論個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位的設(shè)置

摘 要：《個人信息保護(hù)法》第70條將個人信息保護(hù)納入了公益訴訟的客觀范圍，列舉并規(guī)定了個人信息保護(hù)公益訴訟的適格原告，但并未明確諸適格原告之間的起訴順位。為應(yīng)對由此造成的訴訟程序啟動困難、訴訟資源分配不當(dāng)和有礙法律體系內(nèi)在協(xié)調(diào)性等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)將個人信息保護(hù)民事公益訴訟原告起訴順位明確為“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織/由國家網(wǎng)信部門確定的組織—檢察機(jī)關(guān)”，以提升民事公益訴訟這一救濟(jì)路徑的實(shí)效性。

關(guān)鍵詞：個人信息保護(hù)；民事公益訴訟；起訴順位；訴訟實(shí)施權(quán)

中圖分類號：D925.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

收稿日期：2024－01－22

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目“陜西個人信息民事公益訴訟制度研究”（22JK0202）；西北政法大學(xué)校級青年科研項(xiàng)目“個人信息保護(hù)檢察公益訴訟制度研究”（2023QN06）

作者簡介：鄭璐璐，女，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院碩士研究生。

On the Setting of Lawsuit Order in Civil Public Interest Litigation for Personal Information Protection

ZHENG Lulu

（School of Civil and Commercial Law， Northwest University of Political Science and Law，

Xi’an 710063， China）

Abstract：Article 70 of The Personal Information Protection Law of China includes personal information in the objective protection scope of public interest litigation， and defines the eligible plaintiffs for this litigation， but does not specify the order of prosecution among the eligible plaintiffs. To cope with the resulting risks， such as difficulty in starting litigation procedures， improper allocation of litigation resources and violation of the inherent coordination of the legal system， the plaintiff’s lawsuit order of civil public interest litigation on personal information protection should be clearly defined as “consumer organizations stipulated by law/organizations determined by the national network information department-procuratorial organs” to improve the effectiveness of this remedy path.

Key words：personal information protection; civil public interest litigation; the order of prosecution; right of litigation implementation

大數(shù)據(jù)時代社會生活高度數(shù)字化，為應(yīng)對日益嚴(yán)重且極具隱蔽性的個人信息侵權(quán)問題，全國人大常委會于2021年8月20日通過了《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》（以下簡稱《個人信息保護(hù)法》）。此舉回應(yīng)了長期以來社會各界呼吁建立個人信息保護(hù)公益訴訟制度的要求，為以公益訴訟應(yīng)對“可能同時存在民事公益侵權(quán)、行政違法、刑事犯罪問題”^［1］提供了直接的法律依據(jù)，在個人信息保護(hù)問題上確立了公法保護(hù)與私法保護(hù)并舉的救濟(jì)路徑。

從內(nèi)容上看，《個人信息保護(hù)法》第70條明確規(guī)定了個人信息保護(hù)公益訴訟的三類適格原告，實(shí)現(xiàn)了訴訟實(shí)施權(quán)的多元化配置。但立法機(jī)關(guān)并未進(jìn)一步明確諸適格原告之間是否存在起訴順位，存在公益訴權(quán)競合和訴訟乏力之虞。而隨著《個人信息保護(hù)法》這一法律的適用和個人信息保護(hù)公益訴訟的全面展開，適格原告起訴順位不明勢必會影響個人信息保護(hù)公益訴訟的順利啟動和訴訟實(shí)效。因此，解決這一問題顯得尤為緊迫。就現(xiàn)行規(guī)定及司法實(shí)踐而言，《個人信息保護(hù)法》確定的公益訴訟救濟(jì)路徑包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。其中，由于行政救濟(jì)所屬的公法保護(hù)路徑具有一定的謙抑性，且行政公益訴訟的原告集中為代表國家對行政違法行為行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，不存在爭議。因此，亟須討論的僅是個人信息保護(hù)民事公益訴訟中適格原告的起訴順位問題?；诖耍疚囊詡€人信息保護(hù)民事公益訴訟為背景，立足《個人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定、適用現(xiàn)狀和理解爭議分析個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位不明的風(fēng)險(xiǎn)，通過論證適格原告起訴順位設(shè)置的合理性，嘗試提出個人信息保護(hù)民事公益訴訟訴權(quán)順位配置不明問題的解決思路。

一、問題的提出

原告作為訴訟程序的啟動者，構(gòu)成了民事訴訟的核心。《個人信息保護(hù)法》的出臺使得個人信息保護(hù)民事公益訴訟有法可依，但從立法現(xiàn)狀和司法實(shí)踐狀況來看，其中仍然存在一定問題。

（一）個人信息保護(hù)民事公益訴訟原告現(xiàn)狀

1.立法現(xiàn)狀

公益訴訟原告問題，即公益訴訟提起的主觀范圍問題。公益訴訟的主觀范圍在一定程度上是由公益訴訟的客觀范圍決定的。換言之，對于個人信息是否屬于公共利益的判斷，影響著個人信息保護(hù)路徑及起訴主體的確定?！按髷?shù)據(jù)時代的個人信息具有私有和公有雙重屬性”^［2］。隨著《個人信息保護(hù)法》的頒行，個人信息保護(hù)路徑經(jīng)由個人提起私益訴訟、消費(fèi)者協(xié)會提起消費(fèi)公益訴訟等探索確定為專門的個人信息保護(hù)公益訴訟，有權(quán)提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟的適格主體則確定為法律規(guī)定的消費(fèi)者組織、由國家網(wǎng)信部門確定的組織和檢察機(jī)關(guān)，而不包括個人和行政機(jī)關(guān)。

從主體類型上看，首先，《個人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定的適格原告并未超出《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第58條“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”這一有關(guān)公益訴訟主體范圍的原則性規(guī)定，將個人排除在主體范圍之外，亦體現(xiàn)了公益訴訟一貫的國家代表權(quán)論下的嚴(yán)格限制立場。其次，最終稿刪除了草案二次審議稿中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)這一訴權(quán)主體，但“由國家網(wǎng)信部門確定的組織”這一規(guī)定明確將提起個人信息保護(hù)公益訴訟“有關(guān)組織”的門檻交由國家網(wǎng)信部門來劃定，在訴權(quán)配置和訴訟主體確定上又增強(qiáng)了行政力量的作用^［3］。另外，與環(huán)境保護(hù)等公益訴訟的原告制度相比，“由國家網(wǎng)信部門確定的組織”成為個人信息保護(hù)公益訴訟的適格原告之一，反映了立法機(jī)關(guān)就個人信息保護(hù)問題進(jìn)行了與時俱進(jìn)的考量。從公益訴權(quán)行使的先后順序上看，相比《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《“兩高”檢察公益訴訟司法解釋》）第13條將法定機(jī)關(guān)或組織、英烈近親屬設(shè)置為第一順位的適格原告，將檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟起訴權(quán)排在第二順位的做法，《個人信息保護(hù)法》第70條僅簡略規(guī)定了三類適格原告，對于訴訟主體的范圍和適用順位等問題均未加以明確。

2.司法現(xiàn)狀

實(shí)踐中，在《個人信息保護(hù)法》頒行之前，我國各地已經(jīng)開展了個人信息保護(hù)公益訴訟的探索【如首個適用民法典的個人信息保護(hù)民事公益訴訟案——杭州市上城區(qū)人民檢察院訴孫某非法買賣個人信息民事公益訴訟案，見杭州互聯(lián)網(wǎng)法院（2020）浙0192民初10605號民事一審判決書?！?，對豐富個人信息保護(hù)路徑發(fā)揮了重要作用。為考察《個人信息保護(hù)法》實(shí)施以來的公益訴訟狀況，筆者在中國裁判文書網(wǎng)以“個人信息”“公益訴訟”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，以2021年11月1日至2023年11月2日為裁判時間進(jìn)行篩選，剔除無關(guān)案件后，共檢索出個人信息保護(hù)公益訴訟相關(guān)裁判文書142份。其中，刑事附帶民事公益訴訟案件116件，民事公益訴訟案件26件（含消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會作為起訴主體的案件4件，檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的案件22件）【在涉?zhèn)€人信息保護(hù)民事公益訴訟的26份裁判文書中，包含移送管轄裁定書2份和指定管轄裁定書12份，因管轄權(quán)轉(zhuǎn)移并不影響個人信息保護(hù)民事公益訴訟的展開，故對此類案件不作剔除?！?。

從檢索情況來看，目前消費(fèi)者權(quán)益委員會提起的個人信息保護(hù)公益訴訟占少數(shù)，尚無國家網(wǎng)信部門確定的組織作為原告提起訴訟的案例?？v然《個人信息保護(hù)法》就違法處理個人信息侵害眾多個人權(quán)益的行為確定了三類“可以”提起訴訟的適格原告，個人信息保護(hù)公益訴訟仍然主要由檢察機(jī)關(guān)提起。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴前公告的直接法律依據(jù)是《民事訴訟法》第58條第2款和《“兩高”檢察公益訴訟司法解釋》第13條第2款【如遼寧省沈陽市中級人民法院（2021）遼01民初3574號個人信息保護(hù)糾紛民事一審判決書?！浚恰秱€人信息保護(hù)法》第70條?！秱€人信息保護(hù)法》第70條在司法實(shí)踐中的應(yīng)用僅限于排除個人作為個人信息保護(hù)公益訴訟適格原告提起訴訟的情形【如山東省青島市李滄區(qū)人民法院（2021）魯0213民初5530號隱私權(quán)糾紛民事一審判決書?！?。換言之，這一原告的確定過程是既有公益訴訟機(jī)制作用的結(jié)果，縱使沒有《個人信息保護(hù)法》第70條，亦會如此運(yùn)行。但是，司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)“挑大梁”的局面并不意味著《個人信息保護(hù)法》第70條已經(jīng)確定了檢察機(jī)關(guān)與在其他公益訴訟中同樣的起訴順位；即使承認(rèn)順位設(shè)置相同，亦會因“法律規(guī)定的消費(fèi)者組織”和“由國家網(wǎng)信部門確定的組織”范圍尚未確定、實(shí)際參與能力不足等問題而產(chǎn)生順位虛置化的傾向。

（二）個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位不明

作為公益訴訟制度的重要構(gòu)成部分，公益訴訟原告的確定關(guān)乎公共利益維護(hù)的實(shí)效性和公民民主參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。立足于對《個人信息保護(hù)法》第70條的理解，個人信息保護(hù)公益訴訟起訴順位不明問題主要表現(xiàn)為“現(xiàn)行規(guī)定是否設(shè)置了起訴順位”和“起訴順位應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置”兩個方面，具體內(nèi)容可由學(xué)界爭議窺見。

就個人信息保護(hù)公益訴訟原告制度而言，以《個人信息保護(hù)法》頒行為節(jié)點(diǎn)，學(xué)界研究方向大致經(jīng)歷了從討論“檢察機(jī)關(guān)、各級消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者等主體提起個人信息保護(hù)公益訴訟的可行性”到討論“《個人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定的原告適當(dāng)與否及其關(guān)系”的轉(zhuǎn)變。在《個人信息保護(hù)法》頒行后，爭議則集中體現(xiàn)為學(xué)者們對《個人信息保護(hù)法》第70條的理解分歧。關(guān)于個人信息保護(hù)民事公益訴訟適格原告的起訴順位問題，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《個人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織、國家網(wǎng)信部門確定的組織“并無起訴順位之別，三者為并列關(guān)系”^［4］；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為這一規(guī)定實(shí)際上設(shè)置了前后順位，“將檢察院列于首位”^［5］。這種起訴順位設(shè)置是否合理，有學(xué)者持否定立場，認(rèn)為“還應(yīng)當(dāng)立足于個人信息侵權(quán)隱蔽化、技術(shù)化等特殊屬性，遵循‘行政部門/法定組織—檢察機(jī)關(guān)’的起訴順位”^［6］?？偟膩碚f，目前關(guān)于《個人信息保護(hù)法》第70條是否已經(jīng)設(shè)置及應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置起訴順位兩大問題的觀點(diǎn)迥異。但無論現(xiàn)行規(guī)定下適格原告之間是并列關(guān)系還是先后關(guān)系，既有研究大多都在朝著明確個人信息保護(hù)公益訴訟適格原告起訴順位這一方向進(jìn)行探索。

基于對上述問題的不同理解，有觀點(diǎn)主張或許可以將現(xiàn)今《個人信息保護(hù)法》之規(guī)定解釋為“對既有民事公益訴訟對原告起訴順位的安排不甚滿意的一種調(diào)試”^［3］，以增加個人信息保護(hù)公益訴訟的適用機(jī)會，提升救濟(jì)可能。但筆者認(rèn)為，起訴順位不明意味著規(guī)制不明，起訴權(quán)配置順位缺位可能會造成訴訟主體多元但由于超越自身利益而無人主動救濟(jì)的局面。因此，有必要進(jìn)一步明確個人信息保護(hù)公益訴訟原告的起訴順位。

二、個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位不明的風(fēng)險(xiǎn)

“個人信息侵權(quán)往往具有隱蔽性、專業(yè)性、規(guī)模性、時效性等特點(diǎn)”^［6］163，個人信息保護(hù)公益訴訟原告的明確關(guān)乎制止個人信息侵權(quán)的及時性和個人信息保護(hù)的有效性。從訴訟進(jìn)程和法律體系上看，個人信息保護(hù)公益訴訟適格原告起訴順位不明會阻礙訴訟程序的及時啟動、影響訴訟資源的合理分配、違逆法律體系的內(nèi)在協(xié)調(diào)性。

（一）有礙訴訟程序啟動，致使侵權(quán)范圍擴(kuò)張

當(dāng)事人制度決定著訴訟程序的啟動和進(jìn)行。作為與個人信息侵權(quán)糾紛不具有直接利害關(guān)系的主體，《個人信息保護(hù)法》確定的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、由國家網(wǎng)信部門確定的組織和檢察機(jī)關(guān)，以法定訴訟擔(dān)當(dāng)這一突破傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論的方式獲得了個人信息保護(hù)公益訴訟實(shí)施權(quán)，成了個人信息保護(hù)民事公益訴訟的適格原告。

在當(dāng)事人制度中，個人信息保護(hù)民事公益訴訟主體多元而起訴順位不明，必然會引發(fā)諸適格原告之間訴權(quán)的競合，致使公益性訴訟實(shí)施權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑受阻。具體而言，在程序理性之下，提起個人信息保護(hù)公益訴訟的多元主體啟動模式雖然擴(kuò)張了侵權(quán)的救濟(jì)可能，但就訴訟程序的啟動和進(jìn)行而言，參訴的主體是唯一的。而“民事公益訴訟的特殊性導(dǎo)致在民事公益訴訟中存在著原告的利己本能與利他行為相沖突”^［7］，基于法定訴訟擔(dān)當(dāng)取得訴訟實(shí)施權(quán)的適格主體往往身兼數(shù)職，對超越自身利益的公益訴訟可能存在訴訟動力不足等問題，因而，訴訟順位不明會導(dǎo)致難以從多元主體中確定這一最終參訴的原告。而屬于救濟(jì)法領(lǐng)域的訴訟的利益直接關(guān)涉審理對象本身是否具有法律保護(hù)可能^［8］265，參訴之原告無法確定，訴訟程序開啟困難，個人信息保護(hù)公益訴訟的基本功能就難以實(shí)現(xiàn)。基于訴訟的糾紛解決功能，訴訟順位不明導(dǎo)致的訴訟程序啟動機(jī)制鈍化，意味著個人信息保護(hù)公益訴訟這一救濟(jì)路徑將在一定程度上喪失個人信息侵權(quán)損害救濟(jì)的時效性。而當(dāng)下極具隱蔽性和規(guī)模性的個人信息侵權(quán)及其危害存在不斷擴(kuò)散的可能，對侵權(quán)行為制止的遲滯難免會使得“侵害眾多個人的權(quán)益”的范圍進(jìn)一步擴(kuò)張，從而加劇對社會公共利益的損害，造成更為惡劣的社會影響。

（二）影響訴訟資源分配和訴訟實(shí)效

大數(shù)據(jù)時代，個人信息侵權(quán)具有違法性和涉及權(quán)利主體眾多的特點(diǎn)。由個人提起私益訴訟進(jìn)行救濟(jì)，可能會因訴訟標(biāo)的額不高而陷入訴訟成本的焦慮和有無救濟(jì)必要的猶豫，從而導(dǎo)致救濟(jì)遲滯，縱使提起了訴訟，還會因侵權(quán)行為隱蔽而面臨舉證困難。在這一背景下，個人信息保護(hù)公益訴訟事實(shí)上成了個人信息侵權(quán)救濟(jì)的主要途徑。

起訴權(quán)是訴訟程序最前端的事項(xiàng)，處于程序啟動環(huán)節(jié)的起訴權(quán)順位的設(shè)置決定著訴訟資源的分配。根據(jù)《個人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定，我國個人信息公益訴訟主要針對“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益”而提起。而在大數(shù)據(jù)時代下，信息的收集、處理和利用往往依托計(jì)算機(jī)技術(shù)和專業(yè)人才進(jìn)行，通過個人信息保護(hù)公益訴訟應(yīng)對具備違法性和侵害對象眾多性的個人信息處理行為，在獲取侵權(quán)線索、收集固定相關(guān)證據(jù)等訴訟活動中都對維權(quán)主體的技術(shù)水平和訴訟成本負(fù)擔(dān)能力提出了更高的要求。有效的個人信息保護(hù)力量有限，因此，對于個人信息保護(hù)民事公益訴訟而言，平衡多元訴訟主體代表的訴訟資源和救濟(jì)機(jī)會顯得尤為重要。在此背景下，《個人信息保護(hù)法》并未明確設(shè)置適格原告起訴的先后順位，無疑是在起訴環(huán)節(jié)放任了有限的救濟(jì)力量自由發(fā)揮。“公共利益的具體承擔(dān)者存在復(fù)數(shù)性，存在集體行動困難和決策激勵難題”^［9］，公益訴訟原告起訴積極性低的問題存在已久。于起訴階段賦予多元救濟(jì)主體選擇訴或不訴的充分自由，在一定程度上分散了有限的訴訟資源，更影響著在訴訟進(jìn)程中與實(shí)施侵權(quán)行為的個人信息處理者進(jìn)行實(shí)際對抗的訴訟力量，從而進(jìn)一步影響個人信息保護(hù)公益訴訟的實(shí)效性。

（三）有違法律體系內(nèi)在的協(xié)調(diào)性

同樣是公益訴訟，同樣是基于法定訴訟擔(dān)當(dāng)取得公益訴訟實(shí)施權(quán)，同樣是為了滿足擴(kuò)散利益維護(hù)的需要，個人信息保護(hù)民事公益訴訟在起訴順位方面造成的解釋問題，已經(jīng)突破了現(xiàn)行規(guī)定中公益訴訟原告制度的內(nèi)容，存在與其他民事公益訴訟不相協(xié)調(diào)的問題。

具體而言，在現(xiàn)行法律體系中，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）規(guī)定“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”并“專門從事環(huán)境保護(hù)公益訴訟活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織可以向人民法院提起訴訟；與之類似，《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定中國消費(fèi)者協(xié)會和在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為可以向人民法院提起訴訟。關(guān)于人民檢察院公益訴權(quán)及其行使的規(guī)定，見于《民事訴訟法》第58條和《“兩高”檢察公益訴訟司法解釋》第13條，即法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織、英雄烈士等的近親屬和人民檢察院均有權(quán)提起民事公益訴訟，且前者處于優(yōu)先地位，后者僅在公告期滿后無人起訴時才可提起訴訟。而與前述規(guī)定顯著不同的是，《個人信息保護(hù)法》第70條將適格原告的范圍規(guī)定為“人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織”，在文字表述上又將檢察機(jī)關(guān)列于首位，顯然存在將其理解為檢察機(jī)關(guān)順位前置或者與后兩類主體處于并列順位的空間。學(xué)界對此問題亦存在爭論，持檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先順位與并列順位等觀點(diǎn)的學(xué)者們各執(zhí)一詞【如學(xué)者張陳果持檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先順位觀點(diǎn)，認(rèn)為“《個信法》規(guī)定的可以提起公益訴訟的主體首先是檢察機(jī)關(guān)，其次是法定組織”。參見張陳果：《恢復(fù)性司法：檢察機(jī)關(guān)提起的個人信息保護(hù)公益訴訟》，《清華法學(xué)》2023年第17卷第2期，第41頁。學(xué)者李曉倩則持并列順位觀點(diǎn)，認(rèn)為“檢察機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織、國家網(wǎng)信部門確定的組織并無起訴順位之別”，參見李曉倩：《個人信息保護(hù)民事公益訴訟的原告適格——以〈個人信息保護(hù)法〉第70條的解釋論為中心》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第62卷第5期，第20頁?！?，但兩種立場的考量都存在著與既有公益訴訟制度不一致或銜接斷裂的問題。換言之，從整體上看，個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位不明存在有礙法律體系內(nèi)在協(xié)調(diào)性之風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位不明使得這一救濟(jì)途徑面臨著訴訟程序啟動困難、訴訟資源分散和訴訟實(shí)效難以保障、有礙法律體系內(nèi)在的協(xié)調(diào)性等運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。為解決此問題，有必要設(shè)置個人信息保護(hù)民事公益訴訟適格原告的起訴順位，進(jìn)一步明確訴訟責(zé)任的配置。

三、設(shè)置個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位的合理性

民事公益訴訟主體多元化的發(fā)展趨勢使得其主體制度更具民主進(jìn)步性，但個人信息保護(hù)民事公益訴訟多元主體的差異和個人信息侵權(quán)救濟(jì)的緊迫性仍不容忽視，起訴順位設(shè)置與否事關(guān)個人信息保護(hù)民事公益訴訟主體制度能否清晰、立體、有效地運(yùn)作。無論是從法律適用的角度來看，還是從原告資格的理論基礎(chǔ)、訴訟動力等方面考量，個人信息保護(hù)民事公益訴訟主體制度均有待以起訴順位為基點(diǎn)朝著層次性、遞進(jìn)性的方向發(fā)展。

（一）保障《個人信息保護(hù)法》第70條的適用

《民事訴訟法》第58條和《“兩高”檢察公益訴訟司法解釋》第13條確定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織—檢察機(jī)關(guān)”之先后順位，這一原則性規(guī)定為發(fā)展新型民事公益訴訟奠定了探索基礎(chǔ)。但能否直接依據(jù)這一規(guī)定確定個人信息保護(hù)公益訴訟適格原告的起訴順位，還需考察現(xiàn)行法律體系下《個人信息保護(hù)法》第70條與《民事訴訟法》第58條、《“兩高”檢察公益訴訟司法解釋》第13條的關(guān)系。

從規(guī)范內(nèi)容上來看，無論是適格原告的范圍還是適格原告的訴權(quán)順位，《個人信息保護(hù)法》第70條與民事公益訴訟相關(guān)規(guī)范均存在顯著不同。從法律體系上看，關(guān)于個人信息保護(hù)公益訴訟適格原告間的起訴順位，一方面，由于《個人信息保護(hù)法》較《“兩高”檢察公益訴訟司法解釋》這一司法解釋而言為上位法，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，在《個人信息保護(hù)法》與《“兩高”檢察公益訴訟司法解釋》之間，應(yīng)當(dāng)適用上位法《個人信息保護(hù)法》的規(guī)定。另一方面，《個人信息保護(hù)法》和《民事訴訟法》均屬于法律，從其立法主體來看，前者是全國人大常委會制定通過的，后者是全國人民代表大會制定通過的。而全國人大常委會是全國人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，二者均為立法機(jī)關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第103條的規(guī)定，就公益訴訟原告制度而言，《民事訴訟法》與《個人信息保護(hù)法》可以認(rèn)為是同一機(jī)關(guān)制定的法律，不存在上下位階，屬于一般法與特別法、舊法與新法的關(guān)系。此外，與《民事訴訟法》第58條適用于更為廣泛意義上的“損害社會公共利益的行為”不同，《個人信息保護(hù)法》第70條僅適用于特定的“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人權(quán)益的”行為，符合“法的效力四維觀”【“法的效力四維觀”，“一般法是指在時間、空間、對象以及立法事項(xiàng)上作出的一般規(guī)定的法律規(guī)范，特別法則是與一般法不同的適用于特定時間、特定空間、特定主體（或?qū)ο螅?、特定事?xiàng)（或行為）的法律規(guī)范”。參見汪全勝：《“特別法”與“一般法”之關(guān)系及適用問題探討》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2006年第6期，第50—51頁?！肯绿貏e法較一般法的特定性。因而，根據(jù)新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則，在個人信息保護(hù)公益訴訟適格原告的確定上，應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先適用的是特別規(guī)定《個人信息保護(hù)法》第70條，非《民事訴訟法》第58條。在這一層面，個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位的明確，既是順應(yīng)法律體系內(nèi)在協(xié)調(diào)性的應(yīng)有之舉，又是保障《個人信息保護(hù)法》第70條有效適用的必要舉措。

（二）契合多元原告資格的理論基礎(chǔ)

同樣以法定訴訟擔(dān)當(dāng)方式獲得公益訴訟實(shí)施權(quán)，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、由國家網(wǎng)信部門確定的組織、檢察機(jī)關(guān)的原告資格存在理論基礎(chǔ)上的不同。這也決定了個人信息保護(hù)民事公益訴訟多元主體在公共利益保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的訴訟責(zé)任不同，設(shè)置起訴順位契合了多元主體就個人信息侵權(quán)起訴的初始基礎(chǔ)要求。

具體而言，首先，基于輔助原則和民意集中理論，在公民因個人能力受限而處于弱勢地位時，作為社會組織典型代表的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織天然具有使命感與責(zé)任感，是“積極公民”，應(yīng)當(dāng)作為第二等級的救濟(jì)主體發(fā)揮承上啟下的銜接作用^{［10］22-23}。其次，在公共信托理論下，國家網(wǎng)信部門對互聯(lián)網(wǎng)信息傳播負(fù)有行政管理職責(zé)，但由國家網(wǎng)信部門確定的組織本質(zhì)上仍屬于社會組織，具有民主價(jià)值取向，國家網(wǎng)信部門的確定行為是基于特定職能考量而進(jìn)行的針對性篩選活動，被準(zhǔn)入組織的社會自治性質(zhì)并不因此消減，與前者并無二致。此外，與前兩者不同，檢察機(jī)關(guān)基于公訴權(quán)能擴(kuò)張理論而取得公益訴權(quán)，同時憲法保留了檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”地位。因而，作為公權(quán)代表，檢察機(jī)關(guān)以國家名義、國家力量展開的活動兼具公力性和監(jiān)督性，這也決定了檢察機(jī)關(guān)展開的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是對私力救濟(jì)缺位的補(bǔ)充?？傊?，無論是在社會治理層面，還是公私權(quán)關(guān)系處理角度，個人信息保護(hù)公益訴訟多元適格主體的社會公共利益保護(hù)責(zé)任不同，參與保護(hù)的階段亦有所不同。順應(yīng)原告資格的理論基礎(chǔ)設(shè)置起訴順位，兼具尊重社會自治機(jī)制和避免公私權(quán)結(jié)構(gòu)失衡雙重價(jià)值。

（三）提升參訴積極性和訴訟實(shí)效

作為明確個人信息保護(hù)公益訴訟原告、及時有效解決個人信息侵權(quán)問題的重要環(huán)節(jié)，設(shè)置起訴順位對于解決多元主體濫用訴權(quán)或互相推諉之問題、提高訴訟效率是必要的，其作用過程表現(xiàn)在訴訟動力方面。

關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置及如何設(shè)置公益訴訟原告起訴順位的問題，早在環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度構(gòu)建時期就進(jìn)入了學(xué)界討論的范圍。反對設(shè)置起訴順位的觀點(diǎn)主張，賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”起訴權(quán)的目的均是確保民事公益訴訟是“寬口徑”的，公益訴訟起訴順位的設(shè)置是一種限制，與便利起訴的要求自相矛盾^［11］。設(shè)置起訴順位可能會使得訴訟的提起承擔(dān)順位交替程序的時間成本，如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須以訴前公告后法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟為前提，一定程度上會造成“民事公益訴訟的周期遲滯”^［12］，這一考量具有一定意義。但筆者認(rèn)為，對這一問題應(yīng)當(dāng)注意到，即使動用現(xiàn)有的全部資源也未必能實(shí)現(xiàn)救濟(jì)目的。原因在于，對于適格原告順位設(shè)置與否的考慮，在遇到訴訟進(jìn)行過程中的周期遲滯問題之前面臨著一個更為前端的問題，即在程序啟動環(huán)節(jié)的訴訟動力問題。換言之，縱使遍賦多元主體公益訴權(quán)，也要考慮作為公益訴權(quán)主體的機(jī)關(guān)或組織是否會積極訴訟。否則，則有可能會使個人信息保護(hù)面臨適格主體濫用訴訟權(quán)利或訴訟動力不足兩類問題，即可能陷入全有或全無的困境。

前述“寬口徑”立場下的訴訟周期遲滯觀點(diǎn)似乎默認(rèn)了能夠妥善解決這一問題，而“與公益訴訟似乎悖反的是，公益訴訟制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)仍然是理性自利人”^［13］，不具有直接利害關(guān)系的個人信息保護(hù)公益訴訟適格原告?zhèn)兊脑V訟積極性存疑?；蚴窃从谠V訟激勵的主動，或是受制于起訴順位等外在限制的被動，訴訟動力問題關(guān)乎公益訴訟救濟(jì)路徑的啟動效率，不容忽視。由于訴訟激勵機(jī)制作用與否仍會受到適格主體主觀因素和客觀能力的影響，相較之下，通過設(shè)置起訴順位這一外在限制迫使適格主體把握訴訟機(jī)會、及時提起救濟(jì)更具實(shí)效性，對于適格主體客觀能力之補(bǔ)充則可在訴訟過程中經(jīng)由支持起訴等制度進(jìn)行。公益訴訟救濟(jì)的“寬口徑”應(yīng)當(dāng)是一種限制在起訴順位條件下的放寬。

四、個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位的設(shè)置

“個人信息保護(hù)公益訴訟主體制度的優(yōu)劣將決定制度的使用率，將要決定一種新的公益訴訟制度能否在法律續(xù)造基礎(chǔ)上良性發(fā)展”^［3］，基于對諸適格原告公益代表性、訴訟能力與訴訟經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)成本的承受能力、作為空間等因素的考慮，應(yīng)當(dāng)明確設(shè)置“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織/由國家網(wǎng)信部門確定的組織—檢察機(jī)關(guān)”的起訴順位。

（一）第一順位：消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織/由國家網(wǎng)信部門確定的組織

設(shè)置個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位，應(yīng)當(dāng)將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織及由國家網(wǎng)信部門確定的組織列為第一順位，且二者之間應(yīng)為并列關(guān)系，任一主體都有權(quán)就具有違法性和侵害對象眾多性的個人信息侵權(quán)行為提起公益訴訟。

對個人信息保護(hù)民事公益訴訟起訴順位作如此安排主要有以下考量：第一，從性質(zhì)上看，作為個人信息保護(hù)民事公益訴訟適格原告的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織，均應(yīng)屬于以個人信息保護(hù)為宗旨的非營利性社會組織，具有廣泛的公益代表性。將其置于第一順位，是為了盡量通過社會力量尋求救濟(jì)，推遲公權(quán)力進(jìn)入的時間，符合社會機(jī)體自治的邏輯。第二，除被侵權(quán)人以外，以個人信息保護(hù)和監(jiān)督管理為宗旨的社會組織往往是侵權(quán)行為的直接感知者，相較職責(zé)多元、工作繁重的檢察機(jī)關(guān)，這類專門組織更容易盡快發(fā)現(xiàn)和獲取侵權(quán)線索，關(guān)注到個人信息侵權(quán)的狀況。將其設(shè)為第一順位的起訴主體，能夠提高個人信息侵權(quán)的規(guī)制效率、盡快阻止侵權(quán)損害范圍的擴(kuò)張。至于社會組織起訴動力不足而參訴率低的問題，則可從保障其資金供給和加強(qiáng)專業(yè)支持兩個方面來解決。如在目前普遍依賴的社會募捐之外，可通過設(shè)立個人信息保護(hù)基金、參考人民調(diào)解處理醫(yī)療糾紛的保險(xiǎn)制度開發(fā)個人信息保險(xiǎn)項(xiàng)目等途徑，拓寬資金供給渠道；在專業(yè)能力方面，可以由國家網(wǎng)信部門組織專業(yè)培訓(xùn)、派駐專業(yè)技術(shù)人員等為社會組織提供學(xué)習(xí)機(jī)會，同時通過規(guī)定各主體之間的信息協(xié)同義務(wù)打通信息交流通道。

此外，還有必要細(xì)化“由國家網(wǎng)信部門確定的組織”的具體范圍，盡快推動這一適格主體參與個人信息保護(hù)公益訴訟實(shí)踐。由于公益訴訟制度功能具有一致性，國家網(wǎng)信部門可以參考《環(huán)境保護(hù)法》第58條之規(guī)定，基于社會組織的宗旨、保護(hù)經(jīng)驗(yàn)等客觀能力和訴訟熱情，將下列因素列為考察內(nèi)容：首先，應(yīng)當(dāng)按照我國法定的登記程序在民政部門或其他管理部門注冊登記，具備一定的組織規(guī)模和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，便于提起個人信息保護(hù)民事公益訴訟。其次，設(shè)立宗旨或者組織章程應(yīng)當(dāng)明確包括促進(jìn)個人信息保護(hù)、維護(hù)信息主體權(quán)益等內(nèi)容，具有非營利性。此外，鑒于個人信息保護(hù)的專業(yè)性和技術(shù)性，組織主要成員中計(jì)算機(jī)技術(shù)人員和法律專業(yè)人員應(yīng)不低于一定比例。對于在個人信息保護(hù)領(lǐng)域已取得實(shí)際成績或者能提供其他材料證明其具備提起個人信息保護(hù)公益訴訟的能力和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的基本能力的主體，如中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會、網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)會、地方信息網(wǎng)絡(luò)協(xié)會等，亦可考慮準(zhǔn)入。

（二）第二順位：檢察機(jī)關(guān)

個人信息保護(hù)公益訴訟制度是基于解決私益訴訟個人信息保護(hù)乏力問題而設(shè)置的一種特殊的訴訟制度。作為“公益訴訟起訴人”，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中不同于通常意義上的原告。根據(jù)《“兩高”檢察公益訴訟司法解釋》第3條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)遵循訴訟制度的原則，遵循檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟是“通過解釋檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能釋放出的制度”^［14］，其訴權(quán)本質(zhì)上是一種以公共利益為基礎(chǔ)的公權(quán)力，基于尊重私權(quán)之需要，其行使應(yīng)當(dāng)保持謙抑。由此可見，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)行使訴訟實(shí)施權(quán)帶有檢察監(jiān)督的色彩。作為公益訴訟的適格主體，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著補(bǔ)強(qiáng)社會組織的訴訟能力和檢察監(jiān)督的職責(zé)，這也是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在公益訴訟起訴順位中居于第二順位的主要原因。

現(xiàn)今，反對將檢察機(jī)關(guān)列為補(bǔ)充性訴訟主體的觀點(diǎn)主要認(rèn)為個人信息保護(hù)要求訴訟主體應(yīng)當(dāng)具備極高的技術(shù)理性，而社會組織缺乏相應(yīng)能力。誠然，與社會組織相比，檢察機(jī)關(guān)在公益代表性、訴訟能力與訴訟經(jīng)驗(yàn)等方面都具有優(yōu)勢。但是，一方面，檢察機(jī)關(guān)訴訟能力上的優(yōu)勢相較于被告而言同樣存在，加之檢察權(quán)的司法定位不明，可能致使被告在訴訟中處于弱勢地位。這種客觀不對等存在破壞兩造對抗的風(fēng)險(xiǎn)，在當(dāng)事人之間難以平等地進(jìn)行對話和辯論時，查明的“案件事實(shí)”也會不可避免地被扭曲。另一方面，相較于社會組織，檢察機(jī)關(guān)職責(zé)多樣，辦案資源緊張，要求其抽調(diào)力量作為主動搜尋個人信息侵權(quán)線索的第一位主體，未免脫離實(shí)際。雖然檢察機(jī)關(guān)具有“公共機(jī)構(gòu)引領(lǐng)的恢復(fù)性司法所獨(dú)有的制度優(yōu)勢”^［3］，但檢察機(jī)關(guān)的這一訴訟優(yōu)勢亦可通過支持起訴進(jìn)行發(fā)揮，而不必將其置于起訴的第一順位。因此，考慮到檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力屬性和監(jiān)督職責(zé)，理應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)置于第二順位，以調(diào)動社會組織的訴訟積極性，使檢察機(jī)關(guān)成為公共利益維護(hù)的底線，在個人信息保護(hù)上形成司法與社會的合力。

基于上述考量，在個人信息保護(hù)民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟前需進(jìn)行督促起訴的公告程序，以保障社會組織起訴主體的優(yōu)先順位，維持檢察公益訴訟的謙抑性。同時，應(yīng)當(dāng)注意，補(bǔ)充性定位或謙抑并不意味著檢察機(jī)關(guān)對個人信息保護(hù)民事公益訴訟置之不理。對于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織或由國家網(wǎng)信部門確定的組織提起的公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以通過支持訴訟的方式參與，彌補(bǔ)在先順位主體專業(yè)能力有限、調(diào)查取證難等不足。

五、結(jié)語

公益訴訟具體參訴主體的確認(rèn)在很大程度上決定了個人信息保護(hù)民事公益訴訟的效果?；谠V訟效率和訴訟實(shí)效的考量，在個人信息保護(hù)民事公益訴訟中，明確設(shè)置“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織/由國家網(wǎng)信部門確定的組織—檢察機(jī)關(guān)”之起訴順位，妥善處理原告各方之間的關(guān)系，對于在大數(shù)據(jù)時代擔(dān)起為個人信息保駕護(hù)航的重任具有重要意義。

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