城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實(shí)踐與進(jìn)展綜述

摘 要：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是城市化發(fā)展到一定階段后改善城鎮(zhèn)生活居住環(huán)境、推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必然舉措。本文在回顧城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策沿革基礎(chǔ)上，梳理低效用地再開發(fā)的相關(guān)概念，對低效用地的產(chǎn)生原因及再開發(fā)動(dòng)因開展分析，對各地近年來的具體實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)并提煉模式，分析目前城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)所面臨的困難挑戰(zhàn)并給出了相關(guān)建議。研究認(rèn)為，城鎮(zhèn)低效用地的形成涉及城市發(fā)展階段、資源稟賦、功能結(jié)構(gòu)、土地權(quán)益以及城建管理等多方因素，目前各地低效用地再開發(fā)實(shí)踐已形成多種改造模式、激勵(lì)措施和補(bǔ)償方式，低效用地再開發(fā)面臨判別標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)類型、收益分配、價(jià)值顯化等諸多難題，未來需要從法律、政府、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)、資本和功能等多角度綜合搭建實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)用地；城市更新；低效用地；資產(chǎn)盤活；再開發(fā)實(shí)踐；對策建議

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0166-05

我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城市發(fā)展進(jìn)入存量提升階段，土地利用逐步從外延式擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式挖潛。從國際經(jīng)驗(yàn)看， 低效用地再開發(fā)是城市化發(fā)展到一定階段，為解決國土空間開發(fā)過密過疏、資源環(huán)境約束趨緊等問題采取的行動(dòng)，是全面提高資源利用效率、推進(jìn)土地要素市場化配置的重要內(nèi)容，也是加快城市綠色轉(zhuǎn)型、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。

第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)低效和閑置土地大量存在，盤活動(dòng)力不足、周期長、難度大等問題突出，直接影響城市發(fā)展質(zhì)量。伴隨著“三區(qū)三線”管控、新增建設(shè)用地減少，土地資源開發(fā)利用已逐步從“增量擴(kuò)張”到“增存并舉、存量優(yōu)先”，迫切需要大力推動(dòng)低效用地再開發(fā)，促進(jìn)空間資源提質(zhì)增效。

1 有關(guān)低效用地再開發(fā)的政策沿革

從部委政策來看，低效用地的概念最早見于2013 年原國土資源部《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3 號），當(dāng)時(shí)提出“城鎮(zhèn)低效用地”是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地。其具體包括：國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等?？傮w來看，低效用地是有調(diào)整利用空間的在用建設(shè)用地，具體表現(xiàn)為土地利用經(jīng)濟(jì)效益低、強(qiáng)度低、結(jié)構(gòu)不合理、不符合規(guī)劃等[1]。

2016 年，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147 號），進(jìn)一步明確城鎮(zhèn)低效用地是指第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，且權(quán)屬清晰、不存在爭議。制定了“認(rèn)定城鎮(zhèn)低效用地—進(jìn)行標(biāo)圖建庫—編制再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃—編制再開發(fā)實(shí)施方案—實(shí)施低效用地再開發(fā)”的工作程序，從鼓勵(lì)原國有土地使用權(quán)人自主或聯(lián)合改造開發(fā)、積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā)、鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)集中成片開發(fā)及加強(qiáng)公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)等五個(gè)方面制定了激勵(lì)措施，并要求以行為發(fā)生時(shí)點(diǎn)分類妥善處理歷史遺留問題[2]。

2023 年自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171 號），以城中村和低效工業(yè)用地改造為重點(diǎn)，支持試點(diǎn)城市重點(diǎn)從規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲(chǔ)支撐、政策激勵(lì)、基礎(chǔ)保障4 個(gè)方面探索創(chuàng)新城鄉(xiāng)低效用地再開發(fā)的政策舉措，健全節(jié)約集約用地制度。文件提出要探索編制空間單元內(nèi)實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃，探索土地混合開發(fā)、空間復(fù)合利用、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、跨空間單元統(tǒng)籌等政策，推動(dòng)形成規(guī)劃管控與市場激勵(lì)良性互動(dòng)的機(jī)制。探索資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，完善土地供應(yīng)方式，優(yōu)化地價(jià)政策工具，完善收益分享機(jī)制，健全存量資源轉(zhuǎn)換利用機(jī)制。

從地方實(shí)踐來看，廣東、浙江、江蘇、安徽、廣西、山東、上海、天津等10 多個(gè)?。ㄖ陛犑校┫嗬^出臺(tái)了低效用地再開發(fā)政策文件，并結(jié)合實(shí)際提出了城鎮(zhèn)低效用地的認(rèn)定意見[3]。部分城市結(jié)合自身定位及發(fā)展特征，提出針對性改造目標(biāo)，比如上海強(qiáng)調(diào)要激發(fā)都市活力、增強(qiáng)城市魅力，廣州注重傳承歷史文化、保障社會(huì)公共利益，南京明確要優(yōu)化調(diào)整工業(yè)布局，沈陽則提出改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)民生和公共事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮土地對城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的支撐作用等。

2 低效用地再開發(fā)的相關(guān)概念

對低效用地再開發(fā)，由于各地開展時(shí)間、工作條線及對象任務(wù)不同，主要涉及到“三舊”改造、“低效用地再開發(fā)”和“城市更新”三種，一些城市即使命名一致，其內(nèi)涵外延也不盡相同。從范圍界定上看，建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地是必選，而閑置廢棄、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求等存量建設(shè)用地則被選擇性地納入。從再開發(fā)路徑上看，無外乎整治、改善、重建、活化、提升等。

2.1 “三舊”改造

“三舊”改造是廣東和武漢特有的改造再開發(fā)模式，是舊廠房、舊城鎮(zhèn)、舊村莊改造工作的統(tǒng)稱。其改造模式多注重于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)揮試點(diǎn)當(dāng)先的表率作用，打造政府主導(dǎo)統(tǒng)籌規(guī)劃的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)保障體系。如廣州“三舊”改造的類型包括全面改造和微改造，武漢“三舊”改造包括舊城（含棚戶區(qū)）改造、舊村改造、舊廠改造。佛山“三舊”改造包括綜合整治類、功能改變類、拆除重建類、生態(tài)修復(fù)類、局部加建類、歷史文化保護(hù)類。

2.2 低效用地再開發(fā)

低效用地再開發(fā)指的是對城鎮(zhèn)中不符合現(xiàn)行規(guī)劃、用途的存量建設(shè)用地進(jìn)行改造再開發(fā)，主要包括低效用地認(rèn)定、低效用地現(xiàn)狀評價(jià)、二次開發(fā)模式的確定等內(nèi)容。其主要側(cè)重在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新再開發(fā)模式、優(yōu)化土地空間格局、強(qiáng)化土地利用管理、增大再開發(fā)效益，為實(shí)現(xiàn)土地資源高效配置和合理利用提供更完善的保障體系。自然資源部將廣東省率先開展的“三舊”改造及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的“城鄉(xiāng)更新”工作納入“低效用地再開發(fā)”。在部分省份先行先試的背景下，其他省、市均在已有成果的基礎(chǔ)上積極開展了相關(guān)工作。如杭州的低效用地再開發(fā)包括舊城鎮(zhèn)再開發(fā)、舊廠礦再開發(fā)、舊村莊再開發(fā)、其他低效用地再開發(fā)；南京的低效用地再開發(fā)包括低效產(chǎn)業(yè)用地（含工業(yè)、倉儲(chǔ)、物流、科研等用途）、低效商業(yè)用地、舊城用地、舊村用地、其他低效用地再開發(fā)；無錫的低效用地再開發(fā)包括政府收儲(chǔ)改造、原國有土地使用權(quán)人自行改造、原集體土地所有權(quán)人自行改造、市場主體收購改造。

2.3 城市更新

城市更新作為一類綜合性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)空間布局合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人居環(huán)境和物質(zhì)生活改善、配套公共設(shè)施完善，并包含綠色生態(tài)景觀營造、歷史文化保護(hù)等內(nèi)容。其整個(gè)過程涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等諸多方面。主要體現(xiàn)為通過維護(hù)、整建、拆除等方式使城市土地得以經(jīng)濟(jì)合理再利用，同時(shí)改善城市整體功能的活動(dòng)。如深圳按照政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約集約、保障權(quán)益、公眾參與的原則，開展綜合整治類、功能改變類、拆除重建類的城市更新活動(dòng)。上海按照規(guī)劃引領(lǐng)、有序推進(jìn)、注重品質(zhì)、公共優(yōu)先、多方參與、共建共享的原則，開展舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型、城中村改造的城市更新活動(dòng)。

3 低效用地的成因與再開發(fā)動(dòng)因

3.1 主要成因

城鎮(zhèn)低效用地形成的原因是多方面的，需要綜合考慮發(fā)展階段、人地關(guān)系、資源稟賦、功能結(jié)構(gòu)、土地權(quán)益以及城建管理等因素。

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式滯后。如高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)占用大量土地，城市擴(kuò)張導(dǎo)致土地過度消耗，城市人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過多導(dǎo)致土地承載力超載，都會(huì)引起低效用地產(chǎn)生。

二是生產(chǎn)生活方式改變。如隨著工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，部分老舊工業(yè)用地被廢棄或處于閑置；隨著城市功能的轉(zhuǎn)型和升級，一些城市的中心商業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等功能區(qū)域已不能滿足新的城市發(fā)展需求；新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對土地資源的需求可能與原有的土地利用方式產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致土地利用效率低下等。

三是規(guī)劃資源管理適配性不足。如規(guī)劃統(tǒng)籌作用發(fā)揮不夠，過度調(diào)增容積率、缺乏區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌、單一功能區(qū)尺度過大、規(guī)劃較強(qiáng)彈性不足等問題。同時(shí)，要求“凈地”出讓以及經(jīng)營性用地必須公開出讓等土地供應(yīng)要求，無法適應(yīng)存量建設(shè)用地“定制化”盤活改造需求。

四是歷史遺留問題。歷史發(fā)展過程中形成的復(fù)雜城市結(jié)構(gòu)，如狹窄的街道、密集的建筑、不規(guī)則的用地布局以及土地權(quán)屬不清等，還有城市工業(yè)化時(shí)期形成的工業(yè)遺留用地、城鄉(xiāng)結(jié)合部的居民點(diǎn)等，往往存在低效用地。

五是缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。如土地被長期閑置或者空置，未經(jīng)審批擅自改變土地用途或建設(shè)違章建筑，土地被盲目開發(fā)，或者存在環(huán)境污染等情況。

3.2 主要?jiǎng)右?/p>

各地由于在規(guī)模等級、發(fā)展階段、發(fā)展定位上有很大差異，導(dǎo)致低效用地再開發(fā)的重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)各有側(cè)重。例如：超大特大城市的低效用地再開發(fā)的重點(diǎn)目標(biāo)聚焦于中心城區(qū)非核心功能紓解和完善郊區(qū)新城功能兩個(gè)方向；大中城市的重點(diǎn)目標(biāo)聚焦于優(yōu)化提升城市功能品質(zhì)；小城市的重點(diǎn)目標(biāo)聚焦于完善城市功能，增強(qiáng)集聚能力。

4 典型地區(qū)低效用地再開發(fā)實(shí)踐

2009 年以來，各地在盤活低效用地方面都進(jìn)行了不斷探索，一些典型地區(qū)形成了各具特色的實(shí)踐模式和創(chuàng)新成果。

4.1 因地制宜劃分多種改造類型

第一種是按再開發(fā)對象劃分，以廣東省“三舊改造”為先行示范，采用舊城鎮(zhèn)、舊廠礦（舊廠房）、舊村莊的“三舊”用地類型。

第二種是按再開發(fā)程度劃分，如廣州分為全面改造和微改造，深圳分綜合整治類、功能改變類、拆除重建類三大類[4]，佛山則在深圳基礎(chǔ)上增加生態(tài)修復(fù)類、局部加建類和歷史文化保護(hù)類。

第三種是按再開發(fā)主體劃分，包括政府收儲(chǔ)改造、原國有土地使用權(quán)人自行改造、原集體土地所有權(quán)人自行改造、市場主體收購改造等類型。

第四種是按照實(shí)施路徑劃分，如上海市采取“區(qū)域更新、零星更新”兩類路徑實(shí)施城市更新，并覆蓋“兩舊一村”、產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)商辦、歷史風(fēng)貌保護(hù)、市政公服等更新類型。采用“先評估、后規(guī)劃”的規(guī)劃編制流程（圖1），公共要素是城市更新評估的重要內(nèi)容，城市更新單元是城市更新規(guī)劃的基本單位[5]。

4.2 完善強(qiáng)度激勵(lì)措施

在強(qiáng)度激勵(lì)方面，主要體現(xiàn)在兩方面：一是容積率獎(jiǎng)勵(lì)，如上海允許規(guī)劃保留用地內(nèi)的商業(yè)商辦建筑適度增加面積，對能同時(shí)提供公共開放空間和公共服務(wù)設(shè)施的給予建筑面積獎(jiǎng)勵(lì)；二是容積率轉(zhuǎn)移，如武漢提出對更新改造單元內(nèi)可開發(fā)容量受限，確實(shí)難以實(shí)現(xiàn)就地經(jīng)濟(jì)平衡的，允許建筑量指標(biāo)在相同主體不同項(xiàng)目或不同主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

4.3 豐富多種補(bǔ)償方式

多地有關(guān)激勵(lì)措施主要集中在征收補(bǔ)償、成片改造兩個(gè)方面：在征收補(bǔ)償方面，以廣州為典型，鼓勵(lì)舊村改造采用先收購房屋后回購的方式補(bǔ)償，加大國有土地上舊廠改造收益支持，適當(dāng)提高政府收儲(chǔ)項(xiàng)目出讓分成和一次性補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在成片改造方面，以廣州、武漢和佛山為代表，提出以土地置換為核心方案。如遵循“面積相近、價(jià)值相等、雙方自愿、憑證置換”的原則，允許城市更新項(xiàng)目用地范圍內(nèi)、外地塊間的土地置換。

4.4 實(shí)踐成效情況

從實(shí)際成效來看，廣東省自2009 年起開展舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊（“三舊”）改造，全省累計(jì)納入“三舊”范圍的土地面積281.4 萬畝。其中，已經(jīng)完成改造的68.62 萬畝，投入資金2.5 萬億元；正在實(shí)施的39.63 萬畝，涉及投資5141.6 億元。浙江省自2014 年來，共整治低效用地107 萬畝。其中，工礦倉儲(chǔ)用地的平均容積率從0.8提高到1.8，畝均投資強(qiáng)度從107.7 萬元提高到313 萬元，畝均產(chǎn)出從109 萬元提高到358 萬元，畝均稅收從15.5萬元提高到44.4 萬元。湖南省通過核實(shí)139 家省級及以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界，截至2022 年，梳理出低效用地19.43萬畝，已盤活處置11.62 萬畝[6]。福州市從用地合規(guī)性、集約利用程度、適宜性評價(jià)等方面構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，制定福州市城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，識別城鎮(zhèn)低效用地地塊和類型，并基于Arc GIS 10.2 軟件平臺(tái)建立福州市城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫，構(gòu)成研究底圖。通過調(diào)研數(shù)據(jù)的計(jì)算和處理，得到福州市低效用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（表1），并基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道尺度，按照舊城鎮(zhèn)、舊廠礦、舊村莊進(jìn)行分類，利用Arc GIS10.2 軟件獲得其空間分布（圖2）[7]。

5 低效用地再開發(fā)的挑戰(zhàn)與未來路徑

5.1 面臨的難題與挑戰(zhàn)

縱觀各地城鎮(zhèn)低效用地盤活利用實(shí)踐，普遍面臨著低效用地判別標(biāo)準(zhǔn)不清、產(chǎn)權(quán)類型復(fù)雜、增值收益難分配、土地價(jià)值難顯化等諸多難題和挑戰(zhàn)。

一是規(guī)劃體系不完善，低效標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一?，F(xiàn)有規(guī)劃體系不健全，特別是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃缺失，造成對城鎮(zhèn)低效用地的用地類型構(gòu)成、標(biāo)準(zhǔn)界定等缺乏嚴(yán)格規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致后期低效用地盤活的針對性不足。

二是產(chǎn)權(quán)類型復(fù)雜，土地資源配置無序。模糊的產(chǎn)權(quán)界定、復(fù)雜的城鎮(zhèn)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及部分低效用地作為歷史遺留產(chǎn)物，影響了權(quán)利人對土地利用的經(jīng)濟(jì)投入，造成土地資源低效配置。

三是土地價(jià)值難以顯化，盤活預(yù)期收益低。由于原有用地進(jìn)行重新規(guī)劃和用途轉(zhuǎn)換，拆遷補(bǔ)償、安置、建設(shè)等成本較高，周期較長，部分城鎮(zhèn)低效用地由于分布零散、項(xiàng)目體量較小，難以形成規(guī)模集聚的聯(lián)動(dòng)效益等，都影響了盤活改造的積極性。

四是資金來源渠道單一，增值收益分配難。因?yàn)槎嘤烧鲗?dǎo)，資金來源渠道單一、更新周期長成本高、土地增值收益分配機(jī)制不完善，造成多方利益難協(xié)調(diào)，削弱了低效用地盤活動(dòng)力[8]。

5.2 再開發(fā)的未來路徑

未來需要從多方面對低效用地再開發(fā)路徑進(jìn)行改進(jìn)與提升。

一是完善法律依據(jù)，加強(qiáng)司法懲處。對于強(qiáng)制收回（收購）低效用地等明確法律法規(guī)，完善司法流程；對違法違規(guī)改變物業(yè)用途、不符合安全生產(chǎn)要求等用地行為，加強(qiáng)懲處規(guī)定。

二是政府統(tǒng)籌，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。圍繞總體規(guī)劃實(shí)施，強(qiáng)化政府的主體責(zé)任，協(xié)調(diào)各方力量統(tǒng)籌推進(jìn)；強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)的綜合聯(lián)動(dòng)，加大倒逼力度，形成合力推進(jìn)機(jī)制。合理編制有關(guān)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，并做好與宏觀上位規(guī)劃的有效銜接。

三是因地制宜，科學(xué)制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。綜合考慮建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)利用程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、環(huán)境能源效益等情況，進(jìn)行合理劃分。構(gòu)建城鎮(zhèn)低效用地判別指標(biāo)體系，量化評估城鎮(zhèn)低效用地類型與再開發(fā)潛力。建立差異化再開發(fā)政策，提高工作實(shí)際推動(dòng)和落實(shí)。

四是厘清產(chǎn)權(quán)主體，合理分配用地性質(zhì)。通過土地確權(quán)重新賦予存在產(chǎn)權(quán)限制條件的城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)權(quán)能，以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，合理劃分各類型開發(fā)地塊單元，合理分配用地性質(zhì)，調(diào)整各類用地開發(fā)量。

五是引入社會(huì)資本，創(chuàng)新土地增值收益分配機(jī)制。確立社會(huì)資本的主體地位，拓寬多元化投融資渠道，形成“政府主導(dǎo)—市場參與”的盤活利用融資模式。創(chuàng)新多元主體參與收益分配的方式，構(gòu)建利益共享的土地增值收益分配機(jī)制，平衡改造主體和權(quán)利人的收益分配預(yù)期。

六是加強(qiáng)功能轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)土地利用綜合價(jià)值提升。允許結(jié)合實(shí)際在合理范圍內(nèi)調(diào)整部分規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)，以促進(jìn)低效用地空間向生產(chǎn)、生活、生態(tài)多功能復(fù)合型空間轉(zhuǎn)型。綜合研判低效用地周邊人口、交通、產(chǎn)業(yè)狀況，差異化配置公共資源，形成多層次服務(wù)體系，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，激發(fā)地區(qū)活力。

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