層治理協(xié)同：“市場(chǎng)包干制”的實(shí)踐邏輯

在鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的“市場(chǎng)包干制”中，市場(chǎng)主體的前臺(tái)治理和村社組織的后臺(tái)治理既相互獨(dú)立又彼此協(xié)同，最終形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的治理合力和雙層聯(lián)動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，集體與農(nóng)民并非單向的服務(wù)關(guān)系，而是具有可逆性，后者的養(yǎng)老體驗(yàn)會(huì)反饋為對(duì)前者的認(rèn)同狀況。這樣，雙層治理結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中形成了三重相互牽制的關(guān)系模式。從結(jié)果來(lái)看，“市場(chǎng)包干制”產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)上、政治上和治理上的實(shí)踐績(jī)效，維系了鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給秩序的內(nèi)在均衡。

（一）雙層治理協(xié)同：事務(wù)型治理與動(dòng)員型治理耦合

在村社自營(yíng)敬老院期間，村社的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)高彈性化、低制度化的特征，但難以適應(yīng)鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。相比之下，市場(chǎng)主體可以通過(guò)疊加交易關(guān)系的方式實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性和動(dòng)員性相對(duì)分離，重構(gòu)農(nóng)民與集體的關(guān)聯(lián)方式，即形成“村社組織- 市場(chǎng)主體- 老年群體”的邏輯鏈條。在此鏈條下，市場(chǎng)主體需要面對(duì)一線情境中的老年服務(wù)需求，屬于面向前臺(tái)的事務(wù)型治理，而村社組織則為市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)提供必要支持，屬于身居后臺(tái)的動(dòng)員型治理。a一般來(lái)說(shuō)，事務(wù)型治理表現(xiàn)為領(lǐng)域性的公事公辦，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)的清晰化和服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化，而動(dòng)員型治理表現(xiàn)為連帶性的“公私融通”，能帶來(lái)激勵(lì)與協(xié)調(diào)的均衡，b 由此形成的雙層治理結(jié)構(gòu)奠定了鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給有效的實(shí)踐基礎(chǔ)。

第一，事務(wù)型治理與激勵(lì)的清晰化。在“市場(chǎng)包干制”中，身處一線治理現(xiàn)場(chǎng)的HS 機(jī)構(gòu)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)和管理敬老院的合約義務(wù)，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)供給獲得清晰的利益激勵(lì)。當(dāng)前，村莊仍保持熟人社會(huì)底色，其內(nèi)部具有總體性和連帶性的特征，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給與其他治理任務(wù)混雜在一起，作為一個(gè)整體成為村社組織的治理內(nèi)容。在此情況下，敬老院內(nèi)的服務(wù)供給很容易受到村社理性和其他事務(wù)的影響，村社組織不僅難以保持獨(dú)立性，甚至還缺乏協(xié)調(diào)動(dòng)力。誠(chéng)然，在政治維度上，養(yǎng)老服務(wù)供給作為一項(xiàng)公共性事務(wù)，是集體與農(nóng)民政治互動(dòng)的重要載體，屬于村莊公共利益的范疇，村社組織通過(guò)對(duì)此承擔(dān)政治責(zé)任，能夠強(qiáng)化干群關(guān)系和集體認(rèn)同，從而構(gòu)成一份政治激勵(lì)。但從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，無(wú)論是雇傭貧弱農(nóng)民作為服務(wù)人員的福利照顧取向，還是養(yǎng)老服務(wù)日益成為集體的單向過(guò)程，都會(huì)增加村社組織的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響?zhàn)B老服務(wù)的整體質(zhì)量和供給效率。為了緩解政治激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的不兼容性，避免事務(wù)性需求擴(kuò)張帶來(lái)集體的全面卷入，“市場(chǎng)包干制”引入市場(chǎng)主體，將養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)主體身上，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)事專(zhuān)辦和激勵(lì)清晰化，從而提升服務(wù)供給的專(zhuān)業(yè)性和自主性。

第二，動(dòng)員型治理與成本的內(nèi)部化。合理的盈利空間是市場(chǎng)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)敬老院的重要條件，也是其改進(jìn)服務(wù)方式和專(zhuān)業(yè)能力的動(dòng)力機(jī)制。這意味著，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍和責(zé)任邊界只有得到清晰確定才能控本增效。而村莊的熟人社會(huì)基礎(chǔ)恰恰干擾了市場(chǎng)主體的治理權(quán)能，作為激勵(lì)鏈條末端的老人可能成為“不合作者”。而且，在空間集中和關(guān)系密集背景下，這種不合作行為在敬老院內(nèi)具有潛在的擴(kuò)散性和感染性，倘若缺乏有效治理，市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)信心和承包動(dòng)力就會(huì)減弱。面對(duì)此種狀況，村社組織作為一類(lèi)公共性組織，會(huì)及時(shí)介入?yún)f(xié)調(diào)，且協(xié)調(diào)過(guò)程指向公益性和公共性。進(jìn)言之，村社組織兼具當(dāng)家人和代理人雙重角色，其在村莊內(nèi)部具有動(dòng)員力和談判力，擁有一定的正式或非正式治理資源，而這些治理資源能夠轉(zhuǎn)化為村級(jí)組織協(xié)助治理不合作者的治理手段。事實(shí)上，這種公共治理過(guò)程重塑了農(nóng)民的權(quán)責(zé)關(guān)系和農(nóng)民之間的利益結(jié)構(gòu)，旨在將院內(nèi)老人作為主體和整體來(lái)參與問(wèn)題解決及其內(nèi)含的協(xié)商成本，避免服務(wù)供給淪為個(gè)體本位和需求導(dǎo)向的純粹服務(wù)問(wèn)題。a 可見(jiàn)，村社組織的社會(huì)動(dòng)員可以低成本、常態(tài)化地治理相關(guān)不合作者，進(jìn)而降低市場(chǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)供給的外部成本。

（二）雙層治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系調(diào)控

以上對(duì)于雙層治理結(jié)構(gòu)的分析主要強(qiáng)調(diào)從村社組織經(jīng)由市場(chǎng)主體到達(dá)集體成員的單向維度，但農(nóng)民與集體并非單向關(guān)系，而是具有可逆性和反饋性，農(nóng)民的服務(wù)體驗(yàn)會(huì)影響對(duì)村社組織的認(rèn)同情況。這樣，雙層治理結(jié)構(gòu)在實(shí)踐中就形成了相互調(diào)控的關(guān)系模式。在此關(guān)系模式下，任何一方都是另外兩方達(dá)成均衡互動(dòng)的外部條件和微觀機(jī)制，最終表現(xiàn)為面向鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的動(dòng)力聚焦和目標(biāo)統(tǒng)一，也即真正形塑出“多元一體”的鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)格局。進(jìn)言之，“多元一體”的養(yǎng)老格局展現(xiàn)了村社本位的基本原則，并帶來(lái)了鄉(xiāng)村社會(huì)的整體性改變和養(yǎng)老服務(wù)效益的多維度釋放。具體見(jiàn)圖2。

第一，集體與市場(chǎng)關(guān)系的民主規(guī)制。養(yǎng)老服務(wù)供給是集體經(jīng)營(yíng)的重要內(nèi)容，集體向市場(chǎng)主體的發(fā)包行為因此一定程度上實(shí)現(xiàn)了供給責(zé)任的向外轉(zhuǎn)移。在轉(zhuǎn)移過(guò)程中，市場(chǎng)主體需要服從作為發(fā)包方的村社集體的外部監(jiān)督和責(zé)任約束。然而，村社集體與市場(chǎng)主體的“發(fā)包- 承包”關(guān)系并不穩(wěn)定，后者可能在村社集體缺位的背景下擴(kuò)大策略運(yùn)作空間，甚至通過(guò)關(guān)系運(yùn)作的方式俘獲集體的代理人，進(jìn)而以“合謀”方式從養(yǎng)老服務(wù)供給中獲得超額利潤(rùn)。而對(duì)村民而言，他們既是養(yǎng)老服務(wù)的供給對(duì)象，也是養(yǎng)老服務(wù)的參與主體，更是集體資產(chǎn)的擁有者，因此更為關(guān)心敬老院內(nèi)的服務(wù)質(zhì)量和管理秩序，且這種關(guān)心從指向個(gè)體利益上升為公共利益，進(jìn)而對(duì)集體的回應(yīng)性產(chǎn)生了壓力倒逼。比如，當(dāng)聽(tīng)到有些老人反映敬老院的護(hù)工護(hù)理不夠?qū)I(yè)和缺乏耐心時(shí)，村書(shū)記就與機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行協(xié)商，要求機(jī)構(gòu)對(duì)護(hù)工進(jìn)行培訓(xùn)，經(jīng)過(guò)多輪培訓(xùn)后，老年人的滿(mǎn)意度和認(rèn)可度得到增加。就此而言，農(nóng)民的公共參與和需求表達(dá)能夠形成對(duì)集體與市場(chǎng)關(guān)系的有效監(jiān)督和社會(huì)制衡，并使鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過(guò)程服從民主約束。

第二，市場(chǎng)與農(nóng)民關(guān)系的集體協(xié)調(diào)。市場(chǎng)發(fā)包實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)與集體經(jīng)營(yíng)的相對(duì)分離，在市場(chǎng)主體與老年群體之間建立了合同關(guān)系，進(jìn)而形成了以合同治理為基礎(chǔ)的服務(wù)供給模式。然而，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為嵌入在不規(guī)則的鄉(xiāng)土場(chǎng)景中，受到村社理性的影響，這使得市場(chǎng)機(jī)構(gòu)與老年人之間圍繞養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容、方式和費(fèi)用等締結(jié)的合約具有不完備性和有限性。進(jìn)一步說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)中存在的諸多模糊領(lǐng)域難以被合約所清晰界定，即便能納入合約范疇，也可能面臨合約履行的失效。比如，HS 機(jī)構(gòu)規(guī)定老年人不允許隨意外出回家，但本村老人常常不按規(guī)定偷偷外出，由此給敬老院管理工作帶來(lái)不少麻煩。對(duì)市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，如果不加管理（順應(yīng)情理邏輯），那么合同約定則難履行（悖離法理邏輯）。面對(duì)合同期待與合同履行的既有偏差，村社集體能夠以政治姿態(tài)、借助動(dòng)員機(jī)制來(lái)界定溢出合約的事項(xiàng)，清晰存在的模糊內(nèi)容，從而避免市場(chǎng)機(jī)構(gòu)陷入彌散性的責(zé)任連帶，最終保障合同治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)行。

第三，集體與農(nóng)民關(guān)系的市場(chǎng)軟化。經(jīng)由集體化時(shí)代的制度形塑，村社與集體合二為一升華為“村社集體”，a 農(nóng)民與集體的關(guān)系具有鮮明的政治屬性，而養(yǎng)老服務(wù)供給是集體與農(nóng)民之間政治互動(dòng)的重要載體?？蓡?wèn)題是，新階段鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)需求呈現(xiàn)多元性、專(zhuān)業(yè)性和事務(wù)性的特點(diǎn)，并逐漸超出村社集體的供給能力范疇，農(nóng)民與集體的關(guān)系因此趨于剛性化和緊張化。而市場(chǎng)主體的嵌入在農(nóng)民與集體的政治關(guān)系中疊加了交易關(guān)系，構(gòu)造了緩沖空間，實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體服務(wù)功能的分流以及二者關(guān)系的市場(chǎng)軟化。調(diào)研來(lái)看，市場(chǎng)主體以?xún)煞N方式維系了農(nóng)民與集體關(guān)系的彈性狀態(tài)。一方面，市場(chǎng)主體通過(guò)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)供給，滿(mǎn)足老年群體的多元養(yǎng)老需求，這種良好的養(yǎng)老體驗(yàn)會(huì)形成農(nóng)民對(duì)集體的正向反饋和政治認(rèn)同。另一方面，由于市場(chǎng)主體處于直面老年群體的一線場(chǎng)景，村社集體就能相對(duì)超然地以第三方和協(xié)調(diào)者的身份介入集體成員與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系矛盾，而每次矛盾的化解不僅能實(shí)現(xiàn)管理成本的內(nèi)部化，還能轉(zhuǎn)化為集體的政治收益和社會(huì)承認(rèn)，進(jìn)而帶來(lái)村社治理結(jié)構(gòu)的彈性。

不難看出，在多元一體的關(guān)系格局中，村級(jí)組織類(lèi)似于一個(gè)“扳道工”，使市場(chǎng)力量服務(wù)于流動(dòng)背景下鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)需求，維系公益性與盈利性的相對(duì)平衡。這體現(xiàn)了村社組織對(duì)變遷中的鄉(xiāng)村社會(huì)和市場(chǎng)力量的統(tǒng)合作用，展現(xiàn)了中國(guó)鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的獨(dú)特組織路徑，顯然有別于完全市場(chǎng)化以及個(gè)體導(dǎo)向的養(yǎng)老服務(wù)供給模式。

（三）“市場(chǎng)包干制”的實(shí)踐績(jī)效

就其本質(zhì)而言，市場(chǎng)發(fā)包只是集體經(jīng)營(yíng)的延伸方式，市場(chǎng)機(jī)制只是集體優(yōu)化服務(wù)供給的重要媒介，屬于“用”的層次（機(jī)制調(diào)整范疇），因此并不能完全替代村社組織的“體”之角色（基本原則范疇）。正是通過(guò)“體”“用”的有效分工，以及基本原則和機(jī)制調(diào)整的合理搭配，村社組織與市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)與治理優(yōu)勢(shì)的有效結(jié)合，并共同作用于“低成本、高福利”這一“共同”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體實(shí)踐績(jī)效分析如下：

第一，經(jīng)濟(jì)績(jī)效體現(xiàn)為供給結(jié)果的控本增效。村級(jí)敬老院屬于村集體資產(chǎn)，具有公益性和福利性導(dǎo)向。以不繳納承包費(fèi)作為條件，本村入院老人可以常態(tài)化、低成本獲得市場(chǎng)提供的養(yǎng)老服務(wù)，比如本村自理老人能以200 月/ 元的費(fèi)用入住敬老院，這個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是S 村絕大部分家庭的可承受范圍?！暗葘O子再大一點(diǎn)，不用我們帶了，就想著去住，實(shí)惠又自在”。而且通過(guò)限定市場(chǎng)盈利空間、監(jiān)督市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)過(guò)程，村社集體一定程度上排斥了謀利型市場(chǎng)主體的進(jìn)入，契合了低成本、高福利的養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)。

第二，政治績(jī)效體現(xiàn)為供給過(guò)程的秩序穩(wěn)定。在市場(chǎng)自營(yíng)階段，敬老院內(nèi)部的管理秩序相對(duì)比較混亂，既有老人間的關(guān)系矛盾，也有老人與機(jī)構(gòu)人員的偶然摩擦，二者都導(dǎo)向村民對(duì)村社組織推動(dòng)集中供養(yǎng)模式的不解乃至不滿(mǎn)。而在“市場(chǎng)包干制”中，村級(jí)組織有所分寸地介入敬老院的運(yùn)營(yíng)和管理工作，履行關(guān)系協(xié)調(diào)和服務(wù)監(jiān)督職能，從而有力緩解承包人與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系失衡，最終保證養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和有序。而這種回應(yīng)性蘊(yùn)含著村社集體對(duì)鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)情境變動(dòng)的適應(yīng)性，并反饋為農(nóng)民對(duì)村社集體的政治認(rèn)同。

第三，治理績(jī)效體現(xiàn)為供給對(duì)象的主體激活。在市場(chǎng)自營(yíng)階段，老年人更多作為養(yǎng)老服務(wù)的供給對(duì)象角色存在，養(yǎng)老服務(wù)體系也呈現(xiàn)出服務(wù)取向的建構(gòu)定位，由此遮蔽了老年人的主體意識(shí)和可行能力。而在市場(chǎng)包干的實(shí)踐形態(tài)下，村社集體對(duì)老年群體進(jìn)行了組織動(dòng)員，不僅引導(dǎo)其參與對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督，激發(fā)老年人對(duì)涉及自身利益的公共關(guān)心，而且還在敬老院內(nèi)組建了由老書(shū)記、老黨員等主體構(gòu)成的“四人調(diào)解小組”，用于對(duì)敬老院內(nèi)人際矛盾的自組織調(diào)解。無(wú)論對(duì)外的民主化監(jiān)督還是對(duì)內(nèi)的自組織調(diào)解，都反映了院內(nèi)老人走出個(gè)體化狀態(tài)，成為養(yǎng)老服務(wù)的參與主體以及公共事務(wù)的治理力量。

六、結(jié)論與討論

步入新時(shí)代，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化已經(jīng)上升為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，并由此獲得不少政策資源的傾力支持，但在“未富先老”的國(guó)情現(xiàn)實(shí)下，國(guó)家不可能包辦鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給。如此，一家一戶(hù)解決不了、解決不好的鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)如何低成本且可持續(xù)的供給，還要回到實(shí)踐中探討可能的機(jī)制創(chuàng)新之道。

在本文的S 村案例中，村級(jí)敬老院的管理和運(yùn)營(yíng)最初完全交付給市場(chǎng)主體，但在實(shí)踐中卻遭遇關(guān)系摩擦和責(zé)任連帶等一系列問(wèn)題，并由此倒逼村社組織的再進(jìn)入。村社組織再進(jìn)入之后建立了“市場(chǎng)包干制”，形成了以承包人為主體的前臺(tái)包干與以村社組織為主體的后臺(tái)統(tǒng)籌相協(xié)同的雙層治理格局。在雙層治理格局下，“村社組織- 市場(chǎng)主體- 服務(wù)對(duì)象”中的任何一方都是另外兩方實(shí)現(xiàn)均衡的外部條件，具體表現(xiàn)為集體與市場(chǎng)關(guān)系的民主規(guī)制、市場(chǎng)與農(nóng)民關(guān)系的集體協(xié)調(diào)以及集體與農(nóng)民關(guān)系的市場(chǎng)軟化。就其效果來(lái)看，鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的“市場(chǎng)包干制”實(shí)現(xiàn)了供給結(jié)果的高效率低成本（經(jīng)濟(jì)績(jī)效）、供給過(guò)程的社會(huì)秩序穩(wěn)定（政治績(jī)效）、供給對(duì)象的主體意識(shí)激活（治理績(jī)效）。但與此同時(shí)，S 村J 書(shū)記也袒露出一些隱憂(yōu)，即近兩年來(lái)，由于行政任務(wù)的密集下沉以及各種形式的監(jiān)督下鄉(xiāng)，村級(jí)組織的注意力逐漸收攏于自上而下的多中心工作，其自主空間和轉(zhuǎn)換權(quán)力遭到一定的壓縮，在協(xié)助或者監(jiān)督市場(chǎng)主體上有些“力不從心”。這成為“市場(chǎng)包干制”模式創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程中需要關(guān)注的實(shí)踐問(wèn)題。

以小見(jiàn)大地看，“市場(chǎng)包干制”延續(xù)了“簡(jiǎn)約養(yǎng)老”的風(fēng)格，a 不僅在實(shí)踐中孕育了多元協(xié)同的養(yǎng)老服務(wù)供給秩序，而且其理論價(jià)值體現(xiàn)在進(jìn)一步理清了村社與市場(chǎng)之間的關(guān)系模式和作用邊界。從村社角度來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)主體本質(zhì)上只是集體經(jīng)營(yíng)的媒介和治理工具，并不能完全代替村社組織的角色；從市場(chǎng)角度來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)發(fā)揮作用依靠的不是所謂競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而是分工機(jī)制，且市場(chǎng)機(jī)制只有在村社組織的約束和支持下才能發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于今后的農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)踐和政策創(chuàng)新而言，不能簡(jiǎn)單抱持“一包就靈”和“一化了之”的改革思路，相反應(yīng)充分重視鄉(xiāng)土傳統(tǒng)和集體體制意義上“村社組織”的重要角色和主體地位，并在此基礎(chǔ)上從機(jī)制而非體制的層次定義市場(chǎng)邏輯，重構(gòu)市場(chǎng)運(yùn)行的制度環(huán)境，使之服務(wù)于社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)。

誠(chéng)然，中國(guó)鄉(xiāng)村地域廣闊和社會(huì)結(jié)構(gòu)多元，S 村村社養(yǎng)老模式具有一定的區(qū)域特征，其成功與村書(shū)記的個(gè)人能力以及村級(jí)組織的行為選擇密不可分，但這種主體行為選擇并非必然是地方性和個(gè)體化的，而是存在可塑和復(fù)制的空間。事實(shí)上，已有不少研究表明，即便是在普通中西部農(nóng)村，通過(guò)行政激活（如普惠性資源輸入、運(yùn)行規(guī)則嵌入、治理權(quán)力下放等）能夠提高村級(jí)組織治理責(zé)任和能力，使其具備自主性和統(tǒng)籌力。b 一旦村社組織具有自主性和統(tǒng)籌力，其就能與市場(chǎng)組織基于分工機(jī)制形成超越地方情境和主體行為的制度化權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)。從制度化角度來(lái)看，村社組織主要掌握統(tǒng)籌權(quán)，包括服務(wù)發(fā)包、管理監(jiān)督、利益激勵(lì)，同時(shí)履行提供免除租金、問(wèn)題協(xié)調(diào)的義務(wù)；而市場(chǎng)組織主要掌握服務(wù)過(guò)程的執(zhí)行權(quán)，其責(zé)任就是按照合約做好養(yǎng)老服務(wù)供給和院舍內(nèi)部管理。統(tǒng)合而言，從個(gè)案村所在的區(qū)域模式中折射出來(lái)的關(guān)于市場(chǎng)主體的定位以及村級(jí)組織的作用依然具有一般性的啟發(fā)價(jià)值。

第一，在行政下鄉(xiāng)的總體背景下，有必要賦予村級(jí)組織一定的自主權(quán)限和靈活資源，發(fā)揮村社組織的制度優(yōu)勢(shì)和組織功能，強(qiáng)化其統(tǒng)籌能力和治理水平，從而使其能夠引導(dǎo)市場(chǎng)主體培育社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)體系。當(dāng)?shù)胤秸o予寬松的行動(dòng)環(huán)境和必要的政策支持，村社組織就可以具備對(duì)鄉(xiāng)村養(yǎng)老情境變動(dòng)的適應(yīng)性，就能推動(dòng)基層組織體系的適老化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率和質(zhì)量，化解當(dāng)前鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)存在的短板和難題。

第二，立足中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老道路的戰(zhàn)略定位，養(yǎng)老體系不能簡(jiǎn)單等同于養(yǎng)老服務(wù)體系，作為方法和載體的養(yǎng)老服務(wù)更不能被當(dāng)作養(yǎng)老體系建構(gòu)的目標(biāo)本身。這要求，村級(jí)組織超越個(gè)體本位的內(nèi)部視野和技術(shù)導(dǎo)向的供給路徑，將農(nóng)村養(yǎng)老置入鄉(xiāng)村建設(shè)的整體視野和實(shí)踐脈絡(luò)，通過(guò)“組織- 動(dòng)員- 服務(wù)”的機(jī)制來(lái)拓展農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)踐空間，挖掘中國(guó)農(nóng)村的制度優(yōu)勢(shì)和內(nèi)生活力，并使其轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村老齡社會(huì)治理的效能，最終為鄉(xiāng)村養(yǎng)老秩序的有效建構(gòu)和現(xiàn)代適應(yīng)提供較大的回旋空間。

第三，依托村社組織，夯實(shí)市場(chǎng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)的社會(huì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，在政策倡導(dǎo)下，市場(chǎng)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正在向農(nóng)村布局，旨在瞄準(zhǔn)家庭養(yǎng)老目標(biāo)變化帶來(lái)的農(nóng)民對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求，但其下鄉(xiāng)過(guò)程并不順利，與鄉(xiāng)土社會(huì)互動(dòng)不暢時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，村社組織應(yīng)發(fā)揮“有為集體”角色，引導(dǎo)市場(chǎng)主體敞開(kāi)自身，協(xié)助其了解“通行于鄉(xiāng)土社會(huì)的各種社會(huì)關(guān)系、倫理關(guān)系乃至行動(dòng)倫理”，熟識(shí)鑲嵌于地方文化背景下的老年群體特點(diǎn)和養(yǎng)老生活慣習(xí)，進(jìn)而讓其獲得扎根鄉(xiāng)土所需的地方知識(shí)和“精神氣質(zhì)”，最終化解市場(chǎng)機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)的“最后一公里”困境。

（責(zé)任編輯：李 瑩）

［基金項(xiàng)目］ 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“縣域基本公共服務(wù)均等化的實(shí)踐機(jī)制研究”（22BSH144）。