調(diào)解在行政糾紛解決中的興起及其中國式解讀

[摘 要]近年來，將調(diào)解適用于行政糾紛解決的立法和實(shí)踐趨勢逐漸增強(qiáng)。與西方因解決“訴訟爆炸”而興起的ADR運(yùn)動(dòng)不同，我國調(diào)解制度是一種承載多元社會(huì)治理目標(biāo)的靈活治理工具，呈現(xiàn)從民間到官方，從民事糾紛解決領(lǐng)域到行政糾紛解決領(lǐng)域漸次擴(kuò)張的演變脈絡(luò)。有別于大陸法系傳統(tǒng)的“公法—私法”二分思維范式和新公共管理浪潮下“合作國家”的理念，行政糾紛調(diào)解的興起折射出我國“國家—社會(huì)”二元合一的獨(dú)特社會(huì)治理理念。但是，行政糾紛調(diào)解并非沒有界限，可以通過“概括+肯定列舉+否定列舉”的方式為其劃定邊界，將調(diào)解嚴(yán)格限定在法律容許的范圍內(nèi)，避免濫用調(diào)解導(dǎo)致對(duì)法定職責(zé)的規(guī)避和對(duì)公民合法訴權(quán)的剝奪。

[關(guān)鍵詞]調(diào)解；行政糾紛解決；實(shí)質(zhì)性化解爭議；社會(huì)治理

[中圖分類號(hào)] D912.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

一、問題的提出

當(dāng)下，調(diào)解正日益成為世界范圍內(nèi)一種主流的糾紛解決方式，拓寬了人們有關(guān)正義、司法和糾紛解決的視野，被理解為司法方面的敘事，成為法律制度的有機(jī)組成部分。［1］在我國，調(diào)解被視作“東方經(jīng)驗(yàn)”，是中國司法制度中最具特色的制度之一，在司法改革進(jìn)程和多元化糾紛解決體制構(gòu)建中占據(jù)了重要地位。長期以來，調(diào)解主要適用于民事糾紛解決領(lǐng)域，在行政糾紛解決中僅被謹(jǐn)慎、有限地適用。但近年來，在“實(shí)質(zhì)性化解行政爭議”“訴源治理”等司法改革的背景下，調(diào)解制度正迎來一場全面復(fù)興，從傳統(tǒng)民事糾紛解決領(lǐng)域擴(kuò)散到行政糾紛解決領(lǐng)域中。按照糾紛的發(fā)展程度，可以將行政糾紛解決過程中調(diào)解的適用分為三種情況：一是在糾紛進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序前，由調(diào)解組織或者其他行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，屬于行政調(diào)解［2］或者訴前調(diào)解；［3］二是在行政復(fù)議階段，由復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政糾紛進(jìn)行調(diào)解，即復(fù)議調(diào)解；三是在行政訴訟進(jìn)行中，由法庭對(duì)行政糾紛進(jìn)行調(diào)解，即訴中調(diào)解。本文將這三類情況統(tǒng)稱為“行政糾紛調(diào)解”。

在近年立法和司法政策中，行政糾紛調(diào)解全面興起。如，2021年5月，《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡分流改革的意見》對(duì)行政爭議訴前調(diào)解進(jìn)行了專門規(guī)定。［4］又如，2023年修訂通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）在總則部分確立了復(fù)議調(diào)解原則。［5］再如，2023年7月，海南省首次從省級(jí)政府規(guī)章層面對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行了全面規(guī)定，其中就包括行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的行政調(diào)解，并出臺(tái)了相應(yīng)配套程序與保障機(jī)制。［6］

但是，調(diào)解在行政糾紛解決領(lǐng)域的興起和擴(kuò)張并非沒有爭議。在很長一段時(shí)間內(nèi)，國內(nèi)行政法學(xué)界認(rèn)為行政爭議不能像民事爭議一樣適用調(diào)解制度，行政糾紛不適用調(diào)解的觀點(diǎn)占據(jù)主流。在行政爭議激增的背景下，禁止調(diào)解原則與爭議解決的現(xiàn)實(shí)需求呈現(xiàn)緊張關(guān)系，推動(dòng)了行政糾紛從“禁止調(diào)解”向“有限調(diào)解”的學(xué)理轉(zhuǎn)變，但這并不表明學(xué)界一致認(rèn)同在行政糾紛解決中適用調(diào)解。在行政糾紛調(diào)解興起的大背景下，有觀點(diǎn)主張應(yīng)當(dāng)通過“依法裁判、協(xié)調(diào)和調(diào)解化解相結(jié)合的方式，對(duì)案涉爭議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬子解決”。［7］也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“法院主動(dòng)出擊，通過調(diào)解、協(xié)調(diào)等手段以追求爭議的實(shí)質(zhì)性解決，諸多做法與司法權(quán)本質(zhì)、行政訴訟規(guī)范以及當(dāng)事人訴權(quán)無法相容”。［8］不似官方話語體系中一邊倒的支持態(tài)勢，學(xué)術(shù)界對(duì)行政糾紛調(diào)解的態(tài)度仍是慎重的。此外，與行政糾紛調(diào)解實(shí)踐迅速擴(kuò)張現(xiàn)象形成鮮明對(duì)比的是，相關(guān)專門研究還較為少見，已有研究也比較陳舊。行政糾紛調(diào)解問題在立法、司法政策中和在學(xué)術(shù)討論中呈現(xiàn)出“冷熱不均”的現(xiàn)象。［9］

據(jù)此，在行政糾紛調(diào)解興起的背景下，有以下問題值得探討：一是應(yīng)當(dāng)如何理解調(diào)解在行政糾紛解決領(lǐng)域興起的制度動(dòng)因和底層邏輯。二是這一現(xiàn)象背后蘊(yùn)含著何種獨(dú)特的法治與治理理念。三是行政糾紛調(diào)解的興起和推廣是否會(huì)顛覆傳統(tǒng)的正義體系和司法邏輯，以及如何確定其適用邊界。本文以這些問題為基本脈絡(luò)，首先，從制度史角度分析調(diào)解從民事糾紛解決領(lǐng)域擴(kuò)散至行政糾紛解決領(lǐng)域的歷史流變，通過追本溯源的方式廓清行政糾紛調(diào)解興起的底層邏輯；其次，在此基礎(chǔ)上討論這一現(xiàn)象蘊(yùn)含著怎樣的治理內(nèi)涵；最后，結(jié)合當(dāng)前“實(shí)質(zhì)性解決行政爭議”“訴源治理”等司法改革背景，深入分析行政糾紛調(diào)解的理論基礎(chǔ)和適用邊界問題。本文認(rèn)為，面對(duì)行政糾紛調(diào)解興起這一法治現(xiàn)象，應(yīng)該超越對(duì)調(diào)解制度傳統(tǒng)的替代性糾紛解決機(jī)制定位，將其理解為一種承載社會(huì)多元治理目標(biāo)的靈活治理工具。行政糾紛調(diào)解的興起引發(fā)了有關(guān)對(duì)我國法治和治理理念的反思，折射出我國“國家—社會(huì)”二元合一的獨(dú)特社會(huì)治理理念。

二、我國調(diào)解制度的演變脈絡(luò)

調(diào)解制度在我國行政糾紛解決中的興起需置于特定歷史情境中來認(rèn)識(shí)，繼而才有可能從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中獲得扎根于中國實(shí)際的理解，并在此基礎(chǔ)上展開學(xué)理證成。從制度史視角考察，我國調(diào)解制度經(jīng)歷了從民事糾紛解決領(lǐng)域到行政糾紛解決領(lǐng)域的歷史嬗變?，F(xiàn)代調(diào)解制度的形成并非源自對(duì)傳統(tǒng)無訟文化的全盤繼受或西方ADR（替代性糾紛解決）運(yùn)動(dòng)的外部沖擊，而是與我國社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)需求變遷息息相關(guān)。以歷史嬗變?yōu)榫€索，可以將我國的調(diào)解制度大致劃分為三個(gè)時(shí)期——封建時(shí)期、變革時(shí)期與現(xiàn)代化時(shí)期。在不同的歷史時(shí)期，調(diào)解承擔(dān)了不同的功能。誠然，這樣的劃分忽略了歷史發(fā)展的非線性規(guī)律，存在失準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)，但是有助于更清晰地梳理調(diào)解制度的發(fā)展脈絡(luò)。

（一）封建時(shí)期：儒家文化下的非正式私人解紛體系

在以明清為代表的封建時(shí)期，受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和儒家政治文化影響，國家提倡社會(huì)自我治理，并把縣以下的治理寄托于社會(huì)中的士紳精英階層。此時(shí)的調(diào)解制度是一種社會(huì)自治性質(zhì)的非正式私人解紛系統(tǒng)，與官方判決系統(tǒng)相對(duì)分離，但同時(shí)又互為補(bǔ)充，二者共同維系社會(huì)的穩(wěn)定和睦。

封建時(shí)期的調(diào)解制度具有如下特點(diǎn)：一是調(diào)解主體的私人性。在官方司法體系中，法官由封建官僚系統(tǒng)中的縣令充當(dāng)，判案多依據(jù)國法明確判決，鮮少進(jìn)行調(diào)解。［10］而在民間調(diào)解中，調(diào)解人由未被納入封建官僚系統(tǒng)的士紳擔(dān)任，通常是村莊鄉(xiāng)賢或宗族家長。二是調(diào)解內(nèi)容的民事性。封建時(shí)期的司法格局表現(xiàn)為“諸法不分，以刑為主”，官方主要處理嚴(yán)重的刑事犯罪，“戶婚田土債”等民事糾紛則被視作“細(xì)故”。在此格局下，鄰里糾紛、分家析產(chǎn)、離婚繼承、贍養(yǎng)撫育、田產(chǎn)契約等民事糾紛一般有賴于民間調(diào)解解決，以降低民事糾紛演變?yōu)樵V訟案件的比例，減輕官方訟累，實(shí)現(xiàn)簡約治理。三是調(diào)解規(guī)則的非正式性。以清朝為例，縣官作為皇帝的代理人，在判決時(shí)依照《大清律例》辦案，嚴(yán)格遵守并執(zhí)行國法。民間調(diào)解則主要依據(jù)“人情”而非“國法”居中協(xié)調(diào)，以維系熟人社會(huì)中和睦的鄰里或宗親關(guān)系。此時(shí)國法僅提供了一個(gè)基本框架或底線預(yù)設(shè)，道德、倫理和人情等在民間調(diào)解中往往發(fā)揮著更重要的指導(dǎo)作用。正如汪輝祖在《學(xué)治臆說》中所言，“蓋聽以斷法，而調(diào)處以情”“可歸和睦者，則莫如親友之調(diào)處”“法則涇渭不可不分，情則是非不妨稍借”。四是調(diào)解與無訟文化緊密結(jié)合。在儒家思想體系中，有四個(gè)內(nèi)在聯(lián)系的要素，即重視社會(huì)和諧，強(qiáng)調(diào)宗法秩序，將家庭關(guān)系和諧穩(wěn)定尊為美德，以及發(fā)揚(yáng)無訟文化。［11］因此，雖然社區(qū)或宗族調(diào)解失敗后，糾紛仍然會(huì)訴諸法庭，但受無訟文化影響，官方可能會(huì)對(duì)親屬將紛爭訴諸法庭持否定態(tài)度，并鼓勵(lì)通過民間調(diào)解解決。［12］

（二）變革時(shí)期：緣起于離婚調(diào)解的政策協(xié)調(diào)機(jī)制

變革時(shí)期是指自土地革命至計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期這一前后接續(xù)、具有重構(gòu)社會(huì)秩序色彩的歷史時(shí)期。這一時(shí)期，出于政治動(dòng)員和政策協(xié)調(diào)的目的，中國共產(chǎn)黨對(duì)民間調(diào)解舊制進(jìn)行了創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化并將其納入司法體系。

變革時(shí)期的調(diào)解制度是為了協(xié)調(diào)激進(jìn)的政治允諾和傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)俗的緊張關(guān)系而演變形成的，既是一種政治動(dòng)員工具，也是一種政策協(xié)調(diào)機(jī)制。制度來源上，法庭調(diào)解最初緣起于離婚糾紛解決領(lǐng)域，目的是緩和激進(jìn)政策可能引發(fā)的社會(huì)矛盾。1931年，由毛澤東親自簽發(fā)的《中華蘇維埃共和國婚姻條例》在中共蘇區(qū)頒布施行，確立婚姻自由原則，以破除舊式包辦婚姻束縛、解放婦女生產(chǎn)力，為推行土地革命進(jìn)行制度鋪墊。［13］但激進(jìn)的政治允諾激發(fā)了農(nóng)村地區(qū)部分民眾的強(qiáng)烈不滿，也不利于對(duì)紅軍戰(zhàn)士軍婚的保護(hù)。在此歷史背景下，革命時(shí)期的中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地將調(diào)解納入離婚審判中，以協(xié)調(diào)婚姻自由政策和農(nóng)村地區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)俗，通過個(gè)案調(diào)解的方式緩和社會(huì)矛盾，在突出婚姻自由的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)維持長久婚姻的良好風(fēng)俗。在發(fā)展過程中，源自離婚糾紛的法庭調(diào)解逐漸被制度化。由于民間調(diào)解傳統(tǒng)與黨的施政政策和社會(huì)變革需求的良好融合，該模式逐漸被推廣運(yùn)用到其他民事糾紛解決領(lǐng)域。例如，馬錫五審判方式就是一套典型的調(diào)解與審判相結(jié)合的司法模式。馬錫五審判中的“華池縣婚姻上訴案”便是馬錫五受理婚姻糾紛后，通過走訪、調(diào)查和調(diào)解的方式化解一女二嫁糾紛的典型案例。該案件還成為評(píng)劇《劉巧兒》的原型，被用于第一部《中華人民共和國婚姻法》的宣傳普及工作。

這一時(shí)期的調(diào)解制度是為適應(yīng)社會(huì)秩序重構(gòu)、社會(huì)變革的需求而產(chǎn)生的，被納入官方判決體系并日益制度化。調(diào)解的場域從村頭巷尾、宗廟祠堂轉(zhuǎn)換到人民法庭，調(diào)解人從德高望重的鄉(xiāng)賢轉(zhuǎn)換為具有官方身份的法官，調(diào)解也從民間敘事轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉〝⑹碌囊徊糠?。此時(shí)，“調(diào)解已被發(fā)展為動(dòng)員的工具，它將糾紛的解決與共產(chǎn)主義者重構(gòu)社會(huì)的嘗試聯(lián)結(jié)在一起，并使糾紛解決的政策適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要”。［14］

（三）現(xiàn)代化時(shí)期：承載多元治理目標(biāo)的解紛機(jī)制

雖然變革時(shí)期的調(diào)解制度逐漸制度化，但仍然停留在民事糾紛解決領(lǐng)域，調(diào)解真正從民事糾紛解決領(lǐng)域滲入行政糾紛解決領(lǐng)域是在現(xiàn)代化時(shí)期。這一時(shí)期社會(huì)治理面貌更加多樣，治理需求日趨復(fù)雜，調(diào)解制度成為承載多元治理目標(biāo)的一種有效解紛機(jī)制。

調(diào)解在行政糾紛解決領(lǐng)域的興起和擴(kuò)張具有漸進(jìn)性。在2010年前后，為化解經(jīng)濟(jì)高速增長期和社會(huì)轉(zhuǎn)型期日益尖銳的干群沖突，調(diào)解制度作為一種工作機(jī)制被納入行政糾紛解決領(lǐng)域。法院在處理農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保等社會(huì)熱點(diǎn)問題及其引發(fā)的群體性行政爭議時(shí)，開始嘗試采取調(diào)解的手段解決糾紛。［15］之后，隨著中央于2014年首次全面部署多元化糾紛解決機(jī)制，調(diào)解制度被嵌于多元解紛機(jī)制中，成為非訴糾紛解決機(jī)制的一環(huán)。在這種整體政策安排下，無論是在民事還是行政糾紛解決中，調(diào)解制度都受到了更多關(guān)注和適用。隨著行政復(fù)議和訴訟“實(shí)質(zhì)化解決行政爭議”的面向被法院強(qiáng)調(diào)，行政糾紛解決中的調(diào)解手段也相應(yīng)得到更多適用，以實(shí)現(xiàn)案件繁簡分流，促進(jìn)糾紛實(shí)質(zhì)性化解。［16］2014年修正的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）明確承認(rèn)了“有限調(diào)解”原則，從法律層面為行政糾紛調(diào)解的適用和擴(kuò)展奠定了基礎(chǔ)。

2020年以來，行政糾紛調(diào)解趨勢不斷增強(qiáng)，由法院工作機(jī)制逐漸被確立為法律制度，體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是將行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人的糾紛納入行政調(diào)解范疇。傳統(tǒng)的行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理活動(dòng)中的民事糾紛的調(diào)解，例如交通違法、環(huán)境污染和勞動(dòng)爭議糾紛等。但晚近越來越多地方立法拓寬了行政調(diào)解范疇，增加了對(duì)行政糾紛的調(diào)解。［17］二是行政復(fù)議調(diào)解范圍擴(kuò)大。最初復(fù)議調(diào)解僅規(guī)定在《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡稱《行政復(fù)議法實(shí)施條例》）中，并且嚴(yán)格限制在行政機(jī)關(guān)具有裁量權(quán)和行政賠償、補(bǔ)償三類案件中。而2023年《行政復(fù)議法》在總則部分確立了復(fù)議調(diào)解原則，極大地?cái)U(kuò)展了復(fù)議調(diào)解范圍。三是行政訴前調(diào)解制度的普遍確立。行政訴前調(diào)解制度由民事訴前調(diào)解制度演變而來，最早在上海市高級(jí)人民法院試點(diǎn)實(shí)施，并在2021年由最高人民法院以司法文件的形式進(jìn)行專門規(guī)定。［18］此后，山東、浙江、吉林等多地也開始建立行政糾紛多元化解中心，普遍確立了行政訴前調(diào)解制度。

在現(xiàn)代化時(shí)期，調(diào)解制度與“多元化糾紛解決機(jī)制”“行政爭議實(shí)質(zhì)性解決”“訴源治理”等話語體系相耦合，成為具有包容性和延展性的解紛手段，在不同作用場域下承載著不同的治理目標(biāo)。調(diào)解制度一方面成為法院緩解收案壓力、進(jìn)行案件分流的“分流器”，另一方面也成為緩和社會(huì)情緒、化解干群矛盾的“解壓閥”，此外還是國家整體預(yù)防糾紛、維系社會(huì)和諧的“穩(wěn)定器”。

從上述制度史梳理可知，我國調(diào)解呈現(xiàn)“民間—官方”“民事糾紛領(lǐng)域—行政糾紛領(lǐng)域”的演變脈絡(luò)。以整體的、歷史的眼光來看，調(diào)解制度在不同時(shí)期的名稱、表現(xiàn)形式和作用場域反映了因社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)現(xiàn)狀變遷而產(chǎn)生的國家治理需求的變化。調(diào)解在當(dāng)代社會(huì)中的復(fù)興并不是一種文化價(jià)值的復(fù)興，而是一種治理技術(shù)的復(fù)興。與源于“訴訟爆炸”的ADR機(jī)制不同，我國的多元解紛機(jī)制是在國家主導(dǎo)下形成與運(yùn)行的，適應(yīng)國家治理要求，并在國家治理的總體框架下存續(xù)，是國家治理中的基礎(chǔ)性制度安排和常態(tài)化治理實(shí)踐。［19］因此，調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)被理解為社會(huì)治理的一部分，在不同時(shí)期承載著維系社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)政策協(xié)調(diào)、實(shí)質(zhì)性化解糾紛和構(gòu)建制度競爭優(yōu)勢等多重治理目標(biāo)。調(diào)解在行政糾紛解決中的興起正反映了國家治理需求和治理重心的變化。恰如弗里德曼（Lawrence M. Friedman）所言：“社會(huì)力量塑造了法律秩序。法律現(xiàn)在不是，也從來不是一個(gè)獨(dú)立的王國。它不可能生活在自己的世界里。法律制度是社會(huì)的一部分，它要符合社會(huì)，就像手套要符合手一樣?！保?0］

三、行政糾紛調(diào)解的理念反思

回溯我國調(diào)解制度的歷史脈絡(luò)，可以窺見其在不同歷史發(fā)展階段中差異化的功能定位。值得進(jìn)一步追問的是，當(dāng)調(diào)解制度被理解為一種承載社會(huì)多元治理目標(biāo)，具有靈活性和延展性的社會(huì)治理工具時(shí)，會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的法治理念產(chǎn)生何種影響。當(dāng)我們將調(diào)解從特定的問題與時(shí)代背景中解放出來，會(huì)發(fā)現(xiàn)其以溝通、對(duì)話和爭辯為特征，為私人與國家（政府）相互交涉提供了具體的媒介和平臺(tái)。這一平臺(tái)不僅具有公共性，也具有政治性，是發(fā)生和呈現(xiàn)國家治理技術(shù)的具體場所，折射出國家與社會(huì)的深層關(guān)系。本部分將指出，調(diào)解在行政糾紛解決中的擴(kuò)張適用，動(dòng)搖了大陸法系國家傳統(tǒng)的“公法—私法”二分的思維范式，也有別于德國學(xué)者里特爾（Ernst-Hasso Ritter）提出的“合作國家”理念，展現(xiàn)了我國獨(dú)特的“國家—社會(huì)”二元合一的治理理念。

（一）“公法—私法”二分理念及其局限

調(diào)解在行政糾紛解決領(lǐng)域的興起和推廣所面臨的一個(gè)關(guān)鍵追問是：私法領(lǐng)域的調(diào)解制度何以可能運(yùn)用到公法領(lǐng)域？該追問所倚賴的思維模型是大陸法系中根深蒂固的“公法—私法”二分范式。歷史上，該理論范式最早出現(xiàn)于羅馬時(shí)期，從羅馬法諺中可以窺見公私二分的思維基礎(chǔ)。在公法領(lǐng)域，“公法不得被私人簡約所變通”，［21］反之在私法領(lǐng)域，“對(duì)當(dāng)事人來說‘協(xié)議就是法律’”。［22］羅馬時(shí)代以來的公私法二分范式以其體系之齊整和思維之嚴(yán)密被沿用千年，成為如今大陸法系中部門法劃分的基本格局。行政法屬于典型的公法領(lǐng)域，遵循法律優(yōu)先與法律保留原則，行政必須嚴(yán)格限定在憲法和法律之下，符合法律的形式要求，即“依法律行政”。例如，在奧拓·邁耶（Otto Mayer）所構(gòu)建的形式法治國中，法律是完美的，國家依據(jù)形式法律統(tǒng)治人民，行政只需盡可能“司法化”，即行政機(jī)關(guān)盡可能地遵從立法提出的制度要求，并將其應(yīng)用到職權(quán)范圍中。［23］

公私法二分范式有其必要性：一方面，它區(qū)分了兩類具有顯著差異性的法律關(guān)系，即以當(dāng)事人意思自治為基礎(chǔ)的平等私法關(guān)系和以公定力以及國家意思優(yōu)越效力為基礎(chǔ)的公法關(guān)系；另一方面，它透過不同強(qiáng)度的法律約束框架對(duì)國家和社會(huì)進(jìn)行區(qū)分，避免因國家過度干預(yù)而使人民自由淪喪于無形，具有“確保自由”的功效。［24］雖然公私法二元?jiǎng)澐志哂斜匾?，但并不意味著公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域毫無共通之處，公法關(guān)系和私法關(guān)系雖看似截然不同，但越來越多的研究已經(jīng)認(rèn)識(shí)到二者的聯(lián)系和共通。例如美濃部達(dá)吉指出，公法與私法在許多時(shí)候相互關(guān)聯(lián)，法律現(xiàn)象中常常出現(xiàn)混合的法律關(guān)系和權(quán)利，并且還可能出現(xiàn)“私法公法化”或者“公法私法化”等相互轉(zhuǎn)換的情形。［25］也有觀點(diǎn)認(rèn)為，在公私法二分理論范式的“慣性”作用下容易產(chǎn)生一種“路徑鎖定效應(yīng)”，僵化的范式無法一勞永逸地應(yīng)對(duì)社會(huì)關(guān)系的變化，主張一種超越公私二分的研究視角。［26］

據(jù)此，私法領(lǐng)域的調(diào)解制度擴(kuò)展運(yùn)用到公法領(lǐng)域在法治理念層面不無可能。它反映了現(xiàn)代行政過程中的一種新趨勢，即行政主體和相對(duì)人之間的互動(dòng)往來關(guān)系不再局限于僵化而呆板的高權(quán)行為，二者之間是豐富多樣的相互關(guān)系，包括對(duì)話、合作甚至競爭。這種法律關(guān)系的變化超越了公私法二元?jiǎng)澐值乃季S范式，也超越了古典自由主義國家的設(shè)想，后者默認(rèn)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人處于單向度的高權(quán)管理關(guān)系，當(dāng)公民認(rèn)為其合法權(quán)益被行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)，司法審查是維護(hù)個(gè)體權(quán)利、檢驗(yàn)行政合法性的主要方式，而調(diào)解這類適用于平等主體間的解紛機(jī)制在行政糾紛解決中并不適用。從前述調(diào)解的制度演變歷程可知，調(diào)解作為我國的一種國家治理工具，體現(xiàn)出國家對(duì)這類最初誕生自民間的自治型糾紛解決機(jī)制的不斷納入和內(nèi)化，并在公法領(lǐng)域中擴(kuò)展適用。這一過程的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力不是高度形式化、精細(xì)化的法律理性，而是外部粗糲的、非規(guī)律性的政治和社會(huì)需求。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在行政糾紛調(diào)解中，公法關(guān)系和私法關(guān)系存在一定程度的“混合”，而非截然二分。而在這種“混合”中兩種法律關(guān)系各占據(jù)多少比例，契約自由與依法行政的張力應(yīng)當(dāng)如何調(diào)試，將在后文予以討論，在此先按下不表。

（二）“合作國家”理念及其局限

緊接著的追問是，在公法領(lǐng)域推廣適用合意性的調(diào)解制度，是否意味著國家與私人間的合作，是“合作國家”理念的一種具體體現(xiàn)？“合作國家”模型最早由德國學(xué)者里特爾于1979年提出，是指“社會(huì)主體和經(jīng)濟(jì)行為轉(zhuǎn)化為服務(wù)于國家目的，而國家的公共任務(wù)通過利用這些主體的社會(huì)化加以完成”的一種以公私合作為基本圖景的現(xiàn)代化國家治理模式。［27］

在法治理念和思維范式上，“合作國家”旨在修正的正是古典自由主義架構(gòu)下的“干預(yù)國家”理念，后者假設(shè)國家通過科層行政和誡命的方式單方面向社會(huì)提出要求、施加影響和進(jìn)行引導(dǎo)，國家與社會(huì)是二分的。里特爾則認(rèn)為，相比快速變遷和發(fā)展的公共行政現(xiàn)實(shí)而言，這種思維范式是滯后的，他指出，“基于傳統(tǒng)干預(yù)國家發(fā)展出的處理國家與社會(huì)關(guān)系的單邊原則應(yīng)由雙邊或是合作原則所替代”，“合作原則之下，傳統(tǒng)國家演變?yōu)樯鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的承擔(dān)者共同服務(wù)于公共目標(biāo)、公共任務(wù)得以合作完成的合作國家”。［28］“合作國家”模型及其所倡導(dǎo)的合作原則對(duì)德國公共行政的現(xiàn)實(shí)具有解釋力和建構(gòu)性。值得注意的是，這種合作并不局限于狹義的公共行政任務(wù)履行，更為國家與社會(huì)規(guī)范模式注入了新的合作精神。在糾紛解決領(lǐng)域，這種合作精神亦得以體現(xiàn)。在德國行政糾紛解決的實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)正努力減少單方的高權(quán)式?jīng)Q策以爭取合作與共識(shí)，將非正式磋商程序、仲裁、專家委員會(huì)和監(jiān)察專員程序作為替代單方性、程式化的決定型爭端解決的方案。［29］在世界范圍內(nèi)，“合作國家”理念因契合了放松管制、民營化的浪潮和新公共管理運(yùn)動(dòng)而具有相當(dāng)?shù)挠绊懥?，在公法學(xué)話語體系中影響尤為深遠(yuǎn)，引發(fā)了諸多討論和借鑒，撬動(dòng)了傳統(tǒng)“國家—社會(huì)”二分的法治理念和思維模式。

但是，以“合作國家”理念解釋調(diào)解在我國公共領(lǐng)域興起的法治現(xiàn)象也具有局限性?！昂献鲊摇崩砟钕碌暮献鹘⒃谏鐣?huì)與私人力量崛起、國家規(guī)制去中心化的社會(huì)背景之下。在此背景下，社會(huì)（或私人）在任務(wù)履行、規(guī)則制定方面的地位和能力抬升，與國家形成競爭關(guān)系，國家需要尋求與社會(huì)或私人合作以完成公益目標(biāo)。在我國，雖然國家也積極鼓勵(lì)并讓渡權(quán)力給社會(huì)，但國家與社會(huì)之間并非處于平等合作關(guān)系。國家與社會(huì)的合作更多是由國家結(jié)構(gòu)性主導(dǎo)力量推動(dòng)的。在國家與市場、國家與社會(huì)的關(guān)系上，國家仍然處于強(qiáng)有力的主導(dǎo)地位，國家與市場/社會(huì)處于不對(duì)稱不均衡狀態(tài)。這種模式被學(xué)者概括為“國家主導(dǎo)型政治經(jīng)濟(jì)體制”，與西方市場主導(dǎo)型體制存在顯著差異。［30］回到本文所討論的調(diào)解語境中，我國調(diào)解在行政糾紛領(lǐng)域的擴(kuò)展也主要體現(xiàn)為一種國家意志和制度需求。這給行政糾紛領(lǐng)域調(diào)解制度本身帶來的挑戰(zhàn)是：在制度形塑和推廣過程中，由于社會(huì)多元主體參與的不足，加上我國社會(huì)結(jié)構(gòu)中國家與市場、國家與社會(huì)之間的不平等不均衡關(guān)系，該制度可能成為行政機(jī)關(guān)對(duì)公民合法權(quán)益進(jìn)行掠奪，或行政機(jī)關(guān)與私人共謀對(duì)社會(huì)公益進(jìn)行侵蝕的助推器。因此，在行政糾紛調(diào)解興起的時(shí)代背景下，一個(gè)不可回避的關(guān)鍵問題是如何劃定調(diào)解的邊界與疆域，從而平衡其內(nèi)在的權(quán)力不對(duì)等關(guān)系，避免調(diào)解制度異化為公民權(quán)益和公共利益的掠奪工具，這將在后文予以詳述。

（三）“國家—社會(huì)”二元合一理念

本文認(rèn)為，相比“合作國家”理念，“國家—社會(huì)”二元合一理念更好地解釋了行政糾紛調(diào)解的興起。該理念由黃宗智提出，他以清朝的縣域治理為原型，推導(dǎo)出我國“國家—社會(huì)”二元合一的治理理念。不可否認(rèn)，“國家—社會(huì)”二元合一是一種相當(dāng)宏大的歷史敘述和抽象化的理念構(gòu)建，與本文問題意識(shí)密切相關(guān)的是其中有關(guān)司法和正義體系的認(rèn)識(shí)。黃宗智認(rèn)為，在正式和非正式正義體系的長期互動(dòng)中形成了正義體系的“第三領(lǐng)域”，該領(lǐng)域既非國家正式體系的簡單延伸，也非社會(huì)或民間非正式體系的再現(xiàn)，而是二者互動(dòng)合一。［31］我國調(diào)解制度正是這一領(lǐng)域“國家—社會(huì)”二元合一的生動(dòng)體現(xiàn)。調(diào)解制度中的“國家—社會(huì)”二元合一理念具有以下三個(gè)特征：

首先，“國家—社會(huì)”二元合一理念沒有把國家與社會(huì)設(shè)想為非此即彼的二元對(duì)立關(guān)系，也不像“合作國家”理念認(rèn)為國家和社會(huì)緊密協(xié)作，共同致力于公共任務(wù)的履行和公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而是認(rèn)為二者彼此依賴，互動(dòng)銜接。在這種互動(dòng)演化的過程中，從國家到社會(huì)、從正式糾紛解決機(jī)制到非正式糾紛解決機(jī)制的漸變過渡地帶成為“第三領(lǐng)域”，在司法和治理體系中體現(xiàn)為調(diào)解制度。此處的“第三領(lǐng)域”與哈貝馬斯所構(gòu)建的“公共領(lǐng)域”具有相同意涵，都指國家與社會(huì)間既相互斗爭又相互合作的領(lǐng)域，是國家與社會(huì)間互動(dòng)的空間，即體現(xiàn)為“國家不斷干預(yù)社會(huì)和社會(huì)不斷僭越國家權(quán)威的互動(dòng)性過程”。［32］行政糾紛調(diào)解就展現(xiàn)了這種互動(dòng)：一方面，行政相對(duì)人將自己的訴求、不滿通過調(diào)解平臺(tái)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行爭辯、溝通；另一方面，國家又通過調(diào)解這種靈活的手段吸納不滿、化解矛盾、維系社會(huì)和諧穩(wěn)定。其中，變革時(shí)期的離婚調(diào)解制度尤為典型，國家不僅旨在通過調(diào)解個(gè)案化地解決糾紛，而且意圖通過調(diào)解進(jìn)行政策和法制的宣傳，體現(xiàn)了一種國家法和民間法（習(xí)俗、傳統(tǒng)）的互動(dòng)，也是國家與社會(huì)的互動(dòng)。

其次，“國家—社會(huì)”二元合一還蘊(yùn)含著一種動(dòng)態(tài)、變化的理念，國家和社會(huì)并不囿于既定的功能區(qū)分，而是隨著治理需求的變遷進(jìn)行靈活分工和調(diào)整。從前述對(duì)調(diào)解制度變遷歷史的梳理可知，我國的調(diào)解從民間走入法庭，從私人糾紛解決領(lǐng)域走入行政糾紛解決領(lǐng)域的制度動(dòng)因與西方ADR浪潮的制度動(dòng)因并不完全相同。20世紀(jì)中葉，起源于美國的ADR運(yùn)動(dòng)是在面對(duì)訴訟案件增加、訴訟程序?yàn)E用等“法化過剩”問題時(shí)，以強(qiáng)化案件管理為目的的一場司法改革運(yùn)動(dòng)。［33］而我國調(diào)解在糾紛解決領(lǐng)域的擴(kuò)張適用則與封建時(shí)期的儒家傳統(tǒng)和宗族文化、社會(huì)變革時(shí)期的政策協(xié)調(diào)需求和現(xiàn)代化時(shí)期的多元治理背景密切相關(guān)。調(diào)解制度受到多重影響因素的形塑，是一種目標(biāo)多元、手段綜合的社會(huì)治理機(jī)制，而非簡單的司法體系中的替代性解紛機(jī)制。調(diào)解從民間走向官方、從民事糾紛領(lǐng)域走向行政糾紛領(lǐng)域的演變，既體現(xiàn)出國家和社會(huì)的彼此依賴和緊密互動(dòng)，又體現(xiàn)出這種合作互動(dòng)的靈活和多變。

最后，在“國家—社會(huì)”二元合一理念下，調(diào)解逐漸脫離傳統(tǒng)的簡約治理模式，正式化和制度化傾向不斷加強(qiáng)。

一方面，調(diào)解手段延續(xù)了中國獨(dú)特的“簡約治理”傳統(tǒng)，降低了復(fù)雜繁多的行政糾紛的治理成本。［34］區(qū)別于韋伯式科層制官僚體系，我國中高層權(quán)力體系非常集中化和正式化，但在基層卻采取一種半正式化的簡約治理模式。在清朝，這體現(xiàn)為介于國家（正式官僚體系）和社會(huì)（自然村）之間的鄉(xiāng)保制度；在革命和新中國時(shí)期，則體現(xiàn)為半行政化的村政府和鄉(xiāng)村治理。行政糾紛調(diào)解也體現(xiàn)了這種簡約治理模式：相比更為正式和程式化的行政訴訟、行政復(fù)議程序，調(diào)解采取一種半正式、非程式化、靈活變通的糾紛解決程序，避免行政爭議陷入久拖不決、耗時(shí)耗錢的正式化糾紛解決機(jī)制中。更為重要的是，調(diào)解程序促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的溝通對(duì)話，以便實(shí)質(zhì)性解決糾紛。

另一方面，現(xiàn)代化時(shí)期的行政糾紛調(diào)解也呈現(xiàn)制度化和正式化的面向。與鄉(xiāng)保制度和村級(jí)治理不同，行政糾紛調(diào)解的場域具有多樣性，既發(fā)生在基層鄉(xiāng)村治理情境中，也發(fā)生在國家治理場域中，而后者則面臨制度化要求。以行政復(fù)議調(diào)解為例，復(fù)議調(diào)解本質(zhì)上屬于合意型糾紛解決機(jī)制，在實(shí)施程序、適用規(guī)則和適用范圍等方面應(yīng)當(dāng)有別于行政復(fù)議制度本身，因此需要構(gòu)建一套體系化制度予以重新規(guī)范。從這一層面上看，調(diào)解這類相對(duì)簡約的治理模式也出現(xiàn)了制度化、正式化的發(fā)展趨勢。當(dāng)行政糾紛調(diào)解在國家層面被確立和推行后，更應(yīng)當(dāng)通過制度化的方式確定調(diào)解的程序、方式和界限，以擺脫“簡單社會(huì)—調(diào)解；復(fù)雜社會(huì)—法庭訴訟”這樣一種簡單的對(duì)應(yīng)關(guān)系和固定的認(rèn)知模式，從而使得調(diào)解不再是司法資源匱乏地區(qū)的一種“質(zhì)次價(jià)廉正義”，而成為多元化糾紛解決機(jī)制中穩(wěn)固且不可或缺的一環(huán)。

四、行政糾紛調(diào)解的學(xué)理證成

在理念層面，行政糾紛調(diào)解的興起體現(xiàn)了國家與社會(huì)彼此依賴、互動(dòng)銜接、相互作用的二元合一的特征。值得進(jìn)一步討論的是，在學(xué)理層面，行政糾紛調(diào)解的理論基礎(chǔ)是如何證成的，其適用邊界為何。下文將分析學(xué)界如何棄置了行政糾紛不得調(diào)解原則，轉(zhuǎn)而接受“有限調(diào)解”的立場。此外，雖然調(diào)解具有靈活性，能夠促進(jìn)溝通、對(duì)話和理解，但行政糾紛中內(nèi)在的權(quán)力不對(duì)等結(jié)構(gòu)決定了爭議雙方很難基于平等地位充分達(dá)成合意，因此必須為行政糾紛調(diào)解劃定邊界，將其限制在法律容許的范圍內(nèi)。

（一）行政糾紛適用調(diào)解的爭辯與證立

1．重構(gòu)行政糾紛調(diào)解的理論基礎(chǔ)

早期，反對(duì)行政糾紛適用調(diào)解的理由主要有三：（1）基于行政權(quán)不得處分原則和職權(quán)法定主義的要求；（2）基于行政訴訟確認(rèn)行政行為合法性的功能；（3）基于維護(hù)當(dāng)事人、國家和社會(huì)公眾利益的立場。在爭辯行政糾紛調(diào)解理論基礎(chǔ)的過程中，學(xué)界對(duì)這三項(xiàng)理由進(jìn)行了反思與重述。

首先，將行政機(jī)關(guān)對(duì)爭議的實(shí)體處分權(quán)與行政權(quán)不得處分原則、職權(quán)法定原則解綁。依據(jù)職權(quán)法定主義，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)必須嚴(yán)格依據(jù)法律要求，不得自行放棄職權(quán)的行使，而調(diào)解的基礎(chǔ)是當(dāng)事雙方可以自由處分權(quán)利，由于行政機(jī)關(guān)不具有對(duì)行政權(quán)的實(shí)體處分權(quán)，因此行政糾紛不存在調(diào)解空間。［35］對(duì)此，反對(duì)觀點(diǎn)指出，在行政糾紛解決領(lǐng)域，行政主體的“實(shí)體權(quán)利”并不等同于“行政職權(quán)”，其僅僅是行政權(quán)運(yùn)行的產(chǎn)物，涉及行政機(jī)關(guān)如何行使行政職權(quán)的問題。正因?yàn)樾姓黧w對(duì)職權(quán)行使方式具有一定的選擇自由，既可以對(duì)行政行為進(jìn)行變更或撤銷，也能夠自行糾正違法行為，因此行政糾紛存在調(diào)解的空間，［36］既往反對(duì)行政糾紛適用調(diào)解的論調(diào)“實(shí)質(zhì)上是將行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的處分等同于放棄職守，將行政機(jī)關(guān)靈活執(zhí)法與依法行政對(duì)立起來，反映出對(duì)執(zhí)法活動(dòng)復(fù)雜性認(rèn)識(shí)的簡單化”。［37］

其次，對(duì)行政訴訟中合法/違法的二元符碼構(gòu)造進(jìn)行反思。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟肩負(fù)確定國家行政權(quán)合法行使的功能，行政訴訟的首要目的在于判斷并裁決行政行為的合法性，在合法/違法的二元構(gòu)造下，判決要么維持合法行為，要么撤銷違法行為，沒有進(jìn)行調(diào)解的必要。但反對(duì)觀點(diǎn)指出，對(duì)行政行為進(jìn)行合法/違法的二元?jiǎng)澐质且环N簡單類型化思維的延續(xù)，在現(xiàn)實(shí)行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)享有較大自由裁量空間，而裁量的結(jié)果可能是合法不合理的，這就為調(diào)解創(chuàng)設(shè)了可能性。［38］

最后，通過規(guī)范化與制度化的方式在法律框架內(nèi)確保調(diào)解結(jié)果不損害國家、社會(huì)和他人利益，以疏代堵。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為，由于行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人間權(quán)力結(jié)構(gòu)存在不對(duì)等性，在行政訴訟、復(fù)議等行政爭議中適用調(diào)解可能會(huì)造成“合意的貧困化”，損害當(dāng)事人、國家或社會(huì)公眾的利益，［39］但是也有不少學(xué)者意識(shí)到，在缺乏合法地位和制度化通道的情形下，現(xiàn)實(shí)中存在的巨大調(diào)解需求會(huì)借由其他“非法”路徑找到新出口。例如行政訴訟中非正常撤訴率居高不下，［40］又如以“協(xié)調(diào)和解”“和解”等多種用語規(guī)避調(diào)解的禁止性規(guī)定，造成概念術(shù)語混亂。因此，與其放任現(xiàn)實(shí)中規(guī)避法律的實(shí)踐做法，不如通過立法對(duì)調(diào)解進(jìn)行規(guī)范化和制度化，如此更有利于保障公共利益。［41］

2．反思行政糾紛調(diào)解的立法時(shí)機(jī)

如果說行政糾紛調(diào)解的理論基礎(chǔ)旨在解決“調(diào)解是否可行”，那么關(guān)于立法時(shí)機(jī)爭論的焦點(diǎn)則是“調(diào)解何時(shí)可行”。如前所述，作為一種承載社會(huì)需求的靈活治理工具，調(diào)解制度在不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)下具有不同的功能，這種功能定位的差異通過不同的制度安排得以呈現(xiàn)。在這種視角下，行政糾紛調(diào)解“何時(shí)可行”的問題取代了“是否可行”的問題，其核心追問是，在我國當(dāng)前司法體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)下，將調(diào)解納入行政糾紛解決的時(shí)機(jī)是否成熟？《行政訴訟法》在最初立法時(shí)承載了異常厚重的法治理想，旨在通過“公私對(duì)峙”的思維破除長期以來“家國天下”的傳統(tǒng)觀念，樹立作為現(xiàn)代法治國家基礎(chǔ)的權(quán)利觀。禁止調(diào)解的規(guī)定體現(xiàn)出立法者的良苦用心，但是，隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快，公共行政從傳統(tǒng)的高權(quán)行政向合作型、服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變，也帶來了司法理念和方式的變化。公與私、干與群之間除了對(duì)峙立場外，也產(chǎn)生了溝通、交流和合作的需求。因此有觀點(diǎn)提出，可以將行政和解和調(diào)解作為一種處理行政爭議的事后溝通機(jī)制，這也是公眾參與行政和司法的新方式。［42］

本質(zhì)上看，調(diào)解屬于雙方合意行為，納入了更多溝通、對(duì)話、商談和合作要素。行政糾紛從禁止調(diào)解到允許調(diào)解，體現(xiàn)了從高權(quán)到合作的法治觀念變遷，也映射出國家和私人之間關(guān)系的改變。正如胡芬（Friedhelm Hufen）所指出的，即使在公法的核心領(lǐng)域，法律關(guān)系也不再被理解為一個(gè)公法主體與一個(gè)私法主體之間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的調(diào)整關(guān)系，而被看作由大量相關(guān)的規(guī)范、信息、債務(wù)及均衡措施組成的綜合關(guān)系。國家也不再僅以調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的形象，而是以合作者和合同伙伴的身份面對(duì)公民，取代命令和禁令的，是沖突解決方案、新型信息和監(jiān)督形式。這種變化反映到行政訴訟中，就迫使人們認(rèn)可訴訟中諸如合意行政行為的新合作與均衡形式。［43］此外，調(diào)解還增強(qiáng)了行政糾紛解決過程中的對(duì)話理念，削弱了兩造對(duì)抗的格局。溝通和對(duì)話對(duì)發(fā)現(xiàn)事實(shí)、提供程序正義和公平至關(guān)重要。社會(huì)心理學(xué)家在研究過程控制效應(yīng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，無論是用調(diào)解還是用審判程序處理糾紛，只要當(dāng)事人在陳述過程中享有充分表達(dá)自由，當(dāng)事人都會(huì)覺得這種程序更加公平。［44］相比具有程式化、對(duì)抗性特征的訴訟或復(fù)議程序，調(diào)解通過使雙方達(dá)成合意的方式解決行政糾紛，具有靈活性、平等性和合作性的特征，更利于當(dāng)事雙方坦率溝通、相互理解和協(xié)商對(duì)話。

（二）行政糾紛調(diào)解的邊界和判斷標(biāo)準(zhǔn)

從晚近立法和司法實(shí)踐上看，調(diào)解在行政糾紛領(lǐng)域的適用處于不斷擴(kuò)張之中，學(xué)理層面也對(duì)行政糾紛領(lǐng)域適用調(diào)解提供了理據(jù)支撐，但這并不意味著行政糾紛調(diào)解沒有邊界。

1．設(shè)立行政糾紛調(diào)解邊界的必要性

相比行政復(fù)議、訴訟等決定型糾紛解決機(jī)制而言，作為合意型糾紛解決機(jī)制的調(diào)解制度具有很大的局限性，這決定了其在行政糾紛解決過程的適用必須有其邊界。第一，調(diào)解無法輸出正式的司法產(chǎn)品，不具有確認(rèn)社會(huì)價(jià)值的功能。行政訴訟制度具有發(fā)展法律的功能，在司法裁判中，法官可以“通過判決發(fā)展法律”，通過法律解釋、漏洞填補(bǔ)等方式對(duì)原本較為寬泛的立法進(jìn)行完善，甚至在公開的論辯、說理過程中發(fā)展出行政法原則。［45］例如，行政法中的正當(dāng)程序原則雖并未出現(xiàn)在我國正式立法中，但隨著“田永案”“劉燕文案”“張成銀案”等的司法實(shí)踐和學(xué)理研究的持續(xù)推進(jìn)，發(fā)展成為法院重要的裁判依據(jù)和說理論據(jù)，已成為中國法律的一部分。［46］相比之下，由于調(diào)解以保密性為原則，且并不嚴(yán)格依據(jù)法律，而是根據(jù)雙方當(dāng)事人合意分配權(quán)益，因此無法發(fā)展法律、輸出司法產(chǎn)品。第二，調(diào)解中的保密性原則使其缺乏公共問責(zé)性和透明性。一方面，行政糾紛領(lǐng)域調(diào)解的不透明性不僅與政府信息公開原則之間存在潛在沖突，甚至可能為政府與私人達(dá)成隱秘私下交易創(chuàng)設(shè)制度性通道，從而對(duì)依法行政原則構(gòu)成威脅。另一方面，不透明性也壓縮了學(xué)者們對(duì)調(diào)解案例進(jìn)行觀測、總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)行理論構(gòu)建和發(fā)展學(xué)說的空間，同時(shí)還屏蔽了社會(huì)公眾的批判與監(jiān)督。第三，有的糾紛并不適合調(diào)解，過于強(qiáng)調(diào)調(diào)解反而會(huì)造成糾紛久拖不決的后果，損耗司法和行政資源。在行政糾紛解決領(lǐng)域，行政訴訟不是解決糾紛的唯一方式，也未必是最好的方式，這一認(rèn)識(shí)已受到普遍認(rèn)可。［47］反之，調(diào)解也未必是促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)化解決的最佳方案，有時(shí)通過訴訟反而更能服判息訴，定分止?fàn)?。例如，在民事糾紛解決領(lǐng)域，曾有觀點(diǎn)提出了一個(gè)經(jīng)典的分析框架——“分歧預(yù)期”模型。根據(jù)該模型，只有當(dāng)兩造預(yù)期勝訴率大致相同時(shí)，才具有和解的空間，而如果原被告樂觀地認(rèn)為自己一方獲勝概率明顯更高時(shí)，則可能不存在和解空間。［48］這一模型在行政糾紛領(lǐng)域也可類推適用，即當(dāng)爭議一方堅(jiān)信自己的主張和訴求會(huì)在復(fù)議或訴訟程序中獲得支持時(shí)，就很難接受調(diào)解并愿意讓步。第四，行政糾紛調(diào)解的無限擴(kuò)張還有可能成為法官規(guī)避司法裁判職責(zé)、復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)避行政復(fù)議職責(zé)的“助推器”。應(yīng)當(dāng)指出，解決爭議并非行政訴訟、行政復(fù)議的唯一功能，監(jiān)督行政也是復(fù)議和訴訟制度的重要功能之一。行政訴訟中的全面審查原則就體現(xiàn)了這種監(jiān)督色彩。但是如果一味強(qiáng)調(diào)訴前調(diào)解，甚至主動(dòng)動(dòng)員原告協(xié)調(diào)撤訴，不僅會(huì)使這種監(jiān)督行政的功能大打折扣，還有可能增加法官規(guī)避司法裁判職責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

2．確定行政糾紛調(diào)解的一般原則

對(duì)于行政訴訟調(diào)解的原則，學(xué)界已經(jīng)達(dá)成基本共識(shí)，主要包括合法原則和自愿原則兩項(xiàng)。［49］新修訂的《行政復(fù)議法》也將這兩項(xiàng)原則作為復(fù)議調(diào)解基本原則。［50］本文認(rèn)為，自愿與合法原則應(yīng)當(dāng)作為包括行政調(diào)解、復(fù)議調(diào)解、訴中和訴前調(diào)解在內(nèi)的行政糾紛調(diào)解中的共通基本原則。

（1）自愿原則。自愿原則是指調(diào)解應(yīng)當(dāng)出于雙方自愿，尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人可以自由選擇是否通過調(diào)解的方式解決糾紛。強(qiáng)調(diào)相對(duì)人自愿有深刻的現(xiàn)實(shí)背景。在西方理論中，當(dāng)事人利用調(diào)解的動(dòng)機(jī)多是出于調(diào)解相對(duì)于訴訟等正式程序的成本優(yōu)勢的考慮。而我國行政訴訟和復(fù)議成本較低，行政相對(duì)人自身可能缺乏啟動(dòng)調(diào)解的動(dòng)力。此時(shí)，調(diào)解往往是由復(fù)議機(jī)關(guān)、法院或行政機(jī)關(guān)出于化解社會(huì)矛盾、減少涉法涉訴信訪、緩解司法壓力、平息群體爭議等諸多原因推動(dòng)的。如果不能確保相對(duì)人的自愿和程序選擇自由，則可能出現(xiàn)“強(qiáng)制調(diào)解”的后果，造成對(duì)公民合法訴權(quán)和復(fù)議權(quán)利的擠壓。

（2）合法原則。合法原則包括兩項(xiàng)要求：一是重大且明顯違法的行政行為不存在調(diào)解空間；二是明顯合法且合理的行政行為也不存在調(diào)解空間。其一，重大且明顯違法的行政行為屬于無效行政行為，如若進(jìn)行調(diào)解將損害法律的權(quán)威。但是，存在其他違法情形的，可能具有調(diào)解空間，包括行政行為存在不影響實(shí)體處理結(jié)果的程序瑕疵、違法行為屬于行政不作為和行政行為合法不合理。其二，對(duì)于明顯合法且合理的行政行為也不得調(diào)解，其原因在于避免當(dāng)事人濫用調(diào)解權(quán)利，影響行政行為安定性和社會(huì)公共秩序。

3．行政糾紛調(diào)解邊界的判斷標(biāo)準(zhǔn)

如果說自愿和合法原則為行政糾紛調(diào)解劃定了基本底線，那么判斷標(biāo)準(zhǔn)則提供了具體的操作指南，旨在明確哪些糾紛可以調(diào)解、哪些不得調(diào)解。

（1）既有討論。當(dāng)前，對(duì)于行政糾紛調(diào)解的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有三種方式：

一是肯定列舉。例如，在討論行政訴訟調(diào)解適用范圍時(shí)，有學(xué)者通過肯定列舉的方式明確了哪些糾紛可以進(jìn)行調(diào)解，包括群體性糾紛案件、存在自由裁量權(quán)的案件、行政合同糾紛案件、具有規(guī)制性的行政指導(dǎo)案件、不履行法定職責(zé)案件、直接或間接涉及民事糾紛的行政確認(rèn)案件、法律規(guī)定不明確或法律與政策不統(tǒng)一案件、具有較大社會(huì)影響案件等。［51］實(shí)踐中，也有司法政策文件采取正面列舉的方式。例如，2018年發(fā)布的《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的實(shí)施意見》就對(duì)可以通過調(diào)解化解、依法裁判有機(jī)結(jié)合的方式解決的爭議類型進(jìn)行了列舉。［52］這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于可以為調(diào)解者提供較為清晰的指引，使得爭議雙方具有較為明確的預(yù)期。不足之處則在于，一方面，無法詳盡地包含所有類型，難免掛一漏萬；另一方面，列舉類型本身也非并列關(guān)系，而是彼此交叉重疊，不夠周延。

二是否定列舉。與肯定列舉相反，該觀點(diǎn)主張通過否定列舉的方式將不適用調(diào)解的糾紛類型排除在外，其他的則可以進(jìn)行調(diào)解。例如，有學(xué)者認(rèn)為在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)沒有管轄權(quán)的案件、行政行為重大違法案件、涉及公民身份關(guān)系的行政案件和執(zhí)行程序不適用調(diào)解。［53］相比肯定列舉而言，否定列舉可以將更多的案件類型納入行政糾紛調(diào)解范疇，從而更好地應(yīng)對(duì)快速變化的行政實(shí)踐和調(diào)解需求，為在行政糾紛解決領(lǐng)域適用調(diào)解制度預(yù)留了一個(gè)更加開放的空間。但是這類方式也存在弊端：第一，將適用調(diào)解的判斷權(quán)從立法者移交給具體辦案人員，可能會(huì)影響判斷水準(zhǔn)，也不利于實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一；第二，規(guī)定過粗，將大量不適宜通過調(diào)解解決的糾紛類型也納入調(diào)解范疇，有礙調(diào)解質(zhì)量和效率的提升。

三是單一判斷標(biāo)準(zhǔn)。該觀點(diǎn)主張僅采用一種簡化的判斷標(biāo)準(zhǔn)來確定行政糾紛調(diào)解范圍。例如，有學(xué)者主張只使用裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)判斷行政訴訟有限調(diào)解的范圍，而不做具體規(guī)定。［54］裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)具有其獨(dú)特優(yōu)勢：第一，明確了行政糾紛適用調(diào)解的前提。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)引發(fā)爭議的行政行為具有自由裁量權(quán)，是該糾紛具有調(diào)解空間的前提。第二，與法律規(guī)定一致。2014年修正的《行政訴訟法》和2007年通過的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》都將行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)的案件納入有限調(diào)解范圍。第三，簡潔明了，便于識(shí)別和操作。但是裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)也具有其局限性，其最大的不足在于失之過寬。其一，在行政活動(dòng)中“羈束行為少之又少、微乎其微，除此之外的行政行為中均存在著行政裁量”。［55］使用裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)無異于將絕大多數(shù)行政行為都納入了調(diào)解范疇，可能導(dǎo)致調(diào)解的濫用，使得保障法律權(quán)威、維護(hù)公共利益、提高調(diào)解效率等目標(biāo)落空。其二，即使在裁量權(quán)范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)受法律約束的程度也有高低之分，裁量空間存在大小差別。例如學(xué)理上，裁量行為又可以進(jìn)一步細(xì)分為羈束裁量（又稱法規(guī)裁量）和自由裁量（又稱便宜裁量），前者指行政主體可以在法規(guī)空間幅度內(nèi)選擇，后者則通常只受一般法律原則或公共利益目的約束。［56］因此，裁量行政本身的復(fù)雜性使得行政糾紛調(diào)解的范疇無法僅通過單一裁量標(biāo)準(zhǔn)這種看似便宜簡明的標(biāo)準(zhǔn)得到確立，后續(xù)細(xì)化的討論仍然無法避免。

（2）本文觀點(diǎn)。綜上所述，本文主張采取“概括+肯定列舉+否定列舉”的方式確定行政糾紛調(diào)解的范圍。

首先，對(duì)適用調(diào)解解決行政糾紛的目標(biāo)和范圍予以概括，即“在遵循合法、自愿原則的前提下，對(duì)于行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)、行政糾紛具有合意解決空間的，可以進(jìn)行調(diào)解”。該概括條款包含三層含義：一是強(qiáng)調(diào)了調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循的原則；二是重申了調(diào)解的前提——存在自由裁量空間；三是確定了該行為具有合意解決的空間，避免調(diào)解突破法律限制或者造成對(duì)法定職責(zé)的規(guī)避。

其次，對(duì)可以進(jìn)行調(diào)解的案件類型進(jìn)行肯定式列舉。具體包括：第一，行政合同案件中涉及合同解除或變更的。行政合同屬于典型的雙方行政行為，既有行政性，又有合意性，可以適用調(diào)解這類合意型糾紛解決機(jī)制。但并非所有行政合同案件都適用調(diào)解，例如行政合同無效或者需要撤銷的，前者可能涉及重大且明顯違法行為，后者則屬于形成訴權(quán)，需要通過訴訟的方式進(jìn)行撤銷。第二，不履行法定職責(zé)案件，行政機(jī)關(guān)愿意主動(dòng)履行的。在不履行法定職責(zé)案件中，雖然也可以通過復(fù)議或者訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)履行，但是如果能夠通過調(diào)解的方式直接由行政機(jī)關(guān)作出承諾并主動(dòng)履行，則可以提高效率，避免程序空轉(zhuǎn)，節(jié)約相對(duì)人的救濟(jì)成本。第三，涉及行政指導(dǎo)、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非典型行政行為的案件。隨著公共行政方式的變遷，除典型的行政處罰、強(qiáng)制、許可等行為外，也出現(xiàn)了大量非典型行政行為。這些行為不具有明顯的高權(quán)性和侵益性，因此還沒有形成成熟的司法審查體系和法律約束機(jī)制，但是卻有可能在行政活動(dòng)中影響相對(duì)人利益，產(chǎn)生行政糾紛。對(duì)于這些糾紛而言，調(diào)解可以成為與判決并行不悖的一種解紛機(jī)制。第四，群體性爭議、涉及政策變遷或歷史遺留問題、社會(huì)影響較大等由于情況特殊而更適宜通過調(diào)解解決的爭議。該列舉具有兜底性質(zhì)，也是基于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和司法資源有限考慮的一種“權(quán)宜之計(jì)”。雖然理想情況下，這些爭議都可以通過復(fù)議、訴訟等正式程序得到妥當(dāng)解決，但是實(shí)際上我國行政訴訟制度在一定程度上仍“在夾縫中生存，在困厄中發(fā)展”，“不可夸大和迷信它在糾紛解決中的作用”。［57］因此，對(duì)這類情況復(fù)雜的爭議也可以考慮通過調(diào)解解決。

最后，對(duì)禁止適用調(diào)解的行政爭議進(jìn)行否定式列舉。第一，行政糾紛不具有可調(diào)解空間的，包括三種情況：重大且明顯違法、完全合理合法和屬于羈束行政行為。第二，行政糾紛不適宜通過調(diào)解手段解決的，包括：涉及第三人利益或公共利益、屬于確認(rèn)公民身份或執(zhí)行程序的案件，以及調(diào)解機(jī)構(gòu)對(duì)引發(fā)糾紛的行為不具有事務(wù)或地域管轄權(quán)的案件。第三，爭議雙方有一方明確拒絕調(diào)解的案件。該列舉是為了避免強(qiáng)制調(diào)解導(dǎo)致“合意的貧困”或?qū)ο鄬?duì)人合法訴權(quán)的剝奪。

總之，雖然將調(diào)解作為行政糾紛解決的方式之一已經(jīng)具備較為完善的理論基礎(chǔ)和較為成熟的時(shí)機(jī)基礎(chǔ)，但是并不能忽視調(diào)解這種合意型糾紛解決方式在監(jiān)督依法行政、確認(rèn)社會(huì)價(jià)值、公開和透明性上的內(nèi)在不足。為避免調(diào)解濫用，應(yīng)當(dāng)為行政糾紛調(diào)解劃定邊界。相比單一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，采取概括、肯定列舉和否定列舉相結(jié)合的方式更能周延、全面、細(xì)致地確定行政糾紛調(diào)解的適用范圍。

五、結(jié)論

在實(shí)質(zhì)性解決行政爭議、訴源治理等司法改革背景下，調(diào)解手段日益頻繁地被適用于行政爭議解決中，與協(xié)調(diào)、和解、司法建議等諸多措施一起，成為多元糾紛解決機(jī)制中的重要組成部分。通過考察行政糾紛解決領(lǐng)域中調(diào)解興起的制度動(dòng)因，本文發(fā)現(xiàn)，我國調(diào)解制度既不是純粹繼受和發(fā)揚(yáng)我國傳統(tǒng)文化與優(yōu)秀習(xí)俗的“東方之花”，也非主要受西方ADR浪潮影響而形成的一種替代性糾紛解決機(jī)制類型，而是隨著外部政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境變遷，逐漸演化形成的一種多功能社會(huì)治理工具，反映并承載了國家政策和社會(huì)治理需求。調(diào)解呈現(xiàn)出“民間—官方”“民事糾紛解決—行政糾紛解決”的發(fā)展脈絡(luò)，受到了傳統(tǒng)文化和世界潮流的雙重影響，更重要的是契合了我國不同時(shí)期差異化的國家目標(biāo)和社會(huì)治理的需求。在法治理念上，行政糾紛解決領(lǐng)域調(diào)解的興起超越了過去“公法—私法”二元?jiǎng)澐值男姓ㄋ季S范式，將強(qiáng)調(diào)溝通、協(xié)商、對(duì)話和合作的合意型糾紛解決機(jī)制引入行政糾紛解決體系，但這并不意味著我國行政糾紛解決體制正朝著德國學(xué)者里特爾所構(gòu)建的“合作國家”理想類型邁進(jìn)。行政糾紛解決領(lǐng)域的調(diào)解制度構(gòu)成了介于國家與社會(huì)、正式和半正式之間的正義體系的“第三領(lǐng)域”，反映出我國“國家—社會(huì)”二元合一的治理理念。同時(shí)，調(diào)解在公共領(lǐng)域的復(fù)興和擴(kuò)張也挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)行政糾紛“有限調(diào)解”的學(xué)說觀念。在這一擴(kuò)張趨勢下，應(yīng)當(dāng)警惕調(diào)解對(duì)以司法為中心的正義體系造成潛在威脅。調(diào)解具有不透明性和不可問責(zé)性，不具有監(jiān)督行政的功能，也無法輸出正式的司法產(chǎn)品，無法確認(rèn)社會(huì)價(jià)值，在談判能力不均等的情形下還可能造成對(duì)相對(duì)人合法訴權(quán)和復(fù)議權(quán)利的掠奪，成為公權(quán)力規(guī)避法定職責(zé)的“助推器”。因此，對(duì)行政糾紛調(diào)解設(shè)定邊界是當(dāng)務(wù)之急。具體而言，可以通過“概括+肯定列舉+否定列舉”的方式為行政糾紛調(diào)解劃定邊界，確保其在法治軌道上運(yùn)行。

【Abstract】In recent years， mediation is more and more applied in administrative dispute resolution， which is evidenced by legislation activities and judicial practices. The inner logic of this phenomenon is different from the ADR movement in the West resulting from “l(fā)itigation explosion”. Mediation in China is regarded as a flexible governance tool with multiple governance goals. It develops from folk to court， from civil dispute resolution to administrative dispute resolution. The rise of mediation in administrative disputes" resolution triggers the reflection on the concept of governance and rule of law. It reflects Chinese unique “dualistic unity of state and social” paradigm， which is different from the traditional “public law-private law” paradigm in civil law system and “cooperative State” paradigm under the wave of new public management. However， applying mediation in the administrative disputes resolution is not limitless. It should be strictly limited to the scope permitted by law through the way of “general + positive listing + negative listing”， so as to avoid evasion of authority’s statutory duties and violation of citizens’ legal rights.

【Keywords】mediation; administrative disputes resolution; substantive dispute resolution; social governance