住宅“養(yǎng)老金”的政府監(jiān)管：實踐困境、生成邏輯與治理策略

摘要：住房專項維修資金作為保障住宅共用部位、共用設施設備長期安全使用的房屋“養(yǎng)老金”，不僅關系著住房設施的正常運行和及時維修，更影響著廣大居民的生活質量、住房安全、財產安全以及基層社會的穩(wěn)定。由于城市社區(qū)自治發(fā)展尚不成熟，住宅專項維修資金往往由“政府代管”，但仍面臨著一系列的監(jiān)管困境。通過對江蘇省N市J區(qū)住宅專項維修資金監(jiān)管實踐的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)政府在住宅專項維修資金的監(jiān)管上面臨著理念、法律和介入的三重困境。政府監(jiān)管困境根源就在于其“專業(yè)監(jiān)管能力”不足、部門“條塊”關系不協(xié)調以及“監(jiān)管責任”異化。破解住宅專項維修資金的政府監(jiān)管困境，需要完善法律法規(guī)、優(yōu)化管理流程、建立多主體協(xié)同機制和發(fā)揮技術治理優(yōu)勢。更重要的是要充分激發(fā)社會活力和提高社區(qū)自治能力，讓政府真正回歸監(jiān)管角色。

關鍵詞：住宅專項維修資金；政府監(jiān)管；監(jiān)管困境；治理策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.04.008

一、問題的提出

當代中國的城市化進程在住房市場化改革之后進入快車道，隨著“土地財政”模式的興起，[1]房地產市場迅速崛起，商品化住宅規(guī)模不斷擴大，城市房屋產權多元化格局逐步形成。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)估算，截至2023年，我國住宅商品房年銷售面積從2000年的約1.66萬平方米累計增加至211.94萬平方米；住宅商品房年銷售金額從約0.32萬億元累計增加至147.33萬億元。

商品房住宅小區(qū)逐漸成為城市居住基本單元的主要形態(tài)。從商品房小區(qū)空間權屬的角度看，主要有私人產權空間和共有產權空間兩類。作為超出個體責任范圍之外的共有事務，小區(qū)共有部位的長效維護是關乎城市居民居住質量的重要內容。計劃經(jīng)濟時期，我國城市社區(qū)實行的是高度行政化的管理模式，職工住房主要依靠單位福利分房，[2]城市房屋主要是單位公房，共有部位的維修養(yǎng)護責任一般由單位與職工共擔。改革開放以后，作為住房商品化改革的配套制度，1998年國務院發(fā)布的《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)23號文件），首次提出要建立住房維修資金制度。2003年，《物業(yè)管理條例》首次提出了“專項維修資金”概念。2007年，建設部、財政部下發(fā)了《住宅專項維修資金管理辦法》（建設部、財政部令第165號），規(guī)定住宅專項維修資金（以下簡稱“維修資金”）是指“專項用于住宅共用部位、共用設施設備保修期滿后的維修和更新、改造的資金”。

維修資金亦被稱為居民住宅的“養(yǎng)老金”。維修資金自2004年起與房屋產權證掛鉤，被設定為強制性繳納項目，成為業(yè)主辦理房屋產權所必需的費用之一，其交存標準按住宅建筑安裝工程每平方米造價的5%—8%。隨著城市化進程的快速推進，住宅專項維修資金的體量不斷擴大，其有效運作不僅關系著住房設施設備的正常運行和及時維修，更關系著廣大居民的生活質量、住房安全、財產安全以及基層社會的和諧穩(wěn)定。由于我國社會自治發(fā)展尚不成熟，多數(shù)住宅小區(qū)都未能成立業(yè)主大會，維修資金往往由“政府代管”，遵循“專戶存儲、?？顚Ｓ?、所有權人決策、政府監(jiān)督”的管理原則。然而，住宅專項維修資金的政府監(jiān)管面臨著重重困境，甚至已經(jīng)成為小區(qū)治理中的痛點，各種輿情事件層出不窮，受到社會各界的廣泛關注。本文聚焦住宅專項維修資金的政府監(jiān)管實踐，試圖回答以下問題：住宅專項維修資金的政府監(jiān)管面臨哪些困境？何以產生這種困境？如何應對？

二、文獻綜述

當前我國社區(qū)自治發(fā)展尚不成熟，離開政府的引導，完全按照市場化運作，維修資金的使用將會陷入無序狀態(tài)。[3]“政府代管”維修資金是順應當下我國發(fā)展現(xiàn)實的必然選擇。我國住宅專項維修資金積累的體量巨大，在當前的情況下，盲目的市場化、社會化運作必然會給維修資金的安全帶來嚴重威脅，維修資金管理的收取、使用和籌續(xù)等各個環(huán)節(jié)都離不開政府的監(jiān)督。[4]當前，雖然國內維修資金相關的專門研究相對不足，但也取得了一定的成果。

我國的住宅專項維修資金制度建立較晚，可以借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗以推動制度完善。有學者研究發(fā)現(xiàn)，澳大利亞為應對住宅的維修需求，在土地權登記之初建立業(yè)主法團，設立“償債基金”，由業(yè)主法團聘請專業(yè)的物業(yè)公司進行管理。[5]日本則設立修繕積立金制度，修繕積立金由社區(qū)管理組合（類似于我國業(yè)主委員會）每月與物業(yè)管理費一同征收。[6]美國有類似定位的維修準備金，主要由具有法人地位的業(yè)主協(xié)會進行管理，評估公司、會計和律師事務所進行監(jiān)督，基金公司、銀行和保險公司等市場主體都在維修資金的增值保值中發(fā)揮重要作用。[7]相比之下，我國維修資金保值增值的主體缺位現(xiàn)象嚴重，增值方式主要以銀行活期存款和短期存款為主，維修資金保值增值面臨較大壓力。因此有學者提出，可借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，建立起維修資金的增值機制，探索引入基金公司來盤活“沉睡”的維修資金。[8]總體而言，發(fā)達國家住宅專項維修資金管理呈現(xiàn)出典型的社會化、市場化、規(guī)范化特征，維修資金大多由具有法人地位的業(yè)委會進行管理，政府為避免陷入“集體行動困境”較少介入到實際管理。

在當前業(yè)主自治組織不成熟的情況下，維修資金的管理需要有效結合政府的監(jiān)管、業(yè)主自治以及專業(yè)組織的幫助。[9]政府以實現(xiàn)公共利益為目標，政府在維修資金的監(jiān)管上處于主導地位更有利于平衡大多數(shù)人的利益。[10]然而，政府主導的維修資金管理面臨使用率低、申請耗時長、緊急使用范圍不明確、保值增值渠道單一等一系列問題。因此，各城市要結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平進行制度創(chuàng)新，以破解維修資金管理困境。[11]在相關制度尚未完善的情況下，法院應在處理維修資金的使用范圍模糊性的案件上保障多數(shù)人權益。[12]維修資金制度的完善必須結合我國的發(fā)展現(xiàn)實，通過法律與規(guī)范相協(xié)調，實現(xiàn)維修資金的穩(wěn)定籌續(xù)、有效監(jiān)管、合理使用。[13]

當前，我國維修資金制度隨著商品房市場的日趨正規(guī)化，政府部門也越來越意識到監(jiān)管在保障維修資金合理使用中的重要性，但維修資金仍存在著“管理難”和“使用難”兩大問題。在提高政府監(jiān)管效能，保障維修資金安全的同時讓其高效、合理使用成為一個亟待解決的問題。維修資金的有效運作需要政府、業(yè)主自治組織以及專業(yè)組織共同努力，通過加強監(jiān)管、優(yōu)化流程、創(chuàng)新制度等措施，以推動維修資金管理的不斷完善和發(fā)展。本文通過對N市J區(qū)的維修資金管理實踐的深入分析，探究政府在維修資金監(jiān)管中面臨的困境，厘清其生成邏輯，進而提出有針對性的對策建議。

三、研究方法與案例選擇

（一）研究方法

案例研究法是一種與定量研究相對的研究方法，被廣泛運用于社會科學的研究當中。艾森哈特認為案例研究相比于定量研究具有構建新理論的優(yōu)點，[14]被廣泛應用于社會學、政治學等方面的研究。案例研究注重回答“如何”和“為什么”的問題，強調現(xiàn)象所處的現(xiàn)實情境并能夠對其進行豐富描述。[15]而且，現(xiàn)象本身與現(xiàn)實生活背景之間的界限模糊，需要研究者在大量的證據(jù)和數(shù)據(jù)經(jīng)驗中總結出潛在規(guī)律，[16]案例研究方法能夠較好地歸納現(xiàn)象特征，并挖掘現(xiàn)象背后的潛在規(guī)律，尋找理論邏輯。[17]本文運用案例研究方法，通過對J區(qū)與維修資金管理與使用有關的政府主管部門、屬地街道、物業(yè)、業(yè)委會、施工方、監(jiān)理、審價、業(yè)主等多方主體開展深入的調研并獲取一手材料。通過對案例的深入分析，本文力圖呈現(xiàn)政府在住宅專項維修資金管理實踐中面臨的困境和問題，并探索上述問題和困境出現(xiàn)的內在邏輯。

（二）案例選擇

筆者于2023年8月10日至25日在江蘇省N市J區(qū)圍繞住宅專項維修資金開展了為期15天的田野調研。調研期間，主要通過半結構式訪談的方式收集材料，對住建中心、街道物管辦、業(yè)委會、物業(yè)公司、施工單位、監(jiān)理審價單位等相關人員進行了深度個案訪談，對案例的相關信息進行了較為全面的收集。J區(qū)是我國大多數(shù)正處在發(fā)展和成長的城市地區(qū)的縮影，其住宅專項維修資金監(jiān)管實踐及其面臨的問題具有典型性和代表性。J區(qū)轄區(qū)范圍內共有住宅小區(qū)370多個，其中商品房小區(qū)近200個，已實施市場化物業(yè)管理的小區(qū)308個。截至2023年上半年，維修資金（住宅專項、電梯消防專項）共歸集46.54億元。2018年J區(qū)住建中心正式承接維修資金管理工作以來，維修資金申請使用4074件、撥款金額約24636.05萬元，其中應急流程使用2548件，撥款金額約13873.17萬元，一般流程1526件，撥款金額約10762.88萬元，總體使用率約5％。其中，維修資金使用項目申請金額穩(wěn)定排在前三的是防水工程、消防設施維護、電梯維修等。

四、住宅“養(yǎng)老金”政府監(jiān)管的實踐困境——以N市J區(qū)為例

2013年以來，作為深化經(jīng)濟體制改革的重要舉措之一，“放管服”改革全面推開。在“放管服”改革不斷推進的背景下，我國各領域和行業(yè)均面臨提高政府監(jiān)管效率、實現(xiàn)有效監(jiān)管的挑戰(zhàn)。換言之，加快轉變政府職能、簡政放權、創(chuàng)新監(jiān)管方式成為公共治理的重點內容。[18]在政府部門權力下放的過程中，政府與市場之間容易出現(xiàn)“真空”地帶，地方政府專業(yè)性大打折扣，行政管理效率的下降，放松事前審批，缺乏有效的事中事后監(jiān)管機制。[19]政府在維修資金的管理實踐中面臨著一系列的困境。

（一）理念困境：“安全合規(guī)”與“便捷高效”之間張力凸顯

“新公共服務理論”認為公共事業(yè)應當保障公民參與，堅持以人為本，但現(xiàn)今的政府監(jiān)管存在著行政程序和管理技術傾向，忽視了監(jiān)管的公共目的和基本價值。[20]政府的監(jiān)管理念直接塑造著其監(jiān)管行為，良好的監(jiān)管理念會對其監(jiān)管效果產生正面影響，落后的監(jiān)管理念則會因監(jiān)管權力的濫用或虛設導致市場秩序進一步惡化，增加被監(jiān)管企業(yè)、消費者的成本。[21]從政府管理的角度看，維修資金是業(yè)主房屋住宅的“養(yǎng)老金”，涉及居民的生命和財產安全，保障資金安全是政府“代管”的重要工作。但從維修資金設置的目的來看，作為保證住宅共用部位、共用設施設備的維修和正常使用的資金，確保其能夠合理、高效使用才是政府監(jiān)管的意義所在。既要保障資金“安全合規(guī)”，又要保證資金申請使用的“便捷高效”，兩種理念之間張力凸顯，如何平衡兩種理念，對政府監(jiān)管能力提出了極高的要求。

在具體實踐中，J區(qū)為了保證維修資金使用的安全，降低資金濫用和違規(guī)使用帶來的風險，構筑了從審批到最后資金撥付的“合規(guī)化”程序。煩瑣復雜的審批程序事實上降低了維修資金違規(guī)使用的風險，但是其意外后果卻是居民維修資金使用效率的降低。維修資金的申請周期較長、資金使用效率低的問題是居民以及代表居民提交申請的物業(yè)公司反饋的痛點問題。為了應對一些突發(fā)情況，N市的維修資金管理辦法中在常規(guī)的申請程序之外設置了“應急程序”，可以不經(jīng)過相關居民的表決就直接使用維修資金。然而，由于申請周期長，申請方在實踐中出現(xiàn)了較多使用應急程序的情況，不僅使得“應急程序”未能發(fā)揮快速通道的作用，更是引發(fā)了眾多居民的質疑。

（二）法律困境：“法不應求”與“威懾乏力”下有“監(jiān)”無“管”

市場經(jīng)濟是政府監(jiān)管存在的基礎，當前我國在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中存在著一些矛盾和問題，解決市場失靈是政府監(jiān)管的重要職能，政府監(jiān)管有效需要綜合運用法律、經(jīng)濟、技術等多種手段來推動市場主體的良性競爭和發(fā)展。[18]有力的監(jiān)管手段和監(jiān)管方式是提高行政監(jiān)管效率的重要保障。[22]但現(xiàn)行維修資金的監(jiān)督管理辦法缺乏法律法規(guī)的支撐，政府監(jiān)管規(guī)范的細節(jié)性、可操作性有待補充完善，嚴重影響著監(jiān)管目標的實現(xiàn)和監(jiān)管效能的發(fā)揮。

從維修資金的現(xiàn)行適用法律來看，嚴重滯后于現(xiàn)實需求，無論是事前的預防性監(jiān)管還是針對違規(guī)使用資金相關主體的事后懲罰機制都不健全，嚴重影響了政府監(jiān)管的有效性。由于缺少明確的法律規(guī)范，政府部門又只是“代管”，一旦發(fā)現(xiàn)申請方或工程相關主體“套取”維修資金等損害業(yè)主權益的違規(guī)行為，也只能督促業(yè)委會、物業(yè)公司等作為權利主體進行法律訴訟。再加上相關配套監(jiān)管懲戒制度的不完善，政府監(jiān)管的效力被嚴重削弱，套取維修資金的違規(guī)成本極低。只有監(jiān)督權而沒有處罰權，使得政府對維修資金的監(jiān)管毫無威懾，有“監(jiān)”無“管”，無法通過監(jiān)管遏制違法行為。

（三）介入困境：“形式監(jiān)管”與“實質監(jiān)管”之間兩難抉擇

街道作為管理社區(qū)的屬地責任單位，一般都設有專門的物管科負責維修資金的管理和其他的社區(qū)管理事務。然而，在實踐中我們可以看到，屬地街道有兩種明顯不同的監(jiān)管策略，即“形式監(jiān)管”和“實質監(jiān)管”。所謂“形式監(jiān)管”，指的是街道作為屬地管理單位，履行制度規(guī)范的基本要求，無須介入維修資金使用的整個環(huán)節(jié)，對維修資金動用是否合理不作強制要求。具體而言，就是屬地街道需要介入應急流程中的外勘環(huán)節(jié)，確認需要動用維修資金進行修繕的維修情形的真實性，并出具加蓋公章的具有真實性的外勘說明。所謂“實質監(jiān)管”，指的是街道對維修資金的使用進行全過程監(jiān)管，包括施工方案、報價的合理性以及施工驗收等。調研發(fā)現(xiàn)，維修資金管理效能較高的街道，往往都是“重實質”，而非“重形式（程序）”。地方政府在監(jiān)管維修資金使用過程中存在著兩難的選擇：“形式監(jiān)管”還是“實質監(jiān)管”？

受政府考核評價的政治晉升機制的影響，地方政府黨政干部努力的主要目標更多放在發(fā)展經(jīng)濟，提高GDP上。[23]負責維修資金管理的住建系統(tǒng)的房地產市場管理部門工作的重心是對房地產市場進行宏觀調控，維修資金管理工作對地方經(jīng)濟發(fā)展影響較小，不受重視。[24]政府并非資金所有者，且沒有完善的監(jiān)管機制對政府的監(jiān)管行為進行限制和激勵，因此地方政府相關部門缺乏對維修資金“實質性”監(jiān)督、管理的內生動力和積極性。再者，“實質監(jiān)管”實質性介入在具體實踐過程中也存在諸多困境：一是多數(shù)政府部門相關工作人員沒有相應的專業(yè)監(jiān)管能力；二是實質性介入需要投入人力、物力、財力等成本。無論是主管部門還是屬地街道都承擔著大量其他的行政事務，很難投入大量的時間精力和財力對維修資金進行精細的實質性監(jiān)管，大量工作只能被動應付、低效處理。此外，如果政府直接介入過多，后續(xù)出現(xiàn)質量問題，極有可能被業(yè)主或申請方指責需要為此負責，容易產生公共部門信任危機等治理風險。

屬地街道的“形式監(jiān)管”工作只需要做好條例規(guī)定的職責范圍內的事項，即關注維修資金申請材料、程序等形式上的合規(guī)性。但是，僅僅是形式上的監(jiān)管，難以發(fā)現(xiàn)“合規(guī)”但“不合理”的維修資金使用項目。監(jiān)管的低效極有可能引發(fā)各方利益主體對維修資金的“圍獵”，降低維修質量和維修資金的使用效率，損害居民的合法權益和生命財產安全，甚至引發(fā)大量群訴和上訪。在當下業(yè)主自治組織發(fā)展不成熟、企業(yè)自律性不強、市場環(huán)境日益復雜背景下，政府部門應強化監(jiān)督管理效能，保證維修資金的合理使用。

總體而言，作為住宅專項維修資金的“代管”主體，政府在監(jiān)管實踐中面臨著理念困境、法律困境以及介入困境等多重困境，極大地影響了維修資金的運用效能，更無法有效回應城市民眾的切身訴求。

五、住宅“養(yǎng)老金”政府監(jiān)管困境的生成邏輯

實際上，住宅共有部位、共用設施設備的維修和更新、改造，是一項涉及多個相關主體的復雜且具有一定專業(yè)門檻的事務。維修資金的“政府代管”使得政府不僅要承擔“監(jiān)管”職責，更是要承擔直接的“管理”職責。上文所述系列困境的出現(xiàn)，是政府專業(yè)監(jiān)管能力不足、“條塊”關系不協(xié)調以及政府責任性質異化等共同作用的結果。

（一）政府專業(yè)監(jiān)管能力不足

維修資金的使用過程中，監(jiān)管困境出現(xiàn)的重要原因之一，就是政府管理部門缺少“專業(yè)監(jiān)管能力”。維修資金相關項目雖然不屬于“新建”工程項目，但項目從方案設計、工程報價到結項驗收等，都屬于有一定專業(yè)知識門檻的工作。當政府部門的角色定位，從制度設計之初負責監(jiān)管業(yè)委會等自治組織以及物業(yè)公司、施工單位、監(jiān)理審價單位等相關主體行為，到實質上的“代管”后介入維修資金項目具體內容的監(jiān)管和管理，對其專業(yè)監(jiān)管能力提出了更高要求。然而，由于政府相關部門并非工程專業(yè)出身，在維修資金管理實踐中，包括政府在內的很多相關主體缺少“專業(yè)監(jiān)管能力”，進而導致出現(xiàn)監(jiān)管方的“弱監(jiān)管”以及監(jiān)管成本高等問題。政府專業(yè)監(jiān)管能力不足的同時，在制度上賦予維修資金的申請方（業(yè)委會、物業(yè)公司等）極大的自主權，包括施工單位、監(jiān)理單位、審計單位等都是由申請方負責確定。在此背景下，作為工程專業(yè)市場監(jiān)管主體的監(jiān)理和審計單位極易與申請方形成共同“圍獵”維修資金的共同體，導致監(jiān)管效能不彰。

（二）“條塊”關系不協(xié)調

在維修資金的管理上，上級職能部門（條）與下級政府部門（塊）的關系不協(xié)調，導致監(jiān)管乏力。J區(qū)住建中心負責整個轄區(qū)所有的住宅小區(qū)的維修資金申請的審核、資金撥付等工作。相較于全區(qū)龐大的維修資金申請項目數(shù)量以及相應的大量工作，專職負責該項工作的人員嚴重不足，面臨的工作壓力和治理風險都比較大。在具體管理實踐過程中，有相當多的工作是需要屬地街道予以配合的，特別是維修資金項目申請的前端審核、外勘等工作。屬地街道從制度設置的角度也是需要承擔相應的監(jiān)管責任的。但是，維修資金監(jiān)管工作在街道各相關工作中處于邊緣地位，只是相關人員眾多工作的其中一項，根本無力進行專業(yè)監(jiān)管。住宅專項維修資金監(jiān)管中的“條塊”協(xié)調問題凸顯，作為直接管理部門的“條”希望作為屬地責任的“塊”承擔更多責任，屬地街道則基于“避責”邏輯將多數(shù)實質性工作推向“條”。

政府監(jiān)管過程中的協(xié)作難以形成合力，使得維修資金的監(jiān)管容易流于形式，前端的屬地街道只進行形式審核而不關注實質合理性，使得大量風險最終轉移到了作為“后端”材料審核與資金撥付的住建中心。住建中心從資金安全以及“避責”的角度，只能通過設置更加煩瑣的“合規(guī)化”程序，對材料和過程進行嚴格把關，以確保資金管理使用安全，但也在一定程度上降低了維修資金的使用效率。

（三）政府“監(jiān)管責任”異化為“主體責任”

本質上，住宅專項維修資金是業(yè)主共同所有的住宅小區(qū)公共設施設備的長期維護資金，管理、使用等理應由業(yè)主共同決定。但是，由于我國社會自治發(fā)展尚不成熟，多數(shù)住宅小區(qū)均未能成立業(yè)主大會，維修資金往往由“政府代管”。維修資金大范圍、長時間的“政府代管”引發(fā)出一系列的問題和風險。政府責任失衡帶來的行為偏差制約著政府的公共服務水平，也是導致經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的重要因素。[25]

在維修資金的監(jiān)督管理工作中，政府角色定位模糊，缺位、越位和錯位現(xiàn)象并存，政府從理論上的“監(jiān)管責任”逐漸演化成為“主體責任”，即政府應當作為“裁判員”在維修資金使用出現(xiàn)問題時及時介入，對相關主體進行懲戒，從而保障業(yè)主的合法權益，政府與業(yè)主應當是一種“共同體”的關系。但是，演化為“主體責任”之后：一方面，民眾會形成有事找政府的依賴心理，漠視公共利益；另一方面，當維修資金使用出現(xiàn)問題時，民眾首先將矛盾和不滿指向政府。政府在維修資金相關問題上與民眾成了“對立”關系，使得政府的“治理風險”大增。

六、政府監(jiān)管困境的治理策略

在維修資金的監(jiān)管實踐中，政府部門面臨著理念困境、法律困境和介入困境等諸多困境，這些困境的根源就在于政府缺乏專業(yè)的監(jiān)管能力、“條塊”關系不協(xié)調以及政府監(jiān)管責任的錯位。維修資金的管理和使用是關系到人民群眾切身利益的重要民生問題，不僅直接影響著城市居民的住房安全和財產安全，也成為影響我國城市基層社會特別是社區(qū)穩(wěn)定和諧的重要因素之一。

（一）完善法律法規(guī)，保障監(jiān)管有效性

建立有效的監(jiān)管體系，首先需要健全相關法律法規(guī)。法律是監(jiān)管的基礎。[20]監(jiān)管立法的重點在于規(guī)范監(jiān)管程序，以科學的監(jiān)管程序保障政府監(jiān)管能夠常態(tài)化地穩(wěn)定推進。[26]現(xiàn)階段，現(xiàn)有的維修資金的管理辦法和相關的法規(guī)條例存在諸多漏洞和不明之處，且各地制定的法規(guī)條例不一，導致相關法規(guī)條例不能切實解決問題。政府部門想要真正做好對維修資金的監(jiān)管工作，就必須加強立法和執(zhí)法，在法律層面為維修資金的安全、合理使用提供支撐，以法律保障維修資金的管理和使用，做到有法可依、有據(jù)可循。

當維修資金使用范圍模糊，業(yè)主決策面臨困境時，法院應秉持公平公正的理念，嚴守法律規(guī)則，為各方定分止爭。[27]對于違反規(guī)定使用維修資金的行為要加強執(zhí)法力度，進行嚴厲查處，以法律形成有效威懾，保障維修資金的良性管理和使用。在維修資金的續(xù)繳問題上，要加快完善續(xù)繳細則，解決維修資金續(xù)繳難題，國內現(xiàn)有的探索如上海出臺《上海市住宅物業(yè)管理區(qū)域專項維修資金再次籌集工作流程（試行）》，深圳則在《深圳市物業(yè)專項維修資金管理規(guī)定》中明確將“日常維修金”作為補充住宅專項維修資金的手段，明確“日常維修金由業(yè)主在按月繳納物業(yè)管理費時一并繳納”的方式實現(xiàn)長期穩(wěn)定的續(xù)繳等，都可以作為可資借鑒的有益經(jīng)驗。在法律層面保障維修資金監(jiān)管工作有效開展，對維修資金合理使用、保障居民的住房安全具有重要意義。

（二）優(yōu)化管理流程，提高監(jiān)管效率

針對當前維修資金使用效率不高的問題，需不斷完善和細化維修資金的使用范圍和標準，優(yōu)化維修資金的管理流程，梳理、厘清維修資金項目審核材料各不同環(huán)節(jié)的要件及其具體要求，減少申請方在材料準備上的無效勞動，增強材料提交及審核的準確性與時效性，從而縮短申請批復周期，保障各項工作有序開展。

維修資金的監(jiān)管需加強對政府內部人員以及占絕對多數(shù)地位的申請方組織（物業(yè)公司代理業(yè)主）的專項培訓，以提高相關人員的專業(yè)監(jiān)管能力和申請方材料遞交的合規(guī)化程度。在此基礎上，做好審批流程的優(yōu)化，探索通過技術手段，實現(xiàn)線上預審—線下材料遞交等新流程，提高審核透明度和審核效率。另外，制定可申請“應急流程”的維修資金的具體使用情形，明確應急流程使用邊界及其條件，真正發(fā)揮應急流程“急人民群眾之所急”的綠色通道功能，防止應急流程演變成為“常規(guī)”流程。特別是在應急流程確認和發(fā)起階段具有決定權的屬地街道，應當明確其職責范圍以及履行職責的相關要求，從而提高應急流程前期階段的使用效率和透明度，降低維修資金的使用風險。

（三）建立多主體協(xié)同機制，形成監(jiān)管合力

維修資金管理涉及相關主體眾多，并不僅僅是一個資金管理監(jiān)督的問題，而是一個涉及業(yè)主自治、部門協(xié)調、多元共治等在內的“系統(tǒng)化治理”問題。政府作為維修資金的監(jiān)管的關鍵主體，要建立“整體治理”思維，加強機構間的溝通協(xié)調，明確各自的職責內容，建立起高效、互補的多元主體協(xié)同監(jiān)管機制，避免監(jiān)管權力邊界模糊不清影響監(jiān)管效率。[28]

作為維修資金使用管理中的關鍵主體，大部分的維修資金使用問題都與未能選取合適的施工單位有關。其一，強化對物業(yè)公司的管理，政府部門可通過建立黑名單制度，規(guī)范其在代表相關業(yè)主選聘施工相關單位過程中的行為，加強監(jiān)管。其二，加強對屬地街道和社區(qū)的管理，明確屬地責任。社區(qū)居委會可以在“跑票”環(huán)節(jié)入戶宣講與說服，具體指導業(yè)委會的相關工作開展等，屬地街道可以承擔“外勘”環(huán)節(jié)工作以及對施工方報價方案的實質性審核等。其三，加強對公民自治組織的培育和管理。公民參與是政府推動現(xiàn)代公共管理的重要一環(huán)，有利于公共服務效能的最大化，[29]隨著我國社會的發(fā)展，城市社區(qū)的管理模式從行政管理向公民自治轉化成為必然趨勢。在立足于當前政府的角色定位和政府代管的現(xiàn)實下，相關政府部門需完善落實業(yè)主自治的相關制度和機制，建立起官民協(xié)商機制和公民參與的動力機制，大力推動社區(qū)自治組織的發(fā)展，加強對業(yè)主委員會及其運作的引導，推動業(yè)委會的高質量履職。例如，在選聘施工相關單位的過程中增強民主化、透明化程度，公開選聘施工單位等，提高業(yè)主對維修資金管理的認識和參與度。由此，建立起多方協(xié)同的監(jiān)管機制，形成監(jiān)管合力，以保障維修資金安全、合理、高效的使用。

（四）發(fā)揮技術治理優(yōu)勢，推動監(jiān)管智能化

信息技術的發(fā)展給政府監(jiān)管轉型帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。[30]傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已無法滿足實際需要，政府部門建立統(tǒng)一的維修資金管理信息制度和信息管理系統(tǒng)已成為各方主體的共同訴求。

各地政府主管部門可發(fā)揮現(xiàn)代信息技術的作用，簡化審批流程，進行實時、動態(tài)的監(jiān)管，“讓信息多走路，讓人員少跑路”，推動部分流程的電子化、線上化，最終推動“不見面”審批，以提高政府的監(jiān)管能力和維修資金的使用效率。充分的公開，是業(yè)主理解、參與、監(jiān)督維修資金使用管理的前提和基礎。當前，北京、上海、廣州等地的住宅專項維修資金管理，都建立起了統(tǒng)一的信息查詢平臺，業(yè)主個人就能夠通過線上平臺便捷地查詢所在樓棟的住宅專項維修資金使用情況。進一步探索維修資金管理使用中技術工具的應用，以智慧技術賦能政府監(jiān)管體系，對創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，減低監(jiān)管風險，提高監(jiān)管效率和水平具有重要意義。[31]

七、余論

城市化進程的推進帶來了房地產市場的高速發(fā)展，商業(yè)化住房規(guī)模不斷擴大。未來幾十年，我國大量的城市住宅必將進入維修高峰期，維修資金作為保障居民房屋住宅的“養(yǎng)老金”，其管理和使用是關乎每一位小區(qū)業(yè)主的大事。維修資金由誰來監(jiān)管，如何監(jiān)管才能保障其合理、高效的使用？政府、市場以及各方社會主體在維修資金的監(jiān)督管理中，該發(fā)揮什么樣的作用？權、責、利該如何平衡？這些都是有待回答的重大理論和實踐問題。

業(yè)委會雖是住宅專項維修資金使用管理的第一主體，但是由于當前我國的自治組織和制度發(fā)展尚不成熟，業(yè)主參與公共事務的積極性不高，業(yè)委會的成立和存續(xù)都面臨極大的困難。政府若過度放權，必然會導致市場失靈，社會秩序紊亂。因此，政府作為維修資金的監(jiān)管主體既是當下的無奈之舉，也是必然選擇。政府部門作為維修資金的代管機構，要發(fā)揮維修資金的效能，不僅要考慮維修資金的安全問題，更需要考慮維修資金的使用的效率和合理問題，這對政府的監(jiān)管能力提出了更高的要求。

通過對江蘇省N市J區(qū)政府的維修資金監(jiān)管實踐的深入分析，可以發(fā)現(xiàn)政府部門監(jiān)管困境來源于其缺乏“專業(yè)的監(jiān)管能力”，條塊關系的不協(xié)調以及政府“監(jiān)管責任”的異化。為破解以上困境，需要完善法律法規(guī)，優(yōu)化管理流程，建立多主體協(xié)同機制，發(fā)揮技術治理優(yōu)勢以推動維修資金監(jiān)管的安全、合理、高效、智能化使用。未來可通過提高公民的自治意識和民主觀念，培育和推動業(yè)主自治組織的發(fā)展和成熟，探索建立政府主管部門對業(yè)主委員會的合理監(jiān)督機制，逐漸將維修資金的管理權力還給業(yè)主，讓業(yè)主成為自己房屋“養(yǎng)老金”真正的主人。

說明：本文系國家社會科學基金一般項目“社區(qū)微更新視野下基層協(xié)商民主的共識困境與長效機制研究”（21BZZ109）的階段性成果。

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Government Supervision of Housing \"Pension\"： Practical Dilemma，

Generation Logic and Governance Strategy

Zhao Yanan， Qian Kun

（Nanjing Forestry University， Nanjing 210037， China）

Abstract： Special housing maintenance fund as the housing \"pension\" to safeguard the long-term safe use of common housing parts and facilities， not only related to the normal operation and timely maintenance of housing facilities， but also affect the quality of life of the majority of residents， housing safety， property safety and the stability of the grass-roots society. Because the development of urban community autonomy is not mature， the special housing maintenance funds for housing are often \"managed by the government\"， but they are faced with a series of regulatory difficulties. Through the in-depth analysis of the supervision practice of special housing maintenance funds in J District， N City， Jiangsu Province， it can be found that the government is faced with the triple difficulties of concept， law and intervention in the supervision of special housing maintenance funds. The root cause of the government supervision dilemma lies in the lack of \"professional supervision ability\"， the uncoordinated relationship between departments and the alienation of \"supervision responsibility\". To solve the dilemma of government supervision of special housing maintenance funds， it is necessary to improve laws and regulations， optimize the management process， establish a multi-subject coordination mechanism and give full play to the advantages of technical governance. More importantly， we need to fully stimulate social vitality and improve community autonomy， so that the government can truly return to its regulatory role.

Key words： special housing maintenance funds; government supervision; supervision dilemma;" governance strategy

■責任編輯：王" 縉