制度變遷視角下美國農(nóng)保制度對我國的啟示

劉冬雪　孫一昕

摘 要：美國農(nóng)業(yè)保險制度的演進，實質(zhì)上是政府主導(dǎo)和財政支持下法律制度完善、資源配置優(yōu)化的制度變遷過程。美國的案例說明了政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷是完善農(nóng)業(yè)保險制度體系的最優(yōu)路徑。自2004年開展農(nóng)業(yè)保險試點至今，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展很快，但制度缺陷明顯。通過借鑒美國經(jīng)驗，加大農(nóng)業(yè)保險財政支持，出臺農(nóng)險制度發(fā)展規(guī)劃，完善農(nóng)業(yè)保險制度體系刻不容緩。

關(guān)鍵詞：制度變遷；農(nóng)業(yè)保險；政府主導(dǎo)

中圖分類號：F840.66 文獻標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）05-0064-04

一、引言

2004年，保監(jiān)會在上海、吉林、黑龍江分別批設(shè)了三家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，之后又在江蘇、四川、遼寧、新疆等地開展保險公司與政府聯(lián)辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農(nóng)業(yè)保險試點工作，我國的農(nóng)業(yè)保險進入政策性農(nóng)業(yè)保險試點階段。目前，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較快，但在制度上仍然存在一定的缺陷：一是缺乏專門的農(nóng)險立法、風(fēng)險管理政策以及再保險機制等制度供給；二是經(jīng)營主體職能不明確、經(jīng)營規(guī)范不完備、經(jīng)營隊伍素質(zhì)不高等原因引起的低效率的制度落實；三是監(jiān)管出現(xiàn)一定的混亂。

制度變遷理論是研究制度屬性及其變遷路徑的理論，屬于新制度經(jīng)濟學(xué)的范疇。根據(jù)制度變遷理論，作為公共產(chǎn)品供給的主體，政府進行強制性制度變遷，能夠充分發(fā)揮政府強制力等方面的優(yōu)勢，以最快的速度推進制度變遷，降低制度變遷的成本。在美國農(nóng)業(yè)保險制度的演進中，政府所進行的強制性制度變遷路徑，對我國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展完善具有十分重要的借鑒意義。

二、農(nóng)業(yè)保險的屬性分析

（一）農(nóng)業(yè)保險的制度屬性

本文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險實質(zhì)上是一種制度安排，農(nóng)業(yè)保險制度劃定了農(nóng)業(yè)保險的邊界，是農(nóng)業(yè)保險的核心內(nèi)容。類比其他制度，農(nóng)業(yè)保險制度由以下內(nèi)容組成：一是農(nóng)業(yè)保險制度的對象，即農(nóng)業(yè)保險制度范圍與指向，包括主體對象與客體對象。二是農(nóng)業(yè)保險制度的規(guī)范，即各對象的責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利，為農(nóng)業(yè)保險制度的主體內(nèi)容，具有普遍約束力。三是農(nóng)業(yè)保險制度的載體，包括以保險公司、投保人、監(jiān)管人為主體的具體載體和以各種政策、保險監(jiān)管、技術(shù)創(chuàng)新為主體的抽象載體。四是農(nóng)業(yè)保險制度的不斷更新完善，或者說生命力。五是農(nóng)業(yè)保險制度的核心價值觀，即對農(nóng)業(yè)保險制度的目標(biāo)定位以及價值判定。因此，完善的農(nóng)業(yè)保險制度，必須具備完善的五項內(nèi)容。

（二）農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共物品屬性

國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險具有準(zhǔn)公共物品的屬性。王國軍（2002）認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多趨近于公共物品。馮文麗和林寶清（2003）從福利經(jīng)濟學(xué)的角度，論證了農(nóng)業(yè)保險是一種準(zhǔn)公共物品，揭示了農(nóng)業(yè)保險具有生產(chǎn)的正外部性和消費的正外部性。費友海（2006）認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險是介于純公共物品和純私人物品之間的準(zhǔn)公共物品，具有效用的不可分割性、消費的排他性、取得方式的非競爭性、經(jīng)營的規(guī)模性和成本收益外部性等準(zhǔn)公共品的基本特征。根據(jù)市場失靈理論，農(nóng)業(yè)保險的準(zhǔn)公共物品屬性和正外部性，決定了它由政府介入可以提高社會資源配置效率。

（三）農(nóng)業(yè)保險的弱可保性

可保風(fēng)險要滿足四個條件：一是大量同質(zhì)的風(fēng)險存在以便保險人比較精確地預(yù)測損失的平均頻率和程度；二是損失必須是意外的；三是損失必須是可測定的；四是保險標(biāo)的大部分不能在同時遭受損失。主要針對自然風(fēng)險的農(nóng)業(yè)保險來說，它基本滿足了以上四個條件，因此具有可保性。同時，這種可保性較“弱”，主要體現(xiàn)在三個方面：一是逆向選擇和道德風(fēng)險；二是被保風(fēng)險過大；三是損失概率難以精算。米蘭達和格勞伯（Miranda和Glauber，1997）通過模型計算得出結(jié)論：一般保險人的加權(quán)平均變異系數(shù)百分?jǐn)?shù)為8.6%，而農(nóng)業(yè)保險人的則為84%，農(nóng)業(yè)保險人所面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險約為一般保險人的10倍左右。綜上所述，農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有弱可保性。農(nóng)業(yè)保險的弱可保性，決定了它的實施必須依靠更多的資金支持。

三、美國農(nóng)業(yè)保險制度的演進路徑

（一）私營農(nóng)險階段（1938年之前）

19世紀(jì)末20世紀(jì)初期，美國的保險公司開始嘗試經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。最早的美國農(nóng)業(yè)保險是由私營保險公司自主經(jīng)營的，沒有政府任何介入。早期萌芽的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，并沒有形成較為統(tǒng)一和固定的農(nóng)業(yè)保險制度，只是私營保險公司對不同受保農(nóng)作物的保險規(guī)定。由于資金薄弱，農(nóng)業(yè)自身的弱質(zhì)性和風(fēng)險難以分散等原因，私營公司難以支持農(nóng)險發(fā)生時的保費賠償，私人經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)都以失敗告終。

美國農(nóng)業(yè)保險制度早期萌芽的失敗，充分說明了對具有弱可保性和準(zhǔn)公共物品屬性的農(nóng)業(yè)保險來說，高交易成本和低資源配置效率下的私人保險制度難以存活，也就是說，農(nóng)業(yè)保險制度必須有政府介入。

（二）政府獨營農(nóng)險階段（1938—1980年）

19世紀(jì)30年代，經(jīng)濟大蕭條下的農(nóng)業(yè)危機以及干旱引起的自然災(zāi)害，給美國農(nóng)民帶來了巨大的損失，而美國私人農(nóng)業(yè)保險的失敗造成了農(nóng)業(yè)保險制度的缺失，致使農(nóng)業(yè)保險制度安全功能嚴(yán)重缺位，迫使政府不得不出面制定農(nóng)業(yè)保險制度。1938年，美國政府頒布《1938年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，實質(zhì)上是通過法律的形式建立了政府單獨經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險制度。該法律確立了美國的農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營機構(gòu)為“聯(lián)邦作物保險公司”（FCIC），并規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險具體的實施辦法以及綜合農(nóng)作物保險的范圍與條件，本階段美國農(nóng)業(yè)保險制度的變更是通過不斷修訂和完善該法規(guī)進行的，截至1980年共計修改了12次。

政府對農(nóng)業(yè)保險的單獨經(jīng)營，解決了農(nóng)業(yè)保險作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的正外部性問題，與私人農(nóng)險相比提高了社會福利，美國的農(nóng)業(yè)保險制度得到了極大的發(fā)展。但是，由于美國政府單獨經(jīng)營農(nóng)險還處于試驗與摸索階段，本階段農(nóng)業(yè)保險長期面臨著兩個問題：制度不完善造成的農(nóng)戶低參保率問題以及農(nóng)業(yè)保險弱可保性造成的相對過高的保險成本。據(jù)統(tǒng)計，1956—1980年間，美國農(nóng)戶的參保率不到總可承保面積的10%。從表1可以看出，多數(shù)年份的損失率（損失率為一段時間內(nèi)總的賠償費用除以總的保險成本）超過1，也就是說保費賠償超過保費的總成本。

（三）公私共營農(nóng)險階段（1980—1996年）

1974—1980年，美國經(jīng)歷了較為嚴(yán)重的通貨膨脹，里根總統(tǒng)就職后放松了政府對經(jīng)濟的管制和干預(yù)，標(biāo)志著美國從凱恩斯主義向新自由主義的轉(zhuǎn)變。在此背景下，針對政府單獨經(jīng)營農(nóng)險階段的弊端，1980年美國通過了《l980年聯(lián)邦農(nóng)作物保險法案》，實質(zhì)上是建立了公私共同經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險制度。該法案主要進行了三方面的創(chuàng)新：一是將政策重點從災(zāi)難援助計劃轉(zhuǎn)移到大力發(fā)展農(nóng)作物保險上來；二是允許私人保險公司經(jīng)營農(nóng)作物保險，F(xiàn)CIC在親自經(jīng)營的同時，對私人保險公司和參保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行補貼，并提供再保險；三是將農(nóng)業(yè)保險范圍在地域和產(chǎn)品上極大地擴大。之后美國政府頒布了《食物、農(nóng)業(yè)、資源保護和貿(mào)易法案》、《1994年作物保險改革法案》等一系列的相關(guān)規(guī)范法案。

私人保險公司的介入，在一定程度上解決了農(nóng)業(yè)保險弱可保性中存在的信息不對稱、道德風(fēng)險等問題，美國的農(nóng)業(yè)保險制度得到了迅速的發(fā)展。一方面美國農(nóng)業(yè)保險范圍迅速擴大，聯(lián)邦作物保險計劃的承保面積、銷售的保險單、農(nóng)戶的參保率、總收取保費等經(jīng)濟指標(biāo)都有了較大的進步，農(nóng)業(yè)保險的參保率有了長足的進展；另一方面，美國實現(xiàn)了從災(zāi)難援助項目為主到以農(nóng)業(yè)保險為主，災(zāi)害援助項目成為農(nóng)業(yè)保險的補充的制度演進。但是，弱可保性引起的相對較高的保險成本問題并未得到改善。美國聯(lián)邦作物保險計劃的總管理費從1981年的不到1億美元增加到了1994年的3.19億美元，1981—1996年間，聯(lián)邦作物保險計劃的費用總體超出了102.99億美元，作物保險的費用隨著增加的保費補貼和較高的計劃參與率也在成比例地增加。與此同時，農(nóng)業(yè)保險的損失率仍然居高不下，1981—1993年均超過1，最高達到2.45。這說明農(nóng)業(yè)保險的弱可保性問題沒有改善，也表明美國農(nóng)業(yè)保險制度仍需進一步改革。

（四）政府監(jiān)管下的私營農(nóng)險階段（1996年至今）

1992年克林頓成為美國總統(tǒng)以后，美國逐漸采取介于凱恩斯主義與新保守主義之間的折中主義經(jīng)濟政策。為了減輕農(nóng)業(yè)的財政預(yù)算壓力，加強并完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場導(dǎo)向，1996年，美國政府制定了《1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法案》，創(chuàng)建了“風(fēng)險管理局”（RMA）對農(nóng)業(yè)保險進行監(jiān)管，逐漸將FCIC從農(nóng)險直接業(yè)務(wù)中撤出，美國的農(nóng)業(yè)保險制度進入了政府監(jiān)管下的私營保險公司經(jīng)營農(nóng)險階段。這段時期頒布的《2000年農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》、《2008年農(nóng)場法案》以及對之前法律的修改，帶有明顯的市場化特征。

本階段美國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展具有了政府政策支持引導(dǎo)、私人保險公司市場化運營的特點，與公私合營的農(nóng)業(yè)保險制度相比更進了一步。一是進一步擴大了美國的農(nóng)業(yè)保險范圍，這從承保面積買高比例的增加可以看出。2009年，美國10種主要農(nóng)作物承保面積的92%具有買高保險，比1999年增長19個百分點。二是政府投入的相對較高的保險成本問題得到了改善，1996年以后，聯(lián)邦作物保險計劃的損失率基本控制在了1以下，而且購買的保險形式正在向更加綜合的盈利保險轉(zhuǎn)化，2009年美國盈利保險占了承保面積的57%，比1999年增長了30個百分點。

四、美國農(nóng)業(yè)保險制度演進的基本邏輯

研究美國農(nóng)業(yè)保險制度的演進路徑可以看出，美國農(nóng)業(yè)保險制度的建立和變遷與美國政府農(nóng)業(yè)保險政策的演變密不可分，是一種政府主導(dǎo)的強制性制度變遷。制度演進中對于其制度安排的路徑選擇，根源是美國政府追求社會福利最大化而實現(xiàn)的社會資源的優(yōu)化再分配，具體體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險制度屬性的不斷完善，這就是美國農(nóng)業(yè)保險制度演進的基本邏輯。

（一）農(nóng)業(yè)保險制度屬性的完善過程

美國農(nóng)業(yè)保險制度的演進，實質(zhì)上是農(nóng)業(yè)保險制度屬性的完善過程。根據(jù)前文所述，該制度變遷主要體現(xiàn)在五個方面的完善：一是對象的完善，逐漸形成包括農(nóng)業(yè)部、農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理局、聯(lián)邦作物保險公司、州政府、農(nóng)業(yè)部總監(jiān)察辦公室等多個部門的主體對象，以及包括養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、畜牧業(yè)與保險業(yè)在內(nèi)的客體對象。二是農(nóng)業(yè)保險制度的完善，通過不斷出臺新的法律規(guī)定以及修改完善之前的法律規(guī)定完成。三是載體的完善，逐漸形成包括保險公司、投保人、保險代理人、監(jiān)管人在內(nèi)的具體載體，以及包括補貼政策、財稅政策、再保險政策、保險教育培訓(xùn)、保險監(jiān)管、技術(shù)研發(fā)等在內(nèi)的抽象載體。四是農(nóng)業(yè)保險制度的不斷創(chuàng)新，逐漸提高了資源配置效率。五是農(nóng)業(yè)保險制度核心價值觀的完善，逐漸形成政策主導(dǎo)型的農(nóng)險制度，以及基于農(nóng)業(yè)保險屬性下提高社會福利并兼顧效率的價值判定。

（二）政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷過程

不難看出，美國農(nóng)業(yè)保險制度的變遷是強制性的制度變遷。由私營農(nóng)險階段到政府獨營農(nóng)險階段，再到公私共營農(nóng)險階段，以及之后的政府監(jiān)管下的私營農(nóng)險階段，各階段之間農(nóng)業(yè)保險制度變遷的時序安排、制度模式、以及啟動的方式完全取決于美國政府的能力和意愿，具有明顯的制度設(shè)計的特征。隨著美國農(nóng)業(yè)保險制度的不斷發(fā)展與改革，作為主導(dǎo)的政府依靠其強制力進行制度供給及制度執(zhí)行，其集權(quán)性特征在具有準(zhǔn)公共物品的農(nóng)業(yè)保險資源的配置過程中表現(xiàn)十分明顯。制度變遷理論認(rèn)為，強制性制度變遷的優(yōu)勢在于，政府能夠以最快的速度和最短的時間推動制度變遷，可以用“暴力潛能”與強制力等優(yōu)勢，減少制度變遷的成本，使制度變遷更有效率。

（三）財政支持下的福利提升過程

農(nóng)業(yè)保險的弱可保性引起的高額保險成本決定了其順利實施必須引入大量的資金支持。從美國農(nóng)業(yè)保險制度變遷過程來看，美國政府通過財政補貼、財政支持、稅收優(yōu)惠、保費打折等一系列的政策承擔(dān)了主要的資金支持。美國政府對農(nóng)業(yè)保險大量資金投入的目的是提升社會福利。從福利經(jīng)濟學(xué)角度看，美國農(nóng)業(yè)保險制度的變遷過程實際上是政府對社會資源配置的優(yōu)化過程。政府投入實際上是對社會資源進行合理的再分配，這種資源再分配的結(jié)果是消費者得到更多的消費者剩余，農(nóng)民通過購買農(nóng)業(yè)保險的方式將生產(chǎn)風(fēng)險降到了最低，私營保險公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的過程中獲得了政府給予的補貼剩余，最終，在這種社會資源配置中社會福利實現(xiàn)了最大化。正如庹國柱（2011）所指出的，美國農(nóng)作物保險是美國社會福利制度的一部分。

五、結(jié)論與啟示

目前我國的農(nóng)業(yè)保險制度處于農(nóng)業(yè)保險試點階段，并沒有形成統(tǒng)一和成熟的農(nóng)業(yè)保險模式。雖然目前已經(jīng)允許部分私營保險組織形式進入農(nóng)業(yè)保險進行試點，但是并沒有建立健全的農(nóng)業(yè)保險制度體系，也沒有制定科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展規(guī)劃，國家財政對農(nóng)業(yè)保險的政策支持也有待提高。因此，我國的農(nóng)業(yè)保險仍然處于較為初級的發(fā)展階段。借鑒美國農(nóng)業(yè)保險制度的演進，我們可以得到以下啟示：

（一）建立政府主導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)保險制度體系

綜觀美國農(nóng)業(yè)保險制度的演進過程，政府作為制度供給和制度支持的角色一直發(fā)揮著不可或缺的作用。如果沒有美國政府長期不斷的支持，就沒有美國農(nóng)業(yè)保險制度如今的發(fā)展成就。我國的農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展還處在較為初級的探索階段，政府更應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展的主導(dǎo)地位。作為強制性制度變遷的主體，政府的當(dāng)務(wù)之急是遵循“先保障后福利”、“先安全后發(fā)展”、“一體化和區(qū)域化并存”的原則，分階段、分步驟地逐步建立和完善適合我國的農(nóng)業(yè)保險制度體系。要加快農(nóng)業(yè)保險的立法進程，確立農(nóng)業(yè)保險的制度邊界；建立專門的農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，完善經(jīng)營和監(jiān)管主體；開發(fā)出適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，加強保險業(yè)和金融業(yè)的有效結(jié)合，最終建立較為完善的政府主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險制度體系。

（二）合理規(guī)劃我國農(nóng)業(yè)保險制度的演進路徑

通過對美國農(nóng)業(yè)保險制度演進路徑的研究，本文認(rèn)為，經(jīng)過長達70多年的制度演進，美國農(nóng)業(yè)保險目前的經(jīng)營管理體制選擇已經(jīng)較為合理和有效。美國目前的經(jīng)營管理體制是政府提供政策規(guī)范并給予農(nóng)業(yè)保險補貼，私人保險公司作為經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的主體，在政府監(jiān)督下接近于市場化運營。目前我國的農(nóng)業(yè)保險制度還處在初級的探索發(fā)展階段，我們不能從一開始就盲目照搬美國目前較為先進的農(nóng)險制度，而是應(yīng)該根據(jù)我國國情，通過學(xué)習(xí)美國的制度變遷經(jīng)驗，合理規(guī)劃我國農(nóng)業(yè)保險制度的演進路徑，設(shè)計出分階段、分步驟的農(nóng)業(yè)保險制度演進計劃，在實施中不斷改進農(nóng)業(yè)保險制度，最終建立中國特色的農(nóng)業(yè)保險制度體系。目前，我國正在進行農(nóng)業(yè)保險試點工作，各試點可以嘗試多種模式的經(jīng)營管理體制，綜合比較各種組織形式的農(nóng)險機構(gòu)的業(yè)績，完善和推廣優(yōu)秀的農(nóng)險機構(gòu)組織形式?？梢钥紤]成立類似于美國FCIC、RMA這樣的農(nóng)險專門管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)研究、制定和完善我國的農(nóng)業(yè)保險政策。

（三）加大政府對于農(nóng)業(yè)保險的財政支持。

美國農(nóng)業(yè)保險制度的變遷是建立在美國充足的財政資金支持基礎(chǔ)上的以社會福利為取向的演進，政府的財政支持對美國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展和完善不可或缺。我國農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展，同樣離不開政府對于農(nóng)業(yè)保險的財政支持。雖然目前我國已經(jīng)開始實行財政補貼，但是財政補貼的力度、資金來源、地區(qū)差異、制度設(shè)計等問題仍需要進一步完善。此外，我國政府還可以從涉農(nóng)貸款政策優(yōu)惠、涉農(nóng)稅收減免、保費打折以及對于農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的財政支持等方面增大財政支持力度。雖然同經(jīng)濟發(fā)達的美國相比，目前我國還不能將農(nóng)業(yè)保險制度作為社會福利制度的一部分，但應(yīng)該首先建立政策性農(nóng)險補貼的長效機制。

參考文獻：

[1]王國軍.建立農(nóng)村社會保障制度的必須性與可行思路[J].科技導(dǎo)報，2002，（9）.

[2]馮文麗，林寶清.我國農(nóng)業(yè)保險短缺的經(jīng)濟分析[J].福建論壇，2003，（6）.

（責(zé)任編輯 劉西順；校對 XY，XS）