領導權、區(qū)域韌性與安全需求：領導權、區(qū)域韌性與安全需求：

摘要： 規(guī)劃和建設東盟層面的地區(qū)安全力量是東盟國家所追求但至今卻仍未被有效推動的議題。過往研究主要基于“東盟方式”、國家能力以及大國影響等單一因素來解釋上述現(xiàn)象，卻無法提出一個可供檢驗的綜合性分析框架。為什么東盟遲遲無法推動安全力量這一機制安排的規(guī)劃與建設？ 基于東盟情況，本文認為影響東盟國家有效推動安全力量規(guī)劃與建設的因素有三，即：東盟內(nèi)部領導權的確立、東盟區(qū)域韌性的外部效度以及東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性。這三個因素的影響是復合型的：東盟領導權模糊不清、東盟區(qū)域韌性的外部效度較低或域內(nèi)國家安全需求集群性低，任一情況的出現(xiàn)都會使東盟安全力量的規(guī)劃與建設陷入困境。通過對東盟安全合作發(fā)展歷程的階段性分析，本文證實了上述三種因素對東盟安全力量規(guī)劃與建設的復合型影響。除了嘗試在學理上提出分析東盟安全力量規(guī)劃與建設困境的綜合性分析框架，對深化中國與東盟的高質量安全合作、推動構建中國—東盟命運共同體提出可行建議亦是本文的題中之意。

關鍵詞：東盟安全力量；領導權；區(qū)域韌性；安全需求；中國—東盟命運共同體

中圖分類號：Ｄ８１５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）０６－００２５－２３

規(guī)劃和建設東盟層面的地區(qū)安全力量是東盟國家所追求但卻至今仍未被有效推動的議題。在此，東盟安全力量是指在東盟框架下建立的、應對東盟地區(qū)非傳統(tǒng)與傳統(tǒng)安全問題，并以沖突解決與地區(qū)穩(wěn)定為主要目標的安全人員（如警察、軍人、觀察員等）、安全規(guī)范（如運行規(guī)則等）和安全機構（如指揮、后勤機構等）的綜合性機制安排。需要注意的是，根據(jù)東盟的現(xiàn)狀與特征，當前可行的對安全力量的規(guī)劃與建設并非單純強調(diào)有常設待命形式的安全人員配備也即硬性力量，卻也并非指向僅有規(guī)范性約束和影響的軟性力量。從組織形式看，東盟安全力量可以被理解為一種“巧力量”，即既擁有非常設但在必要時能夠靈活組織起來的安全人員，又存在與東盟框架尤其是與東盟安全共同體機制相兼容的安全規(guī)范。

自１９６７ 年成立至今，東盟與東盟國家都在摸索搭建與安全力量相關的機制安排。２０ 世紀６０ 年代末，隨著英國安全力量在東南亞地區(qū)的淡出，東盟曾提出了成員國間正式與非正式的相互軍事承諾保障、東盟層面軍事演習、東盟防務工業(yè)體系等方案。① ２０ 世紀７０ 年代至８０ 年代末，印尼、新加坡、泰國、馬來西亞都曾提出過在東盟層面開展常規(guī)化深入安全合作的建議。②２０ 世紀９０ 年代，菲律賓曾提出在東盟框架下開展聯(lián)盟性質的安全合作的建議。隨后，馬來西亞也建議在東盟框架下組建東盟維和部隊。③進入２１ 世紀，東盟國家對安全力量相關機制安排的追求則更為頻繁，除了兩次提議建立東盟維和部隊，④這一時期東盟國家也一致提出了東盟層面安全網(wǎng)絡與能力的建設議題。⑤ 馬來西亞前首相納吉布·拉扎克（Ｎａｊｉｂ Ｒａｚａｋ）也曾表示：“如有必要，（東盟國家）幾乎可以在一夜之間建立起東盟軍事力量”。

然而，同樣都面臨安全挑戰(zhàn)且挑戰(zhàn)的形勢日趨復雜，東盟在安全合作上卻并未像非洲聯(lián)盟（非盟）、歐洲聯(lián)盟（歐盟）那樣建立起有組織、機制化的安全力量，而是走向了一種制度化程度較低、安全響應度較弱的合作模式。那么，為什么東盟無法有效推動安全力量這一機制安排的規(guī)劃與建設？⑦ 這是本文致力于回答的問題。通過回答這一問題，本文嘗試在理論和實踐上對相關研究進行完善。理論上，從東盟情況出發(fā)，結合物質與非物質層面因素提出可證偽的綜合性分析框架，力圖為東盟區(qū)域安全研究提供個性化的理論解釋，將區(qū)域國別研究與國際安全理論研究進行有效聯(lián)結。實踐上，為中國進一步發(fā)展與東盟的安全合作關系提供新的合作路徑啟示，以期能夠為中國與東盟共建中國—東盟命運共同體建言獻策。

一、東盟安全力量探索中的領導權、區(qū)域韌性與安全需求

１．１ 文獻回顧

對東盟安全力量的相關分析需要充分梳理對東盟安全合作的討論。既有文獻對東盟安全合作主要存在三種相關討論。一是“東盟方式”說。這類觀點認為“東盟方式”在一定程度上會阻礙東南亞國家安全合作的深化。例如，一些學者高度懷疑目前的“東盟方式”是否能夠支撐一個強大的地區(qū)安全機制，其不干涉原則更是遭受質疑。① 拉夫·艾莫斯（Ｒａｌｆ Ｅｍｍｅｒｓ）和陳思誠（Ｔａｎ Ｓｅｅ Ｓｅｎｇ）甚至認為東盟是一個“清談館”，沒有能力處理地區(qū)安全事務。② 二是國家能力與心理說。由于除新加坡外，東盟其他國家都是發(fā)展中國家，所以部分學者認為較弱的國家能力以及由此產(chǎn)生的國家心理是導致東盟缺乏深入安全合作的原因。如巴里· 布贊（Ｂａｒｒｙ Ｂｕｚａｎ）認為，由于缺乏國內(nèi)生產(chǎn)能力，東盟國家主要關心國內(nèi)和鄰國的穩(wěn)定。③ 而克里斯·羅伯茨（Ｃｈｒｉｓ Ｒｏｂｅｒｔｓ）則認為，東盟身份薄弱的原因在于缺乏政治合法性和國家能力。④東盟成員國主要關心的是國家而非區(qū)域建設，其在維護地區(qū)穩(wěn)定時追求的是一種低成本和低風險的非正式接觸方式。⑤ 三是大國競爭說。聶文娟認為當面臨來自大國的主權威脅時，國家更傾向于設計或參與制度化程度較低的安全合作，形成“不干涉內(nèi)政”的安全文化。⑥ 反觀東盟，由于幾乎所有東盟國家都與鄰國存在領土或領海爭端，⑦成員國擔心外部安全力量介入國家間沖突后會給干涉其內(nèi)政帶來可乘之機。由此，東盟國家更傾向于將爭端提交至國際法院仲裁，或者通過雙邊、小多邊的協(xié)商機制解決。

本文認為，前述三種觀點均無法系統(tǒng)解釋東盟安全合作制度化程度較低、安全響應度較弱的原因。首先，“東盟方式”應當是東盟在安全合作偏好上的結果體現(xiàn)，而不是導致東盟國家在安全合作中偏好形成的原因，將“東盟方式”當作東盟國家安全力量無法有效建立的原因會產(chǎn)生因果倒置的風險。其次，從國家能力角度來解釋東盟安全合作本身存在事實性缺陷。根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所軍費開支數(shù)據(jù)，東盟國家的軍費支出明顯高于非盟，⑧且很多東盟國家是聯(lián)合國維和行動的人力貢獻國。因此，東盟并不缺乏安全力量建設所需的人力和資金。最后，雖然大國競爭說能夠部分解釋東盟在安全合作中偏向低制度化、弱執(zhí)行力模式的原因，但作為外部影響因素，其基本視角仍是以大國為核心，對從東盟視角出發(fā)就東盟行為進行的專門性研究較少。綜上，既有論點主要是從域外力量視角或外在表現(xiàn)形式上來梳理東盟國家安全合作狀態(tài)的成因，其仍缺乏一個從自身能力和意愿角度出發(fā)來回答本文問題的綜合性分析框架。

１．２ 領導權、區(qū)域韌性與安全需求

在論證東盟安全合作時，阿米塔夫·阿查亞（Ａｍｉｔａｖ Ａｃｈａｒｙａ）主要從東盟國家意愿和能力角度進行了分析。⑨ 充分的意愿和充足的能力是東盟能夠開展深度安全合作的必要條件。而決定東盟安全力量這一機制安排得到有效規(guī)劃和建設、反映東盟能力和意愿的因素有三，即東盟內(nèi)部領導權的確立、東盟區(qū)域韌性的外部效度以及域內(nèi)國家安全需求的集群性。

（１）東盟內(nèi)部領導權的確立

明確的內(nèi)部領導權是東盟安全力量這一機制安排得到有效規(guī)劃的主觀面向的內(nèi)部影響因素。領導權問題一直是影響東盟各類安全合作的關鍵因素。① 作為中小國家的聯(lián)合，東盟國家對區(qū)域安全合作的訴求往往來自對自身安全的保障，而非對區(qū)域總體安全的承諾。② 這種更多強調(diào)自我保障的安全合作往往呈現(xiàn)較松散的組織特性，在此情況下，主導性國家的出現(xiàn)在東盟安全合作中的作用便尤為凸顯。

當東盟存在得到一致信任與認可的領導者時，東盟框架下的安全力量相關機制安排更有可能實現(xiàn)。安全合作尤其是需要大量人力、資金與規(guī)則設計投入的安全力量建設，是集體行動的典型。在安全力量的規(guī)劃與建設中，東盟內(nèi)部需要一個或者數(shù)個明確的國家來領導建設過程。這個／ 些國家一方面通過設立具有一定捆綁性的規(guī)則，并影響組織內(nèi)的議程設置來確保所有東盟國家對安全力量建設有持續(xù)而穩(wěn)定的投入；另一方面則需要為安全力量的規(guī)劃與建設貢獻更多公共產(chǎn)品。比如，安全力量指揮機構的設定、落地與運行，以及在安全力量基本后勤服務、運行和相關研究等開支中承擔更大比重。

當東盟層面的安全合作缺乏明確領導權時，在東盟框架下提出并建設安全力量機制安排的可能性也更低。相較于歐盟，東盟國家間在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面的差異更為突顯，這使得在缺乏領導者引導和約束的情況下，東盟國家更容易就安全力量建設設想和規(guī)劃產(chǎn)生分歧，尤其對各自在建設中的投入水平和比重分配等環(huán)節(jié)產(chǎn)生異議，從而難以在實質上實現(xiàn)對東盟層面安全力量規(guī)劃與建設的認同。

（ ２）東盟區(qū)域韌性的外部效度

在安全議題領域，東盟與域外大國互動中的組織韌性是東盟安全力量機制安排得到有效規(guī)劃與建設的主觀面向的外部影響因素。作為東盟組織結構運行與演進中備受關注的一個理論概念，韌性（ｒｅｓｉｌｉｅｎｃｅ）出現(xiàn)在了１９７６ 年２ 月達成的《東南亞友好合作條約》的第１１、１２ 條中，③在之后的《巴厘宣言》《巴厘第二宣言》中也被提及。④ 在此，東盟區(qū)域韌性不但指涉東盟國家內(nèi)部在合作安全規(guī)范上的協(xié)商一致，更是強調(diào)東盟在安全問題領域與域外大國的互動中保持獨立性，保證自身的核心安全利益不受損害的能力。⑤ 進一步講，區(qū)域韌性的外部效度即是指東盟在區(qū)域安全合作中有效化解、應對乃至管理來自域外大國的競爭與干預，保證對區(qū)域安全議題話語權的掌控力。⑥ 由于外部大國對東盟區(qū)域安全的重要影響，東盟區(qū)域韌性的外部效度將影響東盟在自身框架內(nèi)對安全力量相關機制安排進行規(guī)劃與建設的進程。

在東盟區(qū)域韌性的外部效度較強的情況下，東盟安全力量機制安排的規(guī)劃與建設將更有可能實現(xiàn)。一方面，較高的區(qū)域韌性外部效度能有效提升域外大國對東盟開展深入安全合作的正向作用。外部效度較強的區(qū)域韌性并不是指對域外大國介入的拒止力，而是強調(diào)東盟能夠在對等的前提下，通過協(xié)調(diào)與域外大國的利益訴求來更有效地實現(xiàn)自身安全關切。① 另一方面，較強的區(qū)域韌性外部效度意味著東盟有能力主導對域內(nèi)安全問題的應對和解決并促進安全合作，而這需要東盟在組織層面保有獨立于域外大國影響的安全相關制度設計。

在東盟區(qū)域韌性的外部效度較弱的情況下，東盟安全力量機制安排的規(guī)劃與建設將更難以實現(xiàn)。區(qū)域韌性的外部效度弱意味著域外大國能夠通過包括自身安全力量在內(nèi)的安全機制安排弱化東盟對域內(nèi)安全議題的掌控能力。換言之，東盟無法主動協(xié)調(diào)自身安全訴求與域外大國對東南亞介入戰(zhàn)略間的關系。由于在物質與制度力量以及影響力上處于弱勢，一個區(qū)域韌性外部效度弱化的東盟更易在其所關注的安全議題應對上對域外國家產(chǎn)生依賴。此時，東盟也更容易被動卷入域外大國在東南亞的安全競爭。在上述條件下，東盟將更難以做好規(guī)劃和建設東盟安全力量的準備。

（３）東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性

東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性是東盟安全力量機制安排得到有效規(guī)劃的客觀面向的內(nèi)部影響因素。在此，域內(nèi)安全需求的集群性指東盟國家就東南亞內(nèi)部、對區(qū)域總體穩(wěn)定產(chǎn)生影響的安全問題的認知是否集中在相似的議題領域，如領土爭端、反恐或內(nèi)政穩(wěn)固上。集群性的高低直接決定了東盟成員國在向組織表達安全方面訴求時共鳴的水平，從而直接影響國家在東盟框架下進行安全力量規(guī)劃與建設的意愿。

域內(nèi)安全需求集群性較高對東盟安全力量機制安排的規(guī)劃與建設有促進作用。在集群性較高的情況下，東盟能夠以較低的成本溝通、匯集乃至引導東盟各國在安全合作上的認知，更有可能開展高水平的域內(nèi)安全合作。而較高的集群性也能使東盟安全合作的相關機制安排惠及到更多成員國，這會進一步提振東盟國家在東盟框架下構建安全力量的意愿與信心。此外，集群性較高也意味著東盟國家面臨的安全威脅和國家的安全訴求較為接近。此時，東盟國家更易就安全問題的集體行動達成共識，而東盟安全力量的規(guī)劃與建設所需的經(jīng)濟和人力投入更可能得到東盟國家的理解與支持。

反之，在域內(nèi)安全需求集群性較低的情況下，東盟國家對東盟框架下進行深入安全合作的認同與信心水平較低，在東盟框架下實現(xiàn)安全力量機制安排的規(guī)劃與建設的可能性也更小。如前所述，東盟本身是一個主要由中小國家建立起的地區(qū)性國際組織，其本身能夠匯集的組織運行資源相對有限。因此在安全合作中，東盟會更偏好集中力量解決主要安全挑戰(zhàn)的策略，而不是對每個安全議題都投入充分資源。就此而言，集群性較低會使得東盟國家在安全力量這一設想提出前，便在主要針對的安全問題以及經(jīng)由何種合作方式應對這一問題等方面產(chǎn)生分歧。③ 更進一步講，在集群性較低的情況下，即便東盟層面有能力出臺一系列關于安全力量建設的規(guī)劃，但最終也可能因為無法滿足一部分成員國的安全需求而無法實現(xiàn)安全力量的有效建設。

１．３ 領導權、區(qū)域韌性與安全需求對東盟安全力量建構的復合型影響

在論證了上述三種因素對東盟安全力量這一機制安排的規(guī)劃與建設的關鍵性影響基礎上，本節(jié)指出：東盟內(nèi)部領導權的確立、東盟區(qū)域韌性的外部效度，以及東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性對東盟安全力量規(guī)劃與建設的影響是“缺一不可”的復合型并行關系而非“一個即可”的獨立型替代關系。在此，三個因素的復合型影響是指三個因素權重相等的疊加影響。①

從東盟的組織與運行特征看，領導權的確立意味著東盟安全力量的規(guī)劃與建設具備了權力基礎保障；區(qū)域韌性的外部效度較高則意味著東盟安全力量的規(guī)劃與建設有了相對穩(wěn)定而獨立的合作框架支持；東盟國家域內(nèi)安全需求集群性較高則意味著東盟安全力量的規(guī)劃與建設的核心議題與東盟國家普遍的安全訴求能更好契合，從而使安全力量的建設有了前端需求的對接保障。綜合上述三個面向，領導權因素對應安全力量規(guī)劃與建設的資源基礎、韌性的外部效度因素對應安全力量規(guī)劃與建設的主體框架，而安全需求集群性因素則對應安全力量規(guī)劃與建設的客觀動力，這三個因素所對應面向的有機結合反映了東盟安全力量這一提議得到東盟層面一致支持的程度，也決定了東盟安全力量這一機制安排能否最終成型。因此，上述三種因素是同時作用于東盟安全力量建設的必要條件，任一因素的缺位都會嚴重削弱有效規(guī)劃和建設東盟安全力量的可能性。換言之，在東盟內(nèi)部領導權越明確、區(qū)域韌性的外部效度越高且域內(nèi)安全需求集群性越高的條件下，東盟安全力量越有可能得到有效規(guī)劃并被建設起來。

二、研究設計

２．１ 研究對象、研究時間范圍及階段劃分

本文研究對象為東盟與東盟國家，研究內(nèi)容為東盟安全力量規(guī)劃與建設的困境成因。此外，雖然既有關于安全問題的研究都強調(diào)冷戰(zhàn)因素對國家與國際組織行為的體系性影響，而多從冷戰(zhàn)后開始進行內(nèi)容分析，但鑒于東盟自成立伊始便有開展安全合作的相關設計，因此本文仍選擇從１９６７ 年即東盟成立首年起來分析東盟安全力量的規(guī)劃與建設問題。由于時間跨度相對較大，本文參照全球發(fā)展態(tài)勢和東盟安全形勢，將１９６７ 年至今的時間范圍劃分為三個階段，分別為：冷戰(zhàn)背景下的創(chuàng)立期（１９６７—１９９１ 年）； 全球形勢變革背景下的生長期（１９９２—２００３ 年）； 多極化背景下的成熟期（２００４ 至今）。

２．２ 論證與舉證標準

從理論框架所提出的影響東盟安全力量規(guī)劃與建設可能性的三因素出發(fā)，本文在此分別給出相應的論證與舉證標準。

（１）東盟內(nèi)部領導權的確立。從現(xiàn)實情況與既有研究看，對東盟領導權確立的討論并非東盟的哪一個成員國更有實力成為領導者的問題，而更多是印尼是否能夠被東盟成員國一致認可為領導者的問題。② 在此，我們不僅需要測量印尼相對于其他東盟國家的可觀測的政治、經(jīng)濟與安全指標，還需要討論印尼對自身在東盟中的定位，及其與其他東盟國家在廣泛的外交事務中態(tài)度的一致性。強大的政治、經(jīng)濟與安全力量和受到東盟其他國家廣泛認可的領導地位是印尼獲得東盟內(nèi)明確領導權的兩大基礎。

在可觀測的實力方面，本文使用戰(zhàn)爭相關指數(shù)（Ｃｏｒｒｅｌａｔｅｓ ｏｆ Ｗａｒ， ＣＯＷ）數(shù)據(jù)庫中分析國家綜合力量的東盟“ 國家能力復合指標（Ｃｏｍｐｏｓｉｔｅ Ｉｎｄｅｘ ｏｆ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ）”數(shù)據(jù)來論證印尼與東盟其他國家在可觀測綜合國力上的對比。指標數(shù)值越高則表明綜合國力越強。①在其他國家對印尼在東盟領導地位的認可度分析中，本文首先主要分析印尼對領導東盟安全合作的意愿，從而論證印尼對獲得在東盟內(nèi)領導權的態(tài)度。此外，本文還將使用印尼與東盟其他國家在對外戰(zhàn)略態(tài)度上的差異來作為代理（ｐｒｏｘｙ）測量，闡釋其他國家在外交事務中是否能夠對印尼的立場有所認同。外交戰(zhàn)略態(tài)度的趨近表明國家間總體對外認知的一致趨勢，從而更容易獲得對相互間提出的對外策略的認同。這一數(shù)據(jù)來自對東盟國家在聯(lián)合國大會投票記錄的分析。數(shù)據(jù)取自邁克爾·巴利（Ｍｉｃｈａｅｌ Ａ． Ｂａｉｌｅｙ）等人提出的基于聯(lián)大投票而測算出的理想點（ｉｄｅａｌ ｐｏｉｎｔ）。東盟其他國家與印尼的理想點差距越小則表明對印尼在包括安全在內(nèi)的外交戰(zhàn)略態(tài)度的認同越高。

（２）東盟區(qū)域韌性的外部效度。由于關注的是區(qū)域韌性，因此對其外部效度的測量主要從東盟整體組織角度出發(fā)。根據(jù)理論部分對外部效度內(nèi)涵的討論，對這一因素的測量一方面需要考察東盟在應對域外大國競爭時的策略，也即東盟化解域外大國介入對東盟內(nèi)部安全合作與訴求的負面影響，以及協(xié)調(diào)與域外大國在安全領域關系的能力。另一方面，還需要評估域外大國介入東南亞戰(zhàn)略的性質和對東盟的相應影響。

基于此，本文給出兩種測量方式。第一，東盟在安全合作中對外有效互動水平。有效是指東盟與域外大國在安全合作互動中地位的大致平等?；铀絼t可以觀測相關制度建設細節(jié)。主要資料來源為東盟官方網(wǎng)站文件與新加坡國立大學國際法中心數(shù)據(jù)庫收集的２７５ 份關涉安全議題的東盟官方文件。③ 第二，主要域外大國對東南亞安全相關議題的介入戰(zhàn)略。對介入戰(zhàn)略的解讀主要評估的是域外大國在其安全利益中對東南亞的定位、介入東南亞的方式及其性質，這是第一種測量的補充測量方式。在此，主要域外大國包括美國、中國、俄羅斯（蘇聯(lián)）、英國、法國以及日本。④ 不同分析階段所涉及的國家有所不同。

（３）東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性。相較于前兩個因素的測量標準，對安全需求集群性的測量相對簡潔直觀。從測量指標的角度看，域內(nèi)安全需求的集群性主要集中在對東盟或東盟國家的相關官方聲明所明確表達的、威脅東盟區(qū)域穩(wěn)定的安全問題，以及東盟國家對其優(yōu)先性定位的分析。

本文對域內(nèi)安全需求集群性的測量指標分析主要借助兩種來源。第一，對東盟及東盟國家相關文件的解讀。第二，輔助性使用烏普薩拉數(shù)據(jù)庫中的武裝沖突數(shù)據(jù)集２３．１ 版（ＵＣＤＰ ／ＰＲＩＯ Ａｒｍｅｄ Ｃｏｎｆｌｉｃｔ Ｄａｔａｓｅｔ， ＡＣＤ ２３．１），篩選出對東盟域內(nèi)安全產(chǎn)生較大影響的傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)安全問題并結合相關時間段內(nèi)東盟的安全問題發(fā)展趨勢進行分析。

２．３ 結論判斷標準

本文的判斷標準有二。首先，二分類判斷也即本文的根本判斷標準。根據(jù)理論框架，本文將在每一階段的分析中對東盟內(nèi)部領導權、東盟區(qū)域韌性的外部效度以及東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性進行逐一討論。從研究問題看，本文致力于回答“為什么不能”的問題，其本身二分類的屬性明顯。而從二分類判斷的結果看，對東盟安全力量這一機制安排的規(guī)劃與建設始終未能得到實現(xiàn)。在此基礎上，上述三個因素中任何一個及以上的缺失都將使東盟安全力量這一機制安排的規(guī)劃與建設陷入困境。在此，任一因素強度的缺失都會被表示為測量上解釋變量總體效應的“不變”。由此，二分類判斷的過程更似歸納邏輯中求同的思路。① 而對以二分法這一標準較粗的分類方法且理論框架專注于解釋東盟事實的情況來說，求同的邏輯能夠在一定程度上滿足本文的判斷需求。② 在此，其他與安全力量規(guī)劃與建設相關的替代性因素，如時代背景、政治體制、國家間外交關系等在三個階段間的變化是十分明顯的。囿于篇幅限制，本文著重討論三因素相結合的復合型影響的“不變”對東盟安全力量規(guī)劃與建設推進狀態(tài)的“不變”的作用。而對三階段間其他與安全相關因素的變化的討論則相對簡略。

其次，序級類別判斷也即本文的補充性闡釋。在實現(xiàn)前述判斷邏輯的基礎上，本文依照信息可獲得性的原則盡力從歸納邏輯中求異的思路出發(fā)，③對每一階段中東盟安全力量的規(guī)劃與建設能夠實現(xiàn)的程度做變化比較。依照東盟內(nèi)部領導權、東盟區(qū)域韌性的外部效度，以及東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性三個因素“較高”“中”與“較低”三個水平的階段間相對變化程度，本文也盡力將三個因素的復合型作用與東盟安全力量規(guī)劃與建設能夠實現(xiàn)程度的“較高”“較低”狀態(tài)進行聯(lián)結。在此，東盟安全力量規(guī)劃與建設能夠實現(xiàn)的程度主要通過兩個方面進行測量。第一個方面是根據(jù)前文對安全力量定義中的構成要素也即安全人員、安全規(guī)則與安全機構的規(guī)劃與建設情況進行分析；第二個方面則是東盟與東盟國家對安全力量相關規(guī)劃與建設的討論與提議情況。這一類資料的來源有三，分別為東盟及東盟國家的官方文件、律商聯(lián)訊（Ｎｅｘｉｓ）的新聞資料④以及既有學術文獻中的資料歸納。⑤ 當然，為了避免解釋因素與觀察結果間的關系是相關（ ｃｏｒｒｅｌａｔｉｏｎａｌ） 而非因果（ｃａｕｓａｌ），本文會在信息可得的情況下盡力補充過程細節(jié)。

上述兩種判斷標準優(yōu)先順序的選擇一方面是滿足對研究問題所表達的“為什么不能”而非“在何種程度上不能”的論證，⑥另一方面也是因為數(shù)據(jù)信息可獲得性及測量粒度的限制。在分析過程中，二分類與序級類別的判斷標準將綜合使用而不單獨分別論證。

三、東盟發(fā)展視閾下安全力量的探索歷程分析

３．１ 第一階段：冷戰(zhàn)背景下的創(chuàng)立期（ １９６７—１９９１ 年）

１９６７ 至１９９１ 年是東盟的創(chuàng)設與起步期，此時的東盟包含了印尼、馬來西亞、泰國、新加坡和菲律賓，文萊則于１９８４ 年加入。這一階段，雖然東盟擁有較為明確的內(nèi)部領導者且東盟國家在安全需求上的集群性較高，但區(qū)域韌性的外部效度較低。區(qū)域韌性外部效度的缺位使得三個因素形成的復合型影響缺失，東盟安全力量的規(guī)劃與建設也因此難以取得有效進展。

（１）東盟內(nèi)部領導權明確程度較高

在東盟初創(chuàng)期，印尼在區(qū)域內(nèi)的領導權較為明確。作為東南亞國土面積最大、人口最多的國家，同時慮及其在推動東盟內(nèi)部整合方面的作用，印尼是東盟事實上的領導者。① 首先，從對領導地位認可來源最多的總體實力看，印尼在這一時期相對其他東盟國家的優(yōu)勢較為明顯。如圖１ 所示，從１９６７ 至１９９１ 年，印尼的國家能力復合指標穩(wěn)定領先于其他東盟國家兩倍以上，在當時所有東盟國家實力對比中具有較大優(yōu)勢。一國能夠領導集體行動的關鍵條件之一是該國擁有重要的影響力優(yōu)勢，即便其他國家從行動中獲益更多也不會改變該國與他國的影響力對比，該國的影響地位也不會因此受損。② 顯然，東盟其他國家在綜合實力方面并沒有與印尼相抗衡的能力。此外，如圖２ 所示，東盟成立后，東盟成員國外交戰(zhàn)略態(tài)度間的差異性不斷縮小，從１９６７ 年的大于１ 到１９９１ 年的小于１。更值得注意的是，此時印尼與其他東盟國家間的外交戰(zhàn)略態(tài)度差異漸小，甚至在１９７３ 至１９７６ 年間與他國外交戰(zhàn)略態(tài)度多次出現(xiàn)重合。印尼與其他東盟國家間的外交態(tài)度差異越小且東盟國家相互間外交戰(zhàn)略態(tài)度差異也越小，這表明印尼若在安全合作中有所提議，則東盟國家對之認可的可能性越大，國家間在東盟層面達成共識的幾率也更高。這不僅有利于印尼發(fā)揮東盟領導者的作用，也更易得到其他國家對其東盟建設提議的認同。

其次，從自身戰(zhàn)略重心和定位看，印尼在這一時期也具有領導東盟的明確意愿。在東盟成立前，印尼前總統(tǒng)蘇加諾（Ｓｕｋａｒｎｏ）在東南亞一直奉行相對激進的外交政策，希望在該地區(qū)維護印尼的首要地位。③ 但是蘇加諾的“印馬對抗” （印尼語為Ｋｏｎｆｒｏｎｔａｓｉ，源自荷蘭語中“對抗”一詞）政策使東南亞國家對其區(qū)域戰(zhàn)略的動機具有懷疑和恐懼心理。蘇加諾的繼任者蘇哈托（Ｓｕｈａｒｔｏ） 上臺后改變了前者激進的對抗政策，奉行“新秩序”政策，與東南亞國家進行和平接觸。這一戰(zhàn)略轉向也使印尼從被認為是地區(qū)不穩(wěn)定的主要原因轉變?yōu)閰^(qū)域安全架構的支柱。蘇哈托對區(qū)域合作的承諾從２０ 世紀７０ 年代初到９０ 年代一直被視為東南亞安全的組成因素，其外交政策的轉變也為東盟的建立奠定了基礎。④ 在蘇哈托領導下，印尼在區(qū)域安全和穩(wěn)定方面發(fā)揮了主要作用。⑤ １９７６ 年，作為主場國，印尼在巴厘島舉行了第一次東盟國家元首和政府首腦峰會。此外，印尼推動東盟國家在１９７１ 年簽訂了《和平、自由和中立區(qū)宣言》（ＺＯ?ＰＦＡＮ，又稱《吉隆坡宣言》）⑥，又于１９８３ 年主導提出了《東南亞無核武器區(qū)條約》（ＳＥＡＮＷＦＺ）。⑦ 不僅如此，作為東盟領導者，印尼也積極調(diào)解區(qū)域沖突，在結束越南占領柬埔寨的危機中發(fā)揮了主導作用。

（２）東盟區(qū)域韌性的外部效度較低

冷戰(zhàn)期間，東南亞地區(qū)不僅存在美蘇兩國的競爭，中美和中蘇也在東南亞存在不同程度的競爭，這些競爭關系對東南亞的影響也隨著大國關系的發(fā)展而改變。美國與菲律賓和泰國的同盟關系、美國在１９６９ 年奉行的“關島主義”、勃列日涅夫于１９６９ 年提出的“亞洲集體安全體系”、中蘇關系的惡化，以及蘇越同盟等都深刻影響著東南亞的區(qū)域安全形勢。因此，大國競爭是東南亞國家此時不得不面對的主要安全問題之一。然而，除泰國外，其余四國都有被西方列強殖民的經(jīng)歷，這些國家經(jīng)過爭取民族獨立的艱難斗爭，才成了擁有主權的國家。因此，東盟國家對外部國家的干預有一定抵觸心理，不愿卷入大國競爭。

由此，東盟國家在安全合作中意欲排除乃至抵抗大國影響，這也體現(xiàn)在這一時期東盟相應的制度設計中。東盟創(chuàng)始五國于１９６７ 年８ 月８ 日在曼谷簽署《東南亞國家聯(lián)盟成立宣言》（也稱為《曼谷宣言》），這一宣言主要闡述了東盟的三大基本原則：合作、友好以及不干涉原則。① 由于東盟各國獨立不久，政權相對不穩(wěn)，在各國國內(nèi)存在較多不穩(wěn)定因素的情況下，東盟國家均表示不愿卷入大國競爭，以防大國干涉內(nèi)政。例如，蘇聯(lián)提出了“亞洲集體安全體系”，旨在遏制中國，并將美國排除在亞洲之外。然而此提議并沒有引起東盟國家的積極反應，他們對蘇聯(lián)的動機持懷疑態(tài)度。② 此后，馬來西亞在１９７０ 年的不結盟國家會議上提出了“中立性”建議，主要分為兩部分：第一，要求美國、蘇聯(lián)和中國尊重并保證東南亞地區(qū)的中立性，并同意不在該地區(qū)競爭；第二，要求區(qū)域內(nèi)各國遵循互不侵犯和不干涉原則，避免卷入大國競爭，并尋求將這些競爭排除在東南亞之外。③ 緊接著，在１９７１ 年吉隆坡舉行的東盟特別部長會議上通過了《和平、自由和中立區(qū)宣言》，該宣言的主要內(nèi)容是做出必要努力，以確保承認和尊重東南亞是一個和平、自由和中立的地區(qū)，不受外界任何形式的干涉。④而后，東盟國家又提出了《東南亞無核武器區(qū)條約》。⑤ 很明顯，這一時期東盟的主要安全理念是盡可能將大國對東南亞安全的負面影響排除在東盟安全框架以外，通過限制接觸來保障自身安全。

由此可見，這一階段，東盟整體與域外大國在安全協(xié)同合作上的制度化水平發(fā)展較為緩慢。相較于區(qū)域韌性的外部效度所關注的在安全議題中與大國的有效合作，東盟更多是通過一系列制度文件控制了其與大國在安全議題上的接觸，靈活性稍有不足。這一系列行動雖然能夠保障東盟的相對獨立，卻也無益于東盟區(qū)域韌性的外部效度的構建。

（３）東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性較高

這一時期，東盟國家在安全上的需求較為一致。由于東盟成員國數(shù)量較少，創(chuàng)立之初僅五個國家，更容易就安全問題的內(nèi)容和優(yōu)先性達成共識。第一，東盟國家在這一階段面臨著較為相似的安全威脅。威脅東盟創(chuàng)始五國安全的主要是意識形態(tài)問題，這也是創(chuàng)始五國成立東盟的主要原因之一。⑥ 第二，經(jīng)濟發(fā)展是這一時期東盟國家的主要目標。成立區(qū)域組織可以為這些新獨立國家提供自助機制，使它們能夠集中精力進行國家建設。第三，這一時期東盟國家間的安全問題也多集中在領土問題上。冷戰(zhàn)期間，東南亞國家生活在對多米諾骨牌效應的恐懼中，即這些沖突導致的安全問題會蔓延到該地區(qū)。⑦ 因此，東盟國家大都致力于解決東南亞地區(qū)的國家間沖突，尤其防止沖突溢出而影響到自身安全。第四，該地區(qū)存在的大國競爭一定程度上掩蓋了很多國家的內(nèi)生性安全問題。盡管這一時期東盟國家可能面臨不同的非傳統(tǒng)安全問題，但是鑒于傳統(tǒng)安全的優(yōu)先級問題，這些非傳統(tǒng)安全問題難以成為國家的最優(yōu)先事項。因此，整個冷戰(zhàn)期間，外部威脅在使東盟國家暫時擱置分歧、進行合作方面發(fā)揮了一定作用。⑧ 綜合以上原因，這一時期東盟國家主要的安全需求及不同需求間的優(yōu)先性相對集中，可以認為東盟國家在這一時期安全需求的集群性較其他兩階段高。

（４）小結

在１９６７ 至１９９１ 年間，雖然印尼在東盟的領導地位相對穩(wěn)固且東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性較高，但這一時期東盟韌性的外部效度較低，這也使得三種因素的復合型影響無法有效體現(xiàn)，對東盟安全力量的規(guī)劃與建設也就難以開展。

東盟區(qū)域韌性的外部效度較低導致東盟的安全合作無法聚焦在域內(nèi)安全議題，而更多轉向了防止域外大國對地區(qū)事務的干涉，進而使得試圖通過建立安全力量來應對域內(nèi)安全問題的提議不能得到成員國的充分認同。在整個區(qū)域缺少與大國的安全合作機制和應對安全問題的主導能力的情況下，成員國擔心東盟安全力量可能會成為大國干預地區(qū)事務的途徑之一，進而威脅東盟國家安全。所以，保持東盟在區(qū)域事務中的自治能力是印尼外交政策和在東盟中確立領導地位的核心。① 防止域外大國對地區(qū)事務的干預也是這一時期東盟國家拒絕進行多邊軍事合作的主要原因。東盟國家擔心僅包括東盟國家的多邊安全合作會被他國誤解為是一種威脅。例如，由于一個強大的蘇越安全伙伴關系的出現(xiàn)以及蘇聯(lián)對地區(qū)安全威脅的存在，李光耀呼吁在東盟成員國間舉行多邊軍事演習。② 這遭到了泰國和印尼的反對，印尼還重申：東盟國家間現(xiàn)有的雙邊聯(lián)系足以應對新出現(xiàn)的安全威脅，并且任何多邊演習將會是對“另一方”的挑釁。③

雖然東盟安全力量并未實現(xiàn)，但基于印尼相對穩(wěn)定的領導地位和東盟國家較高的安全需求集群性，相較于后一階段，東盟這一時期對安全力量規(guī)劃與建設的實現(xiàn)基礎和呼聲相對較高。從安全人員與安全規(guī)則的角度看，這一階段雖屬于東盟初創(chuàng)期，卻都積累了一定基礎。就安全相關的人力資源儲備而言，由于國家獨立發(fā)展的國防需求，東盟國家的武裝人員體量都相對較高且多呈現(xiàn)增長趨勢。以泰國為例，根據(jù)戰(zhàn)爭相關指數(shù)數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，從１９６７ 至１９９１ 年，泰國武裝人員數(shù)從１５ 萬左右上漲至２８萬左右。雖然武裝人員體量大也可能會激化國家間沖突，卻也能夠證明在有需求組建區(qū)域安全力量時各國能提供充足的安全人員。而從安全規(guī)則看，當前對維護東盟安全至關重要的制度設計，如前文提及的《和平、自由和中立區(qū)宣言》以及１９７６ 年的《東盟自然災害互助宣言》《東南亞友好合作條約》，１９８７ 年的對友好合作條約的修訂案等都是在這一時期簽訂的。

此外，從可收集到的資料看，東盟國家這一時期以建設安全力量為目的的合作提議也較多。在這一階段，除文萊外，東盟其余五國都曾提出過類似東盟安全力量或朝著東盟安全力量方向發(fā)展的提議。尤其在２０ 世紀７０、８０ 年代，東盟國家多次提出在東盟框架下進行軍事安全切實合作的想法。比如，１９７６ 年印尼提議成立“共同防務委員會”、１９８２ 年新加坡提議建立東盟聯(lián)合軍事演習機制、馬來西亞提議建立“聯(lián)合指揮”實體、“防務共同體”等④。１９８９ 年，泰國也提議與其他東盟國家討論在東盟框架下加強多邊軍事合作的可能。⑤從時間線上看，上述提議都是與印尼相對穩(wěn)定地領導東盟安全建設以及東盟國家共同應對安全問題的需求背景相呼應的。

３．２ 第二階段：全球形勢變革背景下的生長期（１９９２—２００３ 年）

１９９２ 至２００３ 年是東盟的發(fā)展期，越南于１９９５ 年、老撾與緬甸于１９９７ 年、柬埔寨于１９９９年相繼加入。這一時期，雖然東盟區(qū)域韌性的外部效度有所上升且東盟國家的安全需求仍較為一致，但印尼在東盟的領導地位有所松動而其他國家也暫時無法替代印尼。組織內(nèi)部領導權的模糊使得三個因素綜合產(chǎn)生的復合型作用缺位，東盟安全力量規(guī)劃與建設的提議也漸弱。

（１）東盟內(nèi)部領導權明確程度較低

首先，從客觀實力看，雖然這一時期印尼較東盟其他國家仍具有一定優(yōu)勢，但這一優(yōu)勢有所減小。第一，與其他東盟國家的綜合實力對比差異減小。如圖３ 所示，印尼在這一時期的國家綜合能力指標在０．０１５ 左右徘徊，這與第一階段處于大致相當?shù)乃?。然而，這一階段越南、菲律賓與泰國的實力上升較快，國家綜合能力指標均超過了０．００５。泰國甚至在２００１ 年超過０．０１。事實上，泰國在２０ 世紀９０ 年代初期便開始以更活躍的姿態(tài)出現(xiàn)在東盟安全事務中，并曾嘗試與印尼競爭在東盟安全合作中的領導權。① 第二，印尼與其他東盟國家以及東盟國家間的對外戰(zhàn)略認同下降。如圖４ 所示，相較第一階段，東盟國家此時的外交戰(zhàn)略態(tài)度差異每年均保持在１ 到１．５ 之間，而東盟國家在第一階段的這一數(shù)值僅在１９６７ 年超過了１。同時，印尼與其他東盟國家的外交戰(zhàn)略態(tài)度差異也在擴大，在１９９６ 年更是接近１．５ 的最大值，而第一階段的差異則常年保持在１ 以內(nèi)。印尼與其他東盟國家以及所有東盟國家間外交戰(zhàn)略態(tài)度的差異，意味著東盟國家對印尼在包括安全在內(nèi)的對外戰(zhàn)略偏好上的認同度下滑。這表明，即便印尼有心推動深入安全合作，但其在東盟內(nèi)能得到的響應程度也會打折扣。

其次，主觀意愿上看，印尼本身對外方針有所轉向。金融危機重創(chuàng)印尼經(jīng)濟，１９９６ 年印尼的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率為８％，而１９９８ 年的增長率則降至－ １３． ６％；１９９６ 年通貨膨脹率為６．５％，在１９９８ 年則達到了６５％。② 這次金融危機對印尼整體實力的沖擊巨大，使其在很大程度上失去了自獨立以來對其他東盟國家的相對優(yōu)勢。在經(jīng)歷了嚴重的內(nèi)部政治與經(jīng)濟困難后，印尼的國際地位和信譽亦大受影響。此外，金融危機也引發(fā)了印尼政治危機，國內(nèi)爆發(fā)大規(guī)模示威活動，要求印尼政府進行民主改革，導致前總統(tǒng)蘇哈托下臺。③ 蘇哈托的離開和２０ 世紀９０ 年代末的金融危機意味著印尼積極和自信的領導能力的結束。④ 同樣，這一時期其他具有領導東盟安全合作潛力的馬來西亞、泰國、越南等國也在不同程度上受到金融危機的消極影響，都無法在綜合影響力上脫穎而出，對其他東盟國家形成領導優(yōu)勢。

（２）東盟區(qū)域韌性的外部效度較前一階段有所增長

這一時期，冷戰(zhàn)的結束一方面緩和了東南亞國家間在意識形態(tài)上的對立，東盟成員國不斷增加；另一方面也使東盟國家開始以東盟為整體謀求與域外大國在東南亞安全問題上的合作。１９９１ 年２ 月，泰國軍方將領素金達·甲巴允（Ｓｕｃｈｉｎｄａ Ｋｒａｐｒａｙｏｏｎ）說，“東盟共同的防御安排不能取代美國的軍事存在”。但是鑒于美國對東南亞的安全承諾并不穩(wěn)定，東盟國家并不完全信任美國的安全保證。時任新加坡外交部長楊榮文（Ｙｏｎｇ?Ｂｏｏｎ Ｙｅｏ）說，“美國可能在１９９６ 年、２００２ 年或２００４ 年撤出該地區(qū)”。⑤ 因此，東盟不得不追求更加多樣化的、對外包容的安全保障機制。東盟采取的安全合作途徑主要有兩種，第一是加強東盟國家間的安全合作，提升共同防務能力，建立東盟安全共同體；⑥第二則是將域外大國分階段納入東盟的安全框架中，希望域外大國在東盟主導的框架內(nèi)發(fā)揮安全作用。

１９９２ 年１ 月，新加坡舉行第四次東盟首腦會議， 同意該組織利用部長級會議（ＰＭＣ）等既有論壇來促進和加強關于政治和安全事項的外部對話。① １９９２ 年７ 月，印度和中國應邀作為觀察員參加了會議。② １９９３ 年７ 月，第２６ 屆東盟外長會特別安排了東盟６ 個成員國、７ 個對話伙伴國、３ 個觀察員國和２ 個來賓國外長參加“非正式晚宴”，各國外長同意召開東盟地區(qū)論壇（ＡＲＦ），就地區(qū)政治安全問題舉行非正式磋商。１９９４ 年７ 月２５ 日，東盟地區(qū)論壇首屆外長會議在泰國曼谷召開。東盟地區(qū)論壇是第一個包含亞太區(qū)域的國家間建設性對話和區(qū)域安全合作的域內(nèi)安全機構，目的是在大國和東南亞間建立一種可預測和穩(wěn)定的關系模式，這一概念隱含著這樣一種認識，即區(qū)域問題需要域外國家參與。③ 此外，１９９７ 年１２ 月，在馬來西亞舉行第二屆東盟非正式首腦會議期間，東盟與中日韓領導人舉行非正式會議，開啟了東盟與中日韓（１０＋３）合作進程。隨后，１９９９ 年舉行的第三屆東盟與中日韓（１０＋３）領導人會議上發(fā)表了《東亞合作聯(lián)合聲明》，東盟正式將東盟與中日韓（１０＋３）領導人會議制度化。

綜上所述，冷戰(zhàn)結束后，東盟國家逐漸意識到不可能將域外大國完全獨立在區(qū)域安全合作之外。因此，東盟在這一時期逐步建立起包容性的安全合作機制，通過將域外大國納入東盟主導的安全合作框架來平衡大國在東南亞的競爭。經(jīng)由東盟地區(qū)論壇、東盟與中日韓（１０＋３）領導人會議等機制，東盟初步建立起能夠與域外大國進行交流和合作的安全平臺，東盟區(qū)域韌性的外部效度較上一階段有了明顯提升。

（３）東盟國家域內(nèi)安全需求集群性較前一階段下降

在東盟國家安全需求的集群性上，全球化、多極化背景下安全問題的多樣性，以及新安全議題的凸顯使得東盟國家在安全訴求和對不同安全問題優(yōu)先性的判斷上產(chǎn)生了差異，安全需求集群性下降。首先，這一時期東盟擴員導致東盟內(nèi)部的國家間爭端增多。１９９５ 至１９９９ 年，越南、老撾、緬甸和柬埔寨相繼加入東盟。東盟擴員不僅帶來了更大的東盟，也帶來了更多元的東盟，使東盟的總體安全狀況發(fā)生了改變。⑤新加入的國家原本就與鄰國存在領土爭端，且部分國家自身如緬甸也面臨復雜的內(nèi)政問題。擴員無疑將這些國家間的領土爭端帶到了東盟框架下，使東盟安全問題復雜化。

其次，擴員背景下東盟國家本身的多元化也使得東盟整體對安全認知的差異擴大。比如，東盟十國的政體各不相同，多樣化的政體意味著多樣化的安全觀念，安全觀念的差異又會產(chǎn)生不同的安全需求。如印尼較為重視東盟內(nèi)部的民主化進程，而緬甸由于軍政府的存在可能更關心政權穩(wěn)定，如果民主化進程影響自身政權，可能就會推遲其民主化進程。此外，東盟國家不僅在國土面積、文化、歷史、宗教、種族和價值觀方面存在差異，在發(fā)展水平和國家優(yōu)先事項上也存在差異。⑥ 這種由多元性導致的安全需求差異也在馬來西亞國防軍前長官處得到印證：“如果存在一種集體的信仰，即多邊主義安排將給所有的相關成員國帶來互惠，那么，多邊主義是可能的。換言之，必須要有安全利益的聚合，它來源于成員國對各自面臨的威脅以及區(qū)域作為一個整體所面臨的威脅的共同感知。目前，這是不可能發(fā)生的，因為安全利益和安全需要迥異。在很大程度上，這要歸因于長期存在的與區(qū)域外力量的安全聯(lián)盟，歸因于執(zhí)政政權的不穩(wěn)定性或者脆弱性，甚至是東盟內(nèi)部各國政治、經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性”。①

（４）小結

與第一階段相比，東盟在這一時期開始建立包容域外大國的安全合作機制，東盟區(qū)域韌性的外部效度得到了一定提升。然而，東盟域內(nèi)安全需求的集群性較上一階段有所下降，并且印尼喪失了東盟領導者的地位。這一時期東盟領導權的缺位和域內(nèi)安全需求集群性的下降使得三個因素的復合型影響再次無法得到有效體現(xiàn)，進而影響了東盟安全力量的規(guī)劃與建設。

東盟區(qū)域韌性有效性的提升對東盟安全力量的規(guī)劃與建設具有一定促進作用。這一時期建立起來的東盟地區(qū)論壇曾建議設置一個地區(qū)維和訓練中心。雖然中心最終沒有在這一階段被建立，但一些會議、講習班和研討會被確立下來，②這對未來安全力量的建設有積極作用。此外，印尼在２００３ 年提議將東盟維和部隊的設立作為東盟安全共同體的一部分，嘗試將其囊括在東盟制度之中，并且印尼提議建立維和部隊的目的之一是擺脫域外國家對東南亞地區(qū)沖突的干預。印尼對澳大利亞領導的對東帝汶的干預感到不安，并表示“如果有一支東盟部隊，情況會好得多”。③ 這表明印尼認為東盟有能力且需要主導對域內(nèi)安全問題的應對和解決。

但是，內(nèi)部領導者的缺位使得東盟無法將區(qū)域韌性與較為集群化的安全需求落實到安全問題應對上。首先，領導權不明確使得東盟護持其內(nèi)部凝聚力的能力有所下降，東盟國家就建立安全力量這一機制安排產(chǎn)生了較大分歧。如在拒絕印尼所提議的東盟維和部隊時，東盟國家的理由各不相同。泰國外交部長素拉杰·沙田泰（Ｓｕｒａｋｉａｔ Ｓａｔｈｉａｎｔｈａｉ）表示“該地區(qū)不存在會導致沖突的問題”；馬來西亞前政府部長賽義德·哈米德·阿爾巴（Ｓａｉｄ Ｈａｍｉｄ Ａｌｂａ）認為“東盟不是一個軍事集團，武力對于刺激經(jīng)濟增長或應對自然災害沒有作用”。而越南則認為“建立維和部隊還為時尚早”。④ 其次，領導地位的喪失使得印尼失去了其他國家對其提議的認同，東盟國家的共同安全需求得不到集體層面的有效回應。而領導地位是國際機構談判過程中成敗的關鍵因素。⑤ 印尼為了使建立東盟維和力量的提議得到其他國家的同意，多次向東盟成員國解釋并修改相關文件，但依然沒有得到其他國家的同意。為了在一定程度上填補領導者的空缺，在２０００ 年７ 月的東盟外長會議上，東盟決定成立“三駕馬車”⑥的決策體制，以應對和處理各項緊急問題，⑦但并未取得預期效果。

從東盟安全力量這一規(guī)劃與建設能夠得到推進的可能性來看，由于安全需求集群性和區(qū)域韌性的外部效度在三個階段中處于中等水平，且東盟領導者相對缺位，因此我們發(fā)現(xiàn)：東盟這一時期對安全力量規(guī)劃與建設的呼聲在三個時期中較低。從東盟國家安全能力來看，１９９７ 至２００３ 年東南亞國家軍費開支大幅下降，國家安全能力受嚴重影響。根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所的數(shù)據(jù)顯示，雖然１９９２ 至１９９７ 年東盟國家的軍事支出略有上升，但１９９７ 年金融危機使東南亞國家的軍費支出快速下降，從１９９７ 年的２４２ 億美元下降到２０００ 年的２１０ 億美元，并且直到２００３ 年之前都未恢復到危機前水平。① 這使東盟國家處理地區(qū)安全問題的能力和意愿降低。東盟國家這一時期保有的武裝人員體量也大多處于收縮狀態(tài)。

從東盟國家對建設安全力量的反應看，成員國對安全力量規(guī)劃與建設的意愿較低。當前可收集到的資料顯示，相較于上一階段，這一時期僅有馬來西亞和印尼兩個國家分別于１９９３和２００３ 年正式提議建立東盟維和部隊。而這一時期東盟其他國家對建立安全力量提議的回應也并不積極。比如，馬來西亞的相關提議沒有得到其他東盟國家的有效表態(tài)，而印尼的相關提議則遭到大多數(shù)東盟國家的拒絕。③

３．３ 第三階段：多極化背景下的成熟期（ ２００４年至今）

２００４ 年至今是東盟的成熟期。這一階段，印尼逐步恢復對東盟安全合作的有效領導，在東盟的發(fā)展和區(qū)域沖突管控中發(fā)揮了積極作用。與此同時，東盟持續(xù)建立東盟主導下的安全合作機制，并盡可能將大國融入其安全框架的設計中。然而，這一時期非傳統(tǒng)安全問題開始凸顯、不同安全議題在東盟國家間的優(yōu)先性差異有所擴大，東盟域內(nèi)安全需求的集群性進一步下降。

（１）東盟內(nèi)部領導權明確程度較高

首先，從客觀實力和環(huán)境上看，金融危機以來，印尼在這一階段的領導力逐步恢復。第一，從綜合實力差距看，這一時期印尼的實力平緩上升并擴大了與多數(shù)東盟國家的相對優(yōu)勢。如圖５ 所示，自２００５ 年起，印尼綜合能力指標平穩(wěn)上漲，由２００５ 年的０．０１４ 增加到２０１６ 年的０．０１７左右。而除越南外，其他國家在這一時期的國家綜合能力指標并沒有明顯上升，有些國家如緬甸甚至有所下降。雖然越南的綜合實力在２０１２ 年后有所上升，但印尼的相對優(yōu)勢依然明顯。此外，越南加入東盟的時間較晚，加之其國家性質，無法在短期內(nèi)得到東盟其他國家對其潛在領導地位的認同。第二，就他國對印尼在包括域內(nèi)安全問題應對在內(nèi)的外交戰(zhàn)略認同度而言，這一差異呈現(xiàn)縮小趨勢。如圖６ 所示，在第三階段初期，雖然東盟國家的外交立場較為分散，但其外交戰(zhàn)略態(tài)度有趨同聚合之勢。這一差異從２００２ 年的大于１ 到２０１０ 年的小于１，并在此后維持在１ 左右。東盟國家間外交戰(zhàn)略態(tài)度差異縮小以及印尼與其他國家外交戰(zhàn)略態(tài)度的幾近重合表明東盟的對外共識在提升，東盟國家在外交領域對印尼的認同程度也在波動中升高。上述態(tài)勢使印尼具備了安全合作中發(fā)揮領導者作用的客觀條件。

其次，從主觀意愿上看，印尼在這一階段成為東盟領導者的意愿再次回升。雖然印尼的實力和自信在金融危機后的一段時間內(nèi)受到打擊，但經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，其國內(nèi)政治趨于穩(wěn)定，印尼逐漸從危機中恢復。在２００３ 年擔任東盟主席國職務時，印尼便希望恢復其作為東盟領導者的影響力。④ 而印尼提議建立東盟安全共同體（ＡＳＣ）就是其希望恢復東盟領導者角色的信號。對此，印尼提出了一系列建構東盟安全框架的建議，其中大部分被東盟成員國采納。２００４ 年，時任印尼總統(tǒng)蘇西洛（Ｓｕｓｉｌｏ）任命維拉尤達（Ｗｉｒａｙｕｄａ）繼續(xù)擔任外長一職，后者則通過加強對外合作與伙伴關系的方式，使印尼更積極地介入地區(qū)與國際事務，拓展其綜合影響。⑤ 與此同時，這一時期的印尼也將區(qū)域安全與穩(wěn)定作為國家發(fā)展和繁榮的先決條件，⑥彰顯了其領導東盟的意愿。

事實上，這一階段東盟內(nèi)部的諸多安全議題與合作都能看見印尼的積極推動。比如，印尼是２００７ 年《東盟憲章》中許多措辭的執(zhí)筆人，提議了系列規(guī)范性概念。在非傳統(tǒng)安全議題上，印尼于２００９ 年建議成立東盟政府間人權委員會（ＡＩＣＨＲ）并在２０１２ 年主張發(fā)布《東盟人權宣言》，兩者均成功實施。在出現(xiàn)地區(qū)沖突時，印尼也積極通過外交手段促成沖突雙方達成共識。２０１１ 年２ 月，泰國和柬埔寨邊防部隊在兩國邊境有爭議的柏威夏寺附近發(fā)生武裝沖突，印尼積極斡旋。① 除了及時召開東盟外長緊急會議、在沖突雙方進行穿梭外交，印尼也在聯(lián)合國安理會上就派遣觀察員到受沖突影響地區(qū)這一點上促成了所有理事國的共識。② 此外，印尼嘗試維持東盟國家對安全問題態(tài)度的一致。由于在２０１２ 年東盟外長會議上未能就南海問題達成共識，東盟國家４５ 年來首次未能在會后發(fā)表聯(lián)合公報。這一情況下，時任印尼外交部長馬蒂·納塔萊加瓦（Ｍａｒｔｙ Ｎａｔａｌｅｇａｗａ）積極與有關各方進行磋商，消除了此次危機。③

（２）東盟區(qū)域韌性的外部效度較高

這一階段，大國在東南亞的戰(zhàn)略博弈加劇，大國競爭對東盟安全的挑戰(zhàn)凸顯。為遏制中國，美國在東南亞地區(qū)不斷進行戰(zhàn)略“加碼”，對包括安全在內(nèi)的各項議題深度介入。時任美國總統(tǒng)奧巴馬于２０１２ 年提出“重返亞洲”戰(zhàn)略，將美國對外關系的重點從中東和歐洲轉移到東亞，其對在地理上與中國毗鄰、在經(jīng)濟上與中國關系緊密的國家進行大量投資并拉攏這類國家在政治上惡意對抗中國。④ ２０１７ 年，美國又重新調(diào)整對華政策，以“印太戰(zhàn)略”取代“重返亞洲”戰(zhàn)略。此后，東南亞成為“印太戰(zhàn)略”博弈核心競合區(qū)。⑤ 這種愈發(fā)激烈的大國競爭勢必會對東盟國家利益造成重大挑戰(zhàn)，東盟也迫切需要協(xié)調(diào)與域外大國的利益訴求以使自身能夠有效應對核心安全關切。作為中小國家組成的地區(qū)性國際組織，東盟不具備與任何大國對抗的實力。所以，相較于單純的拒絕與不接觸，與域外大國建立系列由東盟主導的安全合作機制便成為這一時期東盟的較優(yōu)選擇。

基于此，東盟在這一時期強化了與域外國家的安全合作機制，并盡力保持東盟在機制中的主導權，使東盟區(qū)域韌性的外部效度進一步提升。第一，東盟通過強化對對外包容的安全合作制度的建設來積極管理域外大國競爭對東南亞安全的影響，提升自身安全保障力。在２００４ 年舉辦的第八屆“東盟＋３”峰會上，與會領導人一致同意于２００５ 年在馬來西亞召開第一次東亞峰會（ＥＡＳ），⑥一些東盟成員國主張增加峰會成員國數(shù)量，將印度、新西蘭和澳大利亞也納入其中。⑦ 東盟還在２００５ 年簽署的東亞峰會《吉隆坡宣言》中明確表示“東亞峰會將是一個開放、包容、透明和外向的論壇”。⑧ 俄羅斯與美國在其后也相繼加入了東亞峰會。此外，為了進一步有效處理地區(qū)安全問題，在２００９ 年１１ 月舉行的東盟防長非正式會議上，越南提議在東盟防長會議的基礎上增加８ 個國家，這一提議得到了其他成員國的一致同意。⑨ 事實證明，相較于東盟防長會議，一個對外包容的東盟防長擴大會議在東南亞實際的安全合作中發(fā)揮了更為重要的作用。① 第二，在加強與域外國家安全合作的同時，東盟也嘗試保持其在機制中的主導權，以保證東盟對安全議題的掌控力?！稏|盟憲章》明確表示“在開放、透明和包容的地區(qū)架構中，保持東盟在與外部伙伴關系和合作中的中心地位和積極作用”，②正式確立了“東盟中心地位”的戰(zhàn)略概念，表明了東盟對在區(qū)域安全架構中主導地位的追求。而且，東盟在域外國家相繼發(fā)表“印太愿景”的情況下，積極出臺《東盟印太展望》，并在文件中重申東盟將繼續(xù)在競爭的戰(zhàn)略環(huán)境中扮演一個誠實的中間人角色，③其根本目的是維護東盟的統(tǒng)一性與中心地位。

（３）東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性較低

由于區(qū)域內(nèi)非傳統(tǒng)安全威脅日益上升、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織的復雜態(tài)勢，東盟國家在域內(nèi)安全需求的集群性上較前一階段再次下降。首先，客觀上看，東盟國家面臨的主要域內(nèi)安全問題的差異凸顯。相較前兩階段，東盟這一時期的非傳統(tǒng)安全形勢相對嚴峻。以恐怖襲擊為例，根據(jù)全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫（ Ｇｌｏｂａｌ Ｔｅｒｒｏｒｉｓｍ Ｄａｔａｂａｓｅ， ＧＴＤ） 的統(tǒng)計，２００４ 年后，東盟國家遭受的恐襲成倍增加。比如，２００４ 年以前，泰國遭受恐襲最多的一年為１９９２ 年，共計２５ 次；而２００４ 年起泰國年度恐襲數(shù)基本維持在３００ 次左右，２０１３ 年甚至達到４７２次。同樣，菲律賓在２００４ 年以前遭受恐襲數(shù)最多的年份為１９９１ 和１９９２ 年，均為１６２ 次；２００４年后則基本維持在２００ 次以上，自２０１３ 年起至今甚至每年會發(fā)生恐襲５００ 次以上。⑤ 然而，東盟國家間對恐怖主義威脅的認知存在很大差異。如２０２０ 年對東南亞國家民眾的調(diào)查中，當被問及“對于東南亞所面臨的安全挑戰(zhàn)，您最關心的三大問題是什么”，６２％ 的菲律賓人和６０．９％的老撾人選擇了恐怖主義，但僅有７．７％的柬埔寨人選擇了恐怖主義。此外，２０１９ 年調(diào)查中擔心“國內(nèi)政治不穩(wěn)定” 的柬埔寨人有７５．０％，而文萊、老撾和新加坡人只有３０％左右。２０２２ 年越南、菲律賓和文萊人選擇“氣候變化”的比例都在５０％以上，而緬甸僅為９．４％。⑥ 不同安全議題在不同東盟國家民眾中受關注度的變化在一定程度上表明安全問題的實際嚴重性在不同國家間的顯著差異。

其次，在主觀偏好上，不同安全議題在國家議程設置中的優(yōu)先性也存在差異。如自２０１６年羅德里戈·杜特爾特（Ｒｏｄｒｉｇｏ Ｄｕｔｅｒｔｅ）執(zhí)政后，菲律賓加強了打擊販毒的力度。⑦ 印尼前總統(tǒng)佐科·維多多（Ｊｏｋｏ Ｗｉｄｏｄｏ）更是在公開場合表達對毒販的憤怒，并要求處決一些毒販。⑧ 而東盟有些販毒問題相對較少的國家如文萊并沒有充分信息顯示其對販毒行為進行了有力打擊。此外，這一時期次區(qū)域安全合作機制數(shù)量的上升也反映了東盟安全需求集群性的下降趨勢。例如，２００４ 年柬埔寨、老撾、緬甸和越南四國峰會（ＣＬＭＶ）；２０１０ 年菲律賓和越南發(fā)起的防務合作；２０１４ 年起，緬甸、老撾、越南、柬埔寨和泰國五國發(fā)起的“邊境友好交流計劃”；從２０１７ 年起，新加坡與菲律賓聯(lián)合舉行反恐訓練，印尼、馬來西亞和菲律賓進行聯(lián)合反恐巡邏；２０２１ 年馬來西亞和越南的海上安全合作等。安全需求優(yōu)先性的差異使東盟國家在處理自身關注的安全問題時會更偏好單獨或與首選伙伴采取共同行動。① 而這種次區(qū)域安全合作偏好的興盛則反映了東盟國家在雙邊、小多邊而非東盟基礎上更為一致的安全關切。

（４）小結

２００４ 年至今，印尼逐步確立了在東盟的領導地位，東盟區(qū)域韌性的外部效度也得到了較大提升。然而這一階段東盟國家域內(nèi)安全需求的集群性較前一階段再次下降。也正因如此，前述三種因素的復合型作用仍然無法有效推動東盟安全力量的規(guī)劃與建設。

具體而言，雖然東盟領導權的確立和區(qū)域韌性對外有效性的提升為東盟安全力量規(guī)劃與建設提供了相對充足的資源基礎和制度準備，但相對分散的安全需求卻使得東盟國家喪失了對東盟安全力量應用的客觀場景需求。２０１５年，時任馬來西亞國防部長希沙姆丁·侯賽因（Ｈｉｓｈａｍｍｕｄｄｉｎ Ｈｕｓｓｅｉｎ）為了促進建立東盟維和部隊，出訪了東盟各國。③ 侯賽因表示，“建設該部隊是一項主動措施，為東盟應對伊斯蘭國（ＩＳ）等恐怖組織構成的全球威脅做好準備”。④然而，如在本階段安全需求的集群性部分所述，東盟國家對恐怖主義的不同態(tài)度導致東盟層面對馬來西亞的提議無法達成共識。對于沒有將恐怖主義視為主要安全威脅的國家而言，建立東盟安全力量不僅會使其承擔不必要的成本，而且有可能為其他國家干預其內(nèi)政提供可乘之機，是一個弊大于利的安排。基于東盟協(xié)商共識的決策模式，雖然這一階段的東盟具備規(guī)劃和建設安全力量的客觀基礎，并且部分東盟國家有意推動安全力量的建設進程，但較低的域內(nèi)安全需求集群性使東盟國家無法自發(fā)形成一種對共同安全力量有所需求的合力。

然而，需要強調(diào)的是，也正是由于東盟區(qū)域韌性外部效度的上升以及印尼對東盟領導力的逐步回位，雖然東盟安全力量在這一階段依然沒有實現(xiàn)，但其得到規(guī)劃與建設的可能性較前一階段更高。首先，客觀現(xiàn)實上，與安全力量有一定關聯(lián)的合作制度與機構建設進一步完善。第一，東盟國家加強了各類安全議題的交流與合作。除前述合作制度，東盟還建立了東盟災害管理人道主義援助協(xié)調(diào)中心（ＡＨＡ）、東盟軍事情報領導人會議（ＡＭＩＭ）、東盟軍隊作戰(zhàn)局長會議（ＡＭＯＭ）等機制。第二，東盟建立起了具有安全力量性質的安全機構。例如，東盟國家在２０１１ 年成立了東盟維和中心網(wǎng)絡（ＡＰＣＮ）。根據(jù)其概念文件，東盟維和中心網(wǎng)絡有短期、中期和長期的目標。短期內(nèi)，鼓勵成員國建立維和中心；中期上，成為東南亞維和人員的標準操作程序平臺；長遠看，成為建立備用安排以應對地區(qū)不穩(wěn)定的基礎。⑤ 第三，東盟國家不斷加強多邊軍事合作。如２０１８ 年舉行了首次中國—東盟海上聯(lián)合軍事演習，２０１９ 年舉行了首次美國—東盟海上軍事演習，２０２３ 年舉行了首次印度—東盟聯(lián)合軍事演習以及首次東盟十國名為“納土納東盟團結演習”的聯(lián)合軍演等。上述在東盟層面建立的一系列安全相關的制度、機構與軍事合作，為東盟安全力量的規(guī)劃與建設提供了一定現(xiàn)實基礎。

其次，從意愿上看，東盟國家對安全力量相關規(guī)劃與建設的積極性有所增加。比如，越南在這一時期轉變了在２００３ 年反對印尼提議建立東盟維和部隊的態(tài)度，不僅支持馬來西亞關于建立東盟維和部隊的提議，也有意促進東盟武裝部隊在維持該地區(qū)的和平、安全和穩(wěn)定方面的作用。而作為這一時期東盟安全合作上的領導者，印尼則持續(xù)增加對聯(lián)合國維和行動的貢獻，并在２０１２ 年宣布大幅增加其對聯(lián)合國維和任務承諾的目標。① 其他大多數(shù)東盟國家也在這一時期增加了對聯(lián)合國維和部隊的貢獻。雖然這些人員部署在聯(lián)合國維和行動中，但也說明，如果東盟需要組建安全力量，東盟國家能夠提供充足且具有豐富安全保障經(jīng)驗的人員，這無疑是東盟建立安全力量的優(yōu)勢。

四、結 語

作為一種機制安排的東盟安全力量為何無法得到有效規(guī)劃與建設？ 本文認為，影響東盟安全力量這一機制安排的規(guī)劃與建設的因素有三，即東盟內(nèi)部領導權的確立、東盟區(qū)域韌性中充分的外部效度以及東盟國家域內(nèi)安全需求的較高集群性。這三個因素的疊加與綜合是對東盟國家規(guī)劃與建設東盟安全力量的意愿和能力的反應，本文也因此強調(diào)三個因素的復合型作用對東盟安全力量規(guī)劃與建設的影響。通過對東盟發(fā)展進程三階段的分析，本文證明：模糊不清的東盟內(nèi)部領導權、外部有效性較低的東盟區(qū)域韌性，以及相對分散的東盟國家安全需求中任一情況的出現(xiàn)都將使東盟安全力量的規(guī)劃與建設困難重重。

從東盟安全合作的角度看，中國是東盟的重要鄰國與關鍵合作伙伴。在２０２３ 年２ 月發(fā)布的《全球安全倡議概念文件》中，中國強調(diào)：“支持和完善以東盟為中心的地區(qū)安全合作機制和架構”，并著重“加強地區(qū)國家間的安全對話與合作”。② 在東盟內(nèi)部安全合作機制安排不斷完善且存在對安全力量的規(guī)劃與建設可能性的情況下，中國可以考慮從兩方面入手與東盟進行合作以保障中國的核心安全利益。第一，在持續(xù)突出東盟中心地位的條件下強化與東盟的多邊主義制度建設，為未來可能出現(xiàn)的東盟安全力量規(guī)劃與建設提前加入中國角色、發(fā)揮來自中國的規(guī)范力。第二，尋求建立與東盟和東盟國家在安全合作上的“雙軌路徑”，為未來可能出現(xiàn)的東盟安全力量規(guī)劃與建設打造補充性安全機制安排。如同雙方在經(jīng)濟往來中的“雙軌路徑”，中國不僅需要探索與東盟的安全合作路徑，也需要尋求與東盟國家建立起更深入、更具針對性的雙邊安全合作路徑。

責任編輯 邵雯婧

基金項目：本文系２０２２ 年度國家社會科學基金青年項目“聯(lián)合國維和行動發(fā)展態(tài)勢及我國的參與研究”（２２ＣＧＪ０１０）和２０２３ 年度高等教育科學研究規(guī)劃課題“‘一帶一路’背景下中國教育走出去的新路徑和新策略研究”（２３ＢＲ０２０７）的階段性研究成果。