基于社會(huì)?技術(shù)系統(tǒng)的城市管道燃?xì)獍踩卫矸治?/h1>
2024-01-01 00:00:00顏燁李蔚然
上海城市管理 2024年4期 關(guān)鍵詞：社會(huì)
摘要：為了系統(tǒng)、科學(xué)、協(xié)同開(kāi)展城市安全治理，增強(qiáng)城市發(fā)展韌性，基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論視角，采取個(gè)案分析方法，構(gòu)建相應(yīng)的分析模型，對(duì)當(dāng)前中國(guó)城市面臨突出的管道燃?xì)獍踩珕?wèn)題及其嚴(yán)重影響進(jìn)行分析。結(jié)果顯示：該領(lǐng)域（系統(tǒng)）安全生產(chǎn)尚處于初級(jí)階段，事故頻發(fā)尚為冰山一角，問(wèn)題相當(dāng)突出。究其原因，從社會(huì)系統(tǒng)角度看，既有歷史遺留問(wèn)題，也有城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、投入欠缺、安全文化氛圍不濃厚等因素，還面臨安全技術(shù)基礎(chǔ)薄弱等嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。結(jié)論認(rèn)為：全社會(huì)應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展與安全的“有機(jī)系統(tǒng)”思想，在基本理念、安全監(jiān)管、法規(guī)制度、技術(shù)改造、安全投入、社會(huì)文化等方面多管齊下，推進(jìn)全國(guó)上下同步反思、同步改革，尤其要在頂層設(shè)計(jì)、具體監(jiān)管和技術(shù)創(chuàng)新三個(gè)層面強(qiáng)化科學(xué)的系統(tǒng)治理。
關(guān)鍵詞：城市管道燃?xì)?；安全治理；社?huì)-技術(shù)系統(tǒng)；城市韌性發(fā)展
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.04.009
一、問(wèn)題提出、文獻(xiàn)回溯和分析框架
（一）問(wèn)題提出：中國(guó)城市管道燃?xì)馐鹿噬袨槌醢l(fā)期
近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)管道燃?xì)獾年懤m(xù)開(kāi)通使用，管道燃?xì)獍踩鹿食Ｓ幸?jiàn)諸媒體報(bào)道（死亡3人及以上事故參見(jiàn)表1），事故后果和輿情影響相當(dāng)突出，一定程度地掣肘了以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。筆者多年觀察研究認(rèn)為，近年發(fā)生的多起事故只是“冰山一角”。實(shí)地訪談時(shí)有業(yè)界人士認(rèn)為，中國(guó)目前的管道燃?xì)獍踩鹿剩?017年以來(lái)事故總體狀況參見(jiàn)圖1），尚處于初發(fā)期，將不亞于中國(guó)當(dāng)時(shí)的煤礦安全問(wèn)題。
2013年11月22日上午，青島黃島中石化輸油管道發(fā)生爆炸的慘重事故，造成62人死亡、136人受傷。這是媒體報(bào)道的一起特大管道燃?xì)獗ㄊ鹿省Ｆ浯?，?021年6月13日，正值全國(guó)第20個(gè)安全生產(chǎn)月開(kāi)展之時(shí)，湖北十堰市某社區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)發(fā)生燃?xì)獗ǎ斐?6人死亡、100多人受傷的慘痛事故。事故發(fā)生后，習(xí)近平總書(shū)記立即作出重要指示，要求“舉一反三，壓實(shí)責(zé)任”。再次，是2023年6月21日，同樣處于安全生產(chǎn)月活動(dòng)期間，寧夏銀川富洋燒烤民族街店發(fā)生特大燃?xì)獗ㄊ鹿?，造?1人死亡、7人受傷，習(xí)近平總書(shū)記立即作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)這起事故造成多人傷亡，令人痛心、教訓(xùn)深刻。這類風(fēng)險(xiǎn)的滋生有其歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因，人們應(yīng)該結(jié)合相關(guān)理論分析和探索，有針對(duì)性地采取治理措施。
（二）文獻(xiàn)回溯：總量較低且綜合性的分析相對(duì)偏少
我們通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）進(jìn)行“主題”檢索，得到相關(guān)文獻(xiàn)的總體概況。使用“管道燃?xì)獍踩睓z索，結(jié)果為：1.截至2023年12月31日，中文文獻(xiàn)共有1234篇，外文文獻(xiàn)為73篇，總體偏低。2.文獻(xiàn)載體類型涉及學(xué)術(shù)期刊、報(bào)紙、學(xué)術(shù)會(huì)議、碩博士學(xué)位論文等，多為建筑科學(xué)與工程、安全科學(xué)與災(zāi)害治理、天然氣工業(yè)等學(xué)科類文獻(xiàn)。3.從內(nèi)容類型看，絕大多數(shù)涉及城市管道燃?xì)獾脑O(shè)計(jì)規(guī)劃、施工、維護(hù)和保障技術(shù)等的分析，[5-9]與行業(yè)特點(diǎn)有較大關(guān)系；宏觀政策、安全風(fēng)險(xiǎn)管理（或評(píng)估）的綜合分析比較少；[10-14]較有深度的理論研究如對(duì)燃?xì)怙L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行數(shù)值模擬、貝葉斯分析、灰色預(yù)測(cè)模型等更少見(jiàn)。[15-18]4.從文獻(xiàn)發(fā)表年度數(shù)量看，2002年開(kāi)始逐年增多，2010年突破50篇，2016年突破70篇，2019年、2023年均超出100篇為最多?？傮w來(lái)看，文獻(xiàn)研究不豐富。
（三）視角框架：社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論的綜合解析框架
管道燃?xì)猓ㄓ绕涞叵鹿艿廊細(xì)猓┫到y(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，涉及管道燃?xì)馍a(chǎn)、供應(yīng)、使用等上中下游諸多環(huán)節(jié)，以及宏觀、中觀、微觀層面的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治、管理、工程技術(shù)、文化等因素。在諸多系統(tǒng)理論中，早期的社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論對(duì)于管道燃?xì)獍踩珕?wèn)題及其治理具有較好的解釋力。目前尚未發(fā)現(xiàn)著眼于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論對(duì)管道燃?xì)獍踩木C合分析，為此我們進(jìn)行嘗試。
社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論作為一個(gè)學(xué)派，是在第二次世界大戰(zhàn)后興起的，是在社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展而形成的。社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)學(xué)派的始創(chuàng)者是特里司特等，[19]他們通過(guò)對(duì)英國(guó)煤礦中長(zhǎng)壁采煤法生產(chǎn)問(wèn)題的研究認(rèn)為，企業(yè)生產(chǎn)組織不僅僅是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，同時(shí)也是一個(gè)技術(shù)系統(tǒng)且對(duì)社會(huì)系統(tǒng)有很大的影響，特別強(qiáng)調(diào)它是一個(gè)組織系統(tǒng)同其內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行聯(lián)系的中介；管理者必須確保這兩個(gè)系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，否則會(huì)就會(huì)產(chǎn)生安全等問(wèn)題。此后，這一理論在諸多領(lǐng)域得以應(yīng)用拓展。安全科學(xué)領(lǐng)域的人—機(jī)器—環(huán)境安全系統(tǒng)論、[20-21]安全復(fù)雜系統(tǒng)論、[22-24]事故致因理論、[25]新安全系統(tǒng)論，[26]以及行為-結(jié)構(gòu)-系統(tǒng)范式等均與此有一定關(guān)聯(lián)。[27]
我們將管道燃?xì)獍踩卫硪暈橐粋€(gè)復(fù)雜的綜合性的社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)，其內(nèi)在組成及其相互聯(lián)系相互作用機(jī)理如下（圖2）：1.系統(tǒng)外部宏觀環(huán)境，主要是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代背景，包括新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化加速，以及能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（時(shí)代發(fā)展的要求）、燃?xì)猱a(chǎn)供輸用等環(huán)節(jié)的法律政策規(guī)制和事故發(fā)生的社會(huì)影響（包括傳媒的輿情影響）。2.系統(tǒng)內(nèi)部中觀組織管理及其行為，組織即政府、企業(yè)、用戶三大主體，主要包括政府及其監(jiān)管（包括安全監(jiān)管在內(nèi)的各種行政監(jiān)管）、燃?xì)猱a(chǎn)供的各類企業(yè)及其管理（尤其內(nèi)部安全管理）、燃?xì)庥脩糍?gòu)置使用（尤其安全須知）。3.系統(tǒng)內(nèi)部微觀技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，主要包括燃?xì)馍a(chǎn)供應(yīng)技術(shù)、管道運(yùn)輸技術(shù)、操作使用技術(shù)以及必要的信息化管理技術(shù)，其中管理技術(shù)在現(xiàn)代社會(huì)尤為可貴，滲透各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，全主體、全方位、全過(guò)程覆蓋。4.系統(tǒng)外部宏觀層面、內(nèi)部中觀層面主要涉及“社會(huì)系統(tǒng)”，涉及帕森斯意義的社會(huì)系統(tǒng)論思想，即四大子系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)關(guān)系，且分別起著不同的功能：一是經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)，即外部的燃?xì)饽茉唇?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)及其適應(yīng)功能；二是政法子系統(tǒng)，即內(nèi)外的組織主體和法律規(guī)制、內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)管理和資源調(diào)度配置的達(dá)鵠功能；三是社群子系統(tǒng)，指政府、企業(yè)、用戶（社會(huì)）多元結(jié)構(gòu)關(guān)系和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，即凝聚功能；四是文化子系統(tǒng)，包括燃?xì)獍踩爱a(chǎn)供輸用”的政策和操作技能宣傳教育、“產(chǎn)供輸用”技術(shù)文化水平、媒體輿情監(jiān)督等，目的是起著維續(xù)發(fā)展的安全理念功能。[28-29]5.社會(huì)系統(tǒng)與技術(shù)系統(tǒng)的相互關(guān)系和作用，在于社會(huì)系統(tǒng)對(duì)技術(shù)系統(tǒng)改進(jìn)有需求，技術(shù)系統(tǒng)促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和改良，尤其是組織管理的改善。
二、基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)的城市管道燃?xì)馐鹿试蚍治?/p>
中國(guó)城市燃?xì)鈪f(xié)會(huì)安全管理工作委員會(huì)等機(jī)構(gòu)按事故領(lǐng)域類型分類，一般分為居民用戶事故和工商用戶事故（包括餐飲用戶事故、管網(wǎng)事故、廠站事故）兩大類五小類，以用戶事故、管網(wǎng)事故為主。按具體直接原因分類，用戶事故一般分為軟膠管問(wèn)題、忘關(guān)或未完全關(guān)閉閥門、人為故意及操作不當(dāng)、更換或維修液化氣罐操作不當(dāng)、燃?xì)饩卟缓细窕蛩阶越痈娜細(xì)夤艿赖仍?；管網(wǎng)事故原因一般包括第三方施工破壞、管道腐蝕泄漏、地質(zhì)災(zāi)害、車輛撞擊致燃?xì)夤艿佬孤㈣T鐵管斷裂等，主要是第三方施工導(dǎo)致的破損和泄露。[1-4]這些原因基本上是從具體而直接的技術(shù)（產(chǎn)品或工藝）、行為、管理等原因進(jìn)行歸納總結(jié)的，可加借鑒，但缺乏深層的或宏觀的社會(huì)系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)關(guān)系因素探討。因此，筆者基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)視角，從系統(tǒng)內(nèi)外部宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面進(jìn)行分析。
（一）系統(tǒng)外部宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景
首先，工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，對(duì)能源需求增大，因而管道燃?xì)鉂撛陲L(fēng)險(xiǎn)和安全發(fā)展壓力持續(xù)加大。2023年，中國(guó)城市化率為62.2%，仍然處于所謂“S”型發(fā)展規(guī)律的快速（30%—70%城市化率）階段，[30-32]人群向城鎮(zhèn)集聚的趨勢(shì)繼續(xù)增強(qiáng)，新城建設(shè)與舊城改造拓展的力度不會(huì)減弱，管道燃?xì)夥笤O(shè)和改造工程也相應(yīng)有增無(wú)減。據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于帶動(dòng)8000萬(wàn)噸標(biāo)煤的能源消費(fèi)量。[33]目前由于綠色發(fā)展的需要，煤炭供應(yīng)有一定的限制，管道天然氣研發(fā)使用理所當(dāng)然成為當(dāng)前國(guó)家最重要的新興能源來(lái)源。
其次，用戶能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。目前，伴隨低碳環(huán)保社會(huì)的發(fā)展要求，居民生活與單位用戶的煤電、秸稈等能源消費(fèi)比重逐步下降，新能源如液化氣、天然氣等消費(fèi)比重逐步上升。2020年7月9日，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快落實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作 有序推進(jìn)縣城智慧化改造的通知》強(qiáng)調(diào)：完善燃?xì)鈨?chǔ)氣設(shè)施和燃?xì)夤芫W(wǎng)，加快建設(shè)液化天然氣、液化石油氣局域供氣網(wǎng)絡(luò)；發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱及清潔能源集中供熱，推進(jìn)燃煤鍋爐集中改造。根據(jù)相關(guān)研究測(cè)算，[34]到2022年底，全國(guó)城市燃?xì)馐褂?.27億戶，[4]按《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》戶均2.6人計(jì)，接近城市總?cè)丝诘?3%；近10年用氣人口增長(zhǎng)年均3%左右，[1-4]超過(guò)城市化率1%左右的增速。按此速度，全部城市人口100%預(yù)計(jì)將在2年內(nèi)覆蓋用氣。按國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市燃?xì)獾壤匣艿栏赂脑鞂?shí)施方案（2022—2025年）》，到2023年，全國(guó)城市管道燃?xì)夥笤O(shè)里程已接近100萬(wàn)公里，其中運(yùn)行超20年的燃?xì)夤艿勒?5.1%，亟需改造。因此，尚處于初級(jí)階段的管道燃?xì)獾陌踩[患較多。
再次，其他社會(huì)因素對(duì)事故的影響。我國(guó)燃?xì)獍踩煞ㄒ?guī)雖然初具基礎(chǔ)，但本身具有一定缺陷。信息化發(fā)展尤其新媒體技術(shù)的發(fā)展，一方面能及時(shí)報(bào)道事件的發(fā)生，使公眾有一定的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，乃至于安全應(yīng)急知識(shí)技能的科普；但另一方面也有可能在公眾心目中放大事件本身，即所謂風(fēng)險(xiǎn)放大效應(yīng)，甚至?xí)纬蓢?yán)重歪曲事實(shí)的網(wǎng)絡(luò)謠言，反而不利于事故處置。
（二）系統(tǒng)內(nèi)部中觀組織管理因素
首先，政府安監(jiān)執(zhí)法體制機(jī)制過(guò)于疲軟。我國(guó)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第五條規(guī)定：國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的燃?xì)夤芾砉ぷ?；縣級(jí)以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ?。但這一條并沒(méi)有明確住建部門為實(shí)際的日常安全管理部門，充其量是作為與建筑施工同步的工程技術(shù)管理部門；而且，住建部、各省、自治區(qū)、直轄市沒(méi)有專門的燃?xì)夤芾磙k公室，地市級(jí)以下有燃?xì)廪k，縣級(jí)燃?xì)廪k僅為股級(jí)機(jī)構(gòu)，權(quán)限太小，上下不同步，造成執(zhí)法監(jiān)管大打折扣。國(guó)務(wù)院安委會(huì)2020年第10號(hào)文件明確住建部“指導(dǎo)城市供水、燃?xì)狻崃Φ劝踩\(yùn)行監(jiān)督管理”；應(yīng)急管理部“負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管工作和危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管綜合工作……”這就是說(shuō)，住建部門僅是燃?xì)獍踩芾碇笇?dǎo)部門，而不是具體監(jiān)管執(zhí)法部門；應(yīng)急管理部門僅是此類工作的綜合安全監(jiān)管，仍然不是具體的燃?xì)獍踩O(jiān)管執(zhí)法部門?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》只是強(qiáng)調(diào)管道燃?xì)馍a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須配備必要的安全生產(chǎn)管理人員、安全技術(shù)人員、對(duì)用戶進(jìn)行安全周知和指導(dǎo)、對(duì)管道燃?xì)獍踩鹿蔬M(jìn)行預(yù)防和應(yīng)急處置等。這些都只是對(duì)企業(yè)層面的規(guī)定，且存在安全保障立法與執(zhí)法存在“兩張皮”的現(xiàn)象。此外，住建部門先后于1993年、2006年、2020年3次制定和修訂管道燃?xì)庠O(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范），均時(shí)隔13年，大大滯后于城市化、現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，法治基礎(chǔ)比較脆弱。
其次，管道燃?xì)馐鹿蕬?yīng)急響應(yīng)行動(dòng)滯后。從應(yīng)急管理四個(gè)環(huán)節(jié)（預(yù)防—準(zhǔn)備—響應(yīng)—恢復(fù)）看，[35-36]燃?xì)馐鹿拾l(fā)生時(shí)的響應(yīng)機(jī)制相當(dāng)缺失。如湖北省十堰市“6·13”重大燃?xì)獗ㄊ鹿曙@示，燃?xì)庑孤﹫?bào)警1小時(shí)后，相關(guān)政府組織沒(méi)有應(yīng)急行動(dòng)，可見(jiàn)應(yīng)急意識(shí)極其淡薄，應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)非常滯后。目前很多城市在自然災(zāi)害、礦山或化工企業(yè)等方面有應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急演練，應(yīng)急響應(yīng)意識(shí)比較強(qiáng)，但在管道燃?xì)夥矫鎱s不同程度地顯現(xiàn)出一種可有可無(wú)的狀態(tài)；有的甚至沒(méi)有準(zhǔn)備相應(yīng)的應(yīng)急物資和設(shè)備設(shè)施。這些都反映出一些地方政府在思想上、組織上、制度上重視不夠，甚至根本沒(méi)有做好避免管道燃?xì)怆[患可能轉(zhuǎn)化為災(zāi)難的“最后一公里”。
再次，社會(huì)利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》雖然規(guī)定燃?xì)馍a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須具備一定安全資質(zhì)、個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)燃?xì)獾龋恍┬滦腿細(xì)馍a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的基本安全資質(zhì)、安全管理和技術(shù)人員仍然缺失；有些燃?xì)夤具€擅自通過(guò)委托、分包、轉(zhuǎn)包、租賃等方式轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)，從而造成安全把關(guān)難度加大；一些城市的燃?xì)夤艿谰S保單位，其實(shí)是燃?xì)夤局付ǖ乃^專業(yè)單位，從某種層面上形成利益鏈條和行業(yè)壟斷，且對(duì)日常巡查、檢查、泄漏報(bào)警系統(tǒng)功能測(cè)試等，流于形式或者干脆沒(méi)有開(kāi)展必要的行動(dòng)；一些社區(qū)和商業(yè)建筑綜合體內(nèi)部的工程或物業(yè)管理部門，僅僅關(guān)注公共區(qū)域的燃?xì)庀到y(tǒng)安全，對(duì)于租戶區(qū)域卻缺乏必要的安全檢查和測(cè)試。
最后，安全應(yīng)急技能文化教育缺失。一些政府部門及燃?xì)馄髽I(yè)很少定期開(kāi)展入戶檢測(cè)檢查和安全指導(dǎo)工作，很少對(duì)管道及其設(shè)備設(shè)施進(jìn)行定期的檢測(cè)檢查；很多用戶在燃?xì)馊粘Ｊ褂煤凸芾矸矫娴陌踩ＷR(shí)知之甚少，安全意識(shí)淡薄，不少人懷有麻痹、僥幸、敷衍等的心理。燃?xì)獍踩幕諊?yīng)急管理和安全教育培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。有的城市大型建筑綜合體缺乏必要的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，有的雖然設(shè)有物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，但對(duì)管道燃?xì)馊狈Ｂ毎踩芾砣藛T和技術(shù)人員，與燃?xì)馄髽I(yè)工作脫節(jié)。
（三）系統(tǒng)內(nèi)部微觀工程技術(shù)系統(tǒng)因素
首先，系統(tǒng)的獨(dú)特性對(duì)技術(shù)要求高。管道燃?xì)庀到y(tǒng)的最基本特點(diǎn)和難點(diǎn)在于：燃?xì)庖茁⒁兹?、易爆，而且深埋于地下，安全隱患難以看清，地壓也較大；而且，燃?xì)夤艿酪话阋┻^(guò)城市中建筑、人口、資源均為密集的區(qū)域，一旦發(fā)生泄露或被引燃引爆，后果不堪設(shè)想，業(yè)內(nèi)人士將其稱為城市的“不定時(shí)炸彈”。因此，與工廠安全生產(chǎn)不同，管道燃?xì)獾牟季衷O(shè)計(jì)和施工、維修和保護(hù)、安全使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)的難度都非常大，因而對(duì)其設(shè)計(jì)施工的要求、設(shè)備設(shè)施材料的要求、技術(shù)安全保障與管理的要求都非常高，絕不可大意和疏忽。但在實(shí)際工作中，一些責(zé)任者往往將其安全保障置于發(fā)展之外，視其可有可無(wú)。
其次，燃?xì)庑袠I(yè)安全技術(shù)基礎(chǔ)薄弱。管道燃?xì)怙L(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自火源、泄漏、安全裝置和用氣設(shè)備4個(gè)方面。目前，無(wú)論新城還是舊城，無(wú)論中小城市還是特大超大城市，管道燃?xì)獍踩O(shè)備設(shè)施現(xiàn)代化條件和安全技術(shù)均處于初級(jí)階段狀態(tài)?，F(xiàn)代化的安全檢測(cè)手段、安全監(jiān)測(cè)（信息化）系統(tǒng)，很多城市并沒(méi)有全面敷設(shè)和施用；早期老舊城鎮(zhèn)的地下燃?xì)庀到y(tǒng)的設(shè)計(jì)，相對(duì)缺乏自動(dòng)化設(shè)備，如沒(méi)有氣體泄漏檢測(cè)報(bào)警、事故通風(fēng)聯(lián)鎖系統(tǒng)等，且早期管道設(shè)備大部分采用鑄鐵，焊接性能差等，無(wú)疑增加了管線泄露概率。例如，2024年“3·13”河北燕郊燃?xì)獗ㄊ鹿屎?，?jù)有關(guān)部門反映，該地區(qū)管道燃?xì)膺\(yùn)行超20年，且深埋在12米以下，一旦破損，修復(fù)難度相當(dāng)大。
再次，城建規(guī)劃設(shè)計(jì)施工誘致隱患。在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，新城建設(shè)與舊城改造在規(guī)劃、審批和驗(yàn)收方面，存在“短平快”、線路規(guī)劃不合理、野蠻施工和偷工減料等嚴(yán)重問(wèn)題，誘致很多原發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)，如燃?xì)夤芫€與其他地下管線、溝渠、夾層、窨井、地鐵等存在交叉或可能互串的安全隱患；或者在施工、購(gòu)材等方面，使用劣質(zhì)產(chǎn)品替代優(yōu)質(zhì)管道裝備設(shè)施，埋下較大安全隱患。
三、基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)的城市管道燃?xì)獍踩卫韺?duì)策建議
結(jié)合上述調(diào)查分析和社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論視角，我們認(rèn)為，城市管道燃?xì)獍踩卫眢w系，類似于一種類人化“有機(jī)體”安全系統(tǒng)的發(fā)展變遷，要在基本理念（文化子系統(tǒng)）、安全監(jiān)管和法規(guī)制度（政法子系統(tǒng)）、安全建設(shè)和應(yīng)急投入（經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)）、社會(huì)安全建設(shè)（社群子系統(tǒng)）、技術(shù)創(chuàng)新（技術(shù)大系統(tǒng)）等方面多管齊下，發(fā)揮各自功能作用，從而促使全國(guó)上下均需同步反思、同步改革、同步監(jiān)管、同步執(zhí)法，尤其要在頂層設(shè)計(jì)、具體監(jiān)管、技術(shù)創(chuàng)新三個(gè)層面統(tǒng)籌發(fā)展與安全，強(qiáng)化科學(xué)治理、系統(tǒng)治理，增強(qiáng)系統(tǒng)的韌性和抗逆能力。為此，我們繪制成一個(gè)人形系統(tǒng)（圖2）。
（一）理念價(jià)值：全方位、全過(guò)程貫徹安全發(fā)展理念
安全發(fā)展理念是管道燃?xì)獍踩卫碇盎辍薄ｊP(guān)于城市管道燃?xì)饨ㄔO(shè)，各級(jí)黨委政府、相關(guān)企事業(yè)單位、居民或單位用戶要始終堅(jiān)持和貫徹統(tǒng)籌發(fā)展與安全理念，促進(jìn)管道燃?xì)獍踩l(fā)展。管道燃?xì)庀到y(tǒng)同樣亟需統(tǒng)籌發(fā)展與安全，具體來(lái)講，就是要統(tǒng)籌生產(chǎn)發(fā)展與安全保障，統(tǒng)籌美好生活建設(shè)與安全建設(shè)，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)與安全管理。從過(guò)程來(lái)看，要將安全發(fā)展理念貫穿到管道燃?xì)馀c城市建設(shè)同步規(guī)劃設(shè)計(jì)、同步布局施工、同步驗(yàn)收檢查（《三同步》），貫穿到管道燃?xì)饩S護(hù)和保障、設(shè)備設(shè)施和材料選購(gòu)應(yīng)用、用戶使用和監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)。
（二）行政組織：抓好頂層設(shè)計(jì)，或可推行垂直監(jiān)管
安全行政監(jiān)管是管道燃?xì)獍踩卫碇笆住?。鑒于目前住建部門內(nèi)設(shè)的城市建設(shè)機(jī)構(gòu)僅為城市燃?xì)猓ㄈ绻┧?、?jié)水、熱力、市政設(shè)施、園林、市容環(huán)境治理、城建監(jiān)察等工作）的“指導(dǎo)”部門，以及應(yīng)急管理部門僅為綜合安監(jiān)職能（內(nèi)無(wú)具體安監(jiān)機(jī)構(gòu)）等問(wèn)題，為此建議：按照新安法的“三管三必須”原則，在頂層設(shè)置方面，或在住建部門明確或單設(shè)管道燃?xì)獍踩O(jiān)管部門；或在其他相關(guān)部門內(nèi)設(shè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確其安監(jiān)職能。若條件允許，最好仿照推行中國(guó)歷史上煤礦安全監(jiān)管的垂直監(jiān)管模式。與此同時(shí)，全國(guó)燃?xì)馄髽I(yè)總部承擔(dān)總體安全管理規(guī)劃和指導(dǎo)，承擔(dān)對(duì)下屬地方企業(yè)行使安全監(jiān)管職責(zé)，層層落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任和專職安全責(zé)任。
（三）法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)：加強(qiáng)立法執(zhí)法，明確主體安全責(zé)任
安全法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)等是管道燃?xì)獍踩卫碇笆帧薄?yīng)按照2021年新修訂的《安全生產(chǎn)法》要求，進(jìn)一步修訂《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等法規(guī)制度，細(xì)化和明確不同主體的安全責(zé)任。如明確住建部門的城建規(guī)劃設(shè)計(jì)與燃?xì)夤艿腊踩O(jiān)管責(zé)任、應(yīng)急管理部門應(yīng)急救援處置責(zé)任，明確建筑企業(yè)對(duì)地下燃?xì)夤艿赖氖┕び昧县?zé)任，明確各級(jí)各類燃?xì)馄髽I(yè)安全規(guī)劃和安全維護(hù)管理責(zé)任、社區(qū)或城市建筑綜合體的工程和物業(yè)管理部門的日常安全管理責(zé)任等；注重定期和不定期安全檢查檢測(cè)，嚴(yán)格執(zhí)法，依法處理違法違規(guī)行為，打擊不作為、亂作為現(xiàn)象；用法治方式規(guī)范社會(huì)利益關(guān)系。
（四）科技創(chuàng)新：加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)源頭治理
安全科技創(chuàng)新是管道燃?xì)獍踩卫碇白恪保@是增強(qiáng)系統(tǒng)韌性和抗逆力的主要方面。政府牽頭、企業(yè)出資、科研院所和高校研發(fā)，對(duì)管道燃?xì)庀冗M(jìn)科學(xué)技術(shù)加大研發(fā)力度，積極構(gòu)建現(xiàn)代城市的現(xiàn)代化管道燃?xì)獍踩w系。綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、智能控制等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)多維復(fù)雜管網(wǎng)系統(tǒng)信息的實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、安全檢測(cè)、可靠傳輸和應(yīng)急處理。同時(shí)也要加強(qiáng)用戶端的安全使用技術(shù)控制（例如，像電源空氣開(kāi)關(guān)那樣，安裝自動(dòng)斷氣安全閥），這一方面日本開(kāi)發(fā)應(yīng)用的“附帶安全裝置的燃?xì)獗恚ㄎ⑿捅恚┛杉咏梃b”。[37]建議從大維數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的角度出發(fā)，對(duì)天然氣管網(wǎng)建立信息物理系統(tǒng)模型，實(shí)現(xiàn)整個(gè)管網(wǎng)泵、閥門等運(yùn)行物理數(shù)據(jù)和壓力、流量以及異常信息等信息數(shù)據(jù)的融合，實(shí)現(xiàn)對(duì)安全隱患及時(shí)發(fā)現(xiàn)和突發(fā)事件快速響應(yīng)機(jī)制，使之成為“城市（安全）生命線”的重點(diǎn)工程。與此同時(shí)，社會(huì)科學(xué)界也應(yīng)積極研究探索國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的關(guān)于管道燃?xì)獍踩煞ㄒ?guī)、管理模式等。
在做好現(xiàn)有城市管道燃?xì)庀冗M(jìn)技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的同時(shí)，應(yīng)積極探索將用戶天然氣能源消費(fèi)模式，轉(zhuǎn)換為用戶電能消費(fèi)模式，即國(guó)家整體推進(jìn)“氣改電”技術(shù)改造工程，這樣能從根本上減少和消除城市管道燃?xì)獾陌踩[患。相對(duì)而言，將燃?xì)廪D(zhuǎn)換為電能，其安全性可靠，可操作性難度不大，成本低于管道裝備設(shè)施及其施工等，且更能促進(jìn)城市安全、清潔、綠色、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展。
（五）經(jīng)濟(jì)投入：建立風(fēng)險(xiǎn)基金體系，加大應(yīng)急投入
經(jīng)濟(jì)的、物質(zhì)的投入是管道燃?xì)獍踩卫碇把?。安全鏈條、應(yīng)急管理全過(guò)程要始終貫穿安全第一、預(yù)防為主的底線意識(shí)、紅線意識(shí)。減災(zāi)預(yù)防是根本，政府、企業(yè)和社會(huì)要想方設(shè)法在預(yù)防、預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)案工作中加大人、財(cái)、物的投入，并重點(diǎn)探索管道燃?xì)怙L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金體系的建立。除此之外，要在管道燃?xì)鈶?yīng)急救援的裝備、物資方面加大投入力度，以備急需之用；在應(yīng)急響應(yīng)方面要加強(qiáng)應(yīng)急演練，強(qiáng)化應(yīng)急意識(shí)，注重應(yīng)急溝通和有效組織指揮；恢復(fù)善濟(jì)方面要注重社會(huì)保障投入。按照2016年12月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》的要求，建立健全管道燃?xì)獍踩?zé)任險(xiǎn)機(jī)制，即對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)或相關(guān)企業(yè)，在準(zhǔn)入資格方面“添加”繳納或追加（現(xiàn)有的企業(yè)）責(zé)任險(xiǎn)的機(jī)制。這一方面，在將來(lái)的《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》修改時(shí)要加以明確，嚴(yán)格規(guī)定。不符合規(guī)定要求，相關(guān)企業(yè)不允許進(jìn)入或責(zé)成現(xiàn)有相關(guān)企業(yè)退出該領(lǐng)域。
（六）社會(huì)文化：加強(qiáng)科普，完善安全應(yīng)急文化體系
安全文化、應(yīng)急文化是管道燃?xì)獍踩卫淼囊环N外在氛圍，一種“氣”。政府、燃?xì)馄髽I(yè)、社區(qū)和城市建筑綜合體物業(yè)管理單位等，要共同形成燃?xì)獍踩蛻?yīng)急科普宣教體系，建立完善的安全培訓(xùn)機(jī)制，將員工和居民安全應(yīng)急教育作為日常工作的重要部分，積極向居民和單位用戶進(jìn)行燃?xì)獍踩R(shí)灌輸、安全政策宣傳、安全應(yīng)急常識(shí)教育等。對(duì)行業(yè)內(nèi)安全意識(shí)淡薄的員工進(jìn)行重點(diǎn)心理教育，根據(jù)員工的性格、氣質(zhì)、能力進(jìn)行有針對(duì)性的心理疏導(dǎo)，并在此基礎(chǔ)上合理安排工作崗位。同時(shí)，建立健全居民或單位用戶合理參政議政、依法舉報(bào)投訴、日常操作咨詢等民主機(jī)制和信息反饋機(jī)制，加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估工作和事前的風(fēng)險(xiǎn)化解工作。城市政府要根據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警識(shí)別與評(píng)價(jià)結(jié)果，制定安全考核細(xì)則，定期對(duì)安全生產(chǎn)工作進(jìn)行考核；設(shè)立專門的安全監(jiān)督員，對(duì)日常施工與維護(hù)進(jìn)行安全監(jiān)督與管理，提升安全風(fēng)險(xiǎn)源的控制水平，從而在全社會(huì)形成燃?xì)獍踩幕諊?，建立完善的安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急文化體系。[38]
四、結(jié)論
首先，基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論，建構(gòu)了城市管道燃?xì)獍踩治瞿Ｐ秃蛯?duì)策模型。這類模型在于其能夠指導(dǎo)和啟發(fā)管道燃?xì)獍踩卫韱?wèn)題的分析，即對(duì)社會(huì)系統(tǒng)和技術(shù)系統(tǒng)及其兩者之間的關(guān)系對(duì)管道燃?xì)馐鹿实挠绊?、治理?xiàng)l件等要有深刻認(rèn)識(shí)和把握。
其次，綜合性地分析了中國(guó)當(dāng)前城市管道燃?xì)獾幕咎攸c(diǎn)（如地下空間、易燃易爆遺漏等）及其原因，包括宏觀背景中行業(yè)系統(tǒng)安全治理面臨著諸如城鎮(zhèn)化加快、能源結(jié)構(gòu)改變等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也包括社會(huì)系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)方面存在的難點(diǎn)（如設(shè)計(jì)施工難、隱患排查和安全監(jiān)管難）和痛點(diǎn)。
再次，基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)分析視角和模型，揭示城市管道燃?xì)獯嬖谌缦聠?wèn)題：行政監(jiān)管軟弱、立法執(zhí)法疲沓，以及安全投入欠賬和不足、全社會(huì)安全應(yīng)急文化普及不到位、設(shè)備設(shè)施和技術(shù)滯后、社會(huì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等原因。
最后，基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)分析視角和模型，將城市管道燃?xì)庖曌饕粋€(gè)類人化的“有機(jī)系統(tǒng)”，在其發(fā)展過(guò)程中，全社會(huì)要從價(jià)值理念（魂）、行政監(jiān)管（首）、立法執(zhí)法（手）、科技研發(fā)（足）、經(jīng)濟(jì)投入（血）、社會(huì)文化（氣）等方面著手，強(qiáng)化行業(yè)系統(tǒng)性、科學(xué)性的安全治理。
說(shuō)明：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（23amp;ZD142）和首批國(guó)家級(jí)新文科研究與改革實(shí)踐項(xiàng)目（2021070027）的研究成果。
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Social-Technical System-Based Analysis of Security Governance for Urban Underground Pipeline Gas
Yan Ye， Li Weiran
（North China Institute of Science and Technology， in the University of Emergency Management， Beijing 101601， China; Hetao College， Inner Mongolia， Bayannur 015000， China）
Abstract： In order to scientifically， systematically and coordinately carry out city security governance and strengthen city development resilience， based on the social- technical system theory， we apply case study， construct the corresponding analysis model， analyze the security issues and potential dangers of pipeline gas in Chinese cities. The results show that the safety production in this field （system） is still young， and the frequent occurrence of accidents is still the tip of the iceberg， and the problem is quite prominent. The reason is that from the perspective of the social system， there are not only historical problems， but also factors such as accelerated urbanization， lack of investment， and a weak social and cultural atmosphere， as well as severe practical challenges such as a weak safety technology foundation. The conclusion is that： the whole society should uphold the idea of “organic system” of coordinated development and safety， and adopt a multi-pronged approach in basic concepts， safety supervision， laws and regulations， technological transformation， safety investment， social culture， etc.， to promote nationwide synchronous reflection and reform， especially the strengthening of scientific governance at the three levels of top-level design and specific supervision and technical innovation.
Key words： city pipeline gas; security governance; social-technical system; city resilient development
■責(zé)任編輯：王" 縉
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摘要：為了系統(tǒng)、科學(xué)、協(xié)同開(kāi)展城市安全治理，增強(qiáng)城市發(fā)展韌性，基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論視角，采取個(gè)案分析方法，構(gòu)建相應(yīng)的分析模型，對(duì)當(dāng)前中國(guó)城市面臨突出的管道燃?xì)獍踩珕?wèn)題及其嚴(yán)重影響進(jìn)行分析。結(jié)果顯示：該領(lǐng)域（系統(tǒng)）安全生產(chǎn)尚處于初級(jí)階段，事故頻發(fā)尚為冰山一角，問(wèn)題相當(dāng)突出。究其原因，從社會(huì)系統(tǒng)角度看，既有歷史遺留問(wèn)題，也有城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、投入欠缺、安全文化氛圍不濃厚等因素，還面臨安全技術(shù)基礎(chǔ)薄弱等嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。結(jié)論認(rèn)為：全社會(huì)應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展與安全的“有機(jī)系統(tǒng)”思想，在基本理念、安全監(jiān)管、法規(guī)制度、技術(shù)改造、安全投入、社會(huì)文化等方面多管齊下，推進(jìn)全國(guó)上下同步反思、同步改革，尤其要在頂層設(shè)計(jì)、具體監(jiān)管和技術(shù)創(chuàng)新三個(gè)層面強(qiáng)化科學(xué)的系統(tǒng)治理。
關(guān)鍵詞：城市管道燃?xì)?；安全治理；社?huì)-技術(shù)系統(tǒng)；城市韌性發(fā)展
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.04.009
一、問(wèn)題提出、文獻(xiàn)回溯和分析框架
（一）問(wèn)題提出：中國(guó)城市管道燃?xì)馐鹿噬袨槌醢l(fā)期
近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)管道燃?xì)獾年懤m(xù)開(kāi)通使用，管道燃?xì)獍踩鹿食Ｓ幸?jiàn)諸媒體報(bào)道（死亡3人及以上事故參見(jiàn)表1），事故后果和輿情影響相當(dāng)突出，一定程度地掣肘了以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。筆者多年觀察研究認(rèn)為，近年發(fā)生的多起事故只是“冰山一角”。實(shí)地訪談時(shí)有業(yè)界人士認(rèn)為，中國(guó)目前的管道燃?xì)獍踩鹿剩?017年以來(lái)事故總體狀況參見(jiàn)圖1），尚處于初發(fā)期，將不亞于中國(guó)當(dāng)時(shí)的煤礦安全問(wèn)題。
2013年11月22日上午，青島黃島中石化輸油管道發(fā)生爆炸的慘重事故，造成62人死亡、136人受傷。這是媒體報(bào)道的一起特大管道燃?xì)獗ㄊ鹿省Ｆ浯?，?021年6月13日，正值全國(guó)第20個(gè)安全生產(chǎn)月開(kāi)展之時(shí)，湖北十堰市某社區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)發(fā)生燃?xì)獗ǎ斐?6人死亡、100多人受傷的慘痛事故。事故發(fā)生后，習(xí)近平總書(shū)記立即作出重要指示，要求“舉一反三，壓實(shí)責(zé)任”。再次，是2023年6月21日，同樣處于安全生產(chǎn)月活動(dòng)期間，寧夏銀川富洋燒烤民族街店發(fā)生特大燃?xì)獗ㄊ鹿?，造?1人死亡、7人受傷，習(xí)近平總書(shū)記立即作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)這起事故造成多人傷亡，令人痛心、教訓(xùn)深刻。這類風(fēng)險(xiǎn)的滋生有其歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因，人們應(yīng)該結(jié)合相關(guān)理論分析和探索，有針對(duì)性地采取治理措施。
（二）文獻(xiàn)回溯：總量較低且綜合性的分析相對(duì)偏少
我們通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）進(jìn)行“主題”檢索，得到相關(guān)文獻(xiàn)的總體概況。使用“管道燃?xì)獍踩睓z索，結(jié)果為：1.截至2023年12月31日，中文文獻(xiàn)共有1234篇，外文文獻(xiàn)為73篇，總體偏低。2.文獻(xiàn)載體類型涉及學(xué)術(shù)期刊、報(bào)紙、學(xué)術(shù)會(huì)議、碩博士學(xué)位論文等，多為建筑科學(xué)與工程、安全科學(xué)與災(zāi)害治理、天然氣工業(yè)等學(xué)科類文獻(xiàn)。3.從內(nèi)容類型看，絕大多數(shù)涉及城市管道燃?xì)獾脑O(shè)計(jì)規(guī)劃、施工、維護(hù)和保障技術(shù)等的分析，[5-9]與行業(yè)特點(diǎn)有較大關(guān)系；宏觀政策、安全風(fēng)險(xiǎn)管理（或評(píng)估）的綜合分析比較少；[10-14]較有深度的理論研究如對(duì)燃?xì)怙L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行數(shù)值模擬、貝葉斯分析、灰色預(yù)測(cè)模型等更少見(jiàn)。[15-18]4.從文獻(xiàn)發(fā)表年度數(shù)量看，2002年開(kāi)始逐年增多，2010年突破50篇，2016年突破70篇，2019年、2023年均超出100篇為最多?？傮w來(lái)看，文獻(xiàn)研究不豐富。
（三）視角框架：社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論的綜合解析框架
管道燃?xì)猓ㄓ绕涞叵鹿艿廊細(xì)猓┫到y(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，涉及管道燃?xì)馍a(chǎn)、供應(yīng)、使用等上中下游諸多環(huán)節(jié)，以及宏觀、中觀、微觀層面的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法治、管理、工程技術(shù)、文化等因素。在諸多系統(tǒng)理論中，早期的社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論對(duì)于管道燃?xì)獍踩珕?wèn)題及其治理具有較好的解釋力。目前尚未發(fā)現(xiàn)著眼于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論對(duì)管道燃?xì)獍踩木C合分析，為此我們進(jìn)行嘗試。
社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論作為一個(gè)學(xué)派，是在第二次世界大戰(zhàn)后興起的，是在社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展而形成的。社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)學(xué)派的始創(chuàng)者是特里司特等，[19]他們通過(guò)對(duì)英國(guó)煤礦中長(zhǎng)壁采煤法生產(chǎn)問(wèn)題的研究認(rèn)為，企業(yè)生產(chǎn)組織不僅僅是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，同時(shí)也是一個(gè)技術(shù)系統(tǒng)且對(duì)社會(huì)系統(tǒng)有很大的影響，特別強(qiáng)調(diào)它是一個(gè)組織系統(tǒng)同其內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行聯(lián)系的中介；管理者必須確保這兩個(gè)系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)，否則會(huì)就會(huì)產(chǎn)生安全等問(wèn)題。此后，這一理論在諸多領(lǐng)域得以應(yīng)用拓展。安全科學(xué)領(lǐng)域的人—機(jī)器—環(huán)境安全系統(tǒng)論、[20-21]安全復(fù)雜系統(tǒng)論、[22-24]事故致因理論、[25]新安全系統(tǒng)論，[26]以及行為-結(jié)構(gòu)-系統(tǒng)范式等均與此有一定關(guān)聯(lián)。[27]
我們將管道燃?xì)獍踩卫硪暈橐粋€(gè)復(fù)雜的綜合性的社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)，其內(nèi)在組成及其相互聯(lián)系相互作用機(jī)理如下（圖2）：1.系統(tǒng)外部宏觀環(huán)境，主要是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代背景，包括新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化加速，以及能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（時(shí)代發(fā)展的要求）、燃?xì)猱a(chǎn)供輸用等環(huán)節(jié)的法律政策規(guī)制和事故發(fā)生的社會(huì)影響（包括傳媒的輿情影響）。2.系統(tǒng)內(nèi)部中觀組織管理及其行為，組織即政府、企業(yè)、用戶三大主體，主要包括政府及其監(jiān)管（包括安全監(jiān)管在內(nèi)的各種行政監(jiān)管）、燃?xì)猱a(chǎn)供的各類企業(yè)及其管理（尤其內(nèi)部安全管理）、燃?xì)庥脩糍?gòu)置使用（尤其安全須知）。3.系統(tǒng)內(nèi)部微觀技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，主要包括燃?xì)馍a(chǎn)供應(yīng)技術(shù)、管道運(yùn)輸技術(shù)、操作使用技術(shù)以及必要的信息化管理技術(shù)，其中管理技術(shù)在現(xiàn)代社會(huì)尤為可貴，滲透各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，全主體、全方位、全過(guò)程覆蓋。4.系統(tǒng)外部宏觀層面、內(nèi)部中觀層面主要涉及“社會(huì)系統(tǒng)”，涉及帕森斯意義的社會(huì)系統(tǒng)論思想，即四大子系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)關(guān)系，且分別起著不同的功能：一是經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)，即外部的燃?xì)饽茉唇?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)及其適應(yīng)功能；二是政法子系統(tǒng)，即內(nèi)外的組織主體和法律規(guī)制、內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)管理和資源調(diào)度配置的達(dá)鵠功能；三是社群子系統(tǒng)，指政府、企業(yè)、用戶（社會(huì)）多元結(jié)構(gòu)關(guān)系和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，即凝聚功能；四是文化子系統(tǒng)，包括燃?xì)獍踩爱a(chǎn)供輸用”的政策和操作技能宣傳教育、“產(chǎn)供輸用”技術(shù)文化水平、媒體輿情監(jiān)督等，目的是起著維續(xù)發(fā)展的安全理念功能。[28-29]5.社會(huì)系統(tǒng)與技術(shù)系統(tǒng)的相互關(guān)系和作用，在于社會(huì)系統(tǒng)對(duì)技術(shù)系統(tǒng)改進(jìn)有需求，技術(shù)系統(tǒng)促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和改良，尤其是組織管理的改善。
二、基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)的城市管道燃?xì)馐鹿试蚍治?/p>
中國(guó)城市燃?xì)鈪f(xié)會(huì)安全管理工作委員會(huì)等機(jī)構(gòu)按事故領(lǐng)域類型分類，一般分為居民用戶事故和工商用戶事故（包括餐飲用戶事故、管網(wǎng)事故、廠站事故）兩大類五小類，以用戶事故、管網(wǎng)事故為主。按具體直接原因分類，用戶事故一般分為軟膠管問(wèn)題、忘關(guān)或未完全關(guān)閉閥門、人為故意及操作不當(dāng)、更換或維修液化氣罐操作不當(dāng)、燃?xì)饩卟缓细窕蛩阶越痈娜細(xì)夤艿赖仍?；管網(wǎng)事故原因一般包括第三方施工破壞、管道腐蝕泄漏、地質(zhì)災(zāi)害、車輛撞擊致燃?xì)夤艿佬孤㈣T鐵管斷裂等，主要是第三方施工導(dǎo)致的破損和泄露。[1-4]這些原因基本上是從具體而直接的技術(shù)（產(chǎn)品或工藝）、行為、管理等原因進(jìn)行歸納總結(jié)的，可加借鑒，但缺乏深層的或宏觀的社會(huì)系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)關(guān)系因素探討。因此，筆者基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)視角，從系統(tǒng)內(nèi)外部宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面進(jìn)行分析。
（一）系統(tǒng)外部宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景
首先，工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，對(duì)能源需求增大，因而管道燃?xì)鉂撛陲L(fēng)險(xiǎn)和安全發(fā)展壓力持續(xù)加大。2023年，中國(guó)城市化率為62.2%，仍然處于所謂“S”型發(fā)展規(guī)律的快速（30%—70%城市化率）階段，[30-32]人群向城鎮(zhèn)集聚的趨勢(shì)繼續(xù)增強(qiáng)，新城建設(shè)與舊城改造拓展的力度不會(huì)減弱，管道燃?xì)夥笤O(shè)和改造工程也相應(yīng)有增無(wú)減。據(jù)測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于帶動(dòng)8000萬(wàn)噸標(biāo)煤的能源消費(fèi)量。[33]目前由于綠色發(fā)展的需要，煤炭供應(yīng)有一定的限制，管道天然氣研發(fā)使用理所當(dāng)然成為當(dāng)前國(guó)家最重要的新興能源來(lái)源。
其次，用戶能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。目前，伴隨低碳環(huán)保社會(huì)的發(fā)展要求，居民生活與單位用戶的煤電、秸稈等能源消費(fèi)比重逐步下降，新能源如液化氣、天然氣等消費(fèi)比重逐步上升。2020年7月9日，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快落實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作 有序推進(jìn)縣城智慧化改造的通知》強(qiáng)調(diào)：完善燃?xì)鈨?chǔ)氣設(shè)施和燃?xì)夤芫W(wǎng)，加快建設(shè)液化天然氣、液化石油氣局域供氣網(wǎng)絡(luò)；發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱及清潔能源集中供熱，推進(jìn)燃煤鍋爐集中改造。根據(jù)相關(guān)研究測(cè)算，[34]到2022年底，全國(guó)城市燃?xì)馐褂?.27億戶，[4]按《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》戶均2.6人計(jì)，接近城市總?cè)丝诘?3%；近10年用氣人口增長(zhǎng)年均3%左右，[1-4]超過(guò)城市化率1%左右的增速。按此速度，全部城市人口100%預(yù)計(jì)將在2年內(nèi)覆蓋用氣。按國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市燃?xì)獾壤匣艿栏赂脑鞂?shí)施方案（2022—2025年）》，到2023年，全國(guó)城市管道燃?xì)夥笤O(shè)里程已接近100萬(wàn)公里，其中運(yùn)行超20年的燃?xì)夤艿勒?5.1%，亟需改造。因此，尚處于初級(jí)階段的管道燃?xì)獾陌踩[患較多。
再次，其他社會(huì)因素對(duì)事故的影響。我國(guó)燃?xì)獍踩煞ㄒ?guī)雖然初具基礎(chǔ)，但本身具有一定缺陷。信息化發(fā)展尤其新媒體技術(shù)的發(fā)展，一方面能及時(shí)報(bào)道事件的發(fā)生，使公眾有一定的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，乃至于安全應(yīng)急知識(shí)技能的科普；但另一方面也有可能在公眾心目中放大事件本身，即所謂風(fēng)險(xiǎn)放大效應(yīng)，甚至?xí)纬蓢?yán)重歪曲事實(shí)的網(wǎng)絡(luò)謠言，反而不利于事故處置。
（二）系統(tǒng)內(nèi)部中觀組織管理因素
首先，政府安監(jiān)執(zhí)法體制機(jī)制過(guò)于疲軟。我國(guó)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第五條規(guī)定：國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的燃?xì)夤芾砉ぷ?；縣級(jí)以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ?。但這一條并沒(méi)有明確住建部門為實(shí)際的日常安全管理部門，充其量是作為與建筑施工同步的工程技術(shù)管理部門；而且，住建部、各省、自治區(qū)、直轄市沒(méi)有專門的燃?xì)夤芾磙k公室，地市級(jí)以下有燃?xì)廪k，縣級(jí)燃?xì)廪k僅為股級(jí)機(jī)構(gòu)，權(quán)限太小，上下不同步，造成執(zhí)法監(jiān)管大打折扣。國(guó)務(wù)院安委會(huì)2020年第10號(hào)文件明確住建部“指導(dǎo)城市供水、燃?xì)狻崃Φ劝踩\(yùn)行監(jiān)督管理”；應(yīng)急管理部“負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管工作和危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管綜合工作……”這就是說(shuō)，住建部門僅是燃?xì)獍踩芾碇笇?dǎo)部門，而不是具體監(jiān)管執(zhí)法部門；應(yīng)急管理部門僅是此類工作的綜合安全監(jiān)管，仍然不是具體的燃?xì)獍踩O(jiān)管執(zhí)法部門?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》只是強(qiáng)調(diào)管道燃?xì)馍a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須配備必要的安全生產(chǎn)管理人員、安全技術(shù)人員、對(duì)用戶進(jìn)行安全周知和指導(dǎo)、對(duì)管道燃?xì)獍踩鹿蔬M(jìn)行預(yù)防和應(yīng)急處置等。這些都只是對(duì)企業(yè)層面的規(guī)定，且存在安全保障立法與執(zhí)法存在“兩張皮”的現(xiàn)象。此外，住建部門先后于1993年、2006年、2020年3次制定和修訂管道燃?xì)庠O(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范），均時(shí)隔13年，大大滯后于城市化、現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，法治基礎(chǔ)比較脆弱。
其次，管道燃?xì)馐鹿蕬?yīng)急響應(yīng)行動(dòng)滯后。從應(yīng)急管理四個(gè)環(huán)節(jié)（預(yù)防—準(zhǔn)備—響應(yīng)—恢復(fù)）看，[35-36]燃?xì)馐鹿拾l(fā)生時(shí)的響應(yīng)機(jī)制相當(dāng)缺失。如湖北省十堰市“6·13”重大燃?xì)獗ㄊ鹿曙@示，燃?xì)庑孤﹫?bào)警1小時(shí)后，相關(guān)政府組織沒(méi)有應(yīng)急行動(dòng)，可見(jiàn)應(yīng)急意識(shí)極其淡薄，應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)非常滯后。目前很多城市在自然災(zāi)害、礦山或化工企業(yè)等方面有應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急演練，應(yīng)急響應(yīng)意識(shí)比較強(qiáng)，但在管道燃?xì)夥矫鎱s不同程度地顯現(xiàn)出一種可有可無(wú)的狀態(tài)；有的甚至沒(méi)有準(zhǔn)備相應(yīng)的應(yīng)急物資和設(shè)備設(shè)施。這些都反映出一些地方政府在思想上、組織上、制度上重視不夠，甚至根本沒(méi)有做好避免管道燃?xì)怆[患可能轉(zhuǎn)化為災(zāi)難的“最后一公里”。
再次，社會(huì)利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》雖然規(guī)定燃?xì)馍a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須具備一定安全資質(zhì)、個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)燃?xì)獾龋恍┬滦腿細(xì)馍a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的基本安全資質(zhì)、安全管理和技術(shù)人員仍然缺失；有些燃?xì)夤具€擅自通過(guò)委托、分包、轉(zhuǎn)包、租賃等方式轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)，從而造成安全把關(guān)難度加大；一些城市的燃?xì)夤艿谰S保單位，其實(shí)是燃?xì)夤局付ǖ乃^專業(yè)單位，從某種層面上形成利益鏈條和行業(yè)壟斷，且對(duì)日常巡查、檢查、泄漏報(bào)警系統(tǒng)功能測(cè)試等，流于形式或者干脆沒(méi)有開(kāi)展必要的行動(dòng)；一些社區(qū)和商業(yè)建筑綜合體內(nèi)部的工程或物業(yè)管理部門，僅僅關(guān)注公共區(qū)域的燃?xì)庀到y(tǒng)安全，對(duì)于租戶區(qū)域卻缺乏必要的安全檢查和測(cè)試。
最后，安全應(yīng)急技能文化教育缺失。一些政府部門及燃?xì)馄髽I(yè)很少定期開(kāi)展入戶檢測(cè)檢查和安全指導(dǎo)工作，很少對(duì)管道及其設(shè)備設(shè)施進(jìn)行定期的檢測(cè)檢查；很多用戶在燃?xì)馊粘Ｊ褂煤凸芾矸矫娴陌踩ＷR(shí)知之甚少，安全意識(shí)淡薄，不少人懷有麻痹、僥幸、敷衍等的心理。燃?xì)獍踩幕諊?yīng)急管理和安全教育培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。有的城市大型建筑綜合體缺乏必要的物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，有的雖然設(shè)有物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，但對(duì)管道燃?xì)馊狈Ｂ毎踩芾砣藛T和技術(shù)人員，與燃?xì)馄髽I(yè)工作脫節(jié)。
（三）系統(tǒng)內(nèi)部微觀工程技術(shù)系統(tǒng)因素
首先，系統(tǒng)的獨(dú)特性對(duì)技術(shù)要求高。管道燃?xì)庀到y(tǒng)的最基本特點(diǎn)和難點(diǎn)在于：燃?xì)庖茁⒁兹?、易爆，而且深埋于地下，安全隱患難以看清，地壓也較大；而且，燃?xì)夤艿酪话阋┻^(guò)城市中建筑、人口、資源均為密集的區(qū)域，一旦發(fā)生泄露或被引燃引爆，后果不堪設(shè)想，業(yè)內(nèi)人士將其稱為城市的“不定時(shí)炸彈”。因此，與工廠安全生產(chǎn)不同，管道燃?xì)獾牟季衷O(shè)計(jì)和施工、維修和保護(hù)、安全使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)的難度都非常大，因而對(duì)其設(shè)計(jì)施工的要求、設(shè)備設(shè)施材料的要求、技術(shù)安全保障與管理的要求都非常高，絕不可大意和疏忽。但在實(shí)際工作中，一些責(zé)任者往往將其安全保障置于發(fā)展之外，視其可有可無(wú)。
其次，燃?xì)庑袠I(yè)安全技術(shù)基礎(chǔ)薄弱。管道燃?xì)怙L(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自火源、泄漏、安全裝置和用氣設(shè)備4個(gè)方面。目前，無(wú)論新城還是舊城，無(wú)論中小城市還是特大超大城市，管道燃?xì)獍踩O(shè)備設(shè)施現(xiàn)代化條件和安全技術(shù)均處于初級(jí)階段狀態(tài)?，F(xiàn)代化的安全檢測(cè)手段、安全監(jiān)測(cè)（信息化）系統(tǒng)，很多城市并沒(méi)有全面敷設(shè)和施用；早期老舊城鎮(zhèn)的地下燃?xì)庀到y(tǒng)的設(shè)計(jì)，相對(duì)缺乏自動(dòng)化設(shè)備，如沒(méi)有氣體泄漏檢測(cè)報(bào)警、事故通風(fēng)聯(lián)鎖系統(tǒng)等，且早期管道設(shè)備大部分采用鑄鐵，焊接性能差等，無(wú)疑增加了管線泄露概率。例如，2024年“3·13”河北燕郊燃?xì)獗ㄊ鹿屎?，?jù)有關(guān)部門反映，該地區(qū)管道燃?xì)膺\(yùn)行超20年，且深埋在12米以下，一旦破損，修復(fù)難度相當(dāng)大。
再次，城建規(guī)劃設(shè)計(jì)施工誘致隱患。在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，新城建設(shè)與舊城改造在規(guī)劃、審批和驗(yàn)收方面，存在“短平快”、線路規(guī)劃不合理、野蠻施工和偷工減料等嚴(yán)重問(wèn)題，誘致很多原發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)，如燃?xì)夤芫€與其他地下管線、溝渠、夾層、窨井、地鐵等存在交叉或可能互串的安全隱患；或者在施工、購(gòu)材等方面，使用劣質(zhì)產(chǎn)品替代優(yōu)質(zhì)管道裝備設(shè)施，埋下較大安全隱患。
三、基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)的城市管道燃?xì)獍踩卫韺?duì)策建議
結(jié)合上述調(diào)查分析和社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論視角，我們認(rèn)為，城市管道燃?xì)獍踩卫眢w系，類似于一種類人化“有機(jī)體”安全系統(tǒng)的發(fā)展變遷，要在基本理念（文化子系統(tǒng)）、安全監(jiān)管和法規(guī)制度（政法子系統(tǒng)）、安全建設(shè)和應(yīng)急投入（經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)）、社會(huì)安全建設(shè)（社群子系統(tǒng)）、技術(shù)創(chuàng)新（技術(shù)大系統(tǒng)）等方面多管齊下，發(fā)揮各自功能作用，從而促使全國(guó)上下均需同步反思、同步改革、同步監(jiān)管、同步執(zhí)法，尤其要在頂層設(shè)計(jì)、具體監(jiān)管、技術(shù)創(chuàng)新三個(gè)層面統(tǒng)籌發(fā)展與安全，強(qiáng)化科學(xué)治理、系統(tǒng)治理，增強(qiáng)系統(tǒng)的韌性和抗逆能力。為此，我們繪制成一個(gè)人形系統(tǒng)（圖2）。
（一）理念價(jià)值：全方位、全過(guò)程貫徹安全發(fā)展理念
安全發(fā)展理念是管道燃?xì)獍踩卫碇盎辍薄ｊP(guān)于城市管道燃?xì)饨ㄔO(shè)，各級(jí)黨委政府、相關(guān)企事業(yè)單位、居民或單位用戶要始終堅(jiān)持和貫徹統(tǒng)籌發(fā)展與安全理念，促進(jìn)管道燃?xì)獍踩l(fā)展。管道燃?xì)庀到y(tǒng)同樣亟需統(tǒng)籌發(fā)展與安全，具體來(lái)講，就是要統(tǒng)籌生產(chǎn)發(fā)展與安全保障，統(tǒng)籌美好生活建設(shè)與安全建設(shè)，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)與安全管理。從過(guò)程來(lái)看，要將安全發(fā)展理念貫穿到管道燃?xì)馀c城市建設(shè)同步規(guī)劃設(shè)計(jì)、同步布局施工、同步驗(yàn)收檢查（《三同步》），貫穿到管道燃?xì)饩S護(hù)和保障、設(shè)備設(shè)施和材料選購(gòu)應(yīng)用、用戶使用和監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)。
（二）行政組織：抓好頂層設(shè)計(jì)，或可推行垂直監(jiān)管
安全行政監(jiān)管是管道燃?xì)獍踩卫碇笆住?。鑒于目前住建部門內(nèi)設(shè)的城市建設(shè)機(jī)構(gòu)僅為城市燃?xì)猓ㄈ绻┧?、?jié)水、熱力、市政設(shè)施、園林、市容環(huán)境治理、城建監(jiān)察等工作）的“指導(dǎo)”部門，以及應(yīng)急管理部門僅為綜合安監(jiān)職能（內(nèi)無(wú)具體安監(jiān)機(jī)構(gòu)）等問(wèn)題，為此建議：按照新安法的“三管三必須”原則，在頂層設(shè)置方面，或在住建部門明確或單設(shè)管道燃?xì)獍踩O(jiān)管部門；或在其他相關(guān)部門內(nèi)設(shè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確其安監(jiān)職能。若條件允許，最好仿照推行中國(guó)歷史上煤礦安全監(jiān)管的垂直監(jiān)管模式。與此同時(shí)，全國(guó)燃?xì)馄髽I(yè)總部承擔(dān)總體安全管理規(guī)劃和指導(dǎo)，承擔(dān)對(duì)下屬地方企業(yè)行使安全監(jiān)管職責(zé)，層層落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任和專職安全責(zé)任。
（三）法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)：加強(qiáng)立法執(zhí)法，明確主體安全責(zé)任
安全法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)等是管道燃?xì)獍踩卫碇笆帧薄?yīng)按照2021年新修訂的《安全生產(chǎn)法》要求，進(jìn)一步修訂《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等法規(guī)制度，細(xì)化和明確不同主體的安全責(zé)任。如明確住建部門的城建規(guī)劃設(shè)計(jì)與燃?xì)夤艿腊踩O(jiān)管責(zé)任、應(yīng)急管理部門應(yīng)急救援處置責(zé)任，明確建筑企業(yè)對(duì)地下燃?xì)夤艿赖氖┕び昧县?zé)任，明確各級(jí)各類燃?xì)馄髽I(yè)安全規(guī)劃和安全維護(hù)管理責(zé)任、社區(qū)或城市建筑綜合體的工程和物業(yè)管理部門的日常安全管理責(zé)任等；注重定期和不定期安全檢查檢測(cè)，嚴(yán)格執(zhí)法，依法處理違法違規(guī)行為，打擊不作為、亂作為現(xiàn)象；用法治方式規(guī)范社會(huì)利益關(guān)系。
（四）科技創(chuàng)新：加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)源頭治理
安全科技創(chuàng)新是管道燃?xì)獍踩卫碇白恪保@是增強(qiáng)系統(tǒng)韌性和抗逆力的主要方面。政府牽頭、企業(yè)出資、科研院所和高校研發(fā)，對(duì)管道燃?xì)庀冗M(jìn)科學(xué)技術(shù)加大研發(fā)力度，積極構(gòu)建現(xiàn)代城市的現(xiàn)代化管道燃?xì)獍踩w系。綜合運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、物聯(lián)網(wǎng)、智能控制等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)多維復(fù)雜管網(wǎng)系統(tǒng)信息的實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、安全檢測(cè)、可靠傳輸和應(yīng)急處理。同時(shí)也要加強(qiáng)用戶端的安全使用技術(shù)控制（例如，像電源空氣開(kāi)關(guān)那樣，安裝自動(dòng)斷氣安全閥），這一方面日本開(kāi)發(fā)應(yīng)用的“附帶安全裝置的燃?xì)獗恚ㄎ⑿捅恚┛杉咏梃b”。[37]建議從大維數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的角度出發(fā)，對(duì)天然氣管網(wǎng)建立信息物理系統(tǒng)模型，實(shí)現(xiàn)整個(gè)管網(wǎng)泵、閥門等運(yùn)行物理數(shù)據(jù)和壓力、流量以及異常信息等信息數(shù)據(jù)的融合，實(shí)現(xiàn)對(duì)安全隱患及時(shí)發(fā)現(xiàn)和突發(fā)事件快速響應(yīng)機(jī)制，使之成為“城市（安全）生命線”的重點(diǎn)工程。與此同時(shí)，社會(huì)科學(xué)界也應(yīng)積極研究探索國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的關(guān)于管道燃?xì)獍踩煞ㄒ?guī)、管理模式等。
在做好現(xiàn)有城市管道燃?xì)庀冗M(jìn)技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的同時(shí)，應(yīng)積極探索將用戶天然氣能源消費(fèi)模式，轉(zhuǎn)換為用戶電能消費(fèi)模式，即國(guó)家整體推進(jìn)“氣改電”技術(shù)改造工程，這樣能從根本上減少和消除城市管道燃?xì)獾陌踩[患。相對(duì)而言，將燃?xì)廪D(zhuǎn)換為電能，其安全性可靠，可操作性難度不大，成本低于管道裝備設(shè)施及其施工等，且更能促進(jìn)城市安全、清潔、綠色、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展。
（五）經(jīng)濟(jì)投入：建立風(fēng)險(xiǎn)基金體系，加大應(yīng)急投入
經(jīng)濟(jì)的、物質(zhì)的投入是管道燃?xì)獍踩卫碇把?。安全鏈條、應(yīng)急管理全過(guò)程要始終貫穿安全第一、預(yù)防為主的底線意識(shí)、紅線意識(shí)。減災(zāi)預(yù)防是根本，政府、企業(yè)和社會(huì)要想方設(shè)法在預(yù)防、預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)案工作中加大人、財(cái)、物的投入，并重點(diǎn)探索管道燃?xì)怙L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金體系的建立。除此之外，要在管道燃?xì)鈶?yīng)急救援的裝備、物資方面加大投入力度，以備急需之用；在應(yīng)急響應(yīng)方面要加強(qiáng)應(yīng)急演練，強(qiáng)化應(yīng)急意識(shí)，注重應(yīng)急溝通和有效組織指揮；恢復(fù)善濟(jì)方面要注重社會(huì)保障投入。按照2016年12月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》的要求，建立健全管道燃?xì)獍踩?zé)任險(xiǎn)機(jī)制，即對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)或相關(guān)企業(yè)，在準(zhǔn)入資格方面“添加”繳納或追加（現(xiàn)有的企業(yè)）責(zé)任險(xiǎn)的機(jī)制。這一方面，在將來(lái)的《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》修改時(shí)要加以明確，嚴(yán)格規(guī)定。不符合規(guī)定要求，相關(guān)企業(yè)不允許進(jìn)入或責(zé)成現(xiàn)有相關(guān)企業(yè)退出該領(lǐng)域。
（六）社會(huì)文化：加強(qiáng)科普，完善安全應(yīng)急文化體系
安全文化、應(yīng)急文化是管道燃?xì)獍踩卫淼囊环N外在氛圍，一種“氣”。政府、燃?xì)馄髽I(yè)、社區(qū)和城市建筑綜合體物業(yè)管理單位等，要共同形成燃?xì)獍踩蛻?yīng)急科普宣教體系，建立完善的安全培訓(xùn)機(jī)制，將員工和居民安全應(yīng)急教育作為日常工作的重要部分，積極向居民和單位用戶進(jìn)行燃?xì)獍踩R(shí)灌輸、安全政策宣傳、安全應(yīng)急常識(shí)教育等。對(duì)行業(yè)內(nèi)安全意識(shí)淡薄的員工進(jìn)行重點(diǎn)心理教育，根據(jù)員工的性格、氣質(zhì)、能力進(jìn)行有針對(duì)性的心理疏導(dǎo)，并在此基礎(chǔ)上合理安排工作崗位。同時(shí)，建立健全居民或單位用戶合理參政議政、依法舉報(bào)投訴、日常操作咨詢等民主機(jī)制和信息反饋機(jī)制，加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估工作和事前的風(fēng)險(xiǎn)化解工作。城市政府要根據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警識(shí)別與評(píng)價(jià)結(jié)果，制定安全考核細(xì)則，定期對(duì)安全生產(chǎn)工作進(jìn)行考核；設(shè)立專門的安全監(jiān)督員，對(duì)日常施工與維護(hù)進(jìn)行安全監(jiān)督與管理，提升安全風(fēng)險(xiǎn)源的控制水平，從而在全社會(huì)形成燃?xì)獍踩幕諊?，建立完善的安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急文化體系。[38]
四、結(jié)論
首先，基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)理論，建構(gòu)了城市管道燃?xì)獍踩治瞿Ｐ秃蛯?duì)策模型。這類模型在于其能夠指導(dǎo)和啟發(fā)管道燃?xì)獍踩卫韱?wèn)題的分析，即對(duì)社會(huì)系統(tǒng)和技術(shù)系統(tǒng)及其兩者之間的關(guān)系對(duì)管道燃?xì)馐鹿实挠绊?、治理?xiàng)l件等要有深刻認(rèn)識(shí)和把握。
其次，綜合性地分析了中國(guó)當(dāng)前城市管道燃?xì)獾幕咎攸c(diǎn)（如地下空間、易燃易爆遺漏等）及其原因，包括宏觀背景中行業(yè)系統(tǒng)安全治理面臨著諸如城鎮(zhèn)化加快、能源結(jié)構(gòu)改變等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也包括社會(huì)系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)方面存在的難點(diǎn)（如設(shè)計(jì)施工難、隱患排查和安全監(jiān)管難）和痛點(diǎn)。
再次，基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)分析視角和模型，揭示城市管道燃?xì)獯嬖谌缦聠?wèn)題：行政監(jiān)管軟弱、立法執(zhí)法疲沓，以及安全投入欠賬和不足、全社會(huì)安全應(yīng)急文化普及不到位、設(shè)備設(shè)施和技術(shù)滯后、社會(huì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等原因。
最后，基于社會(huì)-技術(shù)系統(tǒng)分析視角和模型，將城市管道燃?xì)庖曌饕粋€(gè)類人化的“有機(jī)系統(tǒng)”，在其發(fā)展過(guò)程中，全社會(huì)要從價(jià)值理念（魂）、行政監(jiān)管（首）、立法執(zhí)法（手）、科技研發(fā)（足）、經(jīng)濟(jì)投入（血）、社會(huì)文化（氣）等方面著手，強(qiáng)化行業(yè)系統(tǒng)性、科學(xué)性的安全治理。
說(shuō)明：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（23amp;ZD142）和首批國(guó)家級(jí)新文科研究與改革實(shí)踐項(xiàng)目（2021070027）的研究成果。
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Social-Technical System-Based Analysis of Security Governance for Urban Underground Pipeline Gas
Yan Ye， Li Weiran
（North China Institute of Science and Technology， in the University of Emergency Management， Beijing 101601， China; Hetao College， Inner Mongolia， Bayannur 015000， China）
Abstract： In order to scientifically， systematically and coordinately carry out city security governance and strengthen city development resilience， based on the social- technical system theory， we apply case study， construct the corresponding analysis model， analyze the security issues and potential dangers of pipeline gas in Chinese cities. The results show that the safety production in this field （system） is still young， and the frequent occurrence of accidents is still the tip of the iceberg， and the problem is quite prominent. The reason is that from the perspective of the social system， there are not only historical problems， but also factors such as accelerated urbanization， lack of investment， and a weak social and cultural atmosphere， as well as severe practical challenges such as a weak safety technology foundation. The conclusion is that： the whole society should uphold the idea of “organic system” of coordinated development and safety， and adopt a multi-pronged approach in basic concepts， safety supervision， laws and regulations， technological transformation， safety investment， social culture， etc.， to promote nationwide synchronous reflection and reform， especially the strengthening of scientific governance at the three levels of top-level design and specific supervision and technical innovation.
Key words： city pipeline gas; security governance; social-technical system; city resilient development
■責(zé)任編輯：王" 縉
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