生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策演變路向探究

摘 要：生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的有形抓手，生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策是體現(xiàn)理論融合成果、指導(dǎo)實(shí)踐的關(guān)鍵工具。如何找準(zhǔn)政策發(fā)力點(diǎn)、打好政策“組合拳”是目前的熱點(diǎn)議題。本文通過梳理生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策演變歷程、解析政策層級特征，在充分結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)出生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的四方面政策需求：增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品價值核算實(shí)用性，為生態(tài)產(chǎn)品定好交易基價；加快典型案例研究轉(zhuǎn)化，定量化分析試點(diǎn)工作取得的實(shí)際成效，對現(xiàn)有舉措進(jìn)行優(yōu)選；加快生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)一市場建設(shè)，消除供給側(cè)壁壘，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，保障市場公平；多措并舉加強(qiáng)價值實(shí)現(xiàn)配套機(jī)制政策體系建設(shè)，完善法律保障、金融交易機(jī)制、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，精準(zhǔn)促進(jìn)供需主體交易。并提出：生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)要與各類生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容在政策方面做融合銜接，在實(shí)際操作與交易流程上做簡化，最終實(shí)現(xiàn)“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉(zhuǎn)化。

關(guān)鍵詞：生態(tài)產(chǎn)品；價值實(shí)現(xiàn)；實(shí)施路徑；政策建議

中圖分類號：F301.24; P901 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0021-06

生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)是指通過開發(fā)利用生態(tài)資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)價值[1]。生態(tài)產(chǎn)品的直接交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營及自然資源產(chǎn)權(quán)交易等是生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵手段[2]。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)不僅能激活鄉(xiāng)村的生態(tài)資本價值，還有助于全面推動鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的研究主要集中在生態(tài)產(chǎn)品價值核算、實(shí)現(xiàn)模式、配套機(jī)制等方面。研究認(rèn)為，識別資源本底是明確生態(tài)產(chǎn)品價值方向的前提[3]，需通過摸清家底、調(diào)查評估和價值核算等手段，明確各生態(tài)要素實(shí)物量、價值量，以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值，形成準(zhǔn)確的生態(tài)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并通過期初價值、期末價值及變化量體現(xiàn)生態(tài)資源的損益[4]。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)市場的培育前提是各參與主體權(quán)責(zé)的明確，離不開市場機(jī)制、綠色金融、補(bǔ)償機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等多元機(jī)制協(xié)同，共同推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、增值的全鏈條發(fā)展。

當(dāng)前，生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策主要圍繞調(diào)查評價、價值核算、交易規(guī)則，市場監(jiān)督等環(huán)節(jié)具體制定，目的在于，通過市場化和政府規(guī)制兩種工具調(diào)整供給者行為[5]，打通生態(tài)產(chǎn)品變現(xiàn)的各個環(huán)節(jié)，加快綜合效益產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)共治、共享、共贏”的高質(zhì)量發(fā)展。黨的十八大以來，生態(tài)產(chǎn)品價格機(jī)制、碳排放權(quán)交易、綠色金融等一系列政策極大推動了市場機(jī)制發(fā)展。受限于當(dāng)前的發(fā)展階段的特點(diǎn)、市場建設(shè)水平和監(jiān)管水平，市場化的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制作用并未完全發(fā)揮。生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)各環(huán)節(jié)對生態(tài)產(chǎn)品的增值保值、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化等共性訴求并未完全滿足。未來應(yīng)充分考慮制度條件和技術(shù)條件，進(jìn)一步完善、創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策體系。

本文系統(tǒng)梳理我國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策發(fā)展歷程，基于多學(xué)科綜合分析框架，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)理論，理清政策變遷邏輯。從國家、各部委、地方的多層次部署出發(fā)，剖析不同行政層級間政策信息的突出特征及執(zhí)行機(jī)制，結(jié)合試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)下生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)存在的關(guān)鍵難題，挖掘政策創(chuàng)新需求和方向，為生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策優(yōu)化提供有益參考。

1 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策發(fā)展

綜合社會發(fā)展階段特點(diǎn)、標(biāo)志性政策出臺以及最終目標(biāo)，我國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策發(fā)展可分為起步探索階段、快速發(fā)展階段和全面推動階段。

1.1 起步探索階段：2010 年至2015 年

長期以來，經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，資源環(huán)境承載能力逼近極限，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)迫在眉睫。同時，人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求日益增加，生態(tài)產(chǎn)品的提出正是基于對現(xiàn)實(shí)矛盾的深刻認(rèn)識[6]。我國生態(tài)產(chǎn)品第一次被官方文件明確定義是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的生態(tài)產(chǎn)品概念，生態(tài)產(chǎn)品特指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素。黨的十八大報(bào)告提出增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，在將生態(tài)產(chǎn)品視為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)樹立生態(tài)產(chǎn)品有價值的理念，強(qiáng)化生態(tài)功能穩(wěn)定性，提供生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，打造地方特色鮮明的綠色品牌，這就要求在加大生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)力度的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品的供給，顯化生態(tài)環(huán)境價值。

起步探索階段的政策主要是提出目標(biāo)、鼓勵生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與供給，本質(zhì)上是推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型[7]。生態(tài)產(chǎn)品內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境的價值，人類的生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的支持。這一時期，生態(tài)產(chǎn)品有價值的理念融入政策，為經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境三個復(fù)雜巨系統(tǒng)之間提供了互通橋梁，也為實(shí)現(xiàn)機(jī)制的探索奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 快速發(fā)展階段：2016 年至2020 年

為貫徹“兩山”理念，生態(tài)產(chǎn)品需要經(jīng)歷商品到貨幣的轉(zhuǎn)化，快速發(fā)展階段的重點(diǎn)任務(wù)是保障生態(tài)產(chǎn)品的有序交易[8]。這一階段，生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵進(jìn)一步深化，通過引入市場機(jī)制，將“綠水青山”的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的經(jīng)濟(jì)價值。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的概念由此形成。通過補(bǔ)償、消除市場摩擦、交易許可等市場化政策工具如《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》等[5]，分別從生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系、產(chǎn)品交易市場建設(shè)、供給區(qū)與受益區(qū)多渠道補(bǔ)償方面進(jìn)行政策引領(lǐng)，拓展生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)渠道，為生態(tài)產(chǎn)品市場環(huán)境優(yōu)化提供保障。

這一時期的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)為脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興提供了關(guān)鍵的政策工具。貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，經(jīng)濟(jì)資源匱乏，但往往占有生態(tài)資源優(yōu)勢。生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁侄伪粡V泛應(yīng)用于脫貧攻堅(jiān)當(dāng)中，以增加貧困居民收入。政府嘗試?yán)谩吧鷳B(tài)+”的模式，以生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)產(chǎn)業(yè)融合為主要抓手將鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢發(fā)揮出來，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙贏。如浙江麗水依據(jù)自然資源實(shí)物每年編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，在大數(shù)據(jù)支持下深度融合農(nóng)業(yè)、旅游、健康等生態(tài)綜合產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民人均可支配收入增幅連續(xù)九年排在全省首位[9]。江西撫州利用“生態(tài)+”模式串聯(lián)整合當(dāng)?shù)匚穆觅Y源，依靠生態(tài)資源優(yōu)勢吸引企業(yè)入駐，深入打造特色地標(biāo)品牌，成功撬動生態(tài)產(chǎn)品增值溢價[10]。

快速發(fā)展時期主要通過政策措施引導(dǎo)中國走上綠色發(fā)展道路，在落地施行中以政府為主導(dǎo)，企業(yè)主體參與較少。政策涵蓋了管制執(zhí)行、公共服務(wù)與技術(shù)支持、生態(tài)產(chǎn)品市場培育等多個方面。

1.3 全面推動階段：2021 年至今

隨著生態(tài)產(chǎn)品交易市場的進(jìn)一步發(fā)展，生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)市場供需主體利益不均衡，機(jī)制不完善等問題逐漸暴露出來。貫徹新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，為生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)提出了新方向和新要求。2021 年，為著力破解發(fā)展難題，《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》提出建立生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測、生態(tài)產(chǎn)品價值評價等六大機(jī)制，系統(tǒng)推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)、社會資本參與生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償、綠色金融領(lǐng)域探索和突破。

江蘇、江西、四川等省份的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)實(shí)施方案陸續(xù)出臺，南方林區(qū)的“生態(tài)銀行”措施取得初步成效。礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》文件發(fā)布以來，各地采取土地差別供應(yīng)、存量盤活、規(guī)劃先行等策略，圍繞“誰修復(fù)，誰受益”機(jī)制進(jìn)行有效探索[11]，從工礦活動固體廢棄物回收加工再利用、修復(fù)后的土地使用權(quán)或產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)權(quán)屬交易、新型農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等方面實(shí)現(xiàn)修復(fù)主體的利益變現(xiàn)[12]。

在全面推動階段，基于碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的驅(qū)動，生態(tài)產(chǎn)品借勢碳排放交易市場的建立實(shí)現(xiàn)了模式豐富和內(nèi)容拓展，碳匯能力與生態(tài)產(chǎn)品的融合為生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量與價值量核定提供了新思路，將生態(tài)產(chǎn)品價值在社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)三領(lǐng)域中全面貫通，助力減排增匯、共同富裕等多元目標(biāo)的達(dá)成。

2 各層級生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策部署特點(diǎn)

當(dāng)前，生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策主要在國家（中央）、國務(wù)院各部門層級來完成頂層設(shè)計(jì)，省級及以下政府在上述政策引領(lǐng)下，結(jié)合地方生態(tài)資源的特點(diǎn)、生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的需求進(jìn)一步細(xì)化政策。本文主要從國家、部委（不同領(lǐng)域）、地方等層面分別剖析生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策的特點(diǎn)。

2.1 國家層面生態(tài)文明建設(shè)政策引領(lǐng)

政策層級研究可以揭示政策信息在不同行政層級間的傳遞機(jī)制，有助于政策傳播和執(zhí)行效率提升。國家層面生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策部署的總體目標(biāo)是順應(yīng)新時代生態(tài)文明建設(shè)需要、推動生態(tài)文明建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。以中共中央、國務(wù)院為中樞，重點(diǎn)協(xié)調(diào)生態(tài)產(chǎn)品、政府、社會三者間的復(fù)雜關(guān)系。建立政績考核與生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)開發(fā)掛鉤制度，加強(qiáng)地方政府責(zé)任感與緊迫感，層層壓實(shí)責(zé)任，建設(shè)“有為政府”。協(xié)調(diào)政府與市場的權(quán)衡關(guān)系，在政策框架的規(guī)劃下（圖1），充分發(fā)揮市場調(diào)控機(jī)制的資源配置效果，在有規(guī)可依的前提下培育“有效市場”，讓有為政府與有效市場有機(jī)結(jié)合，凝聚政府、企業(yè)、民眾各界合力，使生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)成為生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共融互通的有力支撐。

借鑒羅斯威爾與澤格菲爾經(jīng)典政策分類方法，政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三大類[13]，有助于明晰政府在生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策制定過程當(dāng)中發(fā)揮的效能。供給型政策是政府調(diào)控宏觀環(huán)境的有效工具，發(fā)揮了消除生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的供給障礙的作用，如強(qiáng)化平臺支撐、技術(shù)支持、資金支持和基礎(chǔ)設(shè)施等。在環(huán)境型政策工具中，政府主要通過制度規(guī)范來推動政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，并有策略保障和金融支持的搭配部署。需求型政策工具以試點(diǎn)示范為主，同時強(qiáng)調(diào)社會參與和合作交流的重要性。國家層面的政策制定中，三種政策工具得到了均衡運(yùn)用，充分重視總體安排的科學(xué)性，并為未來的優(yōu)化銜接預(yù)留足量空間，確保政策協(xié)同。

2.2 部委合力培育生態(tài)產(chǎn)品市場環(huán)境

部委層面主要針對各系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行規(guī)范和約束，各部委從自己的職責(zé)出發(fā)，出臺了包括生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)產(chǎn)品培育和保護(hù)等方面的配套政策文件，合力推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)（圖2）。各部委在生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮政策指導(dǎo)、資源調(diào)配、監(jiān)督管理職能，在信息傳遞和平臺建設(shè)中也承擔(dān)著統(tǒng)籌功能。

自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林草相關(guān)部門負(fù)責(zé)制定管理各類生態(tài)資源的政策，如劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)、制定資源開發(fā)利用規(guī)劃等，保護(hù)和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，為生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)交易提供保障。2019 年12 月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，強(qiáng)調(diào)引入市場投資解決財(cái)政資金與礦山生態(tài)修復(fù)需求嚴(yán)重失衡的問題，將土地使用權(quán)賦予礦山生態(tài)修復(fù)投資方，打通修復(fù)后騰退地類指標(biāo)的省內(nèi)流轉(zhuǎn)渠道，大大調(diào)動了利益主體參與積極性。2020 年，自然資源部開始印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)經(jīng)典案例》，將各地區(qū)積極探索的具體做法進(jìn)行匯總精編，為社會各界提供了寶貴的信息參考。2023 年，自然資源部聯(lián)合相關(guān)部門印發(fā)《生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力鞏固提升實(shí)施方案》，為推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)夯實(shí)政策基礎(chǔ)。

國家發(fā)展改革委和財(cái)政部負(fù)責(zé)市場監(jiān)管與營商環(huán)境培育，對生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)、使用等環(huán)節(jié)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，保障生態(tài)產(chǎn)品市場秩序和企業(yè)權(quán)益。為解決流域上下游生態(tài)服務(wù)供給和受益方錯位問題，2016 年，財(cái)政部等多部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確了補(bǔ)償機(jī)制的工作目標(biāo)和建設(shè)路徑。中央財(cái)政通過增加轉(zhuǎn)移支付、獎勵政策等方式對流域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)是首批開展跨地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)之一，通過補(bǔ)償支付來鼓勵或彌補(bǔ)那些在生態(tài)資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)中做出貢獻(xiàn)的地區(qū)或組織[14]，激發(fā)其積極性。2023 年國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，對政府與社會主體合作模式進(jìn)行具體指導(dǎo)。

部委層面在供給型政策工具當(dāng)中明確了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式，初步形成了“地方主導(dǎo)，中央引導(dǎo)”的財(cái)政補(bǔ)償策略，為生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)提供直接支持。通過賦予礦山修復(fù)后土地使用權(quán)、鼓勵土地綜合修復(fù)利用等措施，體現(xiàn)政策導(dǎo)向，對市場主體起到激勵作用。在需求型政策工具當(dāng)中主要采用特許經(jīng)營方式、開展示范工程吸引多元主體參與，擴(kuò)大市場資金體量，釋放需求潛能。環(huán)境型政策工具以市場交易監(jiān)管為重點(diǎn)，在定價、金融監(jiān)督、交易流程規(guī)范方面等做出了細(xì)化安排。

2.3 地方特色試點(diǎn)建立改革“前哨站”

地方試點(diǎn)工作側(cè)重于探索打通生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的路徑，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)模式，同時，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在國家、部委層面政策的指導(dǎo)下，地方通過試點(diǎn)先行的方式，積累并提煉出具有普遍適用性和可推廣性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化、上升為政策，以指導(dǎo)并促進(jìn)更多地區(qū)的有效實(shí)踐。資源清查明確生態(tài)基礎(chǔ)、資本投入強(qiáng)化生態(tài)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)生態(tài)價值是地方試點(diǎn)中的共性環(huán)節(jié)，在此基礎(chǔ)上形成了生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索框架（圖3）。

地方結(jié)合自己的資源特色和發(fā)展規(guī)劃，分別探索了產(chǎn)業(yè)融合、權(quán)益交易、生態(tài)補(bǔ)償、金融產(chǎn)品等多種生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制或模式，如，2022 年3 月，福建省發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施方案》，充分提煉“林票”“森林生態(tài)銀行”改革取得的特色經(jīng)驗(yàn)，并將其作為建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)推進(jìn)機(jī)制的重點(diǎn)方式。福建順昌政府部門將森林覆蓋率等量化指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可交易的約束性資產(chǎn)指標(biāo)，確立產(chǎn)權(quán)清晰、資源可量化的交易前提，最終通過政府間的購買來實(shí)現(xiàn)林地的生態(tài)產(chǎn)品價值[15]?；谠圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善生態(tài)資源指標(biāo)交易與多元生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策。又如，2012 年來，浙江省新安江流域圍繞生態(tài)補(bǔ)償先后進(jìn)行了3 輪試點(diǎn)工作，從首輪試點(diǎn)強(qiáng)調(diào)源頭保護(hù)和末端治理，到后續(xù)輪次中資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)、多元化補(bǔ)償方式的完善，逐步探索出一套特色樣板[16]。2021 年，浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施意見》當(dāng)中指出，縱向補(bǔ)償方面省市財(cái)政要加大生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)工程的支持力度，橫向補(bǔ)償設(shè)立新安江—千島湖試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步探索跨地區(qū)政府間的付費(fèi)或受償模式[17]。地方探索也為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善提供了豐富經(jīng)驗(yàn)。

地方層面的三類政策工具（需求型、供給型、環(huán)境型）運(yùn)用均衡，主要對每種政策要求進(jìn)行了細(xì)化和創(chuàng)新，將地方特色農(nóng)文旅資源融合進(jìn)地方政策條文當(dāng)中，將政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為具有可操作性的落地方法，有效指導(dǎo)了地方實(shí)踐。

3 新時期生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策路向探究

3.1 推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值核算工作，增強(qiáng)核算結(jié)果實(shí)用性

生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算應(yīng)包括自然對人類社會的福祉貢獻(xiàn)、存量與流量的載體、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供與使用價值的量化、生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的明確和不同主體間的利益權(quán)責(zé)可分解等關(guān)鍵要素[18]，以便核算結(jié)果能納入會計(jì)體系，保證生態(tài)產(chǎn)品交易流轉(zhuǎn)規(guī)范性。目前GEP核算框架理論上能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)定價、會計(jì)核算與GDP/GEP 雙考核目標(biāo)，但在實(shí)際推進(jìn)過程中存在核算工作復(fù)雜、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失、評估方法不統(tǒng)一等問題，在市一級核算完成后無法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級精算延伸。

一是需加大基層培訓(xùn)力度，補(bǔ)充調(diào)查核算關(guān)鍵基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)，確保核算結(jié)果縱向可追、橫向可比。二是建立生態(tài)產(chǎn)品價值核算系統(tǒng)平臺，在關(guān)注生態(tài)資產(chǎn)存量的基礎(chǔ)上，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供與使用進(jìn)行量化，實(shí)現(xiàn)流量動態(tài)核算與應(yīng)用。三是加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算與已有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查工作的銜接性，核算要素應(yīng)基于已經(jīng)完成的全國國土調(diào)查、各類生態(tài)清查數(shù)據(jù)、生態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、國民經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)體系等，避免因新增數(shù)據(jù)類型導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算產(chǎn)生繁重的重復(fù)性調(diào)查工作量，以便于更好地增加核算效率，使核算成果能夠更好地落地使用。

3.2 深化典型案例研究，加快經(jīng)驗(yàn)提煉轉(zhuǎn)化

試點(diǎn)工作與政策發(fā)展相輔相成，政策引領(lǐng)試點(diǎn)工作的實(shí)施，而試點(diǎn)工作的成功經(jīng)驗(yàn)則反哺政策制定，有效推動政策的進(jìn)步與完善。精選案例應(yīng)當(dāng)涉及實(shí)踐當(dāng)中的尖銳沖突，深入剖析政策執(zhí)行存在的矛盾點(diǎn)，并總結(jié)其已驗(yàn)證有效的解決方案，深入挖掘優(yōu)化空間，提煉出具有普遍意義的政策啟示與實(shí)踐智慧。

一是加深試點(diǎn)工作探索深度，尋求多樣化創(chuàng)新路徑是解決生態(tài)產(chǎn)品供給單一問題的關(guān)鍵渠道。要基于已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步理順不同生態(tài)要素主導(dǎo)下的生態(tài)產(chǎn)品交易邏輯。二是探索采用定量分析手段研究試點(diǎn)工作的成效，為政策制定提供堅(jiān)實(shí)的實(shí)證基礎(chǔ)，提高政策的準(zhǔn)確性與有效性。三是在定量研究生態(tài)產(chǎn)品市場響應(yīng)的基礎(chǔ)上，優(yōu)選高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品，建立科學(xué)、系統(tǒng)、全面、兼容、實(shí)用的生態(tài)產(chǎn)品清單體系，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注權(quán)益產(chǎn)品品類與交易規(guī)則創(chuàng)新，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品多樣化升級，激發(fā)市場活力。

3.3 加快統(tǒng)一市場建設(shè)，保障交易主體公平競爭

供需關(guān)系對市場價格起最終決定作用，供需關(guān)系的平衡調(diào)控是建立統(tǒng)一大市場的基本前提。實(shí)現(xiàn)供需關(guān)系平衡的關(guān)鍵則在于培育規(guī)模相當(dāng)、多元準(zhǔn)入、公平高效的買賣兩方市場。

一是在生態(tài)產(chǎn)品目錄清單的指導(dǎo)下，進(jìn)一步放權(quán)賦能，吸引各利益主體參與，逐漸弱化主要依賴政府指標(biāo)管控創(chuàng)造生態(tài)產(chǎn)品需求的現(xiàn)象，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的供需繁榮和自由流動。二是不斷完善生態(tài)產(chǎn)品交易規(guī)則，推動交易市場建設(shè)，降低生態(tài)產(chǎn)品供給端的風(fēng)險(xiǎn)成本，消除供應(yīng)方市場的進(jìn)出壁壘。三是打造流通快、范圍廣的生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)一市場，保障各供需主體、區(qū)域主體的公平競爭。鑒于地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)條件，有側(cè)重地安排各地區(qū)的核心工作，設(shè)置指標(biāo)借貸渠道，使生態(tài)潛力地區(qū)與指標(biāo)需求地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)資金- 指標(biāo)互換。

3.4 加快配套機(jī)制研究，完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策體系

改革落實(shí)離不開基層實(shí)施細(xì)則與配套舉措，要依據(jù)基層實(shí)際情況，把握好政策的界限與節(jié)奏。有學(xué)者基于“需求類型- 配套機(jī)制”新認(rèn)知模型研究認(rèn)為[19]，生態(tài)產(chǎn)品供給性導(dǎo)向無法激發(fā)自愿消費(fèi)活力，需著力完善需求性政策保障機(jī)制。

加快完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)不同主體權(quán)益、收益分配等相關(guān)的法律依據(jù)，強(qiáng)化生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)法律保障。探索生態(tài)產(chǎn)品金融屬性，創(chuàng)新集中經(jīng)營的聯(lián)合發(fā)展機(jī)制與綠色信貸配套機(jī)制，利用生態(tài)產(chǎn)品信用屬性促進(jìn)城鄉(xiāng)綠色經(jīng)濟(jì)互通發(fā)展。建立生態(tài)產(chǎn)品資本使用的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，避免生態(tài)要素產(chǎn)權(quán)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、媒體等多種媒介加強(qiáng)公眾對生態(tài)產(chǎn)品的認(rèn)知，增加生態(tài)產(chǎn)品自主消費(fèi)意愿，創(chuàng)造有效需求。

4 結(jié)論

本文以標(biāo)志性政策出臺及時代背景為依據(jù)，系統(tǒng)梳理生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策歷程及階段特征，將我國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策發(fā)展分為三個階段，探索起步階段（2010—2015 年）對生態(tài)產(chǎn)品理念及框架進(jìn)行初步構(gòu)建，奠定理論基礎(chǔ)；快速發(fā)展階段（2016—2020 年）政策密集出臺，體制機(jī)制初步完善，實(shí)現(xiàn)路徑逐漸明晰。全面推動階段（2021 年至今）對實(shí)踐工作提出更高要求，健全政策支撐體系，為生態(tài)文明建設(shè)的總目標(biāo)提供強(qiáng)勁助力。

本文從國家、部委、地方三個層面出發(fā)，系統(tǒng)解析政策層級特點(diǎn)。國家層面政策奠定了領(lǐng)域理念框架基礎(chǔ)，在宏觀上對各主體與生態(tài)產(chǎn)品供需進(jìn)行總體統(tǒng)籌，在時間維度上具有顯著先導(dǎo)性。部委層面政策聚焦于行業(yè)內(nèi)部，依據(jù)自身職能對生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)行為進(jìn)行約束和調(diào)節(jié)，政策出臺時間主要集中在快速發(fā)展階段與全面推動階段，較國家層面政策出臺略有滯后性。地方層面則依靠試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與政策的創(chuàng)新互動，構(gòu)建了一套較為完整的探索機(jī)制，有效增強(qiáng)了生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的可操作性。各層級供給型、需求型、環(huán)境型政策工具使用較為均衡，政策呈現(xiàn)自上而下細(xì)分性增強(qiáng)，可操作性提高的特點(diǎn)。

基于以上分析，未來我國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行補(bǔ)充：

（1）充分利用已經(jīng)完成的國土、自然本底調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值核算工作目標(biāo)，可制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在大尺度上實(shí)現(xiàn)核算結(jié)果的可比性，建立交易前提。（2）建議采用定量方法對試點(diǎn)工作經(jīng)濟(jì)和生態(tài)成效進(jìn)行深入探討，加快典型案例研究轉(zhuǎn)化，提升政策有效性。（3）加快統(tǒng)一市場建設(shè)，放權(quán)賦能發(fā)揮市場配置作用，充分剖析生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域差異，因地施策，保障各利益相關(guān)主體的機(jī)會公平。（4）完善多元機(jī)制協(xié)同體系，引進(jìn)金融工具深度挖掘生態(tài)產(chǎn)品金融屬性，補(bǔ)充生態(tài)產(chǎn)品監(jiān)督機(jī)制，保障需求側(cè)利益主體權(quán)益，多措并舉引導(dǎo)供需精準(zhǔn)對接。

參考文獻(xiàn)（References）

[1] 金鉑皓， 馮建美， 黃銳， 等. 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)： 內(nèi)涵、路徑和

現(xiàn)實(shí)困境[J]. 中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2021，34（3）：11-16，62.

JIN B H， FENG J M， HUANG R， et al. Implementation of the value

eco-label products： connotation， path and predicament[J]. Natural

Resource Economics of China， 2021，34（3）：11-16，62.

[2] 高曉龍， 張英魁， 馬東春， 等. 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵問題解決

路徑[J]. 生態(tài)學(xué)報(bào)，2022，42（20）：8184-8192.

GAO X L， ZHANG Y K， MA D C， et al. The path to the key

problems of the value realization of ecological products[J]. Acta

Ecologica Sinica， 2022，42（20）：8184-8192.

[3] 謝賢勝， 陳紹志， 趙榮. 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐邏輯——基于

自然資源領(lǐng)域87 個典型案例的扎根理論研究[J]. 自然資源學(xué)

報(bào)，2023，38（10）：2504-2522.

XIE X S， CHEN S Z， ZHAO R. The practical logic of ecological

product value realization： a study of grounded theory based on 87

typical cases in the field of natural resources[J]. Journal of Natural

Resources， 2023，38（10）：2504-2522.

[4] 楊艷昭， 封志明， 閆慧敏， 等. 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的“承

德模式”[J]. 資源科學(xué)，2017，39（9）：1646-1657.

YANG Y Z， FENG Z M， YAN H M， et al. The pattern of

compilation of the natural resources balance sheet for Chengde

City[J]. Resources Science， 2017，39（9）：1646-1657.

[5] 高曉龍， 程會強(qiáng)， 鄭華， 等. 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策工具探究

[J]. 生態(tài)學(xué)報(bào)，2019，39（23）：8746-8754.

GAO X L， CHENG H Q， ZHENG H， et al. Research on the policy

instruments for the value realization of ecological products[J]. Acta

Ecologica Sinica， 2019，39（23）：8746-8754.

[6] 高吉喜， 李慧敏， 田美榮. 生態(tài)資產(chǎn)資本化概念及意義解析[J].

生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)，2016，32（1）：41-46.

GAO J X， LI H M， TIAN M R. Concept and significance of

ecological assets capitalization[J]. Journal of Ecology and Rural

Environment， 2016，32（1）：41-46.

[7] 何林源. 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策的發(fā)展歷程[J]. 浙江農(nóng)業(yè)科

學(xué)，2023，64（4）：985-991.

HE L Y. The development process of the policy of ecological

products value realization[J]. Journal of Zhejiang Agricultural

Sciences， 2023，64（4）：985-991.

[8] 王喜峰， 姜承昊. 建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的核心問題

與政策進(jìn)路[J]. 價格理論與實(shí)踐，2024（2）：23-27，91.

WANG X F， JIANG C H. The core issues and policy approaches for

establishing a solid mechanism for realizing the value of ecological

products[J]. Price Theory amp; Practice， 2024（2）：23-27，91.

[9] 季凱文， 齊江波， 王旭偉. 生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的浙江“麗水經(jīng)

驗(yàn)”[J]. 中國國情國力，2019（2）：45-47.

JI K W， QI J B， WANG X W. The Zhejiang “Lishui Experience”

in realizing the value of ecological products[J]. China National

Conditions and Strength， 2019（2）：45-47.

[10] 魏斌. 撫州： 做好產(chǎn)業(yè)融合大文章[J]. 江西農(nóng)業(yè)，2020（13）：18.

WEI B. Fuzhou： Make a good job of industrial integration [J].

Jiangxi Agriculture， 2020（13）：18.

[11] 榮冬梅， 馮聰. 礦山生態(tài)修復(fù)中生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制探析[J].

中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2023，36（2）：65-71.

RONG D M， FENG C. Discussion on the value realization

mechanism of eco-products in mine ecological restoration[J].

Natural Resource Economics of China， 2023，36（2）：65-71.

[12] 高艷妮， 王世曦， 楊春艷， 等. 基于礦山生態(tài)修復(fù)的生

態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)主要模式與路徑[J]. 環(huán)境科學(xué)研

究，2022，35（12）：2777-2784.

GAO Y N， WANG S X， YANG C Y， et al. Main models and paths

for realizing the value of ecological products based on mine

ecosystem restoration[J]. Research of Environmental Sciences，

2022，35（12）：2777-2784.

[13] ROTHWELL R， ZEGVELD W. Reindusdalization and

technolog[M]. Logman Group Limited， 1985.

[14] 王艷萍， 郭文芳， 陳艷梅. 京津冀生態(tài)服務(wù)供需格局與生態(tài)補(bǔ)償

標(biāo)準(zhǔn)研究[J]. 環(huán)境生態(tài)學(xué)，2023，5（11）：41-52.

WANG Y P， GUO W F， CHEN Y M. Studis on the pattern of

ecosystem services supply-demand and ecological compensation

standard in Beijing-Tianjin-Hebei Region[J]. Environmental

Ecology， 2023，5（11）： 41-52.

[15] 張文明. 完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制——基于福建森林生態(tài)銀

行的調(diào)研[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2020（3）：73-79.

ZHANG W M. Improve the mechanism for realizing the value of

ecological products： a survey on Fujian forest ecology bank[J].

Macroeconomic Management， 2020（3）：73-79.

[16] 徐保根， 韓璐， 邵雅萍. 基于集對分析的土地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評估

方法研究[J]. 上海國土資源，2018，39（3）：64-68，77.

XU B G， HAN L， SHAO Y P. Evaluation method of land ecocompensation

standard based on set pair analysis[J]. Shanghai Land

amp; Resources， 2018，39（3）：64-68，77..

[17] 董冬， 羅毅， 王麗宸， 等. 新安江—千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)鄉(xiāng)

村人居環(huán)境質(zhì)量時空分異及影響機(jī)制[J]. 生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)

報(bào)，2023，39（1）：29-40.

DONG D， LUO Y， WANG L C， et al. Quality of rural human

settlement in Xin’anjiang-Qiandaohu ecological compensation

experimental area， spatio-temporal differentiation and its influence

mechanism[J]. Journal of Ecology and Rural Environment，

2023，39（1）：29-40.

[18] ZHENG H， WU T， OUYANG Z Y， et al. Gross ecosystem product

（GEP）： Quantifying nature for environmental and economic policy

innovation[J]. Ambio， 2023，52（12）：1952-1967.

[19] 劉超. “雙碳”目標(biāo)下“認(rèn)購碳匯”司法適用的規(guī)范路徑[J].

中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（ 社會科學(xué)版），2022（5）：18-31.

LIU C. The regulatory path of judicial application of “carbon sink

subscription” under the “dual carbon” goals[J]. Journal of China

University of Geosciences （Social Sciences Edition）， 2022（5）：18-31.