政策網(wǎng)絡的性質與功能：介于市場與科層之間

關鍵詞：政策網(wǎng)絡；市場制度；科層組織；網(wǎng)絡性質；網(wǎng)絡功能

摘 要：從科層和市場的功能性類比和延伸討論的角度對政策網(wǎng)絡性質進行重新認識和思考，與從政策網(wǎng)絡的各種要素屬性的角度來理解網(wǎng)絡的屬性高度一致，理解一個事物性質的時候有很多維度。顯然，和作為一種組織形態(tài)具有功能性或從行動者關系角度來定義政策網(wǎng)絡的功能不同，從政策網(wǎng)絡自身具有的理論和實踐功能性研究拓展了討論的空間。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2024）06-0030-08

The Nature and Function of Policy Networks：Positioned Between Market and Bureaucracy

ZHAO Deyu（School of Social Development and Public Policy，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）

Key words：policy networks；market institutions；bureaucratic organizations；network nature；network function

Abstract：This study reconceptualizes and reconsiders the nature of policy networks through functional analogies and extended discussions between bureaucracies and markets. This aligns closely with examining the network's attributes from the perspective of its various elements，understanding that the nature of a phenomenon involves multiple dimensions. Unlike definitions based on organizational functionality or actor relationships，this study expands the discussion space by exploring the inherent theoretical and practical functions of policy networks.

長期以來，無論是在社會學還是經(jīng)濟學領域，對市場和科層的研究都很多，這說明學術界在市場性質這個問題上停留太久，尤其是整個社會主義國家長期對市場有很多誤解，也在該問題上遭受過很多挫折。時至今日，我們還不能說對市場已經(jīng)達到完全徹底的認識，每年仍然還有大量的文章在探討市場到底是什么。從貿易戰(zhàn)和金融風險來說，人們都能了解市場還存在不完善和脆弱性。如果從市場的角度來理解，貿易戰(zhàn)的性質就是不同國家為國際市場交易的規(guī)則爭奪話語權，大家都在爭奪有利于自己國家的交易規(guī)則，對市場的理解有分歧。特別是近年美歐日達成的多邊投資共識，對國有企業(yè)市場參與主體進行排斥和限制，認為它不是一個構成公平或理想的市場交易中的合格參與者。這說明中國與西方國家對市場的理解存在分歧，甚至西方國家還沒有給予中國市場經(jīng)濟的主體地位，還不承認中國的市場經(jīng)濟地位。我們對市場本質的理解在國家層面上尚且存在大量分歧和沖突，由此，在學者和社會層面來理解市場非常重要。那么，市場和政策網(wǎng)絡之間有什么關系呢？我們可以從市場和科層組織性質的角度來看待政策網(wǎng)絡的性質和功能。

2024年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者的經(jīng)典研究問題“國家為什么會失敗”，其實也一樣可以從政策網(wǎng)絡的視角加以理解。1一方面，從功能主義來看，政策網(wǎng)絡的目標功能為什么沒有實現(xiàn)？換句話說，“政策為什么會失敗”則是政策科學研究中非常類似于經(jīng)濟學家關心的學術問題。從政策網(wǎng)絡的行為主義來看，相關研究問題也可以轉換為“合作型政策網(wǎng)絡為什么沒有形成？”而從網(wǎng)絡結構主義來看，我們可以反思的類似問題則是馬什和斯密斯（David Marsh amp; Martin Smith）意義上的網(wǎng)絡結構和網(wǎng)絡互動為什么沒有產生合意的政策效果。1當然，系統(tǒng)地回答和討論這些問題超出了本文的研究范圍，本研究將重點圍繞政策網(wǎng)絡的性質和目標功能以及其對政策成敗的理論與實踐含義展開分析。

一、市場和科層組織的性質——功能視角

科層組織的性質是由市場來定義的，市場的性質也是由科層組織來定義的，這是一個雙向定義的過程。將市場當作一個理想型或者說參照系的時候，科層組織就是它的變體。變體有點類似將人的個體性質進行定義時，在過去很長時間來看人類只有兩種性別，男性和女性，男性和女性互為參照系同時存在。在這兩者之間則被稱為變體，比如我們所說的基因突變或者其他原因導致在性取向上發(fā)生了變化，不僅包括男同與女同性戀，還包括雙性戀，這說明變體多種多樣。市場和科層組織之間就有很多變體，這個變體類似我們今天所說的網(wǎng)絡。

（一）對市場的理解及其性質

對于市場有兩種理解，一種是作為規(guī)則的市場，另一種是作為組織的市場。作為規(guī)則的市場該怎樣理解呢？市場作為一種資源配置的制度有幾個很重要的性質，這些性質都是和科層組織作為參照系來定義的。市場作為一種制度最重要的是它能夠讓這種商品和服務通過市場機制的方式來進行交易，產生穩(wěn)定預期的功能。可見，市場作為一種制度可以降低不確定性，降低交易費用，并提供價格信號，最終依據(jù)價格作為最為重要的交易基準。這種資源配置或者說價格發(fā)現(xiàn)的功能降低了通過科層組織內部談判協(xié)商的形式來確定價格的成本。如果通過科層組織的形式來確定價格成本，會出現(xiàn)大量的交易費用，例如談判、協(xié)商與計算供需情況等。2由此可見，市場的性質包括降低了不確定性風險、產生均衡的價格，以及降低了生產者和生產者交易不確定的風險。同時，作為資源配置制度，市場所形成的價格對買賣方產生約束力。于是，作為這種約束的規(guī)則就被稱為制度安排。當然，從組織角度定義，市場中要有交易主體，作為組織的市場是市場參與者之間的關系，作為組織的市場包含買方和賣方，雙方之間的關系如果存在高度不確定性，市場便會失效，而有效市場則有降低不確定性的作用和功能。

在理解性質的時候有兩個視角，即功能的視角和合約的視角。從功能視角來看，首先，市場作為一種制度，有約束規(guī)則和穩(wěn)定預期的功能。從結果上來說，市場是資源配置最有效率的部門，穩(wěn)定預期和約束規(guī)則是其效率的體現(xiàn)。第二，市場節(jié)約了靠組織、協(xié)調與科層定價的管理費用，比如石油定價不需要每次都去和石油原產國交易商進行價格談判，因為我們有以紐約、倫敦期貨交易價格為基準的定價，中國作為目前最大的消費市場，建立期貨交易市場的目的是避免石油價格受紐約與倫敦市場的操縱，形成自己的話語權（當然，事實上這一點也并非沒有困難）。第三，市場具有降低不確定性的功能，市場一旦產生本身便能降低不確定性。價格走勢雖然有不確定性，但大體提供了可以預測的參照系，當然該不確定性是有限度的。當不確定性非常高的時候，市場會失敗。比如在股災時，證券市場交易失敗或千股跌停，沒有買方只有賣方，喪失流動性，市場交易功能沒有發(fā)揮出來，不確定性太大產生恐慌，造成了市場功能喪失。市場配置資源幾個重要的功能性性質是由作為制度的市場和組織的市場推導出來的。

（二）對科層組織的理解及其性質

科層組織和市場互為參照系，市場作為一種組織形式有幾個重要的市場有效性的條件。第一是有大量參與者，可以自由進出，不能強買強賣；第二是競爭性強，無壟斷行為；第三是信息充分，買賣雙方都知道相關基本信息，商品品質、數(shù)量是可以準確測量的，否則容易產生糾紛；第四是無外部性，外部性是指一種行為不僅對自己的效用產生影響，也對其他人的效用產生影響。比如在村莊中有一戶很有錢，一般來說，這戶對于獨自為村莊修路不會很有熱情，因為修完的村路是公用的，除非其財產足夠多到不在乎這項支出。況且修路產生的外部性是有回報的，如在當?shù)匦纬珊妹?，正是回饋其所做的公共服務。如果在市場條件下，修路的交易最好應該怎么解決呢？假設該村莊從事農業(yè)經(jīng)營的大農戶都自愿聯(lián)合起來組成一個相當于集體集資修路的行動組織，修路可以用來發(fā)揮運輸功能，如普通農戶生產的產品被統(tǒng)一收購運輸回來再擇機賣出去，而修路也便于居民的生活通行以及修路挖掘泥土之后溝渠的灌溉功能得以提升。可見，所有村民都能從修路的集體行動中獲益，就類似于眾多分散個體在市場中以相當于一個合作企業(yè)的方式協(xié)調行動。

外部性內部化是科層組織的重要功能之一。例如巢湖和合肥合并之前的排污責任問題，一體化之后污染問題解決的責任主體明確。人民公社也有同樣的內部化外部性或一體化功能，經(jīng)過人民公社時期，農業(yè)生產的基礎設施基本恢復。在人民公社體制下，被抽調興修水利的農戶與農田勞作的農戶同樣都可以獲得工分和報酬。如果在土地私有的情況下，從每家每戶抽勞動力修水利對每戶的效用有區(qū)別，離水利河道較遠的農戶可能就不愿意去修，修水利只對離得近的人外部經(jīng)濟性大，對遠的地方外部經(jīng)濟性小。于是，人民公社體制將外部性內部化就是要將其一體化或科層化。

科層中的進入和退出有嚴格限制，同時進入科層組織意味著你將讓渡部分勞動支配權給科層組織指揮者，降低市場的交易費用。如在興修水利過程中，勞動者在市場交易條件下費用高，涉及勞動者調配、自愿行為，關于工作強度、數(shù)量、時間的談判清楚明晰以及監(jiān)督測量等，使用科層在費用上相對較少，節(jié)約談判成本，將工作地點、數(shù)量、強度等都讓渡給了水利建設等指揮者，執(zhí)行指揮者發(fā)布的命令。組織協(xié)調管理費用在市場和科層組織中都存在，工人在公社里是有管理費用的，以市場形式提供的服務也是有管理費用的。比如上海家政服務行業(yè)，由家政公司介紹的單個勞動者到雇主家中提供勞動服務是市場交易行為，家政公司以派員工到家庭進行服務，家庭將費用交給公司，公司收取一部分中介費后以工資的形式支配給勞務人員，這是科層組織運作的。其中，家政服務人員無權跟業(yè)主商討價格和時間，質量標準受家政公司制約。如果是完全市場行為，則是由其個人與東家商談決定的。市場還是科層誰更有效，取決于哪一種的交易費用更低，科層內交易費用更高則市場會相對更有效率，反之亦然。比如農村水利基礎設施在五六十年代時，市場交易費用非常高，公社從提供公共服務的角度使得交易費用大幅度下降，變成科層內的交易費用，并通過思想運動教育和樹立典型等激勵手段將交易費用內化，此時科層效用遠大于市場。這是威廉姆森（Williamson）發(fā)現(xiàn)的重要理論，通過市場和科層組織解釋了資本主義經(jīng)濟增長的秘密，將市場和科層組織都視為資源配置的方式。1

科層組織也可以實現(xiàn)資源配置的有效性，降低不確定性和風險。比如電力企業(yè)和煤炭公司，火力發(fā)電是以煤炭作為原材料，煤炭價格高漲電力企業(yè)虧損嚴重，經(jīng)濟不景氣煤炭價格下跌，電力企業(yè)賺得多。2007年，煤炭價格高漲，發(fā)改委經(jīng)常出面調節(jié)兩家實現(xiàn)價格聯(lián)動，對市場形成一種替代，僅有市場時雙方相互仇視，價格聯(lián)動機制使得雙方簽訂長期合約，穩(wěn)定價格。長期合約是科層組織的一種替代形式，可以降低交易費用，科層組織則是煤炭企業(yè)與電力公司相互兼并呈現(xiàn)一體化，其利潤一部分來自煤炭，一部分來自電力，一直處于盈利狀態(tài)，降低了風險和不確定性。哈特和霍姆斯特羅姆因為不完全合約的研究貢獻，在2016年獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎。由于合約中的一方或各方對不確定性無法把握，導致合約永遠制定的不完備以及由此內含的矛盾和風險極大，而不完全合約理論給出的治理方法或思路就是將交易雙方一體化。23

另外，科層組織還有再分配的功能，這是市場不具備的。一般來說弱科層組織是指企業(yè)，強科層組織是指政府，政府是一個強大的科層組織，不確定性最小，比如國防交給政府來解決風險小，若交給公司則風險高，在政治動亂時可能會發(fā)動政變，所以國防一般是政府壟斷的，降低不確定性的同時市場交易費用也會降低。美國國防的市場交易費用很高，研發(fā)的戰(zhàn)斗機、航空母艦等都是外包給幾大主要公司，這些公司與政府簽訂合同時，在研發(fā)費用上會不斷加碼，政府作為買方處于相對被動的位置，市場不確定性高，沒有完全科層化。

（三）政策網(wǎng)絡的性質：介于市場和科層之間的一種中間組織形態(tài)

網(wǎng)絡的性質是介于科層和市場之間，從功能上來說網(wǎng)絡也是一種組織形式，這種組織形式最大的特點在于，市場和科層組織描述和研究問題時更多是以一個點的形式來看待問題，以一個或若干個行動主體自身的性質來看待問題，而網(wǎng)絡更多的是將科層組織和市場看成行動者之間關系構成的結構形式，但是無論有多少行動者以及行動者之間有什么樣的結構關系，它仍然是有形態(tài)的，且這種結構形態(tài)是有邊界的，具有類似于市場和科層中間的某種組織形式。如圖1所示，從功能上來說，政策網(wǎng)絡兼有市場和科層組織的功能，比如網(wǎng)絡也有節(jié)約交易費用、降低不確定性、將外部性內部化的功能等，這是從功能視角來理解的，此貢獻主要來自科斯。科斯有兩篇著名的文章，其中一篇是關于企業(yè)科層組織的含義以及交易費用（或社會交易成本），1這讓人們認識到科層組織和市場具有高度類似性，都是資源配置的方式，并且都面臨高昂交易成本。其中，一個是組織內交易成本，另一個是市場交易成本，注意觀察哪個成本能夠節(jié)約或影響哪種組織形式的有效性。市場和科層都有自己作用的邊界，不確定性和外部性程度越低，則越適用于市場制度，外部性程度越低相當于產品私有化程度越高或產權屬性清晰，消費不會對其他人產生外溢性。而有外部性則產權屬性不一定能完全界定清楚，比如污染排放或者煙花燃放。如果生產和消費不具有排他性就會有外部性，大家都會受到影響。當不確定性和外部性達到最高程度時，政府配置最佳。在政府和市場邊界之間是企業(yè)與NPO等其他弱科層形式。在此處，不區(qū)分經(jīng)濟行為和社會服務行為，而是廣泛地將科斯定理運用到一般的社會交易行為中?？梢?，對于政策網(wǎng)絡而言，其適用的治理問題的外部性特征或程度將會高于市場機制下的問題屬性，但也會低于政府直接應對的更高程度不確定性下的問題外部性屬性。

二、從市場和科層組織的合約性質到政策網(wǎng)絡的社會契約性

僅從功能視角來理解市場和科層組織的性質，還不夠透徹，經(jīng)濟學家張五常從合約視角來理解市場和科層組織性質。

（一）產品合約與要素合約：進化論的觀點

張五常（Cheung）將市場理解為產品合約，將科層理解為要素合約。2市場是關于一系列產品交易的合約，科層組織被視為要素合約對產品合約的替代，其性質是對產品合約進行替代的要素合約，政府、企業(yè)、NPO等都是要素合約，這種理解是非常深刻的。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨的分成合約信息模型等都是建立在張五常的佃農理論的貢獻之上的，而現(xiàn)代金融契約理論幾乎是張五常的合約理論的一種技術性翻版。關于要素合約和產品合約，用上文所說的家政服務案例解釋便很清楚，不通過家政公司介紹而直接提供的家政服務被視為產品，是雙方關于勞務家政產品的協(xié)議，這種協(xié)議可能是書面或口頭的，交易的機制是勞務市場，類似家庭醫(yī)生在八小時工作之外去其他地方工作是市場行為，提供市場交易產品；當勞動者作為機構派出員工，機構和客戶是產品合約，員工和機構之間是要素合約，員工和客戶之間是要素合約，一系列要素合約共同構成科層組織形式。這些要素合約包含對員工的工資、時間、方式、對象、標準等約定，不僅包括勞動力要素，還包括員工使用的輔助工具，如交通工具、理療器械等；既是包含和員工相關的合約，還包括可能租賃廠房、金融機構貸款等合約?？傊茖咏M織是關于產品服務生產所需要的各種要素的支配或使用合約。

張五常還將組織合約轉換為更廣泛的市場合約，將組織內要素合約和商品合約區(qū)分開。后來，政府也開始走向合約化，公務員也不再享受終身任職，而是采用用工合同制、繳納社會保險等，打造服務型政府，以服務外包等為中心來組織關于服務生產要素的合約，每個員工在政府中的責任邊界日益清晰，此時，政府和社會組織高度相似。西湖大學的誕生是一個典型的社會契約，所有資金來源于社會募捐，政府出土地和硬件設施，僅靠募捐理財?shù)馁Y金便可維持學校的正常運轉，理事會和董事會幫助其募集資金、指導學科發(fā)展，校長受理事會的委托來選拔招募老師和學生。如果把要素和產品不做嚴格區(qū)分的話，科層組織與企業(yè)的性質就是一套合約安排，從制度規(guī)則角度來說市場是約束行為的規(guī)則，但是從市場參與者關系角度來看，它是一套由有完美信息的、沒有外部性的、競爭性很強的大量參與者構成的特殊交易合約。在這種意義上來說，科層組織、社會組織、市場和政府都是某種形式的合約集合，而政策網(wǎng)絡的性質一目了然，網(wǎng)絡正是為了消減科層組織內部的結構，而網(wǎng)絡視角不再將政府看作僵化的科層主體，可以將政府或者其部件納入網(wǎng)絡中，在醫(yī)療衛(wèi)生政策網(wǎng)絡中既有家庭醫(yī)生、社區(qū)衛(wèi)生服務中心，也有衛(wèi)生部門、社會保險機構，這時便將政府和社會組織內部結構或行動者打開了。

（二）政策網(wǎng)絡的社會契約性質：基于政策目標的贊同和抵制的互動調適

合約視角下的政策網(wǎng)絡性質是將科層組織、市場、政府涉及的行動者原子化。一方面將組織內部合約行動者打開，整合到以政策議題為中心的交易關系結構中，之所以能做到這一點是因為科層組織可以從合約的角度來理解，為什么網(wǎng)絡的方法具有可行性或必要性，是由于政策系統(tǒng)中所有的行動者在本質上都是同質的且原子化的，科層組織和政府這個龐大機構可以通過合約的方式將問題分解；另一方面，政策網(wǎng)絡是以行動者為結點，以行動者之間的合約關系為線條構造了一個包含政府在內的網(wǎng)狀關系結構模式。這實際上構成了政策網(wǎng)絡最原始的理解，政策網(wǎng)絡就像科層組織和企業(yè)一樣，政策網(wǎng)絡的契約性質就像企業(yè)與政府的契約性質一樣，完全可以從契約角度對政策網(wǎng)絡進行重新解釋，是一系列契約關系，但這既不單純是產品合約也不單純是要素合約，可能兩者兼有。比如家庭醫(yī)生網(wǎng)絡中，家庭醫(yī)生在社區(qū)衛(wèi)生機構提供簽約服務屬于要素合約，在八小時工作外的創(chuàng)收則屬于產品合約。家庭醫(yī)生工作室內部可能還有子契約，比如聘用行政助手可能是政府補貼，也可能是自己按市場價格聘用。

政策網(wǎng)絡從合約角度理解，尤其是政府被解構的情況下，政策目標是如何展現(xiàn)的？社會學中關于社會網(wǎng)絡的分析中往往是不討論目標的，但政策是有目標的。政策網(wǎng)絡結構中政府目標和意圖是如何嵌入的呢？政策目標有很多種，很多目標是可以跟政府行動者聯(lián)系在一起的，比如房地產調控政策中，包含經(jīng)濟增長目標、產業(yè)發(fā)展目標、價格控制目標、金融風險控制目標等。如果杠桿率過高，以貸款作為買房的主要資金來源，一旦房價下跌，個人和金融機構風險加劇。

這些政策目標實現(xiàn)的相關作用路徑的識別并不困難，因為都有相應的行動者與之呼應，金融風險控制的目標是以金融機構對風險敞開的水平來決定的，而房地產價格控制目標是由房地產買賣雙方市場交易價格水平變動決定的。房地產業(yè)發(fā)展是由企業(yè)自身增長或供給量決定的，房產供給量越大或拿地越多，則整個房地產業(yè)發(fā)展越好。當然，房地產調控時也會考慮，如果調控力度過大，就會導致關聯(lián)產業(yè)受影響嚴重，發(fā)展滯后或經(jīng)濟增長水平下降。房地產調控政策常在多重目標中徘徊不定，如不敢放任房價下跌幅度過大，就和金融市場波動幅度過大會產生金融安全問題類似。如果這些政策目標是政府作為一個整體（并不限于某個部門）所追求的，比如經(jīng)濟增長目標是與中央政府保增長壓力或需求掛鉤的，中央政府要考慮整個國家的經(jīng)濟增長、金融安全以及協(xié)調效率和公平等問題。如果房價上漲帶動整個物價上漲，或貨幣貶值帶來金融風險，這是中央政府考慮的，地方政府則不太關心。一般來說，地方政府財政收入越依賴于房地產部門的稅收渠道，則越不愿意嚴格執(zhí)行房地產調控政策。在多重目標考量的情況下，在政策網(wǎng)絡中（如圖2所示），如果絕大部分政策子目標是可以嵌入到行動者利益訴求中，且在行動者和行動者之間關系能反映政策目標，則金融風險、產業(yè)發(fā)展、社會公平等都可以通過行動者之間的關系網(wǎng)絡表達出來。不過，也有些政策目標不容易通過特定行動者表達出來，比如弱勢者公平的利益保障或國家層面的通貨膨脹控制目標，除受政策目標直接影響的自身利益的行動者之外，其他行動者都不太關心。

政策的決策者在網(wǎng)絡中不能缺席，否則政策目標不能在網(wǎng)絡中全面反映出來，政策實施和決策含義便不明顯了。正因如此，我們可以看到委托方和代理方，委托方是信息劣勢的一方，以博弈論為基礎的委托代理是形式化的契約，以信息為核心。在以博弈論為主要語言特征的一種機制設計的合約理論中，合約方分為兩類行動者：一類叫代理人，具有信息優(yōu)勢；一類是委托人，具有信息劣勢。例如，各類房產中介都是具有信息優(yōu)勢的，并在向買家推銷時利用其信息優(yōu)勢進行夸大，使得買房愿意付高價，而面對賣方時則會利用信息優(yōu)勢向委托人操縱交易。在醫(yī)患關系中，也可發(fā)現(xiàn)醫(yī)生對患者有天然的信息優(yōu)勢，尤其是對文化程度相對較低（排除在各地就診經(jīng)歷豐富的患者）的患者，在評估過其經(jīng)濟狀況后，向患者進行推銷，很多外科醫(yī)生實際上已經(jīng)成為理性經(jīng)濟人（即代理人），而不是非營利組織中以患者為中心并站在患者立場的服務者。

由圖3可見，委托方實際上是體現(xiàn)了政策目標方作為受益方，公眾給政府繳納稅收，政府向公眾提供信息、道路、衛(wèi)生及國防等公共服務。在非營利組織和政府目標之間，政府一方面提供服務，一方面需要監(jiān)管，非營利組織也有向政府納稅的責任。在代理方和公眾之間，代理方可以被視為醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構、社工服務機構等，也可以視為經(jīng)濟組織；我們講政策不局限于社會政策，如果是經(jīng)濟組織則為市場交易關系，非營利組織則為社會服務關系；將政府納入后，政府的政策目標就成為委托人的目標，代理人則是合約的另一方。多方博弈即合作團隊博弈，假設所有人采取一致行動（高度簡化），如果考慮到個體差異性，則該模型很難清楚地刻畫不同行動者之間的博弈關系。所以，博弈論大多是兩方的博弈，如果能將以上三者關系分別兩兩用博弈論模型構建起來，則建模分析的難度會顯著下降。不過，盡管如此，一旦政策網(wǎng)絡的行動者數(shù)量或規(guī)模遠遠超過2個或3個行動者，雙邊的博弈分析事實上難以滿足對政策網(wǎng)絡結構性質的理解，因此，有必要構造一個可以包容更多行動者的政策網(wǎng)絡的契約分析模式。為此，我們引入社會契約理論的分析性概念內核，結合以上政策網(wǎng)絡的功能性性質分析以及行動者之間的契約關系，構造以下一般性政策網(wǎng)絡的社會契約性質的假說。

政策網(wǎng)絡的社會契約性質定理：政府作為一種政策決策權威者，在與該政策所有相關的行動者的交互或網(wǎng)絡化的博弈關系結構中，就各種可能的政策子目標的相對重要性或優(yōu)先序/偏好序進行動態(tài)妥協(xié)或平衡，以試圖盡可能獲得最大化的行動者贊同或支持，或最小化即降低各相關行動者的抵制或反對。

推論1：當政策網(wǎng)絡中不存在行動者的反對或抵制時，即所有政策相關行動者對政策目標一致贊同或所有行動者的行為動機與政策目標是激勵相容的，則該政策網(wǎng)絡結構具有協(xié)作型網(wǎng)絡特征。

推論2：當政策網(wǎng)絡中各行動者之間難以達成一致贊同即激勵不相容，或者說相關行動者的反對和抵制力量越強大，則政策網(wǎng)絡結構越是松散而缺乏協(xié)作型特征。

三、政策網(wǎng)絡的理論與實踐功能：進一步討論

“如何認識政策網(wǎng)絡的功能”可以與“如何理解政策網(wǎng)絡的合約屬性”結合起來看，將政府和科層組織打開，將所有的行動者扁平化地看作要素合約對市場合約的一種替代。作為介于市場和科層組織之間的一種中間組織形態(tài)，政策網(wǎng)絡的合約性質如何界定，是從威廉姆森觀點的角度來定義的，即強行把它看作科層組織或完全的理想型，例如韋伯型的科層組織將所有人視為官僚制下天生只能接受指令而變成機械系統(tǒng)的一個工具或“部件”。另一端是完全市場下的競爭、多元且信息完全透明充分的行動者關系，而網(wǎng)絡則是兩個極端狀況下的中間狀態(tài)。從這個意義上來說，網(wǎng)絡性質是從功能上來定義的，政策網(wǎng)絡也具備市場和科層組織的功能，但從合約角度來說則是以上提到的張五常的觀點。

借用經(jīng)濟學文獻中的理論元素，從政策研究角度可以對政策網(wǎng)絡設定以下功能。第一，政策過程的解構或解釋性功能。包括原來拉斯韋爾的政策階段論，1即議程設置、政策決策、實施、評估等相互割裂的過程階段或功能被統(tǒng)統(tǒng)解構和打通。政策網(wǎng)絡中的行動者可能是跨界的，無所謂是在哪個層次或哪個政策階段，即政策網(wǎng)絡可以被用來解釋政策過程中的不同階段，從而強化了政策網(wǎng)絡的解釋功能。

第二，政策網(wǎng)絡關系形成或構造對實踐的指導性功能。對政府來說，如果善于運用網(wǎng)絡思維來管理公共生活，有利于社會民主參與基礎的擴大，在實踐過程中，如果始終將政府視為網(wǎng)絡關系，觀念上就不會出現(xiàn)高高在上的管理者、監(jiān)管者、命令者或領導者角色，而是把自己置身于網(wǎng)絡中的一員，注意觀察、測試其他行動者對其政策目標的反應，更多的聆聽不同行動者的聲音，包括基層民眾的聲音，顯然，政策過程是面向更加民主的政策風格。

第三，政策干預的工具性功能。如果在網(wǎng)絡關系中理解它，一項政策干預就能夠被融化或轉化為激勵性的合約關系，即能在不同的行動者之間形成合作剩余，以促進個體目標和政策目標的一致性。比如說家庭醫(yī)生和基本醫(yī)療衛(wèi)生組織之間的關系，患者、社區(qū)健康自我管理小組、醫(yī)保機構、街道居委會等很多行動者之間網(wǎng)絡關系的構造（無論如何構造），最終目的是使家庭醫(yī)生和所有患者的行為都發(fā)生改變，有助于政策目標的實現(xiàn)，即健康管理得好，患者健康行為習慣改變、預防和治療并重以及醫(yī)療費用下降，包括二、三級醫(yī)療機構人滿為患的情況得到緩解。由此會提高醫(yī)生的服務質量，讓其更多去關注疑難雜癥而非浪費“時間”在常見病上，以提高資源配置的效率。這實際上就是網(wǎng)絡最終的政策工具性功能，使得網(wǎng)絡中所有個體的行動和政策目標一致，此時政策工具在網(wǎng)絡中的含義就要轉化為一種激勵功能，以實現(xiàn)行動者的合作共贏。

以上是我們從科層和市場的功能性類比和延伸討論的角度來對政策網(wǎng)絡性質進行了重新認識和思考，這與從政策網(wǎng)絡的各種要素屬性的角度來理解網(wǎng)絡的屬性高度一致，理解一個事物性質的時候有很多維度。顯然，和作為一種組織形態(tài)具有功能性或從行動者關系角度來定義政策網(wǎng)絡的功能不同，這里我們從政策網(wǎng)絡自身具有的理論和實踐功能性研究拓展了其討論的空間。

四、政策網(wǎng)絡的邊界和范圍

“企業(yè)的邊界在哪里？”是科斯與哈特等經(jīng)濟學家在關于市場科層組織研究上的一個經(jīng)典問題。張五常認為企業(yè)的邊界是模糊的，有的是產品合約、有的是要素合約、有的處于中間狀態(tài)。在科斯和威廉姆森的視角下，企業(yè)的范圍就像之前提到的電力企業(yè)和煤炭企業(yè)之間的關系，企業(yè)的范圍是由交易費用決定的，市場交易費用高則可以用長期合約替代市場，企業(yè)的邊界在逐漸擴展，產業(yè)鏈越拉越長。我國的證券公司和銀行分業(yè)經(jīng)營，而西方很多是混業(yè)經(jīng)營，證券公司可以吸收儲蓄，從事銀行業(yè)務，銀行可以從事證券委托代理業(yè)務，說明金融行業(yè)中證券和銀行的邊界可以打通，而我國卻沒有這樣做，原因是對控制交易費用的不確定性沒有信心。2016年，保險公司對證券市場的兼并重組被定義為野蠻人，說明政府對市場信心高度不足，但在2017年金融市場嚴重困難的情況下放松了對企業(yè)兼并的監(jiān)管。

從政策角度來理解經(jīng)濟金融政策一樣可以研究，政策網(wǎng)絡的邊界在什么地方呢？既然企業(yè)有邊界，政府的邊界在哪里？類似于大政府和小政府的分歧，政府和市場的邊界是“民進國退”還是“國進民退”一直以來爭執(zhí)不休，這些問題與我們討論的“政策網(wǎng)絡的邊界在哪里”是一脈相承的，都要運用這些理論去思考。政策網(wǎng)絡是以政策問題為導向的，有時看似獨立的兩個政策網(wǎng)絡完全是可以為了共同的議題而變?yōu)橐粋€網(wǎng)絡，政策網(wǎng)絡的邊界和范圍是由政策問題性質的范圍決定的。看似是一個政策網(wǎng)絡也可能分解成很多獨立的子政策網(wǎng)絡，比如醫(yī)改政策網(wǎng)絡，可能分解為醫(yī)保政策網(wǎng)絡、醫(yī)藥品流通、醫(yī)療服務等等。關于政府的邊界、企業(yè)的邊界、非營利組織的邊界的討論和文獻研究，對我們理解政策網(wǎng)絡的邊界和范圍仍然十分重要，能夠提供啟發(fā)性的借鑒。

責任編輯：榮 梅