社區(qū)慈善的實踐模式與發(fā)展支持體系構建

摘 要：社區(qū)慈善是指以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，以本社區(qū)為主的公民、法人和其他組織基于慈善目的，通過捐贈財產或者提供服務等方式，自愿開展的旨在改善社區(qū)生活質量、提升社區(qū)治理能力、促進社區(qū)發(fā)展的公益行動。社區(qū)慈善在傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善的交織中，在政府推動與民間實踐的互動中呈現(xiàn)出不同的實踐模式。為了促進社區(qū)慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應深化慈善會、社區(qū)基金會等樞紐型慈善組織社會化改革；創(chuàng)新社區(qū)慈善組織、社區(qū)慈善基金等社區(qū)慈善主體培育和管理制度；搭建社區(qū)慈善載體，支持社區(qū)慈善服務實體建設；鼓勵互聯(lián)網(wǎng)公募服務平臺基于城鄉(xiāng)社區(qū)場景，優(yōu)化社區(qū)慈善網(wǎng)絡募捐支持機制；支持設立社區(qū)慈善信托，擴大社區(qū)永久性慈善資產規(guī)模，優(yōu)化社區(qū)慈善資產結構。

關鍵詞：社區(qū)慈善；社區(qū)治理；實踐模式；支持體系

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2024）06-0090-11

一、社區(qū)慈善的興起與演進

社區(qū)是人類生活的基本單元，“與鄰為善、以鄰為伴”的理念一直深入人心，鄰里互助也廣泛存在于人們的日常生活中。社區(qū)是困難群體生存和獲得照顧的主要空間。[1]在很長時期內，無論是政策層面還是社會實踐層面，社區(qū)慈善主要被作為社會救助體系的補充力量，針對社區(qū)中的困難家庭和人士開展慈善救助。例如，民政部2004年印發(fā)《關于在大中城市推廣建立“慈善超市”的通知》，強調把服務困難群眾作為慈善超市建設的出發(fā)點和落腳點，要求把建立慈善超市與社會救助體系建設結合起來。[2]2012年，國務院《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》提出“形成慈善事業(yè)與社會救助的有效銜接”[3]；2015年，民政部《關于指導村（居）民委員會協(xié)助做好社會救助工作的意見》更加明確地提出“要大力發(fā)展社區(qū)慈善，規(guī)范社區(qū)募捐，探索設立社區(qū)愛心救助基金”[4]。

黨的十八大以來，隨著慈善事業(yè)的快速發(fā)展以及社區(qū)治理體制改革的持續(xù)深化，社區(qū)慈善得到政府和社會更大程度的重視，其內涵和功能也在發(fā)生重要變化。

首先，這種變化源于我國社會救助模式的轉變。為了提升救助的綜合效能，社會救助方式正從物質幫扶為主轉向“物質+服務+賦能”復合式幫扶。2020年，國家《關于改革完善社會救助制度的意見》提出“積極發(fā)展服務類社會救助”“引導社會工作專業(yè)力量參與社會救助”“推進政府購買社會救助服務”[5]等一系列政策措施。在此背景下，一方面，社區(qū)慈善救助等活動需要與政府救助實現(xiàn)更加有效的銜接，提升慈善資源配置的精準化水平；另一方面，需要以社區(qū)為平臺，拓展慈善服務功能，回應受助者日趨多樣化、個性化的需求。因此，社會救助模式的轉變促使社區(qū)慈善模式也在發(fā)生相應的變化。

其次，在黨的十八屆三中全會提出社會治理的目標后，黨的十九大報告又進一步強調推動社會治理重心向基層下移，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設加快推進。在基層黨組織領導的社區(qū)多元共治架構中，社區(qū)社會組織等社會力量的參與正逐步納入制度化、法治化軌道。2017年出臺的《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》將“統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用”作為健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的重要組成部分，并特別鼓勵通過慈善捐贈、設立社區(qū)基金會等方式，引導社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域。[6]2021年，《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》進一步將“發(fā)展公益慈善事業(yè)”作為推進基層法治和德治建設的一項重要內容[7]，充分體現(xiàn)了慈善在社區(qū)治理中的獨特價值。

將社區(qū)慈善置于社區(qū)治理框架下予以理解和推進，賦予了社區(qū)慈善新的使命和意義。社區(qū)慈善活動的開展注重對本地社會資源的動員和整合，在一定程度上拓寬了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的資源來源，有利于降低社區(qū)治理對地方財政的強依賴關系，厚植社區(qū)自治的經濟基礎。[8]此外，作為日常生活之地的社區(qū)是公民重要的慈善參與空間。通過社區(qū)慈善的發(fā)展，培育社區(qū)社會組織，培養(yǎng)富有社會責任感的公民，營造人人參與、友愛信任的社區(qū)文化，為普通公民參與社區(qū)公共生活提供重要渠道，為社區(qū)多元共治積累社會資本。因此，社區(qū)慈善的功能不再局限于慈善幫扶或慈善服務，其社區(qū)參與功能、組織培育功能和文化營造功能得到凸顯，成為社區(qū)建設的關鍵領域?？梢哉f，我國社區(qū)治理體制的改革極大推動了社區(qū)慈善的創(chuàng)新發(fā)展。

不能忽視的是，社區(qū)慈善的發(fā)展本身也處在慈善事業(yè)轉型進程之中。2008年，“5·12”汶川特大地震發(fā)生之后，傳統(tǒng)慈善向現(xiàn)代慈善的轉型加快，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術的廣泛應用以及“99公益日”等聯(lián)合勸募活動的持續(xù)開展，有力促進了普通公眾的參與，“指尖上的慈善”給整個慈善領域帶來深刻影響。但是，當前對公眾參與慈善的關注點仍主要集中于網(wǎng)絡捐贈人次與捐贈金額的增長上。一些慈善組織順應網(wǎng)絡化發(fā)展趨勢，實現(xiàn)了籌款數(shù)字的迅速增長。與此同時，如一些學者所擔憂的，隨著慈善組織的工作內容逐漸服從于數(shù)字時代“注意力經濟”的邏輯，會出現(xiàn)慈善的人文價值弱化和消解等現(xiàn)象。[9-10]基于對上述問題的反思，社區(qū)慈善所蘊含和倡導的慈善回歸真實生活場景、關懷鄰里、服務社區(qū)等價值重新得到關注。各地的慈善立法以及旨在促進慈善事業(yè)高質量發(fā)展的相關政策文件均大力鼓勵和支持社區(qū)慈善發(fā)展。這意味著要推動慈善事業(yè)真正走向“全民慈善”或“人人慈善”，不僅要關注公眾捐贈的持續(xù)增長，而且要推動更多公眾力所能及、身體力行地參與慈善服務，而身邊的社區(qū)無疑是最適合的空間。

可以看出，社區(qū)慈善在傳統(tǒng)慈善與現(xiàn)代慈善的交織中，在政府推動與民間實踐的互動中不斷發(fā)展。社區(qū)慈善的發(fā)展不僅反映出公眾慈善行為模式的逐步變化，而且涉及慈善制度、慈善文化和理念的深層次轉變，對慈善生態(tài)帶來潛在的巨大影響。在推進社區(qū)慈善發(fā)展過程中，需要明確一些基本問題。社區(qū)慈善的主要特征和構成要素是什么？在基層社會治理和社區(qū)多元共治體系建設中社區(qū)慈善的實踐模式及其作用路徑是什么？促進社區(qū)慈善發(fā)展的支持體系如何構建？本文旨在對這些問題進行探討。

二、社區(qū)慈善的定義、主要特征及構成要素

（一） 慈善立法中的社區(qū)慈善

2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱為《慈善法》）正式實施，為我國慈善事業(yè)的發(fā)展提供了基本的法律依據(jù)?！洞壬品ā返谝话僖皇畻l規(guī)定：“城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位可以在本社區(qū)、單位內部開展群眾性互助互濟活動。”[11]《慈善法》鼓勵和倡導在社區(qū)內部開展互助互濟活動，是對中華優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚。但是，正如一些學者所指出的，在法律中若僅將社區(qū)慈善界定為內部性質的互助互濟活動，會極大限制社區(qū)慈善的發(fā)展。[12]

《慈善法》實施后，地方慈善立法加快推進。其中，在安徽、廣東、上海、湖南、重慶等地的慈善立法中，結合各地實際情況，均將社區(qū)慈善作為重要內容。2021年，《上海市慈善條例》還設立專章對“社區(qū)慈善”予以系統(tǒng)規(guī)定[13]，凸顯了對社區(qū)慈善發(fā)展的重視。具體來看，地方慈善立法中關于社區(qū)慈善的界定均超越了群眾性互助互濟活動的范疇，呈現(xiàn)出一些共性的特點。第一，在慈善主體培育方面，大力支持社區(qū)慈善組織的成長和發(fā)展。第二，在資源載體建設方面，鼓勵設立社區(qū)基金會或在慈善組織下設社區(qū)慈善基金。第三，在平臺搭建方面，支持依托社區(qū)公共服務設施設立慈善捐贈站點、慈善超市等載體，推進社區(qū)慈善綜合服務平臺建設，促進社會力量與社區(qū)需求的對接。第四，在規(guī)范管理方面，進一步細化社區(qū)組織開展群眾性互助互濟活動的規(guī)定，應當將募集財產的管理和使用情況在本社區(qū)內公開，接受各方監(jiān)督。第五，在機制構建方面，強調建立社區(qū)多元主體聯(lián)動協(xié)作機制。地方慈善立法中關于社區(qū)慈善的規(guī)定，為我們更加深入地理解社區(qū)慈善的內涵及政策實踐方向提供了重要視角。

（二） 社區(qū)慈善的定義及主要特征

關于社區(qū)慈善的定義，近年來一些學者從不同的角度進行了探討。在國際上，較具代表性的觀點認為，社區(qū)慈善不是一種組織形式，而是地方驅動發(fā)展的一種形式和力量，通過增強社區(qū)的能力和聲音、構建信任關系，特別重要的是動員和匯聚本地資源，增進社區(qū)福祉。[14-15]在我國，朱健剛基于對“公益市場化”現(xiàn)象的觀察和反思，認為社區(qū)慈善是普通人以小型而多樣化的公益方式來回應社區(qū)需求，解決社區(qū)問題。社區(qū)慈善的靈魂是志愿精神而非慈善效率。[16]楊榮認為，凡以社區(qū)為基礎，向社區(qū)居民提供社會服務的慈善活動均可稱為社區(qū)慈善。[17]謝瓊認為，社區(qū)慈善是一種慈善形態(tài)，通過慈善手段和機制，集聚多種資源解決社區(qū)居民和社區(qū)發(fā)展問題，以達到改善民生福祉、促進社會發(fā)展的目的。[18]

雖然學界目前對社區(qū)慈善尚無統(tǒng)一的定義，但仍形成了一些共識。第一，社區(qū)慈善活動的范圍一般是在某一特定的地理區(qū)域之內。這里的區(qū)域范圍不限于居民委員會和行政村的轄區(qū)范圍，也可以包括街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等更大的范圍。第二，社區(qū)慈善中的“慈善”是“大慈善”的概念。除了傳統(tǒng)的扶弱濟困外，只要基于慈善目的，旨在滿足社區(qū)需求、促進社區(qū)發(fā)展、增進社區(qū)福祉的各類活動都屬于社區(qū)慈善活動。第三，開展社區(qū)慈善活動的主體可以非常多元，但主要是本社區(qū)為主的公民、法人和其他組織，強調本地社區(qū)的參與，注重激發(fā)社區(qū)成員的積極性和主動性。第四，社區(qū)慈善資源來源多樣，但主要應來自于本地社區(qū)成員多種形式的捐贈，重在建立當?shù)厣鐣Y源支持體系。第五，社區(qū)慈善不僅注重來自本地社區(qū)的慈善捐贈，而且非常強調社區(qū)成員身體力行地參與慈善服務，回饋社區(qū)。

結合最新實踐及學者的相關研究成果，本文將社區(qū)慈善定義為：社區(qū)慈善是指以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，以本社區(qū)為主的公民、法人和其他組織基于慈善目的，通過捐贈財產或者提供服務等方式，自愿開展的旨在改善社區(qū)生活質量、提升社區(qū)治理能力、促進社區(qū)發(fā)展的公益行動。社區(qū)慈善除了具備自愿性、自主性、民間性、非營利性等慈善活動的一般特征外，還具備一些其他方面的突出特征。

第一，互助性。隨著社會需求的變化，社區(qū)慈善的內涵和形式雖然不斷豐富拓展，但鄰里互幫互助的樸素情懷和推己及人的倫理道德一直貫穿其中?；ブ泽w現(xiàn)的是社區(qū)成員在平等、自愿基礎上的合作，是社區(qū)慈善的重要特征之一。這一點在突發(fā)事件應對中體現(xiàn)得尤為明顯，多種形式的社區(qū)互助行動增進了人與人之間的情感連接和信任，增強了社區(qū)的韌性。在社區(qū)成員共同應對危機的過程中，社區(qū)共同體意識得到進一步激發(fā)和強化。

第二，參與性。社區(qū)慈善是人人可為的慈善，注重凝聚社區(qū)每一個個體的智慧和力量。在具體實踐中，社區(qū)成員除了自愿進行各種形式的慈善捐贈外，還可以貢獻自己的時間、知識、技能、體力等，參與社區(qū)慈善服務。參與性作為社區(qū)慈善的另一重要特征，一方面特別強調受助者在慈善活動中的參與，提高受助者的能力；另一方面，強調社區(qū)利益相關方的參與及多元參與機制的構建，推動社區(qū)支持網(wǎng)絡的形成。

第三，可及性。相比于“遠距離”的慈善，社區(qū)慈善是“家門口”的慈善，基于本地社會資源，開展常態(tài)化的慈善活動，為社區(qū)有需要的人士和家庭提供及時的幫助和支援，快速靈活地回應社區(qū)多層次、差異化需求。社區(qū)慈善活動在更多情況下是一種“微慈善”，主要關注和致力于回應社區(qū)居民面臨的“急難愁盼”問題，開展各類“微實事”服務項目，助力補齊社區(qū)服務短板。

第四，協(xié)同性。在大力推進“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體建設背景下，協(xié)同性也成為社區(qū)慈善的一大鮮明特征。社區(qū)本身不是一個行動主體，社區(qū)慈善活動的有效、持續(xù)開展，需要通過社區(qū)多元行動主體及不同主體之間的有效互動和開放式協(xié)同來實現(xiàn)，進而逐步形成各主體盡展所長、協(xié)同合作的社區(qū)慈善生態(tài)圈。

（三） 社區(qū)慈善的構成要素

基于系統(tǒng)論的視角，本文將社區(qū)慈善的構成要素劃分為主體要素、資源要素、機制要素、文化要素四類。

第一，鑒于慈善的民間屬性和組織化發(fā)展趨勢，社區(qū)慈善主體要素一般包括以社區(qū)成員為主發(fā)起成立的社區(qū)社會組織、社區(qū)基金會、社區(qū)慈善基金等。2020年，民政部印發(fā)《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021—2023年）》，特別強調加大服務性、公益性、互助性社區(qū)社會組織支持力度。[19]自2016年我國《慈善法》實施以來，各地進一步加大了社區(qū)慈善主體培育力度。例如，2021年，浙江省出臺《關于加快推進慈善事業(yè)高質量發(fā)展的實施意見》，特別鼓勵居（村）委會、業(yè)委會建立互助會，并與慈善組織合作設立互助基金。[20]2023年，《山東省社區(qū)慈善基金設立運行指引（試行）》提出積極促進社區(qū)慈善基金的發(fā)展。[21]第二，資源要素包括有形資源和無形資源。有形資源一般是指慈善捐贈資金等慈善財產以及支持慈善活動開展的場地、實物等；無形資源是指包括志愿者在內的人力資源、信息資源、專業(yè)技術資源等?，F(xiàn)代信息技術在社區(qū)治理中的應用以及智慧社區(qū)服務平臺建設的加快推進，為社區(qū)各類資源的整合提供了重要支持。此外，2021年，《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設”，到2025年，全國社會工作專業(yè)人才總量預期達到200萬人。[22]可以預見，專業(yè)社會工作人才不斷下沉充實到城鄉(xiāng)社區(qū)，能為社區(qū)慈善發(fā)展提供重要的專業(yè)資源支持。

第三，機制要素主要是指社區(qū)內外不同主體在慈善活動中的互動與協(xié)作機制。社區(qū)本身是一個平臺，社區(qū)慈善活動的發(fā)起和持續(xù)開展有賴于村（居）委會、駐區(qū)單位等社區(qū)多元主體的參與，以及各主體之間的有效互動。不同于社區(qū)其他性質的活動，慈善是個人或組織自愿發(fā)起和參與的公益行動。因此，社區(qū)多元主體在慈善領域中的協(xié)作是一種建立在共同愿景、互惠信任基礎上的多方聯(lián)動，各類主體各展所長，發(fā)揮協(xié)同效應，并在不斷的互動實踐中逐步形成多方銜接、協(xié)調有序的規(guī)則和程序。值得關注的是，2021年，國家出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，其中特別提出“創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機制”[7]，這為社區(qū)多元主體之間的協(xié)作提供了政策指引。

第四，文化要素是支撐社區(qū)慈善持續(xù)發(fā)展的基礎性要素，這一要素的培育和累積也是一個長期的過程。我國社會結構的深刻變遷導致社區(qū)的異質性日益增強。[23]已有研究表明，城市社區(qū)缺少在自然關系基礎上發(fā)育出來的人與人之間的互動、信任、情感以及社區(qū)歸屬感，只能通過后天的互動產生和建構。[24]社區(qū)文化的構建一方面需要繼承和發(fā)揚鄰里守望相助的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，另一方面需要為居民參與社區(qū)公共事務提供更多渠道和制度化條件，培育社區(qū)協(xié)商文化，促進社區(qū)公共性的生產。慈善本身所蘊含的志愿精神以及尊重、開放、包容、透明等特質，對于增進人與人之間的連接和社區(qū)信任的建構具有不可或缺的作用。因此，社區(qū)慈善的發(fā)展對于培育和構建新的社區(qū)文化具有獨特價值，新的社區(qū)文化的逐步興起又會進一步促進社區(qū)慈善的持續(xù)發(fā)展。

三、社區(qū)慈善的地方實踐模式及運作體系

各地的社區(qū)慈善實踐呈現(xiàn)出多樣化的形式，其中深圳市最先推行的社區(qū)基金會的實踐產生了廣泛影響，并在很多地區(qū)得到推廣。如前所述，與企業(yè)慈善等其他慈善形式或慈善力量相比，社區(qū)慈善特別強調慈善主體與慈善資源的本地化，以期更加靈活、快速、持續(xù)地響應社區(qū)多元需求。遵循這一主線，本文對我國較為典型且得到一些地區(qū)推廣應用的社區(qū)慈善實踐模式及其作用路徑進行了梳理和分析。

（一） 社區(qū)基金會：培育新型社區(qū)慈善主體

根據(jù)基金會理事會的定義，社區(qū)基金會屬于資助型公共慈善機構，通過匯集個人、家庭以及企業(yè)等多元捐贈資源，資助和支持本地區(qū)有效運作的非營利組織，致力于改善當?shù)鼐用竦纳钯|量。[ 2 5 ]2014年，深圳市在全國率先開展社區(qū)基金會的培育工作，當?shù)孛裾謱ｉT制定《深圳市社區(qū)基金會培育發(fā)展工作暫行辦法》，將社區(qū)基金會原始注冊資金門檻降低到100萬元。[26]在此之后，上海市、南京市、成都市、嘉興市等地先后出臺政策，積極推動社區(qū)基金會的發(fā)展?！叭珖鐣M織信用信息公示平臺”的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年12月底，以“社區(qū)”命名的基金會數(shù)量達到352家。其中，上海市登記注冊90家，嘉興市63家，杭州市46家，深圳市32家，紹興市13家，寧波市11家，蘇州市和成都市均有9家，上述8個城市社區(qū)基金會的數(shù)量占到全國總數(shù)的77.6%。①

從國際經驗來看，理想型社區(qū)基金會的資源不僅主要來源于本地，而且通過設立永久性捐贈基金形成相對持續(xù)穩(wěn)定的資金池，資助社區(qū)中的各類非營利組織開展工作，回應本地社區(qū)多元需求。社區(qū)基金會的角色定位更多是本地化社區(qū)公益的支持型組織。[27]但社區(qū)基金會這一模式在我國本土實踐中呈現(xiàn)出不同的特點，其中最為凸顯的一點是社區(qū)基金會的成立和運作受到地方政府很強的行政驅動，包括提供注冊資金、人力、場地等直接支持，一些地區(qū)還提出社區(qū)基金會實現(xiàn)區(qū)級或鎮(zhèn)街全覆蓋的發(fā)展目標。在行政力量驅動下，社區(qū)基金會的數(shù)量實現(xiàn)了較快增長，但也面臨內部治理機制不健全、內在發(fā)展動力不足、作用發(fā)揮與預期相距較遠等問題。[28-29]

拋開那些雖然注冊成立但基本處于休眠狀態(tài)的社區(qū)基金會不論，本文通過考察已存續(xù)多年并具備一定活力的社區(qū)基金會發(fā)現(xiàn)，社區(qū)基金會在社區(qū)治理中的作用主要體現(xiàn)在三個層面。第一，發(fā)揮慈善募捐和捐助服務平臺作用，通過開展募捐活動、設立專項基金等多種方式，動員和鏈接社區(qū)內外社會資源。第二，發(fā)揮社區(qū)發(fā)展項目資助者的作用，根據(jù)社區(qū)實際需求，資助實施困難家庭幫扶、社區(qū)公共設施改善、社區(qū)慈善服務等具體項目。第三，發(fā)揮社區(qū)社會組織的培育作用，通過資金扶持、人才培養(yǎng)、能力建設等方式，促進社區(qū)社會組織發(fā)育與成長，提升社區(qū)自組織能力，為社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務創(chuàng)設載體。

社區(qū)基金會作為捐助法人，在社區(qū)慈善生態(tài)中主要扮演本地資源募集者和本地資助者雙重角色。為了進一步發(fā)揮社區(qū)基金會的有效作用，如何理順地方政府與社區(qū)基金會的關系，推動社區(qū)基金會從行政驅動走向依法自治、合作治理，是我國社區(qū)基金會未來發(fā)展需要著力思考和解決的關鍵問題。

（二） 社區(qū)慈善基金：建立“家門口”的慈善捐贈載體

按照《基金會管理條例》規(guī)定，基金會注冊的原始基金不能低于200萬元。[30]雖然深圳等地將社區(qū)基金會注冊資金要求降低為100萬元[26]，但對很多地區(qū)而言，發(fā)起成立與運營管理社區(qū)基金會仍有相當高的門檻和難度。與創(chuàng)設社區(qū)基金會等新型慈善主體不同，一些地區(qū)推動設立更加小型輕量的“社區(qū)慈善基金”，也稱為“社區(qū)微基金”、“社區(qū)基金”或“社區(qū)發(fā)展基金”等。例如，在區(qū)級層面，2020年，廣州市番禺區(qū)民政部門制定《關于大力推動社區(qū)基金發(fā)展的指導意見（試行）》，引導和支持全區(qū)275個村（社區(qū)）全部設立了社區(qū)基金。[31]在市級層面，2022年，蘇州市民政部門制定《關于推動發(fā)展“社區(qū)慈善基金”的行動方案（2022—2025年）》，提出到2025年，實現(xiàn)村（社區(qū)）社區(qū)慈善基金全覆蓋。[32]2023年，青島市民政局等多個部門出臺《關于探索設立社區(qū)慈善基金的意見（試行）》，支持有條件的村（社區(qū)）普遍設立社區(qū)慈善基金。[33]

社區(qū)慈善基金是設立在慈善組織之下的專項基金，不具有獨立法人資格。在各地實踐中，各級慈善會主要作為社區(qū)慈善基金的托管主體，對原始設立資金數(shù)額的要求也各不相同，但門檻總體較低。例如，成都市慈善總會規(guī)定社區(qū)微基金設立的啟動資金不低于3 000元即可。[34]社區(qū)慈善基金的發(fā)起方與慈善會簽訂協(xié)議，就基金的使用范圍、存續(xù)時間、終止情形、管理成本等相關事項進行約定。每個社區(qū)慈善基金一般都會建立管理委員會，成員可由基金的發(fā)起方、村（社區(qū)）黨支部委員會和村（居）民委員會、捐贈人、居民代表、轄區(qū)企事業(yè)單位、社會組織等組成，負責基金的資金募集、日常管理等工作。為了促進社區(qū)慈善基金的成立，一些地方的慈善會還建立了資金配比激勵機制。

由于設立社區(qū)慈善基金的資金門檻相對較低，靈活性較強，設立社區(qū)慈善基金的做法在我國很多地區(qū)得到了推廣，一些地區(qū)在縣域層面已經實現(xiàn)了社區(qū)慈善基金的全覆蓋。不過值得注意的是，由于社區(qū)慈善基金不具備法人資格，其有效運作一方面需要慈善會等托管主體充分發(fā)揮慈善樞紐作用，為社區(qū)慈善基金的日常運作提供財務管理、公募支持等多方面的專業(yè)服務；另一方面，需要社區(qū)慈善基金管理委員會在本地社會資源動員、社區(qū)協(xié)作網(wǎng)絡搭建、社區(qū)項目組織實施等方面發(fā)揮實質性的作用，避免“有形無實”，逐步增強社區(qū)成員對基金的認同度和參與度，讓社區(qū)慈善基金成為社區(qū)成員身邊最值得信賴的慈善捐贈平臺。

（三） “社工+慈善”：共建社區(qū)慈善綜合服務平臺

自2006年黨的十六屆六中全會提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”以來，政府購買社會工作服務資金投入、社會工作服務機構數(shù)量、持證社會工作者人數(shù)等均得到快速增長。《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2022年底，我國持證社會工作者數(shù)量達到93.1萬人。[35]隨著社會工作事業(yè)的發(fā)展，社區(qū)社會工作服務體系和制度建設也在不斷完善，一些經濟較為發(fā)達的城市通過政府購買社會工作服務，在鎮(zhèn)街或村（社區(qū)）級層面實現(xiàn)了社會工作服務全覆蓋。

在此背景下，一些地區(qū)依托已有社區(qū)社會工作服務體系及陣地推動社區(qū)慈善發(fā)展。其中，較具代表性的地方實踐是廣州市自2019年開始推行的“社工+慈善”模式。這一模式的核心在于依托已經建成并覆蓋全市各個鎮(zhèn)街的社工站設立社區(qū)慈善工作站，將社工站打造成為集慈善捐贈、志愿服務、慈善幫扶等多重功能為一體的社區(qū)慈善綜合服務平臺。為了促進社會工作與慈善事業(yè)的融合發(fā)展，在社工站管理制度層面，2023年，《廣州市社工服務站管理辦法》將“發(fā)展社區(qū)社會組織”、“動員社區(qū)志愿者參與服務”和“鏈接整合社區(qū)公益慈善資源”等內容納入社工站的主要職責。[36]除廣州外，“社工+慈善”模式在其他地區(qū)也得到推廣。例如，江蘇省2021年制定的《關于加快推進社會工作高質量發(fā)展的意見》提出，積極推動“社工+慈善+志愿服務”融合發(fā)展，實現(xiàn)疊加效應。[37]

2021年，民政部辦公廳印發(fā)《關于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設的通知》，提出力爭“十四五”末，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都有社工站，村（社區(qū)）都有社會工作者提供服務。該文件還特別強調要以社工站為平臺，強化資源整合，聯(lián)動社區(qū)社會組織、公益慈善組織和志愿者等社會力量共同開展服務。[38]可以說，“社工+慈善”模式的發(fā)展契合了我國加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設的實際需求，能夠發(fā)揮社工站廣覆蓋的陣地優(yōu)勢以及社會工作人才隊伍的專業(yè)優(yōu)勢，為社區(qū)慈善的發(fā)展提供較為穩(wěn)定的平臺和專業(yè)支撐，并能夠在縣域甚至市域層面實現(xiàn)較快的規(guī)?；l(fā)展。

“社工+慈善”模式在社區(qū)實踐中具體表現(xiàn)為三種形式。第一，與慈善會等具有公開募捐資格的慈善組織合作，依托社工站建立社區(qū)慈善捐贈站點或社區(qū)慈善超市，常態(tài)化地開展慈善募捐和幫扶活動。第二，結合社區(qū)實際需求，社會工作者發(fā)揮社區(qū)需求評估、項目開發(fā)設計等專業(yè)特長，對接和整合社區(qū)內外資源，策劃并組織實施各類社區(qū)慈善項目。第三，社工站主動培育社區(qū)慈善組織、社區(qū)志愿服務團隊等社區(qū)自組織，提供政策指引、活動場地、能力建設、資源鏈接等多方面的支持。以“專業(yè)價值觀”為導向的社會工作服務力量與以“志愿精神”為支撐的慈善力量的結合是提升社區(qū)治理效能的內在要求和必然趨勢。[39]實踐表明，“社工+慈善”模式的有效落地，不僅需要制度政策層面的引導和推動，也特別需要一線社會工作者在慈善資源募集和管理等方面構建起新的專業(yè)能力。

（四） 社區(qū)公益創(chuàng)投：創(chuàng)新社會資源與社區(qū)需求對接機制

與直接設立社區(qū)基金會、社區(qū)慈善基金或依托社工站建立社區(qū)慈善工作站等模式不同，有的地區(qū)以項目為牽引推進社區(qū)慈善發(fā)展。其中，社區(qū)公益創(chuàng)投這一模式在實踐中得到較為廣泛的應用。具體而言，隨著社區(qū)異質性的增強，社區(qū)內部、社區(qū)之間的需求差異化不斷增加，針對特定的需求，需要在社區(qū)實際情景中發(fā)展出特定的解決方案，需要社區(qū)利益相關方共同參與解決。社區(qū)公益創(chuàng)投這一模式支持社區(qū)多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，基于所在社區(qū)的具體需求，開發(fā)和設計社區(qū)發(fā)展項目，并給予相應的資金資助。每一個社區(qū)發(fā)展項目實質上都是針對社區(qū)某一問題所提出的解決方案和行動計劃，項目申報主體若獲得資金資助，就按照項目計劃推進項目的落地實施。

考察一些地區(qū)開展的社區(qū)公益創(chuàng)投或相類似的項目資助活動，其經費主要來自地方財政資金。其中，較具代表性的實踐是珠三角等一些城市開展的“民生微實事”工作。村（社區(qū)）、鎮(zhèn)街作為項目實施責任主體，社會組織、企業(yè)等均可參與項目的申報和實施。以政府資金為主的社區(qū)公益創(chuàng)投活動，除了能及時解決社區(qū)居民關注度高的急難愁盼問題外，對于激發(fā)和撬動社區(qū)力量、培育社區(qū)社會組織也具有積極作用。不過，需要厘清的是，“民生微實事”等類似活動實際上并非社區(qū)慈善活動，而是一種政府財政資金配置方式的變化和創(chuàng)新，即由過往“政府定制”變?yōu)椤叭罕婞c菜，政府買單”，通過自下而上征集項目的方式，提升民生問題的解決效率。

理想情況下，社區(qū)公益創(chuàng)投的資金應以社會資金為主，并以社區(qū)社會組織等非營利組織為主要資助對象，這也契合社區(qū)慈善的本質。社會資金與政府財政資金相比具有較強的靈活性，在尊重捐贈人意愿的前提下，能夠支持社會組織開展更加多樣化的探索與實踐。隨著社會治理水平的不斷提升，以社會資金為主的社區(qū)公益創(chuàng)投活動正在增多。例如，在鎮(zhèn)街層面，通過舉辦社區(qū)服務項目“認購會”或“洽談會”等活動，搭建社區(qū)需求與社會多元資源對接平臺，實現(xiàn)轄區(qū)企業(yè)、個人捐贈與項目的有效對接和匹配。其中，在社區(qū)公益創(chuàng)投開展過程中，鎮(zhèn)街社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社會組織服務中心等樞紐型社會組織發(fā)揮著重要的統(tǒng)籌、協(xié)調作用。

（五） 社區(qū)慈善信托：探索社區(qū)慈善永續(xù)發(fā)展之路

除了上述4種較為典型的社區(qū)慈善實踐模式外，在2016年《慈善法》實施后，社區(qū)慈善信托這一模式在一些地區(qū)也得到了實踐。根據(jù)“民政一體化政務服務平臺慈善中國”的檢索數(shù)據(jù)，截至2023年12月底，在民政部門備案并以“社區(qū)”命名的慈善信托共有32單。②其中，最具規(guī)模的社區(qū)慈善信托是由美的控股有限公司作為委托人，廣東省和的慈善基金會、中信信托有限責任公司作為受托人設立的“順德社區(qū)慈善信托” ，其初始財產規(guī)模達到4.92億元，信托收益用于支持廣東省佛山市順德區(qū)的社區(qū)慈善事業(yè)發(fā)展。[40]此外，在成都市、舟山市等地，當?shù)厣鐓^(qū)基金會作為慈善信托委托人或受托人的案例也開始出現(xiàn)；在杭州市還出現(xiàn)了以培育扶持社區(qū)基金會發(fā)展為目的的慈善信托。

社區(qū)發(fā)展是一個長期的過程，通過慈善信托這一模式，為捐贈人回饋社區(qū)提供了新的路徑和模式，也能為社區(qū)慈善活動的開展以及社區(qū)基金會、社區(qū)社會組織的發(fā)展提供相對穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持。雖然當前備案的社區(qū)慈善信托數(shù)量仍舊較少，但立足長遠，這一模式具有很大的發(fā)展?jié)摿Γ貏e是社區(qū)慈善信托與社區(qū)基金會或社區(qū)慈善基金的結合，將有力推動社區(qū)慈善的可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，社區(qū)慈善的發(fā)展受到地方經濟發(fā)展水平、社會文化及政策導向等多重因素的影響，各地的探索因此呈現(xiàn)出不同的路徑和模式。這些模式之間不是相互取代的關系，而是一種嵌合關系，即在同一社區(qū)空間中，不同模式在結構和功能上可以實現(xiàn)有機銜接和相互促進。多樣化的地方實踐為我們更加全面地勾勒我國社區(qū)慈善發(fā)展方向提供了良好基礎。本文結合我國各地實踐，初步構建了社區(qū)慈善運作體系（見圖1）。需要說明的是，這一運作體系僅是一個整合性框架。對任一社區(qū)而言，社區(qū)慈善的發(fā)展不可能一蹴而就，一般都會經歷一個社區(qū)慈善主體逐漸多元、慈善要素不斷豐富、慈善資產持續(xù)累積的過程。

四、社區(qū)慈善實踐的政策啟示及支持體系構建

2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議通過關于修改《慈善法》的決定。其中，特別增加一條，規(guī)定“國家鼓勵有條件的地方設立社區(qū)慈善組織，加強社區(qū)志愿者隊伍建設，發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)” [41]。從中可以看出，國家對社區(qū)慈善工作予以了更大的重視，《慈善法》的修改也為社區(qū)慈善事業(yè)的發(fā)展提供了更加有力的法治保障。

社區(qū)慈善本身是一個包容性很強的概念，其內涵在實踐中不斷拓展和深化。社區(qū)慈善中“社區(qū)”的意涵不僅表示慈善活動開展的地域空間，而且體現(xiàn)了讓慈善融入人們日常生活的鮮明價值指向。在具體實踐中，“社區(qū)”還意味著應用以社區(qū)為本的工作方法推進社區(qū)慈善工作，強調人在社區(qū)慈善活動中的主體性，注重培育社區(qū)的自組織能力。隨著我國基層治理體系不斷完善，特別是基層社會治理社會化水平持續(xù)提升，為社區(qū)慈善的發(fā)展提供了日趨良好的制度環(huán)境和空間。社區(qū)慈善關注居民的日常生活，強調居民的自主參與和協(xié)同行動，能夠有效增強社區(qū)治理共同體建設的情感和道德基礎。

值得注意的是，無論是社區(qū)基金會、社區(qū)慈善基金，還是社區(qū)慈善信托，其實踐仍局限于少部分地區(qū)，應用推廣面臨著不少挑戰(zhàn)（見表1），需要進一步推動社區(qū)慈善政策創(chuàng)新及支持體系構建。

（一） 樞紐型慈善組織增量創(chuàng)新與存量改革

樞紐型慈善組織在推動社區(qū)慈善發(fā)展中扮演著關鍵角色。自2014年以來，作為樞紐型、支持型慈善組織的一種重要類型，社區(qū)基金會得到學界和政府的極大關注，但經過多年的發(fā)展，社區(qū)基金會的總體數(shù)量仍舊較少，且集中分布于上海、浙江、廣東等經濟相對發(fā)達的地區(qū)。此外，具有公開募捐資格的社區(qū)基金會數(shù)量甚少。因此，除個別城市外，在社區(qū)慈善發(fā)展過程中，社區(qū)基金會整體上發(fā)揮的支持作用有限。在此情況下，應繼續(xù)探索社區(qū)基金會的本土發(fā)展之路，充分考慮社區(qū)基金會主要設立在村居、街鎮(zhèn)或縣區(qū)層面這一特征，借鑒和吸收廣東、浙江等地的改革經驗，降低社區(qū)基金會注冊資金門檻，將登記管理權限下放至縣級民政部門，實行直接登記制度，為社區(qū)基金會的成立和成長創(chuàng)造有利的政策條件。

與社區(qū)基金會相比，慈善會（一些地區(qū)名稱為“慈善協(xié)會”或“慈善總會”）的發(fā)展歷史更長、數(shù)量更多，是目前體系最為健全的慈善組織網(wǎng)絡。[42]一些地區(qū)在縣區(qū)及街鎮(zhèn)層面都成立了慈善會，大部分慈善會也具有公開募捐資格。因此，在關注和促進社區(qū)基金會等新型樞紐型慈善組織成長的同時，應按照要求以更大力度推動地市、縣區(qū)級慈善會的社會化改革，激發(fā)慈善會活力。在鞏固慈善會助學、助困、助殘、助醫(yī)等傳統(tǒng)慈善救助項目的同時，支持慈善會逐步發(fā)揮區(qū)域慈善樞紐的角色和功能，在社區(qū)慈善基金設立、社區(qū)慈善項目開發(fā)、社會慈善資源鏈接和募集、社區(qū)慈善文化傳播等方面開展工作，為社區(qū)慈善組織發(fā)展提供專業(yè)支撐平臺。

（二） 社區(qū)慈善組織培育與管理制度創(chuàng)新

社區(qū)慈善組織是社區(qū)慈善事業(yè)的核心主體，也是社區(qū)社會組織的重要組成部分，其發(fā)育程度是衡量一個地區(qū)社區(qū)慈善發(fā)展水平的主要標志。2016年，國家出臺了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，特別提出“大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織”。[43]2017年，民政部出臺了《關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》等系列政策文件。[44]在政策的推動下，包括社區(qū)慈善組織在內的社區(qū)社會組織的發(fā)展速度進一步加快。

社區(qū)社會組織當前采取分類管理制度，例如，2022年，廣東省專門制定了《廣東省社區(qū)社會組織分類管理辦法（試行）》。[45]從各地的實踐來看，大多數(shù)社區(qū)慈善組織達不到在民政部門登記注冊的條件，不具有法人資格，主要由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實施備案管理。那些規(guī)模較小、組織相對松散的社區(qū)慈善組織也無須在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）備案，而是由居（村）委會對其活動進行指導和管理即可?？梢钥闯?，分類管理制度在很大程度上解決了社區(qū)慈善組織“合法”開展活動的問題，是我國社會組織管理制度的一大創(chuàng)新。

開展社區(qū)慈善組織培育工作，除了為組織的發(fā)起成立提供相應的制度支持外，還要充分考慮這一類組織大多不具備法人資格、沒有全職工作人員、組織架構簡單以及基于志愿精神發(fā)起等諸多特征。因此，不能簡單套用針對社會團體或社會服務機構法人的管理模式，并在活動場地、財務代管、運行經費等方面予以常態(tài)化支持。在此過程中，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面設立的社區(qū)社會組織聯(lián)合會、社會組織服務中心以及社區(qū)社會組織培育基地等應發(fā)揮自身作用。另外，對社區(qū)慈善組織運行成效的評價應重點關注組織在帶動社區(qū)成員參與慈善活動方面的表現(xiàn)，而不是過度強調組織在社區(qū)問題解決方面的貢獻度，即從“結果導向”轉為“參與導向”。這樣更加契合社區(qū)慈善組織的成長規(guī)律，也能促進組織發(fā)起人和成員的意愿、興趣與社區(qū)貢獻的不斷融合。

（三） 社區(qū)慈善載體搭建與居民參與

社區(qū)慈善是“參與式慈善”，需要為社區(qū)成員搭建多樣化的參與載體，暢通參與渠道，讓慈善能感知、可觸及。一些地區(qū)推動建立的社區(qū)慈善捐贈站點、慈善超市、慈善空間或慈善工作站等載體，為社區(qū)成員進行慈善捐贈、參與志愿服務等活動提供了極大便利。從當前的實踐來看，社區(qū)慈善載體的核心功能一方面在于促進社會慈善資源與社區(qū)需求的對接，另一方面，通過可見的載體為社區(qū)中有需要的人士、家庭等提供直接的幫扶渠道，同時為社區(qū)成員、社區(qū)社會組織等參與慈善活動提供信息、活動場地等多方面的支持服務。

首先，社區(qū)慈善載體應依托社區(qū)公共服務設施進行建設。例如，一些地區(qū)依托社工站建設社區(qū)慈善工作站，發(fā)揮社工站廣覆蓋的網(wǎng)絡優(yōu)勢和社會工作人才隊伍的專業(yè)優(yōu)勢。其次，各類慈善組織還可與商業(yè)零售企業(yè)、企業(yè)社區(qū)服務網(wǎng)點等合作共建諸如社區(qū)慈善空間等主題多元、形式多樣的慈善載體。最后，應基于社區(qū)服務需求探索推動養(yǎng)老、托育、殘康、心理、文體等領域社區(qū)慈善服務實體建設，為社區(qū)居民提供專業(yè)化慈善服務。對此，應積極盤活社區(qū)空間資源。各級政府可通過提供場地、運營補貼等方式支持社會力量舉辦社區(qū)慈善服務機構和設施，推動形成社區(qū)服務多元供給格局。

（四） 互聯(lián)網(wǎng)公募服務平臺建設與社區(qū)慈善募捐

修改后的《慈善法》規(guī)定，慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐活動，應在民政部指定的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務平臺進行。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術在慈善領域的應用，網(wǎng)絡募捐正在成為慈善募捐的重要方式之一，互聯(lián)網(wǎng)技術平臺在其中發(fā)揮著關鍵性的中介作用。[46]從國際經驗來看，來自社區(qū)成員的捐贈構成社區(qū)基金會、社區(qū)慈善基金、社區(qū)慈善組織等社區(qū)慈善主體開展活動的主要資金來源。但是，開展網(wǎng)絡募捐活動對組織資格有明確的法律要求，即只有具有公開募捐資格的慈善組織才能開展網(wǎng)絡募捐活動。因此，不具有法人資格或公募資格的社區(qū)慈善基金、社區(qū)慈善組織等只能采取與具有公募資格的慈善組織合作的方式開展募捐活動。

為了推動各類社區(qū)慈善主體開展慈善募捐活動，除了具有公募資格的慈善組織參與支持外，互聯(lián)網(wǎng)公募服務平臺的作用也更加重要。截至2023年底，民政部已指定29家互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺。[47]可以預見，平臺的數(shù)量還將繼續(xù)增加，能為網(wǎng)絡募捐提供更加多樣化的支持。對此，互聯(lián)網(wǎng)公募服務平臺可主動適應社區(qū)慈善快速發(fā)展的需求，一方面積極發(fā)揮各平臺的傳播優(yōu)勢，發(fā)起社區(qū)慈善主題活動，向社會公眾傳遞社區(qū)慈善的理念和價值；另一方面，針對社區(qū)慈善項目類型多元、單個項目資金規(guī)模較小等特征，各平臺可基于城鄉(xiāng)社區(qū)場景，創(chuàng)新網(wǎng)絡募捐支持機制，降低社區(qū)慈善組織的參與門檻、募捐成本以及后續(xù)慈善項目的運營管理成本，促進社區(qū)慈善生態(tài)建設。

（五） 永久性慈善資產累積與社區(qū)慈善可持續(xù)發(fā)展

社區(qū)發(fā)展是一個綜合且長期的過程，本地慈善力量的培育和慈善文化的營造亦需要時間的積淀。相比于短期、“一次性”的慈善活動，社區(qū)慈善要有更強的持續(xù)性，這樣才能贏得社區(qū)成員的長久信任。社區(qū)慈善活動的持續(xù)開展需要相對穩(wěn)定的資源支撐，而單純依靠項目募捐或事件募捐難以保證資源的持續(xù)性。有鑒于此，一些地區(qū)鼓勵和支持設立社區(qū)慈善信托?？梢哉f，社區(qū)慈善信托這一模式為社區(qū)慈善資產的累積提供了新路徑。

為了促進社區(qū)慈善信托的發(fā)展，首先需要支持受托人提升專業(yè)能力。慈善信托的受托人可由慈善組織或信托公司擔任。就社區(qū)慈善信托而言，由慈善組織擔任受托人的情形將更為常見，受托人能力的高低在很大程度上決定社區(qū)慈善信托發(fā)展的速度和質量。其次，制定清晰的設立指引，暢通委托人以房屋等非貨幣性資產設立社區(qū)慈善信托的路徑，擴大社區(qū)慈善資產規(guī)模，優(yōu)化社區(qū)慈善資產結構。最后，應立足長遠，以社區(qū)為平臺，探索建立諸如“社區(qū)慈善工作委員會”等相關機制，促進社區(qū)多元主體協(xié)同聯(lián)動，共同推動社區(qū)慈善的可持續(xù)發(fā)展，不斷增強社區(qū)居民的獲得感和幸福感。

注釋

① 數(shù)據(jù)來源于“全國社會組織信用信息公示平臺”https：//xxgs.chinanpo.mca.gov.cn/gsxt/newList。

② 數(shù)據(jù)來源于“民政一體化政務服務平臺 慈善中國”https：//cszg.mca.gov.cn/platform/login.html。

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（文字編輯：徐朝科 責任校對：王香麗）