城市體檢評(píng)估制度優(yōu)化研究

一、引言

近年來，隨著國土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，作為“四梁八柱”的監(jiān)督體系中的核心制度設(shè)計(jì)——城市體檢評(píng)估制度，也逐步凸顯其作用。城市體檢評(píng)估發(fā)展到今天，總結(jié)起來經(jīng)歷了早期實(shí)踐研究、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估法定化、體檢評(píng)估試點(diǎn)并廣泛推行四個(gè)階段（圖1），其內(nèi)涵也逐步由“程序式”規(guī)定評(píng)價(jià)向“動(dòng)態(tài)反饋”的實(shí)效機(jī)制轉(zhuǎn)變。目前，自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部?jī)纱蟛块T對(duì)城市體檢評(píng)估制度進(jìn)行了設(shè)計(jì)，但是城市體檢評(píng)估的有效性和制度設(shè)計(jì)的完整性均存在一定的探索空間。本文結(jié)合《國土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）的發(fā)布和國內(nèi)外動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)城市體檢評(píng)估制度設(shè)計(jì)的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行闡述，以期對(duì)城市體檢評(píng)估的框架設(shè)計(jì)、指標(biāo)體系和成果體系提出建議，旨在完善城市體檢評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制。

二、對(duì)城市體檢評(píng)估的再認(rèn)識(shí)

從概念上來理解，城市體檢評(píng)估的提出，是由于交通擁堵、城市環(huán)境污染、住房緊張等“大城市病”問題日益突出，人民迫切需要對(duì)城市進(jìn)行診斷，發(fā)現(xiàn)病癥并找到癥結(jié)所在，提出治療方案，形成體檢、再復(fù)查的健康城市良性循環(huán)機(jī)制。而規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是由于規(guī)劃管理過程中出現(xiàn)的規(guī)劃編制不科學(xué)、規(guī)劃被修改、規(guī)劃反饋不到位等問題，需要一項(xiàng)具有法定性的評(píng)估制度來保障公共政策的順利施行。城市體檢評(píng)估可以認(rèn)為是城市體檢和規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的結(jié)合體，是把城市當(dāng)成“生命有機(jī)體”，把規(guī)劃作為公共政策治療“大城市病”的“良藥“，形成一項(xiàng)以法制為保障的空間治理制度，空間上涵蓋“市—區(qū)—鎮(zhèn)街—社區(qū)”縱向精準(zhǔn)下沉，內(nèi)容上聯(lián)動(dòng)城市發(fā)展理念和反饋調(diào)節(jié)規(guī)劃內(nèi)容的多向互動(dòng)的公共政策評(píng)估，因此城市體檢評(píng)估也兼具“體檢城市”和“體檢規(guī)劃”的雙重作用（圖2）。

城市體檢評(píng)估發(fā)展至今，其概念融合了規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀、城市體檢、城市體檢評(píng)估等多重演變。從演變歷程來看，城市體檢評(píng)估是規(guī)劃事前、事中和事后三者綜合評(píng)估機(jī)制的結(jié)合體，既綜合了五年體檢評(píng)估，需要對(duì)規(guī)劃的合理性和有效性進(jìn)行階段性的反饋；也綜合了年度動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的特征，聚焦年度規(guī)劃實(shí)施變量，分析年度規(guī)劃實(shí)施情況，提出下一年規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃。

三、城市體檢評(píng)估眼下之惑

（一）全鏈條評(píng)估流程受阻斷，評(píng)估結(jié)果針對(duì)性模糊

1．規(guī)劃實(shí)施閉環(huán)受阻。理想的規(guī)劃工作閉環(huán)應(yīng)是“編制—審批—實(shí)施—監(jiān)測(cè)—評(píng)估—反饋—修訂”的全鏈條良性循環(huán)路徑。但目前由于體檢評(píng)估機(jī)制還存在完善的空間，體檢評(píng)估往往成為“內(nèi)部自身檢討書”，后期的反饋、修訂等環(huán)節(jié)，由于評(píng)估結(jié)果的針對(duì)性不強(qiáng)而逐漸變得模糊。

2．與規(guī)劃實(shí)施計(jì)劃銜接不夠。理論上年度實(shí)施計(jì)劃和近期建設(shè)計(jì)劃是對(duì)應(yīng)“一年一體檢，五年一評(píng)估”有效的實(shí)施抓手，但目前政府間各類年度實(shí)施計(jì)劃并不能很好地銜接融合，容易導(dǎo)致城市的資金、土地、項(xiàng)目、空間四者錯(cuò)位。

3．評(píng)估監(jiān)督機(jī)制不完善。由于評(píng)估工作涉及多元價(jià)值主體，評(píng)估的工作組織、實(shí)施過程、內(nèi)容方法均需要政府各部門協(xié)調(diào)，甚至成立專門的工作小組，才能形成一致的城市年度行動(dòng)計(jì)劃，而這一過程需要多維監(jiān)督、交叉監(jiān)督。

（二）與編制體系結(jié)合度不夠，未滿足不同導(dǎo)控需求

1．從評(píng)估范圍來看，需要全方位的空間層級(jí)評(píng)估。在城市發(fā)展過程中，“城市病”的構(gòu)成是多要素、多方位的，既需要從區(qū)域等宏觀層面摸清一級(jí)“城市病”，也需要從微觀層面解決民生“急難愁盼”的問題，需要不同的評(píng)估層次在空間上精準(zhǔn)下沉，對(duì)癥對(duì)點(diǎn)下藥。

2．從指標(biāo)體系來看，未能形成多層級(jí)指標(biāo)覆蓋的關(guān)系。總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)注重點(diǎn)不同，指標(biāo)體系也存在尺度上的差異，但三者之間存在縱向傳導(dǎo)、橫向聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。體檢評(píng)估作為一項(xiàng)評(píng)估反饋整個(gè)規(guī)劃體系的工作，指標(biāo)上應(yīng)存在嵌套和覆蓋的關(guān)系，通過制定地方特色指標(biāo)對(duì)基本指標(biāo)和推薦指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充，更好地反映地區(qū)實(shí)際情況。

3．從指標(biāo)值來看，需要深挖其背后的含義。有較多的公共設(shè)施配套需要專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃協(xié)調(diào)落實(shí)，單獨(dú)考察城市的某個(gè)指標(biāo)在全域的年度增長(zhǎng)，缺乏對(duì)事權(quán)范圍內(nèi)公共服務(wù)配套設(shè)施不同區(qū)域均衡性的考量。

（三）評(píng)估目標(biāo)對(duì)比依據(jù)不足，評(píng)估的可監(jiān)測(cè)性有待加強(qiáng)

1.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)不明確。在實(shí)際評(píng)估過程中，由于指標(biāo)體系大部分指標(biāo)缺乏評(píng)估目標(biāo)值，依靠年度趨勢(shì)性變化對(duì)比分析，容易形成局限性的結(jié)論，影響對(duì)城市發(fā)展階段水平和問題識(shí)別的真正判斷。

2.規(guī)劃文本的有效性被忽視。城市體檢評(píng)估的有效性依賴于國土空間規(guī)劃的權(quán)威性，特別是總體規(guī)劃的權(quán)威性和引領(lǐng)性。如廣州市針對(duì)國土空間總體規(guī)劃建立“指標(biāo)分解—文本拆解—圖紙分類”的評(píng)估框架，上海市圍繞總體規(guī)劃確立的目標(biāo)建立了“目標(biāo)—指標(biāo)—策略—機(jī)制”實(shí)施傳導(dǎo)路徑，但大部分城市在總體規(guī)劃的實(shí)施過程中“目標(biāo)—手段鏈”的具體實(shí)施政策和機(jī)制尚未制定，文本內(nèi)容缺乏可量化的指標(biāo)體系和可監(jiān)測(cè)的政策行動(dòng)，因此評(píng)估結(jié)果無法較好地聚焦和精準(zhǔn)反饋。

四、城市體檢評(píng)估提升建議

（一）完善機(jī)制，健全國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系

1．體系協(xié)同，全鏈條銜接編制體系和評(píng)估體系。面向編制體系，加強(qiáng)編制體系內(nèi)部傳導(dǎo)與聯(lián)動(dòng)反饋，建立橫向、縱向、時(shí)序上與編制體系多維度結(jié)合的評(píng)估體系。橫向上，建立詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃層次評(píng)估體系，加強(qiáng)“總規(guī)—專項(xiàng)、總規(guī)—相關(guān)”的傳導(dǎo)路徑與反饋調(diào)整。縱向上，多層級(jí)精準(zhǔn)下沉，形成“市—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)”多層次評(píng)估體系，明確各空間層次評(píng)估重點(diǎn)，更好地檢查出城市“關(guān)鍵病癥”。時(shí)序上，建立編制前評(píng)估、年度體檢評(píng)估、五年體檢評(píng)估與近期計(jì)劃和年度結(jié)合聯(lián)動(dòng)實(shí)施，加強(qiáng)評(píng)估制度的可操作性（圖3）。

2．指標(biāo)分級(jí)，形成事權(quán)對(duì)應(yīng)的體檢評(píng)估機(jī)制。指標(biāo)體系上，協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃編制體系，在《規(guī)程》上的“基本指標(biāo)＋推薦指標(biāo)”的基礎(chǔ)上，建立城市“基本指標(biāo)＋推薦指標(biāo)＋自選指標(biāo)（分區(qū)指標(biāo)＋特色指標(biāo)）”的評(píng)估指標(biāo)體系表。以基本指標(biāo)為基礎(chǔ)開展規(guī)劃評(píng)估，圍繞規(guī)劃重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)深入分析城市發(fā)展問題，形成專項(xiàng)對(duì)策建議。以“基本指標(biāo)＋推薦指標(biāo)”為基礎(chǔ)開展年度城市體檢，對(duì)城市運(yùn)行情況進(jìn)行多維度動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，形成對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的總體判斷。以分區(qū)指標(biāo)為基礎(chǔ)開展績(jī)效考核，按照目標(biāo)分解和事權(quán)分級(jí)，形成差異化的績(jī)效指標(biāo)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行考核（圖4）。

3.計(jì)劃協(xié)同，促進(jìn)項(xiàng)目、資金、土地、空間四者融合。加強(qiáng)體檢評(píng)估工作與年度實(shí)施計(jì)劃和近期規(guī)劃的機(jī)制協(xié)同，加強(qiáng)評(píng)估任務(wù)分解方案與年度政府預(yù)算、年度土地計(jì)劃、年度建設(shè)項(xiàng)目安排和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃之間掛鉤，促進(jìn)項(xiàng)目、資金、土地、空間的關(guān)聯(lián)性和有效性。對(duì)年度項(xiàng)目建設(shè)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)應(yīng)該包含部門和公眾參與的反饋意見，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整合，通過財(cái)政預(yù)算將具體項(xiàng)目和抽象的目標(biāo)體系進(jìn)行有效的銜接，從機(jī)制、方案、技術(shù)等維度提高空間的治理能力（圖5）。

（二）因城施策，設(shè)定不同規(guī)劃導(dǎo)控需求指標(biāo)體系

1．加強(qiáng)戰(zhàn)略目標(biāo)與指標(biāo)體系之間的對(duì)應(yīng)。如上海市的“卓越的全球城市”，圍繞“創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”三大發(fā)展目標(biāo)和空間績(jī)效，構(gòu)建一套符合“上海2035”實(shí)施特色的“可動(dòng)態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護(hù)、可國際對(duì)標(biāo)”的監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系。廣州市的“美麗宜居花城、活力全球城市”圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)形成三級(jí)指標(biāo)體系，并與規(guī)劃評(píng)估文件實(shí)現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)，形成了良好的指標(biāo)銜接關(guān)系。

2．加強(qiáng)不同層級(jí)規(guī)劃指標(biāo)之間的對(duì)應(yīng)。上位規(guī)劃更多的是注重戰(zhàn)略定位、趨勢(shì)控制，重點(diǎn)關(guān)注的是宏觀發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施是否偏離軌道；下位規(guī)劃更加注重可操作性和可實(shí)施性，重點(diǎn)關(guān)注的是具體指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)。建議根據(jù)總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃三者管控精度的不同，市級(jí)層面關(guān)注市區(qū)公共服務(wù)中心體系布局與標(biāo)準(zhǔn)、專項(xiàng)層面關(guān)注設(shè)施使用和供需匹配、詳細(xì)層面關(guān)注指標(biāo)空間落實(shí)和具體管控，建立全方位的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3．動(dòng)態(tài)優(yōu)化更新體檢評(píng)估指標(biāo)體系。當(dāng)城市所處的社會(huì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生較大變化時(shí)，指標(biāo)本身的特征和時(shí)間跨度存在動(dòng)態(tài)性，城市體檢評(píng)估指標(biāo)也需要進(jìn)行更新。

（三）建章立制，優(yōu)化形成規(guī)范的技術(shù)評(píng)估框架

1．建立基于“回顧—總結(jié)—反饋”流程的評(píng)估報(bào)告框架。如倫敦《年度監(jiān)測(cè)報(bào)告》對(duì)城市規(guī)劃每個(gè)指標(biāo)的分析均按“目標(biāo)—表現(xiàn)—趨勢(shì)—評(píng)估”四步進(jìn)行，并以小標(biāo)題的形式明確，結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容明確，便于規(guī)范式閱讀。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城市體檢也明確了相關(guān)指標(biāo)評(píng)估過程，作為評(píng)估分析輔助性文件，體檢評(píng)估成果應(yīng)結(jié)合不同管控導(dǎo)向，從實(shí)施計(jì)劃、規(guī)劃應(yīng)對(duì)措施、配套政策機(jī)制等方面形成系列文件，用于指導(dǎo)下年度工作開展。

2．制定“目標(biāo)—策略—空間—機(jī)制”的規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)體系。如倫敦規(guī)劃制定6大戰(zhàn)略、24項(xiàng)關(guān)鍵績(jī)效目標(biāo)、121項(xiàng)具體實(shí)施措施，并形成關(guān)鍵績(jī)效目標(biāo)一覽表，在倫敦《年度監(jiān)測(cè)報(bào)告》形成的目標(biāo)績(jī)效表中得以一一對(duì)應(yīng)；廣州市也提出“指標(biāo)分解—文本拆解—圖紙分類”的評(píng)估框架，旨在規(guī)劃目標(biāo)得到一一落實(shí)。體檢評(píng)估的實(shí)質(zhì)目的是分析問題、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，對(duì)問題的解決方式可從區(qū)域分析、結(jié)構(gòu)分析、流程分析三大方面展開問題溯源。

3．合理設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，厘清問題解決路徑。為使評(píng)價(jià)對(duì)比更加清晰，問題更加聚焦，需進(jìn)一步厘清評(píng)價(jià)對(duì)比對(duì)象，從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、城市發(fā)展目標(biāo)、歷年數(shù)據(jù)、滿意度調(diào)查等維度明確指標(biāo)對(duì)比的基本對(duì)象、基本參考值，形成評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以此解決對(duì)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)隨意的問題。

（四）多級(jí)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)多元主體監(jiān)督

城市體檢評(píng)估涉及政府、市民、社會(huì)等多主體參與，規(guī)劃、管理、實(shí)施多環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)，空間硬環(huán)境和制度軟環(huán)境多領(lǐng)域評(píng)估。一方面，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，貫徹“人民城市人民建”的發(fā)展理念，加強(qiáng)體檢評(píng)估內(nèi)容公開，廣納民意，形成下年度整改任務(wù)書和年度工作重點(diǎn)的重要依據(jù)。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化行政監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督檢查的具體內(nèi)容、組織形式、工作程序和采取的措施進(jìn)行明確，將人大政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、公眾媒體納入監(jiān)督體制。

五、結(jié)論與展望

城市體檢評(píng)估制度設(shè)計(jì)是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)城市實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的有效工具，也是強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威性、規(guī)劃適應(yīng)性的重要抓手。本文從全周期閉環(huán)管理的角度出發(fā)，對(duì)當(dāng)前城市體檢評(píng)估的評(píng)估結(jié)果針對(duì)性、評(píng)估內(nèi)容有效性、評(píng)估應(yīng)用可監(jiān)測(cè)性進(jìn)行深入分析思考，提出未來城市體檢評(píng)估制度的優(yōu)化策略。分析發(fā)現(xiàn)目前體檢評(píng)估機(jī)制存在全鏈條評(píng)估流程阻斷、評(píng)估結(jié)果與編制體系結(jié)合不強(qiáng)、評(píng)估目標(biāo)對(duì)比不清晰和評(píng)估可監(jiān)測(cè)性較差等問題，提出從規(guī)劃編制、指標(biāo)體系、評(píng)估框架、主體監(jiān)督四個(gè)方面對(duì)目前體檢評(píng)估機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。

希望在今后的實(shí)踐發(fā)展過程中，逐步在體檢評(píng)估制度工作方法、技術(shù)路線、實(shí)施監(jiān)督以及對(duì)實(shí)施監(jiān)督工作的重難點(diǎn)把握和處理方面進(jìn)行完善，形成一套成熟穩(wěn)定的城市動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，助力形成“規(guī)劃—實(shí)施—監(jiān)督”全周期管理閉環(huán)。

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（責(zé)任編輯：張秋辰）