新疆戒毒人員回歸社會(huì)“后續(xù)照管模式”面臨問(wèn)題及對(duì)策思考

陳 琪

（新疆社會(huì)科學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830000）

近年來(lái)，新疆吸毒問(wèn)題日趨嚴(yán)重。據(jù)人民網(wǎng)消息，新疆吸毒者已超4萬(wàn)人，每年至少“吸掉”20個(gè)億。吸毒不但嚴(yán)重?fù)p害吸毒者的身心健康，而且極易誘發(fā)各種違法犯罪行為。戒毒從而成為禁毒工作的重中之重，也是難度最大、效果最難鞏固的環(huán)節(jié)之一。

我國(guó)《禁毒法》在總結(jié)多年來(lái)戒毒工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，專門設(shè)立了“戒毒措施”一章，確立了我國(guó)新的戒毒制度，規(guī)定了社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)、政府戒毒康復(fù)以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)自愿戒毒等一系列戒毒措施，從國(guó)家法律層面確立了戒毒工作中的各項(xiàng)具體制度。新疆勞教系統(tǒng)戒毒康復(fù)工作經(jīng)過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐，初步形成了以戒毒康復(fù)中心為基點(diǎn)，以后續(xù)照管（陽(yáng)光家園）為驛站的戒毒康復(fù)新格局，創(chuàng)立了“3+5+1”戒毒康復(fù)新模式。①

新疆勞教系統(tǒng)“三五一”戒毒模式，涉及強(qiáng)制隔離戒毒與自愿康復(fù)戒毒、社區(qū)戒毒（康復(fù)）三個(gè)方面的主要工作。要使強(qiáng)制隔離戒毒人員回歸社會(huì)后長(zhǎng)期保持操守，徹底戒斷毒癮，與戒毒場(chǎng)所和康復(fù)中心、社區(qū)三部門的有效銜接密不可分。

一、后續(xù)照管站的創(chuàng)立與成效

（一）后續(xù)照管站的創(chuàng)立背景

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)盡管勞教系統(tǒng)的戒毒工作取得了顯著成效，為戒毒人員提供了一個(gè)戒除毒癮的中途島，但戒毒人員回歸社會(huì)后，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，繼續(xù)幫教難，融入社會(huì)難，致使戒毒效果得不到長(zhǎng)久鞏固。如何進(jìn)一步鞏固戒毒康復(fù)協(xié)議期滿和因各種原因終止協(xié)議回歸社會(huì)人員的戒治效果，解決好他們回歸后的繼續(xù)戒治、就業(yè)安置、融入社會(huì)等問(wèn)題,是降低復(fù)吸率和延長(zhǎng)操守期的關(guān)鍵所在。但是由于種種原因，社會(huì)上的安置幫教機(jī)構(gòu)還不健全，戒毒人員的跟蹤幫教工作還不能正常開(kāi)展，致使大量的戒毒康復(fù)人員回歸社會(huì)后“一走了之”、“脫管失控”，繼續(xù)走上復(fù)吸道路。在此情況下，新疆勞教系統(tǒng)主動(dòng)將戒毒工作向社區(qū)延伸，于2007年8月，依托“中國(guó)—澳大利亞新疆勞教系統(tǒng)艾滋病預(yù)防與關(guān)懷后續(xù)照管項(xiàng)目”支持，在烏魯木齊勞教所、女子勞教所、昌吉?jiǎng)诮趟絾?dòng)“陽(yáng)光家園”后續(xù)照管工作站，以期在社區(qū)建立后續(xù)照管站繼續(xù)對(duì)戒毒康復(fù)回歸人員實(shí)施戒治和幫助。

截至目前，烏魯木齊所、烏魯木齊女子所、昌吉所、西湖戒毒所、伊寧所、喀什所在全疆建立戒毒康復(fù)中心9個(gè)，在社區(qū)先后建立后續(xù)照管站13個(gè)，并都以“陽(yáng)光家園”品牌著稱，已先后吸納會(huì)員5800余人，覆蓋社區(qū)283個(gè)。在后續(xù)照管站的轄區(qū)內(nèi)，吸毒人員明顯減少，社區(qū)的違法犯罪率下降了20%。“后續(xù)照管模式”為破解吸毒人員在社會(huì)生活中“徹底戒毒”這一世界性難題作出了積極有效的探索。

（二）后續(xù)照管站成效顯著

后續(xù)照管工作雖然開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，但已取得了一些初步成效：

一是進(jìn)一步鞏固了禁毒效果。后續(xù)照管工作在戒毒康復(fù)中心和社會(huì)之間架起了一座橋梁，有利于戒毒人員最終戒除毒癮，順利回歸社會(huì)。烏魯木齊女子勞教所后續(xù)照管站建立前，轄區(qū)內(nèi)吸毒人員高達(dá)970人，通過(guò)照管站一年的工作，就下降到667人。

二是初步探索了戒毒康復(fù)的后續(xù)照管幫教機(jī)制，將所內(nèi)戒毒工作向社區(qū)延伸，進(jìn)一步鞏固了戒毒人員回歸社會(huì)后的戒治效果，幫助解決回歸后的繼續(xù)戒治、就業(yè)安置、融入社會(huì)等問(wèn)題，提高和完善了戒毒工作的科學(xué)性和實(shí)效性。

三是進(jìn)一步提升了勞教工作的社會(huì)地位。后續(xù)照管工作開(kāi)展以來(lái)，回歸社會(huì)的戒毒人員得到了有效的“照管”，復(fù)吸率明顯下降，社區(qū)的治安也有了很大的好轉(zhuǎn)。烏魯木齊水磨溝區(qū)葦湖梁街道辦事處反映，烏魯木齊勞教所后續(xù)照管站建立以來(lái)，吸毒人員有了“陽(yáng)光家園”，社區(qū)的違法犯罪率下降了20%。

二、新疆戒毒人員回歸社會(huì)“后續(xù)照管模式”面臨的問(wèn)題

吸毒人員通過(guò)自愿戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒或勞教戒毒后，生理上、心理上基本或已完全擺脫了毒魔的困擾。但戒毒人員回歸社會(huì)后的復(fù)吸率居高不下，操守期往往僅保持在3個(gè)月至2年的較短時(shí)間內(nèi)，使得前功盡棄。

根據(jù)我們對(duì)新疆烏魯木齊勞教（戒毒）所、烏魯木齊女子勞教（戒毒）所、烏蘇勞教（戒毒）所、西湖勞教（戒毒）所、伊寧勞教（戒毒）所、阿克蘇勞教（戒毒）所的調(diào)研，從向強(qiáng)制隔離戒毒人員發(fā)放的3000份調(diào)查問(wèn)卷（其中2400份有效）可以看出，對(duì)于戒毒次數(shù)的統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為強(qiáng)制隔離戒毒較有效果的1078例，占49.9%，近一半。對(duì)于戒毒次數(shù)的統(tǒng)計(jì)，戒毒一次的1142例，占49.9%；戒毒三次的277例，占12.1%；五次及以上的206例，占9%。這兩組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：50.1%的戒毒人員都是復(fù)吸再次進(jìn)行強(qiáng)制隔離戒毒。由此可見(jiàn)。，所內(nèi)戒毒效果顯著，但戒毒人員回歸社會(huì)往往難以持操守，復(fù)吸率居高不下。通過(guò)調(diào)研及分析，主要存在以下問(wèn)題：

（一）立法層面

1.新疆社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)缺乏相應(yīng)配套細(xì)則，工作難以有效開(kāi)展?！督痉ā吩黾恿松鐓^(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)兩種戒毒新措施，但是由于缺乏具有可操作性的配套細(xì)則，這項(xiàng)工作的開(kāi)展面臨著諸多困難。如《禁毒法》規(guī)定：社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)的時(shí)間加起來(lái)共有六年，是一個(gè)長(zhǎng)期的、重要的工作。而新疆的社區(qū)建設(shè)還處于起步階段，有限的社區(qū)工作人員整日忙于治安維穩(wěn)幾乎沒(méi)有精力再去承擔(dān)社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)這樣一個(gè)對(duì)專業(yè)和技能有著較高要求的工作。此外，2011年6月26日《戒毒條例》出臺(tái)，用專章12個(gè)條文對(duì)社區(qū)戒毒進(jìn)行了規(guī)定。與《禁毒法》相比較，規(guī)定細(xì)化，可操作性增強(qiáng)，為社區(qū)戒毒提供了有力的工作支撐。但是由于新疆社區(qū)戒毒還屬起步階段，各方面配置都不完善，還無(wú)法完全按照《戒毒條例》實(shí)施工作。從而導(dǎo)致各種戒毒措施之間的有效對(duì)接，尤其是強(qiáng)制隔離戒毒與社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)之間的有效對(duì)接難以實(shí)現(xiàn)，這直接影響到新疆戒毒工作的成效。

2.戒毒康復(fù)中心和后續(xù)照管站的法律地位亟待明確。2008年6月1日起開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)禁毒法》是一部綜合性的禁毒工作的基本法?！督痉ā穼F(xiàn)行的強(qiáng)制戒毒和勞教戒毒統(tǒng)一規(guī)定為強(qiáng)制隔離戒毒。進(jìn)而基本形成社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒和社區(qū)康復(fù)三個(gè)階段相互銜接的戒毒過(guò)程。由于戒毒康復(fù)中心建設(shè)工作剛剛處于試點(diǎn)階段，《禁毒法》只能進(jìn)行原則規(guī)定，尚未明確戒毒康復(fù)中心的法律地位、適用范圍、調(diào)整對(duì)象等。②《戒毒康復(fù)中心建設(shè)研究報(bào)告》，載《戒毒矯治與康復(fù)探索》，[M]法律出版社2010年6月此外，后續(xù)照管工作屬新疆獨(dú)創(chuàng)，起步不久，目前尚未明確納入社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)之中，并未明確其法律地位，增加了工作難度。

（二）工作層面

1.總體協(xié)調(diào)欠缺，社會(huì)資源不能有效整合。首先，后續(xù)照管站在與社區(qū)開(kāi)展戒毒幫教工作中，常常遇到推諉、敷衍的現(xiàn)象，對(duì)接工作協(xié)調(diào)難度大，造成單打獨(dú)斗、孤掌難鳴的尷尬局面。其次，優(yōu)越的社會(huì)資源不能有效利用和加以整合，科研成果不能轉(zhuǎn)化為戒毒工作的生產(chǎn)力，導(dǎo)致科學(xué)的戒毒理論不能更好地為戒毒工作實(shí)踐服務(wù)。

2.后續(xù)照管工作由所內(nèi)向所外延伸，工作人員面臨思想認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變和工作量超負(fù)荷的雙重考驗(yàn)。后續(xù)照管工作由所內(nèi)向所外延伸，但后續(xù)照管工作人員數(shù)量極少而戒毒會(huì)員分布面廣，再加上一些吸毒人員及其家庭對(duì)后續(xù)照管工作的不信任、不支持，對(duì)社會(huì)的抵觸情緒等等，給后續(xù)照管工作造成一定難度。如天山區(qū)后續(xù)照管站現(xiàn)有工作人員3名，而1002名會(huì)員卻分布在烏市的各個(gè)區(qū)縣，動(dòng)態(tài)管控工作量極大。

3.經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全，后續(xù)照管工作受到制約。后續(xù)照管站起初是依托中澳艾滋病防治項(xiàng)目建立起來(lái)的，項(xiàng)目完成后，一直由自治區(qū)勞教局、勞教所、地方政府相繼投入了一定資金，但至今沒(méi)有建立起完善的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，制約了后續(xù)照管工作的進(jìn)一步開(kāi)展。開(kāi)展幫教活動(dòng)、家庭社會(huì)走訪回訪、戒毒治療都需要一定的經(jīng)費(fèi)保障，這是后續(xù)照管工作生存發(fā)展的基本保證。

4.社區(qū)戒毒和戒毒康復(fù)工作發(fā)展緩慢，安置難，脫失率高。首先，我區(qū)社區(qū)戒毒和戒毒康復(fù)工作發(fā)展緩慢，甚至可以說(shuō)沒(méi)有開(kāi)展或即使開(kāi)展也流于形式。其次，許多戒毒回歸人員回歸社會(huì)后，都面臨著家庭的變故、就業(yè)壓力大，生活的無(wú)奈等多方面因素。由于戒毒人員多數(shù)無(wú)職業(yè)特長(zhǎng)，無(wú)創(chuàng)業(yè)能力，再加上社會(huì)歧視嚴(yán)重，政府幫扶缺失，后續(xù)照管站很難幫助安置就業(yè)。最后，戒毒回歸人員經(jīng)不起誘惑常常導(dǎo)致他們脫離動(dòng)態(tài)管控，給后續(xù)照管工作造成一定難度。據(jù)了解，勞教系統(tǒng)曾經(jīng)對(duì)在冊(cè)的1002名戒毒會(huì)員的回訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，會(huì)員的脫失率很高，達(dá)到了近70%。③《強(qiáng)制隔離戒毒與社區(qū)戒毒對(duì)接機(jī)制探討》。[R]自治區(qū)勞教系統(tǒng)戒毒工作專題座談會(huì).2010年12月22日

三、完善新疆戒毒人員回歸社會(huì)“后續(xù)照管模式”對(duì)策建議

《禁毒法》確立了以社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、自愿戒毒和社區(qū)康復(fù)為主要戒毒措施的戒毒體系，幾種戒毒措施應(yīng)形成一個(gè)緊密銜接的完整過(guò)程。新疆只有根據(jù)《禁毒法》相關(guān)規(guī)定，完善“后續(xù)照管模式”，才能最有效地幫助戒毒人員戒斷毒癮，回歸社會(huì)。

(一)加強(qiáng)配套法規(guī)的建設(shè)，盡快出臺(tái)《新疆維吾爾自治區(qū)禁毒條例》

《禁毒法》是第一部全面規(guī)范我國(guó)禁毒工作的重要法律，它的出臺(tái)是我國(guó)禁毒史上的重要里程碑，對(duì)全面推動(dòng)我國(guó)禁毒事業(yè)發(fā)展具有重大意義?！督涠緱l例》的出臺(tái)為其原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定增加了具體的規(guī)定，增強(qiáng)了可操作性。地方立法可以充分利用地方資源，根據(jù)我區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化狀況的特點(diǎn)，出臺(tái)配套條例，以彌補(bǔ)《禁毒法》和《戒毒條例》在新疆戒毒人員回歸社會(huì)過(guò)程中的工作盲點(diǎn)，增加對(duì)接工作的可操作性。此外，地方性立法可以充分利用地方立法權(quán)，整合資源優(yōu)勢(shì)，建立具有地方特色的禁毒工作體制機(jī)制，把各部門職能、責(zé)任、工作程序等以法規(guī)的形式給予確定，促進(jìn)各職能部門作用的發(fā)揮。

因此，盡快出臺(tái)《新疆維吾爾自治區(qū)禁毒條例》，進(jìn)一步明確相關(guān)部門的禁毒職責(zé)，完善工作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，制定出相應(yīng)的工作措施，增強(qiáng)可操作性。以規(guī)范、細(xì)化、完善戒毒流程，保證新疆戒毒工作的連續(xù)性，使強(qiáng)制隔離戒毒與社區(qū)戒毒的無(wú)鏠對(duì)接成為可能。

（二）建立完善的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，落實(shí)基層各部門的責(zé)任機(jī)制

新疆勞教系統(tǒng)建立的協(xié)調(diào)管理機(jī)制包括兩個(gè)層面，一是與本地禁毒委、衛(wèi)生、財(cái)政等部門協(xié)同會(huì)商管理機(jī)制；二是強(qiáng)制隔離戒毒管理所與戒毒回歸人員轄區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。前者屬于對(duì)戒毒工作的宏觀管理，后者屬于具體的、系統(tǒng)化管理，兩者只有相輔相成才能共同提高戒毒工作成效。

1.建立與禁毒委、公安、衛(wèi)生、財(cái)政等多部門的協(xié)同會(huì)商管理機(jī)制建立定期“聯(lián)席會(huì)議”機(jī)制。自治區(qū)戒毒工作管理局與自治區(qū)禁毒委、公安、衛(wèi)生、財(cái)政等部門，每季度召開(kāi)一坎聯(lián)席會(huì)議，互通情況，介紹禁毒、戒毒工作進(jìn)展情況，以及對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)的分析，推出代表政府戒毒工作主旨的重大政策和措施，從宏觀上把握自治區(qū)戒毒工作的發(fā)展方向；重點(diǎn)協(xié)調(diào)和解決吸毒回歸人員的接茬幫教、社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)，再就業(yè)等問(wèn)題的有效解決，進(jìn)一步協(xié)商下一步各項(xiàng)工作，以確保戒毒工作“一體化”工作的順利進(jìn)行。

2.建立強(qiáng)制隔離戒毒管理所、駐地公安派出所、社區(qū)戒毒和戒毒康復(fù)機(jī)構(gòu)、家庭“四位一體”的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)戒毒工作科學(xué)、規(guī)范、常態(tài)運(yùn)行。按照設(shè)定的管理內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作方法，在可操作性原則、激勵(lì)、效能原則和補(bǔ)償性原則基礎(chǔ)上，努力講求戒毒激勵(lì)、矯正拓展的效應(yīng)，建立橫向到邊，縱向到底的橫向和縱向交叉相輔相成的戒毒管理體系。進(jìn)一步完善戒毒康復(fù)治療工作流程圖，建立自愿戒毒的人員接收、生理脫毒、心理矯治、習(xí)藝勞動(dòng)、就業(yè)指導(dǎo)等一整套的科學(xué)管理辦法和措施。

3.建立強(qiáng)制隔離戒毒所、后續(xù)照管、公安派出所、社區(qū)戒毒康復(fù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系會(huì)議制度。這是確保“無(wú)縫交接”工作的重心，目的是加強(qiáng)日常工作的有效對(duì)接、互通情況、研究和解決日常交接工作中的具體問(wèn)題。

4.明確基層各部門的責(zé)任機(jī)制?！督痉ā芬?guī)定：城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作，公安機(jī)關(guān)、司法行政、衛(wèi)生行政、民政、人力資源和勞動(dòng)保障等部門賦有相應(yīng)的職責(zé)，同時(shí)還明確了企業(yè)事業(yè)單位、戒毒人員的家庭、社會(huì)工作者和禁毒志愿者等社會(huì)力量參與戒毒工作的規(guī)定。這雖然從法律層面上規(guī)定了各部門的職責(zé)，但在具體執(zhí)行工作中必須明確落實(shí)基層各部門的責(zé)任，防止出現(xiàn)“似乎都在管，實(shí)際都不管”的現(xiàn)象，提高戒毒措施的執(zhí)行力。

（三）應(yīng)盡快解決后續(xù)照管工作中的財(cái)力、人力困難，保障后續(xù)照管工作的順利進(jìn)行

后續(xù)照管工作作為一項(xiàng)全新的工作，在沒(méi)有現(xiàn)成模式、工作經(jīng)驗(yàn)的情況下，新疆勞教局通過(guò)近年來(lái)的積極探索，不斷實(shí)踐，已初步摸索出一套符合后續(xù)照管工作特點(diǎn)的管理方式。但是，目前后續(xù)照管站工作人員的正常的交通、電話、辦公費(fèi)用都無(wú)法保障，嚴(yán)重影響了后期的照管幫教工作。同時(shí)，正如前文所述，現(xiàn)有的后續(xù)照管站工作人員數(shù)量有限，有的同時(shí)承擔(dān)社區(qū)維穩(wěn)工作，管轄范圍廣，人員流通快，工作量極大。單憑勞教系統(tǒng)恐怕難以解決后續(xù)照管工作中的財(cái)力、人力困難。因此，建議政府能夠提供一部份保障資金，同時(shí)發(fā)動(dòng)社會(huì)捐助一部分資金、招募志愿者等措施，從而保障后續(xù)照管站的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）加快新疆社區(qū)戒毒建設(shè)的步伐，鞏固后續(xù)照管站的工作成效

依禁毒法的規(guī)定，社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)的時(shí)間加起來(lái)可以有六年。而客觀地說(shuō)，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)還處于起步階段。與上海、北京等省區(qū)相比，我區(qū)的社區(qū)戒毒尤顯落后。在社區(qū)戒毒未具備建立條件之時(shí)，我區(qū)勞教系統(tǒng)自創(chuàng)“后續(xù)照管站”，并取得了良好的效果。但是，從戒毒工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，建立穩(wěn)固的社區(qū)戒毒模式才是《禁毒法》的最終要求，也才能更好的完成戒毒人員回歸社會(huì)的對(duì)接進(jìn)程。因此，應(yīng)當(dāng)加快新疆社區(qū)戒毒建設(shè)的步伐，鞏固后續(xù)照管站的工作成效。

正如上文所述，社區(qū)一方面忙于社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、城市低保、流動(dòng)人口管理等繁雜事務(wù)；另一方面由于社區(qū)工作人員數(shù)量不足,不具備專業(yè)戒毒經(jīng)驗(yàn)、缺乏戒毒場(chǎng)所等諸多原因，使社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)工作難以有效開(kāi)展。而戒毒幫教工作是一項(xiàng)細(xì)致、專業(yè)性強(qiáng)的工作。因此，筆者認(rèn)為，社區(qū)戒毒工作應(yīng)當(dāng)有專門人員負(fù)責(zé)，并不易經(jīng)常更換，保持一定的穩(wěn)定性。因?yàn)槭煜ど鐓^(qū)戒毒工作和了解片區(qū)內(nèi)的戒毒人員資料，需要大量的時(shí)間和精力，若工作人員經(jīng)常更換，工作人員與戒毒人員常處于陌生狀態(tài)，則極容易脫管。

根據(jù)上述的分析，應(yīng)盡快整合新疆的戒毒資源，最大可能發(fā)揮公安、勞教、社區(qū)等各部門的資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌各部門戒毒工作，均衡利益分配，明確權(quán)責(zé)，加強(qiáng)戒毒成果。由于勞教系統(tǒng)已有多年戒毒工作經(jīng)驗(yàn)，有專門的場(chǎng)所和人員投入強(qiáng)制隔離戒毒工作，而后續(xù)照管站也是由勞教干警進(jìn)行工作管理和指導(dǎo)。因此，鑒于新疆的戒毒工作現(xiàn)狀，新疆強(qiáng)隔人員回歸社會(huì)戒毒工作可以由勞教系統(tǒng)進(jìn)行總負(fù)責(zé)，公安和社區(qū)進(jìn)行配合，從而形成自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)體系化的戒毒工作。