公共危機治理中政社協(xié)同的實現(xiàn)機制與運作邏輯

摘要：社會組織在公共危機治理中具有自身的獨特優(yōu)勢，加強政社協(xié)同是優(yōu)化公共危機治理的內(nèi)在要求。文章基于“制度創(chuàng)新—組織再造—激勵設(shè)計”的分析框架，探討政社協(xié)同治理的實現(xiàn)機制。通過對社會應急力量孵化基地案例的考察研究發(fā)現(xiàn)，制度壓力促進政社協(xié)同廣泛共識的形成，是政社協(xié)同治理的前提；組織再造重塑政府與社會組織以及社會組織間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，奠定政社協(xié)同治理的行動基礎(chǔ)；激勵設(shè)計直接或間接滿足政府和社會組織的多元需求，形成維系政社協(xié)同意愿的有效保障。針對政社協(xié)同治理中還存在的諸多協(xié)作困境，政府應從理念轉(zhuǎn)變和制度供給等方面努力，社會組織應從能力提升、治理結(jié)構(gòu)完善、資金渠道拓展等方面努力，以形成更為穩(wěn)定的政社協(xié)同治理格局。

關(guān)鍵詞：公共危機治理；政社協(xié)同；社會組織

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2024）02-0058-12

基金項目：國家社科基金項目“重大突發(fā)事件防控中干部下沉機制優(yōu)化研究”（23BZZ025）。

一、問題提出與文獻回顧

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院圍繞公共危機治理作出了一系列重大戰(zhàn)略部署。2017年出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》明確指出，要“堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與”[1]9的基本原則，將“完善政府與社會力量協(xié)同救災聯(lián)動機制”[1]9作為推進防災減災救災體制機制改革的重要內(nèi)容。黨的二十大報告提出，要“發(fā)展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[2]54，強調(diào)“建立大安全大應急框架，完善公共安全體系”[2]54。當前，公共危機治理面臨更為嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，各類危機事件呈現(xiàn)發(fā)生頻率高、前兆不充分、預測難度大、演化不確定等復雜特征。傳統(tǒng)公共危機管理模式下，政府是公共危機應對的單一主體，高度依賴政府規(guī)制和社會動員作用，主要關(guān)注公共危機治理中的應急響應及恢復重建。這種傳統(tǒng)模式難以平衡行政成本和治理效率間的內(nèi)生沖突，如何充分發(fā)揮社會力量參與公共危機治理已成為學界和實務(wù)界的廣泛共識，但實踐中政府與社會力量的合作仍主要以事后臨時性的規(guī)范指導為主，缺乏制度化安排和具體工作機制的支持。由于責權(quán)利不對等和臨時參與應急，使社會力量在公共危機治理中處于游離和松散狀態(tài)，長久性、穩(wěn)定性的多元參與危機治理的體系尚未形成[3]。

近年來，學界對公共危機治理領(lǐng)域政府與社會組織協(xié)同的理論構(gòu)建、主體行為、關(guān)系模式等問題進行了較多探討?？傮w來看，學界關(guān)于危機治理中政社協(xié)同的研究視角主要體現(xiàn)在以下三種：一是以制度規(guī)則為研究視角。該視角主要關(guān)注制度因素對于危機協(xié)同治理的影響。邢宇宙強調(diào)政社協(xié)同治理危機的制度化和規(guī)范化問題，提出政府與社會組織要在公共危機治理領(lǐng)域形成協(xié)同關(guān)系，需要通過平臺構(gòu)建政社協(xié)同機制、搭建聯(lián)盟形成組織聯(lián)動機制、多方力量完善支持培育機制、基于信息公開的評估問責機制[4]。時立榮、劉菁從非正式制度的角度進行探究，強調(diào)政社之間的義務(wù)感和信任感是相互合作的重要基礎(chǔ)，提出社會組織與政府協(xié)同關(guān)系的形成需要認同機制發(fā)揮作用[5]。二是以主體能力為研究視角。該視角關(guān)注公共危機治理中各參與主體發(fā)揮作用所需要的能力。孫彩紅側(cè)重從政府角度出發(fā)，認為政府統(tǒng)籌整合資源與組織能力是提升政府危機治理能力和治理效果的關(guān)鍵[6]。鐘蔚則從社會力量的角度出發(fā)，強調(diào)社會力量的自組織能力在跨界危機應對中的重要性，認為社會組織在危機治理中需要在不同情況下、不同時間中，扮演著咨詢者、輔導者、組織者、協(xié)調(diào)者等不同角色[7]。三是以利益相關(guān)者為研究視角。該視角認為利益關(guān)系影響著政府與社會力量在公共危機治理領(lǐng)域的協(xié)同效能。社會力量參與公共危機治理雖然通常是一種具有公益性的志愿活動，但危機治理是一個利益相關(guān)者之間合作、博弈、妥協(xié)的過程，利益分配是根本的影響因素，利益的分配與共享是跨界合作的關(guān)鍵[8]。

上述研究成果為進一步探討公共危機治理中的政社協(xié)同提供了一定的理論基礎(chǔ)，但仍存在一定的局限性。相關(guān)研究雖然從對公共危機協(xié)同治理的理論探討向經(jīng)驗研究擴展，但縱觀現(xiàn)有文獻，對政社協(xié)同治理危機過程的深入挖掘仍較為缺乏。即使是在實證研究領(lǐng)域，學者們也多是將關(guān)注點放在對社會組織的參與作用及參與形式的分析，缺少對政府與社會組織進行聯(lián)動的整體分析。因此，本文將從微觀層面對公共危機治理中政社協(xié)同實現(xiàn)機制進行探討，試圖基于對廣州市的社會應急力量孵化基地建設(shè)的實踐觀察，分析公共危機治理中政府與社會組織之間的協(xié)同合作是如何有效實現(xiàn)的，并對政社協(xié)同治理的運作過程、治理效能及運作邏輯進行總結(jié)。

二、公共危機治理中政社協(xié)同機制的分析框架

現(xiàn)實中，政府的能力與資源是有限的，難以在公共危機治理中扮演全能角色，危機的有效應對需要整合社會多方資源和力量，形成合力。公共危機治理主體從一元化走向多元化需要回應三個關(guān)鍵性問題，即如何保證政府主動將社會力量納入公共危機治理體系、如何實現(xiàn)政府與社會組織在行為上的協(xié)調(diào)、如何長期維系政府與社會組織的協(xié)同合作關(guān)系。一般而言，組織間合作關(guān)系的建立往往受制于制度規(guī)則體系、組織結(jié)構(gòu)和激勵設(shè)計等主要因素，制度創(chuàng)新所形成的公共危機治理的規(guī)則體系，能通過傳遞一定的政策信號，直接促成政社之間形成協(xié)同合作關(guān)系；組織再造能夠為政社之間的合作提供行動載體，有助于多方力量的統(tǒng)籌和整合；激勵設(shè)計則是強調(diào)通過多種激勵措施，強化政社之間的協(xié)同意愿，讓政社間的合作意愿能得到長期維系。基于此，本文嘗試從制度創(chuàng)新、組織再造、激勵設(shè)計三個維度，構(gòu)建一個公共危機治理中政社協(xié)同機制的分析框架。

（一）制度創(chuàng)新：政社協(xié)同機制生成的規(guī)則體系

制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是由規(guī)則、規(guī)范等要素構(gòu)成的完整體系，其在公共危機治理中主要體現(xiàn)為應急相關(guān)法律法規(guī)、應急預案等形式。公共危機治理中的非正式制度指的是人們在公共危機的長期治理實踐中自發(fā)形成的不成文的行為準則，主要包括影響公共危機治理的價值觀念、道德倫理、風俗習慣等因素。公共危機治理面臨著高度的不確定性，需要制度規(guī)范作支撐和保障。制度作為較為穩(wěn)定的正式規(guī)則或非正式規(guī)則，被認為是行動者相互協(xié)調(diào)與合作的基本約束性框架[9]。制度分析視角主要關(guān)注如何通過規(guī)則體系的完善來解決多主體合作中的集體行動問題。

在公共危機協(xié)同治理中，制度的作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是降低來自外部環(huán)境的不確定性。在公共危機治理過程中，危機起源和演進具有不確定性，人類對危機治理結(jié)果的預測也是有限的。公共危機協(xié)同治理涉及的各種正式制度，是在具有共識性認知的基礎(chǔ)上形成的一套正式規(guī)則、程序和安排，它將協(xié)同治理危機過程中的組織架構(gòu)、領(lǐng)導指揮、溝通協(xié)調(diào)等內(nèi)容加以程序化、標準化、規(guī)范化，為危機治理提供行動的合法依據(jù)和有力保障。因此，完善的制度規(guī)范體系能夠在一定程度上降低公共危機治理過程中的不確定性，提供穩(wěn)定的危機治理秩序。二是約束主體行為。在公共危機治理中，正式制度能夠通過明確的規(guī)章、協(xié)議、程序等形式，明確治理主體的行為目標、基本規(guī)則、職責分工等，從而保障有序的集體行動。完善的制度規(guī)范體系能夠賦予除政府以外其他主體參與危機治理活動的合法性，也能夠明確政府和其他主體各自的功能，并提供監(jiān)督其功能發(fā)揮的依據(jù)。三是激勵合作行為。制度的約束作用通常更被人們關(guān)注，但制度同樣具有行為的強激勵功能，會催生出不同主體間的互信與共識、強化合作意愿，提高主體間的合作預期[10]。當正式制度強調(diào)推動政社協(xié)同治理危機時，政府部門會出于程序正當性和績效認可度的考慮，將社會主體有意識地納入公共危機治理體系中，進一步強化政社協(xié)同的治理理念。在正式制度促成政社合作的過程中，共識和互信這些政社合作依賴的非正式制度因素往往也得以同步建構(gòu)[11]。

（二）組織再造：政社協(xié)同機制生成的組織載體

集體行動需要以一定的組織架構(gòu)為基礎(chǔ)。分散的個體參與容易產(chǎn)生混亂，而組織化的有序參與能為實現(xiàn)公共危機的協(xié)同治理提供有效途徑。組織架構(gòu)設(shè)置是公共危機治理中資源配置、部門協(xié)同、信息流轉(zhuǎn)、職責劃分等諸多功能的承載體，很大程度上會直接影響公共危機治理的有效性。在公共危機協(xié)同治理中，政府是作為一個獨立整體而存在的，但參與公共危機治理的社會組織則是多元的。這些社會組織彼此是獨立的，它們之間的聯(lián)系也有限，這不僅會影響社會組織力量的發(fā)揮，也會加大政府與社會組織之間的溝通成本。組織再造的功能就在于增強社會組織之間、政府與社會組織之間的聯(lián)動，進而有效實現(xiàn)對多元主體資源的整合。

具體而言，公共危機協(xié)同治理中所涉及的組織再造可分為兩種類型：一是政府內(nèi)部的組織再造。分工協(xié)作是現(xiàn)代組織的重要特征，條塊分割的體制容易影響政府內(nèi)部在治理活動中的橫縱聯(lián)動效能。為克服政府跨部門合作的障礙，政府通常會通過體制機制創(chuàng)新的方式進行組織再造，如在職能整合的基礎(chǔ)上建立應急管理部，以及成立各類突發(fā)事件的應急指揮小組。它們能為多部門的合作治理確定一個統(tǒng)一、權(quán)威的指揮主體。二是社會組織之間的組織再造。政社之間良好合作的實現(xiàn)需要采取不同的措施來促進政府與社會組織之間的溝通交流，對社會組織進行組織再造便是重要的措施之一。建立樞紐型社會組織是公共危機協(xié)同治理實踐中實現(xiàn)對社會組織進行再造的常見方式。這類組織具體可表現(xiàn)為行業(yè)性協(xié)會、社會組織聯(lián)合會、社會組織服務(wù)中心等形式，其實質(zhì)是為多個社會組織確定一個代理人。樞紐型社會組織可能是社會組織自我協(xié)商的產(chǎn)物，也可能是政府部門推動的產(chǎn)物。在多個社會組織的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的樞紐型社會組織，它能發(fā)揮比單個社會組織更強的資源整合能力，并協(xié)助政府承擔培育社會組織的使命。同時，它作為政府與社會組織之間的中介，還能夠幫助政府對多個社會組織進行管理，緩解社會組織數(shù)量增加給政府帶來的管理壓力。樞紐型社會組織也是多個社會組織的代理人，政府能夠通過它與多個社會組織進行間接溝通，降低政社間的溝通成本，促成政社間形成常態(tài)化的交流機制。

（三）激勵設(shè)計：政社協(xié)同機制生成的動力基礎(chǔ)

公共危機協(xié)同治理不僅需要制度約束，也要依靠激勵機制發(fā)揮作用。政社間協(xié)同治理關(guān)系能夠穩(wěn)定形成，很大程度上在于政府可以有效滿足社會主體的物質(zhì)層面和精神層面的需求。有研究指出，組織間合作的維持在于相關(guān)者利益最大化，相關(guān)主體的收益越高，其持續(xù)性合作的意愿就越強[12]。在公共危機治理領(lǐng)域，社會組織基于公共精神自發(fā)參與危機治理活動，這為政社協(xié)同合作創(chuàng)造了契機。激勵機制對于公共危機政社協(xié)同治理活動的影響貫穿整個過程。一是政府通過激勵機制在一定程度上滿足了社會組織的資源需求，為政社之間的長期合作創(chuàng)造條件。政府承認社會組織在公共危機治理活動中的重要地位，賦予社會組織行動的合法性，并為社會組織提供必要的資金、裝備、場所等實際的資源支持，解決其發(fā)展面臨的資源不足等問題。這讓社會組織有能力實現(xiàn)所追求的公共利益目標，而社會組織發(fā)揮作用又是在輔助政府開展公共危機治理活動，政社之間實現(xiàn)了互利互惠。這對于雙方形成長期穩(wěn)定的合作關(guān)系具有重要意義。另外，政府在資源上幫扶社會組織，一定程度上消除了社會組織的發(fā)展顧慮，使社會組織能夠?qū)⒅饕ν度胩嵘龑I(yè)能力的過程中，而強大的專業(yè)能力又可以增強政府對社會組織的認可與信任，從而主動選擇將社會組織吸納到公共危機治理活動中。二是政府所設(shè)置的社會組織參與公共危機治理活動的激勵機制，能為社會組織提供一個關(guān)于政府所供給資源的公平合理的分配機制，從而促進社會組織之間進行良性競爭。在培育社會組織的過程中，政府為保證每個社會組織都能獲得均等的發(fā)展機會，會讓每個社會組織享有一定份額的資源。因此，社會組織將采取措施不斷提升自身專業(yè)服務(wù)能力，以提高自身競爭力，這便是激勵機制設(shè)計所形成的正向積極效應。

三、公共危機治理中政社協(xié)同機制運作的微觀考察

在我國重大突發(fā)公共事件中，社會組織在公共危機治理中的功能仍未得到充分發(fā)揮，政府和社會組織之間的協(xié)同在多方面仍存在不同程度的梗阻[13]，社會組織在公共危機治理中參與的公共空間過小、承擔的治理任務(wù)有限、獲得的資金支持和制度保障不足，政社協(xié)同治理效果有待改善。近年來，廣州市著力加強社會應急力量建設(shè)，積極探索建設(shè)全國首個社會應急力量孵化基地，并依托其開展政府與社會組織間的協(xié)同合作，形成了“政府應急管理部門—應急力量孵化基地—社會組織”的公共危機政社協(xié)同治理模式。在該模式下，政府通過規(guī)則協(xié)同、組織再造、激勵設(shè)計等策略，實現(xiàn)了與社會組織達成協(xié)同共識、產(chǎn)生協(xié)同行動、維系協(xié)同關(guān)系等三個關(guān)鍵目標，其中每一個策略都具有其內(nèi)在邏輯。

（一）規(guī)則協(xié)同：協(xié)同機制生成的制度保障

在由政府主導的公共危機治理體系中，政社協(xié)同共識的達成不僅需要關(guān)注如何激發(fā)社會組織的參與積極性，更要關(guān)注如何讓政府進一步樹立協(xié)同治理理念。一方面，在公共危機治理活動中，政府要給予社會組織信任，才能進一步激發(fā)社會組織的參與主動性[14]。另一方面，政府作為國家強制力的代表，是賦予社會組織合法性的重要主體[15]，社會組織在獲得政府的合法性認同之后，才會更加積極地參與到公共危機治理事務(wù)中。從傳統(tǒng)的政府危機管理理念到政社協(xié)同治理的理念轉(zhuǎn)變?nèi)匀淮嬖谥T多制約因素。例如，政府擔心社會力量的介入有可能會干擾危機應對，主觀上會排斥社會組織參與危機治理，這就需要來自制度層面的高位推動來促進治理理念的轉(zhuǎn)變。

制度傳遞著上級政府的約束和要求，引導下級政府轉(zhuǎn)變觀念。高位推動是政治目標落實的重要手段，上級政府可以通過發(fā)文、指示、資金支持等方式影響下級政府的注意力[16]。例如，在中央層面，2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，明確指出要完善社會力量和市場參與機制，鼓勵和支持社會力量全方位參與危機事件治理的全過程。在地方層面，自2015年以來，廣東省相繼出臺了《廣東省社會力量參與救災促進條例》《關(guān)于加快推進我省災害社會工作服務(wù)的實施意見》《廣東省綜合防災減災規(guī)劃（2017—2020年）》《關(guān)于推進防災減災救災體制機制改革的實施意見》《廣東省應急管理“十四五”規(guī)劃》《廣東省應急管理廳關(guān)于社會應急力量參與事故災害應急救援的管理辦法》等一系列支持引導社會力量參與公共危機治理的法規(guī)文件（見表1）。廣州市人民政府結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況也出臺了相關(guān)的條例、意見、規(guī)程等。例如，2017年出臺的《廣州市民政局關(guān)于支持引導社會力量參與防災減災救災工作的實施意見》，進一步明確了加強危機治理中政社協(xié)作的目標與措施。這些政策性文件為廣州市社會力量參與防災減災救災工作提供了制度保障，推動了地方政府危機治理觀念的轉(zhuǎn)變，使社會組織獲得政府更大力度的政策扶持和資金支持，推動地方政府與社會組織進一步加強合作，協(xié)同應對危機。

（二）組織再造：協(xié)同機制生成的組織基礎(chǔ)

協(xié)同治理共識的達成并不意味著協(xié)同治理行動的自動生成，從理念到行動仍需要以組織能力為支撐。政社協(xié)同治理對于社會組織的專業(yè)能力有著特定的要求，需要具備一定的資源、知識、技能等條件，并非任何社會組織都能成為政府公共危機治理的合作對象。在公共危機發(fā)生的緊急狀態(tài)下，社會組織的參與方式不局限于簡單的物資捐助，還表現(xiàn)為參與專業(yè)救援活動，所以社會組織必須具備理性、精準解決問題的專業(yè)能力[17]。公共危機的政社協(xié)同治理是政府與社會組織互動的過程，其對政府與社會組織間的協(xié)調(diào)行動能力也有著明確的要求。協(xié)調(diào)行動效果的關(guān)鍵在于政府與社會組織之間的信息溝通情況，政社之間應有良好的信息溝通能力。廣州市建立了社會應急力量孵化基地，并引導多個社會組織成立了社會應急力量聯(lián)合會及社會綜合應急救援隊。社會組織之間、政府與社會組織之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)被改變，新的關(guān)系結(jié)構(gòu)促進了社會組織專業(yè)能力的提升和政社溝通交流效果的改善。

首先，廣泛吸納多個社會組織入駐孵化基地，使分散化的社會力量得到培育與整合，提升社會組織參與公共危機治理的業(yè)務(wù)能力。2020年11月，廣州市天河區(qū)應急管理局協(xié)同廣州市應急管理局，建設(shè)了全國首個社會應急力量孵化基地，免費為社會應急力量提供辦公場地、技能培訓、應急演練、專家指導等服務(wù)[18]。廣州藍天救援隊、紅十字救援隊、花都?；仍牭壬鐣本仍犖槿腭v該基地，在基地統(tǒng)一接受培訓、統(tǒng)一進行備勤。一方面，政府通過該基地向這些社會應急隊伍提供資源來履行扶持社會組織的職責，促進各隊伍力量的發(fā)展壯大；另一方面，該基地將多支社會應急隊伍聚集到同一空間并進行集訓，使這些隊伍從獨立發(fā)展走向互聯(lián)互通，形成了更為強大的救援合力。在廣州市應急管理局的指導下，入駐孵化基地隊伍中的100名骨干隊員組成廣州市社會綜合應急救援隊，山地救援、城市搜救、水域救援、醫(yī)療救援、后勤保障等多個領(lǐng)域的人員協(xié)同作戰(zhàn)，進一步打破了組織壁壘[18]。2022年8月，入駐孵化基地的多支社會應急隊伍共同籌建了社會應急力量聯(lián)合會，由其負責孵化基地的日常管理及運營工作。以孵化基地作為資源輸送的中介和社會力量交流的平臺，這些在組織上相對獨立的社會應急隊伍有了一個共同的管理者，使當?shù)卣畬崿F(xiàn)了培育、整合社會應急力量的目標，為政府協(xié)同治理公共危機提供了合格的社會主體，夯實了協(xié)同行動的專業(yè)能力基礎(chǔ)。

其次，孵化基地承擔了信息中心的角色，使政府面對的溝通主體進一步簡化，政府和社會組織之間的溝通渠道更為穩(wěn)定，從而提升了政社之間的溝通交流效果。在公共危機治理領(lǐng)域，政府與社會組織之間的合作通常是在突發(fā)事件發(fā)生后臨時形成的，且通過在應急救援現(xiàn)場成立臨時協(xié)調(diào)機構(gòu)的方式來協(xié)調(diào)政府和社會組織的行動。然而，這些臨時機構(gòu)在職能上缺乏任務(wù)引導，難以很好地為社會組織理順主次需求關(guān)系，也不能很好地對社會組織的工作范圍和工作內(nèi)容進行再分配，使得社會組織在參與應急救援時存在無序性和盲目性[19]。廣州市所建設(shè)的社會應急力量孵化基地除了在常態(tài)下可以用于社會應急隊伍的日常辦公、會商、培訓演練，還可以在非常態(tài)下用于社會應急力量指揮調(diào)度。該基地還設(shè)置了應急指揮室，廣州市應急管理局指揮室在公共危機發(fā)生時會通過其向基地發(fā)出應急處置通知，由其指揮調(diào)度基地內(nèi)的社會應急隊伍趕往救援現(xiàn)場。這種通過基地間接調(diào)度多支社會應急隊伍的方式，保證了社會力量獲取信息的及時性并節(jié)約了政社溝通的時間成本。政府通過基地這一實體與社會應急隊伍進行溝通交流，政社之間具有了穩(wěn)定的溝通渠道。常態(tài)下政府應急管理部門通過基地與社會應急力量保持緊密聯(lián)系，有助于政府在救援現(xiàn)場快速對其進行合理分工。相比于政府與多個社會組織直接溝通的方式，“政府應急管理部門—應急力量孵化基地—社會組織”的模式在政社之間建立了一個更為高效的溝通協(xié)調(diào)機制，為政社之間的聯(lián)合行動奠定了基礎(chǔ)。

（三）激勵設(shè)計：協(xié)同機制生成的需求保障

政府和社會組織有著不同立場和利益訴求，兩者之間的協(xié)同合作一般由約束與激勵因素共同驅(qū)動。激勵設(shè)計實質(zhì)上是一個發(fā)現(xiàn)需求和滿足需求的過程。各種激勵措施滿足社會組織需求的同時，也可以間接促進政府治理目標的實現(xiàn)。政府與社會組織雙重需求的滿足，維持了政府與社會組織的協(xié)同意愿。廣州市的政府與孵化基地中的社會應急隊伍之間的協(xié)同合作之所以能夠得到長期維持，其中一個重要的原因就在于政府通過物質(zhì)和精神兩個方面的激勵機制滿足社會應急隊伍的多元訴求。

物質(zhì)激勵主要指政府通過獎勵、扶持、補貼等形式，鼓勵社會力量參與應急救援等公共危機治理活動。2017年2月出臺的《廣州市民政局關(guān)于支持引導社會力量參與防災減災救災工作的實施意見》，將社會應急力量參與防災減災救災和應急救援工作納入政府購買服務(wù)范圍。2021年2月，廣州市應急管理局聯(lián)合中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司廣東分公司定制了社會應急力量專題責任保險，為參與政府突發(fā)事件應急處置行動的社會力量提供人身風險保障。該舉措彌補了社會應急力量響應政府征調(diào)、參與突發(fā)事件應急處置保障不足的政策空白。2021年4月，廣州市應急管理局在全國率先制定了《廣州市應急救援力量參與突發(fā)事件處置補償暫行辦法》，明確對社會應急救援隊伍參加應急處置工作的補償機制，并且按照廣東省社會應急力量建設(shè)政策的規(guī)定，廣州市應急管理部門在年度財政預算中設(shè)置專項經(jīng)費，用以支持社會應急力量的發(fā)展。這一系列的物質(zhì)激勵措施，為社會應急力量參與公共危機治理過程提供了一定的資源保障。

同時，強化精神激勵，政府對表現(xiàn)突出的社會應急力量進行表彰。2022年6月出臺的《廣東省應急管理廳關(guān)于社會應急力量參與事故災害應急救援的管理辦法》強調(diào)，要推動社會應急力量應急救援褒獎制度建設(shè)，提出了授予應急救援先進集體和先進個人榮譽、獎勵宣傳報道表現(xiàn)突出的社會應急力量等具體舉措。不斷健全政府鼓勵社會組織參與的激勵設(shè)計，有利于促進社會組織發(fā)展，使其在公共危機治理活動中能更好地發(fā)揮彌補政府缺陷的作用。

四、公共危機治理中政社協(xié)同機制的多重效能

公共危機中的政社協(xié)同治理實質(zhì)上是社會組織嵌入公共危機治理網(wǎng)絡(luò)的過程。影響政社公共危機治理網(wǎng)絡(luò)有效性的因素主要是社會組織自身能力與政社之間的互動狀況。廣州市社會應急力量孵化基地是一個樞紐型管理平臺，它能從組織能力和組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系兩個維度賦能政社協(xié)同治理，政府可依托其平臺功能建立完善的公共危機治理協(xié)同機制。具體而言，這種依托樞紐型平臺形成的政社協(xié)同機制，具有使社會組織的業(yè)務(wù)能力提升、社會組織間協(xié)同長效化、政社協(xié)同前置化、政社協(xié)同成本下降等多重效能。

（一）社會組織業(yè)務(wù)能力的提升

社會組織的業(yè)務(wù)能力直接影響其在公共危機治理中的現(xiàn)實表現(xiàn)，進而影響政府與民眾的信任。因此，組織專業(yè)化程度的提高是社會組織在公共危機治理中發(fā)揮作用的關(guān)鍵。我國社會組織因發(fā)展路徑特殊而組織能力較弱，經(jīng)常面臨自身資金裝備短缺、成員素質(zhì)不齊、技能不專的困境[20]。制約社會組織自身能力建設(shè)的因素是社會組織本身的資源水平和規(guī)范化管理。社會應急力量孵化基地促進了該基地社會應急隊伍業(yè)務(wù)能力的提升。一方面，考慮到社會組織作為外部資源依賴型的組織，政府為社會應急力量孵化基地接入了官方資源，向入駐的社會應急隊伍提供資金和專業(yè)知識方面的資源支持。在資金供給上，社會應急力量孵化基地是政府免費為社會應急力量提供的辦公場所，并為該基地社會應急隊伍提供裝備、訓練設(shè)施；在專業(yè)供給上，社會應急隊伍會由政府應急管理部門統(tǒng)籌安排培訓演練等活動，不斷提升業(yè)務(wù)能力。另一方面，政府應急管理部門指導該基地籌建社會應急力量聯(lián)合會，以加強內(nèi)部的自我管理。通過政府一系列的財政扶持和組織建設(shè)指導，社會應急力量在公共危機治理活動中具有更強的勝任力。

（二）社會組織間協(xié)同長效化

在政府與社會組織共同構(gòu)成的公共危機治理網(wǎng)絡(luò)中，主體間的聯(lián)系是多維度的。政府與社會組織之間的聯(lián)系如何增進需要考慮，社會組織之間的聯(lián)系問題也需要納入考慮。與社會組織單獨行動相比，社會組織之間形成合力能夠改善社會力量在公共危機治理中的整體表現(xiàn)。但在實踐中，社會組織間的溝通較少，往往僅是在突發(fā)事件發(fā)生時開展臨時性的協(xié)同行動。社會組織聯(lián)動機制存在缺陷，容易造成統(tǒng)籌系統(tǒng)失衡、信息傳遞不暢、志愿者權(quán)益受損等問題[21]。社會應急力量孵化基地雖然是一個實體場所，但它將多支實力較強的社會應急隊伍聚集在一起，實質(zhì)上發(fā)揮了樞紐型社會組織的作用。在基地中，這些社會應急隊伍溝通便利，且其經(jīng)常一同在基地中訓練并參加應急管理部門為該基地組織的培訓演練活動?？梢?，社會應急力量孵化基地也為不同社會應急隊伍間的協(xié)同建立了長效化的溝通機制，加強了彼此的信任。

（三）政社協(xié)同機制前置化

我國的公共危機治理已逐漸由政府為主向政府主導、社會組織等多方力量共同參與轉(zhuǎn)變。但是在現(xiàn)實中，政府與社會組織之間的合作協(xié)同機制尚未成熟和定型[22]。同社會組織之間的協(xié)同一樣，政府與社會組織之間的協(xié)同也具有臨時性特點，雙方在常態(tài)下充分的互動可以帶來應急狀態(tài)下的有序分工合作。政府應當建立全周期的協(xié)同治理機制，使政社協(xié)同治理不只局限在災害后的救援和重建期。廣州市社會應急力量孵化基地是政府承擔培育社會應急力量的重要載體，負責與其對接的政府應急管理部門，經(jīng)常參與基地社會應急隊伍的日?；顒印＠?，政府應急管理部門會組織基地社會應急隊伍開展聯(lián)合演練活動，使政府部門與社會力量在模擬的危機情境中相互磨合以提高配合度。社會應急力量孵化基地的存在使政府與社會組織之間的溝通從危機應對的事發(fā)、事中環(huán)節(jié)向事前的預防準備、監(jiān)測預警階段前移，建立常態(tài)化的全周期溝通機制，有助于改善危機應對的政社互動效果，并為社會組織參與公共危機治理的全過程提供機會。

（四）降低政社協(xié)同的管理成本

政府與社會組織的協(xié)同為治理活動帶來收益，但政社之間的協(xié)同也存在著時間、資源、信息、監(jiān)督等管理成本。廣州市社會應急力量孵化基地是政社協(xié)同治理公共危機的一個重要平臺，其建設(shè)和運行中的具體機制可以幫助政府降低政社協(xié)同中的管理成本，主要體現(xiàn)在三個方面：一是降低政府應急管理部門對孵化基地及社會組織的管理成本。政府在社會應急力量孵化基地的創(chuàng)建和發(fā)展投入了大量財政資源，但該基地的具體管理運營委托給了社會應急力量聯(lián)合會，政府僅對基地進行監(jiān)督和指導。這種方式可以降低政府的行政成本，并保留社會組織建設(shè)該基地的主動權(quán)，避免管理制度僵化問題。二是降低政府與社會組織之間的溝通成本。社會應急力量聯(lián)合會作為該基地社會應急隊伍的代理人，政府可以通過它與這些隊伍進行間接溝通，溝通主體的單一化更能節(jié)省溝通時間。另外，該基地還設(shè)置了應急指揮室，政府部門可以通過應急指揮室向社會應急隊伍同步傳遞危機信息，以避免信息的滯后性問題。三是降低政府統(tǒng)合社會組織的成本。政府需要協(xié)調(diào)參與危機應對的社會組織的行動，但社會組織之間的自組織能夠降低政府統(tǒng)合社會組織的成本[23]。該基地雖然未將多支社會應急隊伍完全融合為一個組織，但它實際上發(fā)揮了資源整合功能，通過日常訓練提升了這些隊伍聯(lián)合行動的能力。政府部門協(xié)調(diào)其行動的難度大大降低。該基地還通過不斷完善社會組織間的內(nèi)部治理機制、政府與社會組織間的協(xié)同信息共享機制等，實現(xiàn)了降低協(xié)同成本的效果。

五、總結(jié)與討論

社會組織參與公共危機治理，可以助力政府更好地履行公共危機治理的職能。然而，政府與社會組織在公共危機治理領(lǐng)域的協(xié)同合作仍存在不少的現(xiàn)實困境，比如社會組織力量弱小、政府缺乏對社會組織足夠的信任、社會組織聯(lián)動機制缺乏等。政府與社會組織之間要取得協(xié)同治理的良好效果，需要采取具體策略來破解這些困境。首先，政府部門需要以不斷的制度創(chuàng)新傳遞政治勢能，助推公共危機治理理念的轉(zhuǎn)型，驅(qū)動政府主動向社會組織釋放制度信任并提供資源扶持。其次，重塑社會組織間、政社間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而賦能社會組織間的聯(lián)動以及政府對社會組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。最后，不斷完善激勵機制設(shè)計，充分調(diào)動其參與積極性以有效維持政社協(xié)同合作的意愿，推動形成穩(wěn)定的公共危機政社協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。但是，推進公共危機政社協(xié)同治理的過程中，我們也需要警惕一個問題，即社會組織在政社協(xié)同治理中可能表現(xiàn)出較強的依附性。社會組織因自身能力發(fā)展不足，理性地主動選擇被吸納到政府主導的公共危機治理體系中，從中尋求認同和資源支持。這種強依賴關(guān)系具有雙重性。一方面，它能夠促進社會組織的發(fā)展，創(chuàng)新公共危機治理模式；另一方面，它可能會導致社會組織陷入缺乏獨立性的困境，進而影響社會組織在公共危機治理中的潛能。

因此，政府和社會組織雙方需要共同努力，才能不斷提升在公共危機治理中協(xié)同治理的效能。一是政府需要不斷優(yōu)化社會組織生存和發(fā)展的政策環(huán)境。一方面，需要政府將社會組織視為獨立的合作主體。政府不能將促進社會組織在公共危機治理中的參與視為僅僅是完成上級政府交代的任務(wù)，或是合法獲取基于志愿精神而產(chǎn)生的社會資源的手段[24]，而應當正確認識到社會組織在公共危機治理活動中的潛力，支持其發(fā)展成為公共危機治理的重要參與主體。另一方面，政府需要不斷完善社會組織運行的宏觀制度環(huán)境。政府要以法律形式明確社會組織在公共危機治理中的角色地位、權(quán)利職責、行動邊界等內(nèi)容[25]。政府還應當不斷改善保障和支持社會組織發(fā)展的政策資源，使各類政策資源向社會組織轉(zhuǎn)移的過程更加規(guī)范。同時，政府應為社會組織的資源扶持政策引入更多的競爭性機制，促進社會組織業(yè)務(wù)能力的提升。二是社會組織要不斷通過自身的優(yōu)化創(chuàng)新來增強內(nèi)生發(fā)展動力。一方面，社會組織應充分利用各類資源不斷提升自身業(yè)務(wù)能力，更加有效地參與到公共危機治理活動當中；另一方面，社會組織要不斷完善自身的治理結(jié)構(gòu)，維護自身的公益性、公共性、非營利性等特征。社會組織必須通過完善自身的組織結(jié)構(gòu)和管理機制，強化自我管理、自我監(jiān)督的能力。

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責任編輯王彩棉