我國海外礦產(chǎn)資源投資能力提升路徑研究

2022年5月，習(xí)近平總書記在《求實》雜志發(fā)表《正確認識和把握我國發(fā)展重大理論和實踐問題》的重要文章，明確指出要“正確認識和把握初級產(chǎn)品供給保障”，初級產(chǎn)品供給保障要“優(yōu)化海外資源保障能力”。我國礦產(chǎn)資源需求龐大，人均礦產(chǎn)資源擁有量低，2/3的礦產(chǎn)資源長期依賴進口。近年來，我國海外礦產(chǎn)資源投資環(huán)境發(fā)生了深刻變化，亟需進一步提升我國海外礦產(chǎn)資源投資能力，加強同有關(guān)各方的能源資源合作，更好地利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，構(gòu)建新發(fā)展格局。

近期，國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所課題組通過國內(nèi)外調(diào)研發(fā)現(xiàn)，面對近年來全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)爭奪加劇、國企對外投資受到更嚴格審查、全供應(yīng)鏈投資成為競爭焦點等新形勢，我國海外礦產(chǎn)投資策略缺乏適應(yīng)性調(diào)整，加大了初級產(chǎn)品安全保障難度。為此，建議實行差異化投資策略，優(yōu)化海外礦業(yè)投資項目審批流程，增強企業(yè)的全鏈條投資協(xié)調(diào)能力，完善國有礦企投資考核評價機制，持續(xù)提升海外礦產(chǎn)資源保障能力。

一、我國海外礦產(chǎn)資源投資面臨新形勢

全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源爭奪加劇、海外資源國不斷加強投資審查、供應(yīng)鏈全鏈條投資布局競爭加劇，是我國海外礦產(chǎn)投資面臨的新形勢。

一是全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源爭奪加劇。首先，全球綠色低碳轉(zhuǎn)型加速，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供需缺口擴大，引發(fā)需求大國間日益激烈的資源競爭。國際能源署預(yù)測，2040年全球鋰、鎳、鈷需求量將分別比2020年增加40、20、20倍。據(jù)全球領(lǐng)先的大宗商品供應(yīng)鏈企業(yè)托克公司預(yù)測，2033年銅礦供需缺口將達到720萬噸，相當于2022年全球銅礦產(chǎn)量的32.8%。2024年以來，全球銅原料供應(yīng)收緊，國際知名礦業(yè)公司英美資源集團將2024年銅產(chǎn)量目標從100萬噸下調(diào)至73萬噸至79萬噸，銅期貨價格今年以來也創(chuàng)下了歷史新高。

其次，資源短缺預(yù)期抬升，部分資源國進一步加嚴資源控制。2023年以來，印尼禁止鋁土礦出口，并擬將錫、銅等列入禁止出口清單。非洲多國政府正準備抓住世界清潔能源轉(zhuǎn)型對金屬和礦物需求上升的重要機會，對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)實施本土選礦加工，以期增強礦業(yè)高附加值來促進國家經(jīng)濟發(fā)展。

最后，西方國家也在強化戰(zhàn)略布局，對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的爭奪不斷加劇。非洲擁有世界約三分之一的礦產(chǎn)資源，是出口我國的主要地區(qū)，美國通過外交手段對中資企業(yè)在非洲的礦產(chǎn)經(jīng)營活動設(shè)置障礙，資助當?shù)孛襟w和非政府組織渲染傳播中資企業(yè)在非礦產(chǎn)投資“威脅論”，“妖魔化”中資企業(yè)投資活動，并通過美非峰會加強礦業(yè)合作，構(gòu)建“金屬北約”礦物供應(yīng)鏈聯(lián)盟，加大了我國在非洲礦業(yè)投資的競爭壓力。

二是國企對外投資日益受到資源國的嚴格審查。國有礦企是我國海外資源投資的重要主體，從投資路徑來看，海外項目投資偏向于強調(diào)“控制力”，即通過收購海外項目達到51%以上的股份占比，有的甚至是90%以上。隨著國際局勢變化，在全球貿(mào)易保護主義“再抬頭”的背景下，這種海外資源投資模式引發(fā)了部分資源國政府的警惕，使得我國國有企業(yè)對外投資面臨更加嚴格的反壟斷審查。

例如，2022年10月，加拿大政府頒布了《對外國國有企業(yè)在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域投資的政策》，對加拿大關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)的外國投資，特別是外國國有企業(yè)的投資審查實施更加嚴格的規(guī)定。該項政策要求在評估涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域特定投資交易時，要考慮相關(guān)投資是否會危害國家安全，包括“外國國有企業(yè)可能對加拿大企業(yè)、供應(yīng)鏈和行業(yè)施加的控制或影響的程度”等因素。政策出臺后，2022年11月，加拿大工業(yè)部發(fā)布聲明，要求中國的三家企業(yè)剝離對加拿大鋰礦企業(yè)的投資。加拿大是世界上重要的礦產(chǎn)資源國、礦產(chǎn)生產(chǎn)國和出口國，也是我國重要的礦產(chǎn)資源投資地，新的投資政策對我國企業(yè)在加拿大的投資造成了一定影響，投資壁壘和難度加大。

三是供應(yīng)鏈全鏈條投資成為競爭新焦點。隨著地緣政治風(fēng)險上升，為保障供應(yīng)鏈安全，多國政府和國際大宗商品供應(yīng)鏈企業(yè)均加大了對貿(mào)易、物流、信息等環(huán)節(jié)的投資。2022年，美日印澳四國推出“印太海域態(tài)勢感知伙伴關(guān)系”倡議，發(fā)起500億美元投資用于海上信息共享和信息安全。烏克蘭危機發(fā)生后，隨著西方各國對俄羅斯制裁不斷加劇，一些大型國際貿(mào)易商退出了俄羅斯原油貿(mào)易市場，俄羅斯通過增強國際供應(yīng)鏈和運輸網(wǎng)絡(luò)投資，控制了一批由破舊二手郵輪組成的“影子船隊”，對外出口和運輸石油。這些“影子船隊”所有權(quán)不透明、沒有航運保險、不以美元進行交易、出口目的地未知，約占全球船隊數(shù)量的10%–20%，一定程度上增強了俄羅斯應(yīng)對制裁的能力。2019年1月至2023年10月期間，俄羅斯石油出口總規(guī)模仍保持基本穩(wěn)定，俄羅斯銅礦出口也保持增長態(tài)勢。日本的三井物產(chǎn)在上游資源端參股國際礦企，中游物流端投資建設(shè)港口鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，下游市場端加強與產(chǎn)業(yè)企業(yè)利益共享，通過“端到端”貫通全供應(yīng)鏈，形成了供應(yīng)鏈全鏈條的競爭優(yōu)勢。作為獨立的大宗商品供應(yīng)鏈企業(yè)，托克集團大力布局海外貿(mào)易和物流網(wǎng)絡(luò)、大規(guī)模承租船隊、廣泛參與全球物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在世界500強企業(yè)中的排名從2021年的第31位上升到2023年的第12位，對全球資源貿(mào)易流向形成強大影響力。大宗商品全鏈條投資是增強大宗商品供應(yīng)鏈韌性的重要路徑和趨勢。

二、當前我國海外礦產(chǎn)資源投資亟待解決的問題

我國海外礦產(chǎn)資源投資環(huán)境和條件已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，投資難度加大，企業(yè)逆周期投資能力及供應(yīng)鏈全鏈條投資運營能力有待進一步提升，配套服務(wù)支撐機制亟需進一步健全。

一是應(yīng)對全球資源投資環(huán)境變化因地制宜分類施策的能力不足。關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)的供應(yīng)短缺和價格大幅上漲引發(fā)了新一輪資源爭奪，一些資源國民族主義抬頭，但由于起因訴求有所差異，海外礦業(yè)投資環(huán)境的國別差異更加明顯，中資礦業(yè)企業(yè)對資源國政策變化、治理結(jié)構(gòu)和文化差異應(yīng)對均不足。以非洲國家為例，2018年，剛果（金）政府通過新修訂的采礦法提高稅收，造成我國洛陽鉬業(yè)收購剛果（金）Tenke Fungurume銅鈷礦項目生產(chǎn)成本大幅抬升，短期內(nèi)難以盈利。某海外中資礦企反映，西非投資環(huán)境差，法律變化頻率高，政局不穩(wěn)，政府信用差，而澳洲政局穩(wěn)定，政府清廉，有信譽，法律法規(guī)健全，但優(yōu)質(zhì)項目難覓，需要針對不同資源國探索合適的投資合作模式。

二是逆周期投資能力不強。礦產(chǎn)價格周期性波動特征明顯，采取“高價少投、低價多投”的逆周期投資策略，有利于降低資源獲取成本，以更為經(jīng)濟的方式保障資源供應(yīng)。在市場低迷期，對外投資的競爭壓力和阻力也相對較小；在價高時投資，不僅成本高，還容易引起其他國家的關(guān)注和警覺。但與全球大型礦企相比，我國企業(yè)逆周期投資能力偏弱。2011年，全球主要礦產(chǎn)價格處在高位時，我國企業(yè)投資“買在高點”，對外礦產(chǎn)投資增速高達153.1%，比國際前40大礦企投資增速高73.3個百分點；而在2015-2020年全球礦產(chǎn)價格低迷期，我國企業(yè)投資又“錯過低點”，年均投資增速大幅降至-100.2%，投資增速比國際前40大礦企低96個百分點。2021年以來，全球礦產(chǎn)價格再次攀升，2022年我國企業(yè)對外投資增速又大幅擴張至79.5%，比國際前40大礦企高59.8個百分點。

三是供應(yīng)鏈全鏈條投資運營能力亟待提升。我國高度重視對上游資源的投資，也開始加大對港口等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及相關(guān)運輸能力的投資，但由于對下游供應(yīng)鏈的關(guān)注和考慮不足，全鏈條投資布局尚未形成，上下游投資相對分離，協(xié)同程度較低，對國際供應(yīng)鏈整體掌控能力較弱。一方面，盡管我國擁有全球最大的海運企業(yè)，但鐵礦石、銅等礦產(chǎn)的貿(mào)易權(quán)、運輸權(quán)均較弱。在鐵礦石國際貿(mào)易中，賣方礦山會指定日本商船三井等國際海運企業(yè)作為承運方，由我國買方企業(yè)自主掌控派船權(quán)的占比不足20%。另一方面，我國大宗商品供應(yīng)鏈企業(yè)國際化進程相對滯后，串聯(lián)上下游各環(huán)節(jié)的能力不強，無法形成競爭合力，綜合效益有待進一步發(fā)揮。

此外，全球大宗商品供應(yīng)鏈較為復(fù)雜，供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的風(fēng)險敞口也較大，由于應(yīng)對國際大宗商品供應(yīng)鏈風(fēng)險的能力不足，不少企業(yè)蒙受損失。

四是海外礦產(chǎn)投資配套服務(wù)支撐機制不健全。首先，我國對海外礦產(chǎn)投資項目審批周期較長，削弱了海外礦產(chǎn)投資競爭力。我國海外礦產(chǎn)投資須經(jīng)發(fā)改、商務(wù)、外管等部門審批，課題組通過調(diào)研了解到，國有企業(yè)對外投資審批周期一般需要3–6個月，民營企業(yè)則時間更長。由于大宗商品價格波動頻繁且幅度大，收購并購時間窗口期短，因此審批周期長，是否能夠通過審批存在不確定性，提高了企業(yè)相關(guān)成本，在當前日益激烈的全球資源競爭中，容易錯失優(yōu)質(zhì)項目的投資機會。其次，我國提供海外礦業(yè)權(quán)評估、財務(wù)、法律等專業(yè)咨詢服務(wù)的機構(gòu)較少，缺乏對礦產(chǎn)投資前盡職調(diào)查、投資目的國法律制度專業(yè)風(fēng)險管理服務(wù)。最后，我國金融機構(gòu)對海外礦業(yè)項目融資支持力度仍然較小，民營企業(yè)在抵押、擔(dān)保、信用評價等方面面臨更大困境。中國出口信用保險業(yè)務(wù)在海外礦業(yè)投資領(lǐng)域門檻較高，在亞洲、非洲等投資環(huán)境較差的發(fā)展中國家的項目投保困難。

三、提升我國海外礦產(chǎn)投資能力的相關(guān)建議

一是根據(jù)資源國不同的發(fā)展環(huán)境實行差異化投資策略。針對澳大利亞、加拿大等發(fā)達國家，借鑒日本經(jīng)驗，可采取小比例參股加大投資的方式，包括簽署協(xié)議、聯(lián)合開發(fā)、小比例參股、通過二級資本市場來加大國際大型上市礦業(yè)股份等方式，在法律框架下維護長期貿(mào)易投資關(guān)系，推動投資從“為我所控”向“為我所用”轉(zhuǎn)變，穩(wěn)定礦產(chǎn)采購權(quán)益。針對非洲、東南亞等發(fā)展中資源國，發(fā)揮中非合作論壇、中國—東盟“10+1”等合作機制的作用，加強多雙邊礦業(yè)投資談判，形成政企、國企、民企投資合力；在出現(xiàn)重大突發(fā)問題時，及時進行外交介入；統(tǒng)籌港口、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和強化后期運營管理。

二是以制度改革提升中資礦業(yè)企業(yè)全球化經(jīng)營能力。大力支持中資企業(yè)礦業(yè)投資“走出去”，加快海外礦產(chǎn)資源投資制度改革，降低對外投資審批程序復(fù)雜、耗時長、跨部門協(xié)調(diào)難的制度性成本。對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品種、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重大項目對外投資等設(shè)置快速審批通道，提高審批效率，縮短審批周期。在加強信用監(jiān)管的基礎(chǔ)上，探索充分授權(quán)國有礦企和具有國際競爭力的民營企業(yè)，開展對外礦產(chǎn)投資活動，加強投后評估，對失信企業(yè)進行對外投資黑名單管理等監(jiān)管懲戒措施。

三是增強企業(yè)全鏈條運營協(xié)調(diào)能力。加強全鏈條投資布局，提升物流基礎(chǔ)設(shè)施投資運營能力，支持企業(yè)參與海外資源供應(yīng)基地相關(guān)運輸干線建設(shè)。借鑒日本綜合商社“商產(chǎn)融”經(jīng)驗，以對外投資的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品為突破，組建由大型國有大宗商品供應(yīng)鏈企業(yè)、對外投資龍頭礦企、中國進出口銀行等政策性銀行形成的利益共同體，培育具有全鏈條運營能力的國際大宗商品供應(yīng)鏈企業(yè)。推動國有企業(yè)海外礦產(chǎn)投資考核評價制度改革。轉(zhuǎn)變主要以當期利潤為導(dǎo)向的考核評價標準，增加對項目投資戰(zhàn)略價值和保障國家初級產(chǎn)品供給安全方面的考核指標。從單項目、重短期利潤考核，轉(zhuǎn)向投資項目戰(zhàn)略價值和資源保障作用考核，適當延長考核期，引導(dǎo)企業(yè)加強逆周期投資布局。將當前全球日益重視的履行社會責(zé)任和ESG（環(huán)境、社會和治理）責(zé)任納入國有礦企對外投資考核體系，推動其在對外礦業(yè)投資中統(tǒng)籌考慮資源、環(huán)境、勞工、安全和社會治理等問題，提升中國投資品牌美譽度。

四是完善海外礦業(yè)投資配套支持機制。加大金融、財稅對海外礦業(yè)投資的支持力度，設(shè)立全球資源開發(fā)合作投資基金，賦予政府礦產(chǎn)基金包括財政補貼、戰(zhàn)略投資、行業(yè)保險、信用擔(dān)保、資源儲備等政策性金融工具職能。完善海外礦業(yè)投資服務(wù)體系，以市場化方式促進我國礦業(yè)權(quán)評估、財務(wù)、法律等商業(yè)中介服務(wù)體系發(fā)展，提高對境外礦業(yè)投資活動的服務(wù)能力。完善境外投資風(fēng)險保障體系，建立貫穿“投資前-投資中-投資后”全流程風(fēng)險評估和動態(tài)預(yù)警體系，設(shè)立海外礦業(yè)投資保險審批機構(gòu)，借鑒西方國家經(jīng)驗，建立和發(fā)展中資背景的境外礦業(yè)投資安保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，借助專業(yè)力量識別和降低安全風(fēng)險。