涉外法治中黨的領導權運行邏輯與優(yōu)化進路

[摘 要] 統(tǒng)籌推進國內法治與涉外法治的重大戰(zhàn)略對黨的領導提出了新的課題，如何加強黨對涉外法治的領導權成為當前加強我國法治建設的重大議題。黨的領導權貫穿于涉外立法、執(zhí)法、司法、普法整個涉外法治體系，體現(xiàn)了黨的領導權形成、實施、拓展、監(jiān)督的內在運行邏輯。為堅持與鞏固黨對全面依法治國的領導地位，需要不斷完善與優(yōu)化黨在涉外法治中的領導權運行機制，具體包括：構建黨與涉外民主立法的聯(lián)結機制；健全黨對涉外司法改革的領導機制；完善黨對涉外法治社會的引領機制；強化黨對涉外法治機構的監(jiān)督機制。

[關鍵詞] 涉外法治；黨的領導權；習近平法治思想

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.06.006

[中圖分類號] D920.0; D251" " " " " " "[文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 1004-0544（2024）06-0058-10

一、問題提出與文獻綜述

黨的十九屆四中全會決議中首次提出“加強涉外法治工作，建立涉外工作法務制度，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平”1。2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，“黨的領導是推進全面依法治國的根本保證”，“要堅持統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發(fā)展利益”2。在黨的二十大報告中，習近平總書記再次提出“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治”3的戰(zhàn)略要求。涉外法治重大戰(zhàn)略的提出，為堅持黨對全面依法治國的領導提出了新的理論與實踐命題。近年來，國內諸多學者就如何貫徹落實習近平法治思想、統(tǒng)籌國內法治與涉外法治問題，提出了一系列理論觀點與實踐建議，包括對涉外法治概念的解析，如何推進我國涉外立法進程、提高涉外司法水平、培養(yǎng)涉外法治人才、增強涉外行政執(zhí)法能力，以及如何增強黨在涉外法治中的領導地位與核心作用等。

根據(jù)國內學者的論述，我國涉外法治屬于中國特色社會主義法治體系的組成部分，它由調整涉外法律關系的理念、原則、制度、規(guī)則所構成，包括涉外立法、涉外執(zhí)法、涉外司法、涉外法律服務、中外司法合作等方面1。涉外法治的目的是維護國家正當利益而對國際法治秩序進行塑造和改革。涉外法治的實現(xiàn)方式主要是通過國內法治措施以及國家間的法治合作，將我國法治理念與原則、立法、執(zhí)法和司法等國內管轄權效力延至他國或外方當事人，以維護我國公民和法人的正當合法權益2。涉外法治的本質是法治的思想、理念、文化、實踐在涉外各領域中確立并建構法律程序和法律體系的過程3?！吧嫱夥ㄖ喂ぷ骱w國際和涉外事務，牽涉各級立法和司法機關以及中央層面的外交、國防、商務、援外、教育等相關職能部門，涉及法律、政治、外交、經濟等手段的綜合運用，同時肩負著國際合作、對外法律斗爭、海外利益保護以及人才培養(yǎng)等任務，在若干重點領域還存在不少薄弱環(huán)節(jié)”4。因此，國際國內環(huán)境越是復雜，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設任務越是繁重，越要運用法治思維和法治手段鞏固黨的執(zhí)政地位，改善黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施5。關于黨的領導權問題，許多學者也進行了深入分析，指出黨的領導權是由黨所構建、掌握和行使的旨在引領人民、國家和社會按照黨的執(zhí)政綱領實施集體行動的政治權力，隨著歷史條件的改變會不斷發(fā)展變化6。黨的領導權基于長期的歷史形成和憲法法律的授予而具有正當性與合法性，黨的領導權可以分為政治領導、組織領導和思想領導7。黨的領導權是中國特色社會主義法治理論的核心概念，對于中國特色社會主義法治話語體系的建構具有極其重要的意義8。在此意義上，中國特色社會主義法治體系便將黨的領導權與涉外法治緊密地融合為一體。

綜上，涉外法治中黨的領導權的重大現(xiàn)實意義和核心概念已得到基本闡釋，但是圍繞黨的領導權在涉外法治中的運行邏輯及其優(yōu)化進路尚未形成系統(tǒng)性的研究成果。從本體論以及方法論的視角看，“領導權不僅是一種權力，也是理解中國的一個基本方法”9。針對我國企業(yè)法人和公民如何抵制外國的長臂司法管轄、海外公民權益保護的法律保障與援助、在華外國企業(yè)法人與公民涉法問題的綜合治理，以及社會的涉外公共法律服務等各種涉外治理問題對我國法治建設提出了更高的政治需求，包括涉外立法體系需持續(xù)健全完善，涉外執(zhí)法和司法體制改革需進一步深化，涉外法治人才建設以及涉外普法工作水平亟須提升等。在上述問題的治理過程中，迫切需要深刻認識黨的領導權的運行邏輯，真正有效發(fā)揮黨在政治建設、組織建設、思想建設、制度建設方面的關鍵作用，有力推進我國涉外立法、涉外執(zhí)法、涉外司法、涉外普法等各方面的發(fā)展進程，更好地維護我國國家主權、安全和發(fā)展利益，滿足人民群眾對美好生活的現(xiàn)實需要。本文將從涉外法治建設的時代背景和現(xiàn)實需要出發(fā)，全方位解析涉外法治中黨的領導權的時代意蘊和運行邏輯，進而提出加強涉外法治中黨的領導權的優(yōu)化進路。

二、加強涉外法治中黨的領導權的時代意蘊

“涉外法治建設是一項系統(tǒng)工程，要以習近平法治思想為指引，完善集中統(tǒng)一、高效權威的涉外法治領導體制，黨政機關、立法機關、涉外法治部門、行業(yè)部門和法律界等協(xié)同推進，抓緊填補空白點、補強薄弱點?！?黨的領導權貫穿于涉外法治的立法建設、機構建設和人才建設等各個方面。

（一）涉外法治立法建設需要落實黨的領導權

涉外立法是涉外法治工作的基礎性工程。在黨的領導下，我國涉外領域的立法工作已取得很大的進步，國家利益保護方面的涉外法律法規(guī)不斷出臺，涉外法律體系已初具規(guī)模。《國家安全法》（2015）、《網絡安全法》（2016）、《境外非政府組織境內活動管理法》（2016）、《出口管制法》（2020）、《反外國制裁法》（2021）等法律相繼頒布，“它們既是國家安全類法，也是典型的涉外法治意義上的立法”2。但是，還有一些重要領域的涉外法規(guī)尚未出臺，包括貫徹落實黨和國家“外交為民”“海外民生工程”等方針政策所需要的海外公民權益保護法、國家重大護僑行動法以及履行國際人道主義義務的涉外救助法等。由于缺少涉外法律制度的支撐，涉事方權利義務關系和法律責任不夠明晰，長期依賴于政府部門單方面的行政動員和指令性措施3。有學者指出，“面對公海上發(fā)生的危害中國國家或公民權益的國際罪行，我國屢以政治、軍事舉措應對，至今未見我國司法機關采取司法手段維權”4，根本原因在于我國缺少相應法律以提供實施行動的依據(jù)。此外，海外僑胞的雙重國籍問題是近年來全國兩會熱議的話題，部分政協(xié)委員連續(xù)多次提交關于海外僑胞國籍問題的立法提案5。部分高等院校、科研機構與黨政部門也高度關注國家涉外立法實踐，針對如何建立有效的海外公民保護體制以及維護海外僑胞權益等涉外法治議題進行研究，并提出有關立法建議和制度設想6。“涉外法治是國家在開放發(fā)展的過程中推進法治的涉外拓展，也表征著涉外關系的規(guī)范導向、法治轉型；體現(xiàn)著本土法治的國際影響，也包含著國際法治的本土適應”7。全球化時代，我國涉外立法的前瞻性和主動性意義重大，中國特色社會主義的涉外法治建設不僅是國內法與國際法的對接與適應問題，而且蘊含了中國政治制度場域下黨與人民之間的依存關系問題，深刻體現(xiàn)了中國共產黨的執(zhí)政理念與政治責任。涉外法治工作的依據(jù)來自憲法、法律法規(guī)、政府規(guī)章以及黨內相關法規(guī)。因此，涉外立法工作的出發(fā)點和落腳點不僅要始終放在促進黨和國家工作全局上，更要放在實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益上1。涉外法治的立法工作必須堅持黨中央的頂層設計，針對涉外法治的薄弱環(huán)節(jié)深入調研，健全完善重要領域的涉外法律體系，為更好地踐行以人民為中心的執(zhí)政理念提供堅實可靠的制度保障。

（二）涉外法治機構建設需要突出黨的領導權

黨的十八大以來，黨中央不斷深化涉外司法體制改革，我國已經建成最高人民法院審級的CICC（國際商事法庭），正在推進中院審級CICC的建設，初步形成獨具特色的涉外司法體制機制，并成為擔綱“一帶一路”建設相關涉外案件的主要司法力量2，為服務與保障我國“一帶一路”建設提供了有力的司法保障。但與此同時，我國各級司法系統(tǒng)實行員額制改革引發(fā)部分地區(qū)的法官、檢察官“離職潮”，導致各地司法機構涉外法治人才不同程度地流失3。此外，由于我國律師行業(yè)借鑒西方的傳統(tǒng)模式，主要依托市場主體運行機制，實施行業(yè)自律機制以及司法行政監(jiān)管制度4，市場逐利特征和自由競爭性質十分明顯，對我國涉外司法體制運行和涉外法治人才建設的影響極大。上述問題對于黨領導涉外法治機構建設提出了更高標準和更嚴格要求。由于涉外法治工作的復雜性和跨領域特點，公安、司法、外事等多個部門都具有一定的涉外法治工作職責，但是部門之間權責關系還需科學統(tǒng)籌和優(yōu)化，以進一步增強涉外法治工作的合力。黨在領導國家建設和社會治理過程中對于跨部門的重大事項形成了歸口管理的重要制度，例如外事工作、政法工作實施歸口管理。在黨的十九屆四中全會《決定》中，涉外法治工作被列入“健全黨對外事工作領導體制機制”的范疇。但是，目前各級地方黨委政法委主要領導政法工作，黨委外事工作委員會主要領導外事工作，黨委依法治?。ㄊ校┪瘑T會雖負有法治建設的領導權責，但由于其工作機構設在司法行政部門，涉外領域的專業(yè)能力和工作經驗不足。針對上述問題，需要從中央頂層設計以及地方實際情況著手，研究切實可行的機構改革措施，例如：是否從涉外行政部門抽調力量充實司法行政部門，進而整合并提升黨委依法治?。ㄊ校┪瘑T會的涉外法治領導能力。地方黨政機構改革和職能優(yōu)化調整的重大事權屬于各級黨委，只有加強黨對涉外法治機構建設的領導，推動涉外工作與法治工作實現(xiàn)有機結合、優(yōu)勢互補，才能在涉外法治領域真正“壓實地方落實全面依法治國的責任，確保黨中央關于全面依法治國的決策部署落到實處”5。

（三）涉外法治人才建設需要加強黨的領導權

涉外法治人才具有雙重性質，既屬于黨的對外工作人才，又屬于黨的法治專業(yè)人才。黨中央一貫高度重視涉外法治人才培養(yǎng)，習近平總書記一方面多次強調“加強外事干部隊伍建設，為開創(chuàng)對外工作新局面提供堅強保障”6，“建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民，政治堅定、業(yè)務精湛、作風過硬、紀律嚴明的對外工作隊伍。要加強理想信念教育，提高外事干部隊伍的專業(yè)能力和綜合素質”7。另一方面，習近平總書記也多次強調要“加強法治工作隊伍建設和法治人才培養(yǎng)。法治工作是政治性很強的業(yè)務工作，也是業(yè)務性很強的政治工作……確保立法、執(zhí)法、司法工作者信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬”?！叭嬉婪ㄖ螄且粋€系統(tǒng)工程，法治人才培養(yǎng)是其重要組成部分。法律的生命力在于實施，法律的實施在于人。建設法治國家、法治政府、法治社會，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍?！?綜上所述，涉外法治人才培養(yǎng)從對外工作和法治工作兩方面都需要黨的堅強領導。2016年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《從律師和法學專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，為推進我國法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設提供了黨內法規(guī)遵循2。在實現(xiàn)我國和平崛起的關鍵歷史時期，由于國際外部勢力“長臂管轄”對我國進行制裁打壓，危害我國主權安全和發(fā)展利益，西方政治思想文化等意識形態(tài)領域的滲透風險也越來越大，涉外法治戰(zhàn)線的黨員干部尤其面臨著外部環(huán)境和改革開放的嚴峻考驗。因此，涉外法治人才培養(yǎng)工作不僅需要重視專業(yè)知識學習和能力培訓，提升涉外法治工作水平，還要長期堅持不懈地抓好政治思想建設，打造擁有堅定理想信念、高度忠誠品格、無私奉獻精神和法律職業(yè)操守的涉外法治干部隊伍。只有突出黨對涉外法治人才培養(yǎng)的領導作用，加強涉外法治隊伍的黨建工作，才能保證這支隊伍成為真正的先鋒隊和戰(zhàn)斗隊，在紛繁復雜的涉外法治工作中不忘初心、牢記使命，切實維護國家主權、安全、發(fā)展利益，全心全意維護人民群眾的切身利益。

三、涉外法治中黨的領導權的運行邏輯

堅持黨對涉外法治的絕對領導，保證黨的領導權在涉外法治體系中有效運行，是全面依法治國的政治前提和根本保障。從認識論角度看，涉外法治從實質和形式的雙重維度分別演繹了黨的領導權運行邏輯，對黨的領導作用和執(zhí)政地位進行了生動詮釋。涉外法治中黨的領導權既來自中國共產黨在新時代背景下加強依法治國的歷史使命，又源于中國共產黨的領導制度特征所蘊含的政治使命。

（一）涉外法治中黨的領導權的形成

首先，涉外法治中黨的領導權是在立法安排和法律體系建構中形成的。在涉外立法、執(zhí)法、司法等各領域制度的頂層設計與建構過程中，黨的領導權遵循由上而下、由內而外、由法律到實踐、由制度到執(zhí)行的生成邏輯。隨著依法治國進程不斷推進，黨領導全國和地方各級人大的涉外立法工作，形成了黨的領導權與涉外法治的有機結合，在實踐中實現(xiàn)了黨的領導權與涉外法治的同構特征。黨的十八大以來，關于涉外法治建設的黨內決議以及憲法、法律設定了黨中央對涉外法治工作的最高領導權，并通過各級黨委深入全面地發(fā)揮了黨對涉外法治建設的領導權功能3。黨通過先行制定涉外工作政策，進而有效地引導涉外法治的立法工作，將體現(xiàn)黨的意志的涉外政策和戰(zhàn)略方針融入涉外法律體系中，實現(xiàn)黨的權力由政策指引到法律規(guī)范的轉化。其次，黨的領導權在涉外法治機構建設與全社會的涉外法治服務與管理中進一步鞏固。我國各級涉外法治機構建設是在黨的領導體制中通過各級黨委予以落實的，政法機構建設尤其遵循黨政合一的制度范式，將法治機構的權力牢牢地掌握在黨委領導體制中。此外，黨通過吸納社會各界群眾意見或建議并整合納入涉外法治服務與管理工作規(guī)劃，不斷提升涉外法治社會建設的系統(tǒng)性治理水平，使黨的領導權在更大范圍的社會場域中得以實現(xiàn)。黨在領導全國人民進行社會主義現(xiàn)代化建設歷程中，建立了涉外安全與對外交往的黨政工作機構4，鮮明地體現(xiàn)了“黨管外事”“黨管政法”的領導權特征，為涉外法治建設中堅持與鞏固黨的領導權地位積累了實踐經驗，奠定了歷史基礎1。

（二）涉外法治中黨的領導權的實施

從本體論意義上講，中國共產黨的政黨性質鮮明地體現(xiàn)在既是掌握國家政權的使命型政黨，又是領導國家治理的先鋒型政黨，發(fā)揮著治國理政的全方位領導權作用。黨憑借強大的組織網絡自主拓展嵌入各級政府、人大、政協(xié)、人民團體和社會組織中，將國家權力統(tǒng)合于黨的組織與領導體制中，黨的組織與國家權力機構以及社會治理體系形成高度統(tǒng)一的整體，實現(xiàn)了依法治國與黨的全面領導的有機統(tǒng)一。一方面，黨中央將意志傳導至全國人大、國務院、各級地方黨委政府，使各級黨政機關按照黨中央決策部署實現(xiàn)步調一致，從而完成黨的領導權的縱向實施過程2。在此過程中，黨的領導權從中央到地方逐級傳導至各個獨立運行的涉外法治機構，使涉外法治工作的各環(huán)節(jié)實現(xiàn)有效鏈接，成為協(xié)調統(tǒng)一、高效運行的組織系統(tǒng)，保證涉外法治工作在黨中央的統(tǒng)一部署下有序推進。另一方面，黨的領導體系將條塊分布的涉外法治職能進行優(yōu)化整合，從而形成協(xié)調運行的工作體制與機制，呈現(xiàn)了黨的領導權的橫向實施過程。例如，中央部委如外交部、公安部、國家發(fā)改委、商務部、國資委等在各自分管領域對相同領域的海外利益進行專門管理和維護，外交部負責領事保護和協(xié)助，國資委負責中央企業(yè)的境外投資，地方政府則對涉及本級政府職能范圍的海外利益進行保護3。如果沒有黨中央的統(tǒng)一部署和集中指揮，條塊分散的涉外法治工作很難實現(xiàn)步調一致、默契配合的工作成效。獨立設置的同級政府部門在行政體制中相互之間是平級關系，在需要對方支持配合時必須依靠黨委的集中統(tǒng)一領導，合理統(tǒng)籌、科學調配各方力量。在互不隸屬的涉外行政機構之間配合協(xié)作的重要性更為明顯，譬如駐外使領館與國內地方政府間無隸屬關系，在協(xié)調處理海外公民信訪等突發(fā)事件過程中，由于相關涉外法律規(guī)范較為籠統(tǒng)，雙方權責關系難以清晰界定4。為化解此類困境，外交部積極統(tǒng)籌協(xié)調各相關方的權責關系，建立“外交部、地方政府、駐外使領館、企業(yè)、公民”多位一體的領保工作機制，充分發(fā)揮了黨的領導制度優(yōu)勢。在黨的領導體制下，當接到駐外使領館情況通報和工作意見后，地方黨委政府及時安排相關部門和責任單位積極配合駐外使領館開展處置工作，妥善處理涉外案（事）件以維護國家利益和公民權益，反映出黨的領導權在統(tǒng)籌協(xié)調各類涉外法治權責關系中的有效實施與有序運行。

（三）涉外法治中黨的領導權的拓展

隨著國內外形勢的發(fā)展變化，黨的領導權在持續(xù)延伸的涉外法治場域內也隨之不斷拓展，這是黨領導全面依法治國的必然要求與客觀需要。涉外法治領域不能允許出現(xiàn)法外之地，也絕不能出現(xiàn)黨的領導權空白之地。當涉外主體行為延伸到新的涉外領域，發(fā)生新的涉外重大問題，出現(xiàn)新的涉外法律關系客體時，由于法律法規(guī)的滯后性和行動者的治理經驗不足，導致涉外治理行為缺少法律依據(jù)和經驗借鑒，此時需要黨中央及時推動涉外立法進程，及時啟動涉外法治機構的體制機制改革，以便更有效地應對新情況、解決新問題，由客觀需要推動改革創(chuàng)新的這一過程體現(xiàn)了黨的領導權的拓展邏輯。黨的領導權的拓展是連續(xù)不斷的動態(tài)過程，只要國內外形勢不斷發(fā)生重大變化，黨的領導機制就要隨機應變、與時俱進地將領導權延伸到新的涉外領域，將涉外法治工作不間斷地置于黨的絕對領導之下。黨的十八大以來，在黨中央的領導下，我國不僅頒布了一系列重大涉外法律法規(guī)，而且實施了多次重大涉外專項治理行動，譬如中紀委實施的境外“天網行動”，公安部發(fā)動的海外“獵狐行動”，外交部打造的“海外民生工程”，中國海軍艦隊在亞丁灣的常態(tài)化護航行動，中國與老撾、緬甸、泰國等國家在湄公河流域的常態(tài)化聯(lián)合巡邏行動，以及多次組織實施的海外集中撤僑行動。表面上看，除了負責懲治職務腐敗等領域國際合作行動的中紀委本身就是黨的組織機構之外，其他重大行動似乎都是各個職能部門自行實施的專項行動，但是，這些行動在領導體制上都離不開黨中央的堅強領導和統(tǒng)一部署。正是由于黨中央對世界百年未有之大變局的準確把握，對國內國際兩個大局的科學統(tǒng)籌，以及針對重大涉外治理高屋建瓴、開拓創(chuàng)新，才能夠順利推進我國外交部代表國家與外國政府簽訂外交或領事關系條約（協(xié)定）以及簽署有關國際法公約，公安部與國際刑警組織等域外機構共同打擊違法犯罪，司法部與外國司法機構之間建立國際司法協(xié)助合作機制等涉外法治進程。所以，從更深刻的意義上講，堅定地維護國家利益和人民利益，有效拓展我國主權管轄和國內法的域外效力，本質上均體現(xiàn)了黨中央審時度勢及時正確地拓展涉外法治中領導權所發(fā)揮的關鍵性作用。

（四）涉外法治中黨的領導權的監(jiān)督

黨的領導權在涉外法治進程中不斷拓展的同時，也需要來自內部與外部各方面的監(jiān)督以確保黨的領導權始終運行在正確的軌道上。只有保證黨的領導權的監(jiān)督機制始終發(fā)揮有效作用，黨的組織系統(tǒng)才能健康運行，涉外法治體系才能夠充滿活力，這是黨對涉外法治建設實施全面領導的根本政治保障。面對世界百年未有之大變局，國內外各種涉外安全風險疊加，對擁有涉外職能和權力的黨政機構而言，改革開放和外部環(huán)境的考驗更為嚴峻，精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗的危險更加突出。首先，從黨的自身建設角度看，接受人民群眾的外部監(jiān)督，堅持不懈加強黨的政治建設、思想建設、制度建設、作風建設，鍛造信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的黨員干部隊伍，堅決治理“為官不為”“反向避責”等與黨的宗旨不符現(xiàn)象，既是堅持與鞏固黨在涉外法治中領導權地位的必然要求，也是中國特色社會主義制度下黨實施自我更新和自我革命的重大任務。其次，黨始終堅持對涉外法治機構實行嚴格的黨內監(jiān)督。黨的領導權融入涉外法治的全領域、全過程，對于涉外執(zhí)法、涉外司法以及涉外法律服務機構實施嚴格監(jiān)督，針對涉外法治領域的權力運行建立常態(tài)化的監(jiān)督機制，持之以恒地堅持正風肅紀、反腐倡廉、全面從嚴治黨，使涉外法治體系中的所有黨政機關和國家權力機構始終不變色、不褪色，始終得到人民群眾的擁護和支持，進而確保我國涉外法治工作始終沿著服務國家、服務人民的正確方向不斷前進。

三、加強涉外法治中黨的領導權的優(yōu)化進路

加強涉外法治中黨的領導權的優(yōu)化進路應從內部和外部兩個方面同步推進。從內部依法強化黨對各級涉外法治機構的領導與監(jiān)督，建立集中統(tǒng)一的涉外法治工作領導體制，打造擁有優(yōu)秀專業(yè)素質和堅定理想信念的涉外法治隊伍；從外部健全完善黨在涉外法治建設中聯(lián)結人大、政協(xié)的全過程人民民主政治制度，加快推進我國涉外各領域的民主法治進程，努力建設服務國家和人民利益的涉外法治體系。

（一）構建黨與涉外民主立法的聯(lián)結機制

中國的國家治理體系是“執(zhí)政黨—人大—政協(xié)”的制度表現(xiàn)形式，內在邏輯是黨立足于對人民需求的回應與滿足，通過群眾路線吸收人民意見并加以整合形成黨的主張，黨的主張經由民主協(xié)商而獲得人民性，再通過人大制度轉化為法律1。首先，在“執(zhí)政黨—人大”關系邏輯下，黨中央統(tǒng)籌推進涉外立法工作，對涉外法治實踐中出現(xiàn)的重大問題進行深入調查研究，黨員干部深入基層通過調研得到涉外立法的傾向性意見，經過充分的民主論證與實踐檢驗后，通過黨中央決策形成涉外工作的政策方針，待時機成熟后提交人大審議，最終進入國家立法程序完成黨的涉外方針政策的法律轉化，充分體現(xiàn)了黨與人民代表共同參與的涉外民主立法過程，同時也真正實現(xiàn)了黨對涉外立法的領導權。在地方層面，省（市）政府擬定的涉外立法草案提交黨委進行研究審議，形成黨委決策意見后交由同級人大常委會進行立法審議。此外，黨內涉外法治干部通過民主選舉當選人大常委會民僑外事委員會和法制工作委員會委員；人大各工作委員會委員也可通過特殊的制度安排，以選任制和聘任制方式進入黨委涉外法治領導機構工作，同步提升黨委和人大涉外立法工作水平，并可考慮建立涉外立法人才庫，根據(jù)實際需要及時補充人大涉外立法力量。其次，“執(zhí)政黨—政協(xié)”關系邏輯建構了黨的領導與政治協(xié)商有機統(tǒng)一的協(xié)商民主制度，體現(xiàn)了中國特色社會主義民主制度的優(yōu)勢特征1。黨通過構建民間對外交流機構、海外華僑、國內歸僑、港澳臺同胞、民主黨派以及無黨派人士等政協(xié)各界別群眾代表共同參與的涉外立法的民主協(xié)商制度，深化涉外立法進程中黨與人民政協(xié)的合作關系，是確保黨的領導權始終擁有最廣泛政治基礎的重要保障。黨應充分鼓勵政協(xié)委員參與涉外立法的民主協(xié)商過程，尤其需要重視海外僑胞和港澳臺同胞委員與涉外法治的密切關系，切實提升他們參與涉外立法事務的積極性，這對加快推進我國涉外法治進程意義重大且影響深遠。各級黨委應加強與人民政協(xié)的合作交流，確保政協(xié)委員能夠全面深入地了解黨和政府的涉外法治工作情況，從而有針對性地提出建設性意見。各級黨委應高度重視政協(xié)委員提案，督促各級政府部門認真研究辦理、及時落實并認真回復，鼓勵政協(xié)委員持續(xù)不斷地提出高質量的涉外立法建議，從而形成涉外民主立法制度的良性循環(huán)。

（二）健全黨對涉外司法改革的領導機制

我國改革開放以來的法治建設可定義為“轉型法治”，是以本土化改革為內涵的法治，黨的引領是轉型法治的本質特征2。必須堅持黨對涉外司法改革進程的堅強領導，才能為全面依法治國提供可靠的司法保障。人民法院、人民檢察院和律師行業(yè)是我國涉外司法體制改革的主要對象，“隨著我國日益走近世界舞臺中央，參與國際規(guī)則制定、保護我國海外利益、加強國際傳播能力建設等，都對法院工作提出更高要求。人民法院必須服務統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治，加強司法應對，更好維護國家主權、安全、發(fā)展利益”3。人民法院參與涉外全球治理離不開資源供給、能力提升、法治互動、利益協(xié)調與多元保障等構成的可持續(xù)實踐創(chuàng)新體系4，如學者們提出設置高院及其以下級別的中國國際貿易法院， 并且實施跨區(qū)域設置、特別授權等改革舉措5；適當提高法官、檢察官員額比例并區(qū)分各種因素設定比例，擴大司法輔助人員隊伍6；完善法官薪酬和遴選制度7，上述重大政策性改革只有在黨中央的堅強領導下，才能做到統(tǒng)籌兼顧、資源整合、優(yōu)化機制、有序推進。近年來，為了從根本上解決國家法治人才流失問題，提高司法領域專業(yè)水平，黨中央努力推動建立職業(yè)律師、法學專家與法官、檢察官隊伍的良性互動機制。各級黨委政府要嚴格遵循“黨管干部”原則，按照公開選拔黨政領導干部的法定程序，結合涉外法治隊伍建設的特殊要求，加強涉外司法隊伍政治思想和專業(yè)能力建設8。首先，要嚴格落實各級人民法院、檢察院黨組的主體責任，健全完善黨組責任清單、黨組議事規(guī)則、黨組成員依照工作程序參與重要業(yè)務和重要決策、重大業(yè)務工作督查反饋等制度，發(fā)揮好黨組把握政策取向、改革方向、辦案導向的作用，確保黨的基本理論、基本路線、基本方略在人民法院、檢察院各項工作中不折不扣落到實處1。其次，要堅持樹立涉外司法隊伍的政治評價標準，“德才兼?zhèn)洹薄耙缘聻橄取?。涉外司法人員不僅要“具有獨立辦案能力，執(zhí)業(yè)經驗豐富”，“通曉境外法律制度并具有成功處理國際法律事務的經驗，精通某些特殊專業(yè)領域的法律實務”，更重要的是必須堅定“擁護黨的領導，忠于憲法法律”，“具有堅定的社會主義法治信仰、良好的職業(yè)操守”，才能夠真正滿足新時代我國涉外司法隊伍建設對國際化、專業(yè)化特殊人才的迫切需求2。此外，各級地方黨委要努力探索黨建引領司法隊伍建設的成功經驗。堅持在法官、檢察官員額制和遴選制度改革過程中發(fā)揮黨建功能，以黨的政治標準從優(yōu)秀涉外律師、法學專家中公開選拔法官、檢察官；在涉外案件審理過程中不僅應落實司法責任制，還應建立政治安全責任制，真正讓涉外司法服務國家、服務人民；堅持黨對司法職業(yè)保障改革的領導，提升涉外專業(yè)法官、檢察官的職業(yè)自豪感，不斷提高我國涉外司法公信力和職業(yè)尊榮感，從而吸引越來越多的優(yōu)秀涉外法律人才進入涉外司法隊伍。最后，還要加強黨對律師制度改革的領導3，要進一步建立符合我國國情的涉外律師制度，有效遏制律師職業(yè)的自由市場特性對于涉外司法隊伍乃至涉外法治建設的消極負面影響；堅持黨對政府公職律師制度的領導4，堅持政治合格、業(yè)務過硬的雙重審核標準，更好地服務各級黨委政府的涉外法治工作。

（三）完善黨對涉外法治社會的引領機制

改革開放以來，越來越多的中國公民走出國門，同時大量外國人進入中國，北京、上海、廣州等開放程度較高的地區(qū)已經形成國際化大都市。涉外法治建設對于我國社會治理現(xiàn)代化具有重大而緊迫的現(xiàn)實意義。“只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會生活才能真正實現(xiàn)在法治的軌道上運行?！?長期以來，黨在社會涉外事務治理中通常以管理者的身份出現(xiàn)，呈現(xiàn)出社會涉外事務的傳統(tǒng)治理模式。組織管理對于社會而言是一種常態(tài)化權力，同時又帶有強制性影響。如果僅依靠行政力量去管理社會涉外法律事務，顯然無法應對我國人口眾多、社會結構復雜的現(xiàn)實國情。只有將黨和政府從管理者轉化為引領者的角色，正確教育引導民眾遵紀守法，將法律法規(guī)內化于心、外化于行，才能實現(xiàn)共商、共治、共建、共享的法治社會6。這一過程中蘊含了制度建設、公民塑造與國家治理的深刻邏輯關系7。因此，黨需要充分重視和發(fā)揮全社會的共同參與作用，從人民立場出發(fā)深入推進社會法治化的群眾路線。?。ㄊ校h委外事工作委員會與依法治?。ㄊ校┪瘑T會要形成涉外法治工作的領導合力，共同研究涉外事務領域治理的重大問題，以高度的政治責任感開展涉外法治公共服務，健全基層涉外法治工作機制，針對人民群眾遇到的涉外案（事）件和海外權益保障問題，及時進行認真解答并妥善處理，努力提升涉外法治服務工作水平。各級黨政部門通過各種方式方法開展涉外法律的宣傳普及，深入街道社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村開展實地調查研究，鼓勵調動基層黨政機構的積極主動性，發(fā)動村委會、居委會廣泛開展群眾性學法、用法、守法的涉外普法宣傳活動，并常抓不懈形成長效機制，努力營造涉外法治的良好社會環(huán)境，引導人民群眾真正樹立涉外法治觀念，自覺行使法律權利、履行法定義務，共同參與涉外法治建設進程。

（四）強化黨對涉外法治機構的監(jiān)督機制

涉外法治建設涉及多個具有涉外職能的機構，涉外職能機構在實際工作中需要正確對待權力與責任、權利與義務的關系，做到依法用權、嚴格用權、履職盡責、勇于擔當，在此過程中，必須確保黨的監(jiān)督機制落到實處、取得實效?！吨袊伯a黨政法工作條例》規(guī)定，必須堅持黨對政法工作的絕對領導，把黨的領導貫徹到政法工作各方面和全過程。黨委和黨的紀檢監(jiān)察機關、黨委政法委對政法單位實施監(jiān)督，包括各級審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關、司法行政機關①。鑒于涉外法治工作的極端復雜性與政治敏感性，黨對涉外法治機構的絕對領導是確保國家主權、安全、發(fā)展利益不受侵害的根本保障，也是黨的領導權的重要體現(xiàn)。首先，各級黨委必須嚴格監(jiān)督各級涉外法治機構是否真正做到“兩個維護”，對黨和國家、人民是否絕對忠誠，能否旗幟鮮明地反對西方“司法獨立”“權力制衡”的錯誤思想。其次，各級涉外法治機構的黨組織要加強對涉外執(zhí)法與司法工作的紀律監(jiān)督，把人民賦予的公權力嚴格限定在憲法、法律和黨內法規(guī)的范圍以內。再者，要不斷強化涉外法治機構的黨建工作，堅持政治理論與業(yè)務知識學習兩手抓，通過黨建引領促進司法工作人員增強黨性和政治敏銳性，做到表里如一、言行一致，面對大是大非敢于斗爭，面對人民利益勇于擔當。各級黨委、紀委監(jiān)委要定期進行巡視、巡察和督導，深入開展正風肅紀和黨風廉政建設，全面監(jiān)督檢查涉外法治領域的工作績效，督促涉外法治人員保持優(yōu)良作風，對涉外執(zhí)法和涉外司法領域發(fā)生的違法違紀問題實施執(zhí)紀問責，嚴肅查處濫用職權、以權謀私現(xiàn)象，用黨規(guī)黨紀的強大力量塑造風清氣正的涉外法治環(huán)境，鍛造聽黨指揮、對黨忠誠、服務國家和人民的涉外法治機構與涉外法治隊伍。

四、結語

以習近平同志為核心的黨中央高度重視推進我國涉外法治建設，標志著我國社會涉外治理從長期以來單純適應國際話語體系基礎上的被動應對模式向建立中國話語體系的依法治理模式轉變。涉外法治建設既是我國主動走向中國式現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新與轉型，又是我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要標志之一。黨的領導權在我國長期革命與建設的歷史基因中形成，并擁有我國憲法和法律的內在規(guī)定性特征，因而兼具政治合法性和法律正當性。涉外法治中黨的領導權形成、實施、拓展、監(jiān)督具有環(huán)環(huán)相扣、辯證統(tǒng)一的運行邏輯，其表現(xiàn)形式或者顯而易見，或者并不明顯地潛在運行，需要研究者與行動者認真研究、仔細識別。因為只有形成對黨的領導權的正確認知，才能真正理解我國涉外法治建設與黨的領導作用的密切有機聯(lián)系，進而從實際出發(fā)提出加強黨的領導權的優(yōu)化進路并付諸實踐，最終為加快推進我國涉外法治進程提供強大的政治制度保障。堅持和鞏固涉外法治中黨的領導權，必須以習近平法治思想為指導，沿著中國特色社會主義道路的正確方向不斷前進，強化涉外法治建設的民主協(xié)商機制作用，提升全社會的涉外法治意識，在涉外立法、涉外執(zhí)法、涉外司法、涉外普法等各方面充分發(fā)揮黨的領導與監(jiān)督作用，在黨的領導下不斷推進我國新時代全面依法治國進程。