提高國外貸援款項目管理水平和 績效的對策研究

[摘要]國外貸援款是引進外資的重要渠道之一，也是我國對外開放戰(zhàn)略的重要組成部分。本文從國家審計的視角出發(fā)，選取某省2019—2021年的40份國外貸援款項目審計報告進行歸納總結，以報告反映的問題為基礎，進一步分析問題產生的原因，并從繼續(xù)大力推行績效審計、加強審計成果運用及審計整改、以科學立項意識做實做細前期準備工作、重視人才作用加強人員培訓、加強對工程設計監(jiān)理造價咨詢等服務機構履職行為的監(jiān)管等五個方面提出提高國外貸援款項目管理水平和項目績效的對策建議。

[關鍵詞]國外貸援款項目" "績效" "對策" "審計

一、引言

當前國際形勢變幻莫測，面對逆全球化、陣營化和新冷戰(zhàn)等新情況，中國唯有保持戰(zhàn)略定力，以更加有效的對外開放服務國內經濟大循環(huán)，才能在新挑戰(zhàn)下實現新跨越、新發(fā)展。

國外貸援款項目是我國與國際金融組織和外國政府及貸款機構開展財政金融合作的重要基礎和紐帶，是利用外資服務經濟內循環(huán)的重要渠道，也是統(tǒng)籌國內國際兩個大局的重要抓手。本文選取某省2019年至2021年間審計機關出具的40份國外貸援款項目審計報告為樣本，全面梳理、總結、分析審計發(fā)現問題，從國家審計的視角深刻剖析問題背后的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，有針對性地提出提高國外貸援款項目管理水平和項目績效的對策建議。

二、某省開展國外貸援款項目審計基本情況

2019—2021年該省審計機關共跟蹤／審計國外貸援款項目40次，其中世界銀行貸款項目22次，亞洲開發(fā)銀行貸款項目10次，德國復興銀行貸款項目8次，涉及交通基礎設施、水環(huán)境治理、醫(yī)療衛(wèi)生改革及新農村建設等多個領域，覆蓋全省所有地級市。被審計項目概算內外總投資約250億元人民幣，已累計完成投資約150億元人民幣。

審計結果表明，國外貸援款項目執(zhí)行情況總體較好，在彌補國內資金不足、引入先進管理理念、推進經濟社會發(fā)展和環(huán)境治理等方面發(fā)揮了積極作用，但審計也發(fā)現，部分項目在資金管理、建設程序、項目管理、合同履行和項目績效等方面存在亟待改進的問題。

三、某省國外貸援款項目審計成果分析

對審計發(fā)現問題從財務收支、項目執(zhí)行、項目績效、重大政策措施貫徹落實和審計整改等五個方面進行分類梳理，匯總分析結果如表1所示。

200個審計發(fā)現問題分類占比如圖1所示。可以明顯看出，項目執(zhí)行方面問題最多，比重高達58%。

進一步對項目執(zhí)行和財務收支分析發(fā)現：項目執(zhí)行方面的問題主要為基建程序和工程進度等；財務收支方面的問題主要為收支核算不合規(guī)。項目執(zhí)行方面、財務收支方面的問題及占比分別如圖2、圖3所示。

四、問題產生的原因分析

從項目建設時序和審計關注的關鍵因素兩個視角，利用因果分析圖查找分析審計發(fā)現問題的原因。項目建設時序分為項目前期、項目實施、項目后期3個階段。審計關注的關鍵因素一是機構人員，二是審計整改。具體原因分析如圖4所示。

五、提高國外貸援款項目管理水平和績效的對策建議

從系統(tǒng)思維角度審視，提高國外貸援款項目管理水平和績效需要財政、住房和城鄉(xiāng)建設、發(fā)展和改革、人力資源和社會保障、審計、組織、紀檢監(jiān)察等多部門互相協(xié)調、共同發(fā)力，作為項目實施主體的建設單位和履行審計監(jiān)督職責的審計機關，更是責無旁貸。以下主要從審計機關強化審計監(jiān)督和建設單位加強項目謀劃執(zhí)行等方面提出對策建議。

（一）大力推行績效審計，探索績效審計新思路

由于國外貸援款項目建設周期長以及重點關注社會、生態(tài)效益的特點，開展績效審計有利于發(fā)揮國外貸援款項目的特點和跟蹤審計優(yōu)勢，提高審計工作效率和效果；有利于強化對公權力的監(jiān)督和制衡，推動實現決策程序民主集中、決策結果科學合理；有利于提高項目經濟效益和防范外債風險；有利于促進經濟發(fā)展方式轉變和推動高質量發(fā)展。通過對項目全過程的績效審查，能夠有效拓寬涉外審計領域和空間。具體實現途徑包括如下幾個方面。

一是提高站位，轉變觀念，充分認識開展國外貸援款項目績效審計的必要性和必然性；二是動態(tài)完善國外貸援款項目績效審計評價指標體系，拓展績效審計發(fā)展空間；三是做實研究型審計，定期征集國外貸援款項目績效審計論文并組織績效審計創(chuàng)新發(fā)展專題研討，總結績效審計實踐成果、存在問題和發(fā)展方向，創(chuàng)新審計理論和思路方法，探索中國特色的績效審計新模式，推動績效審計向前發(fā)展。

（二）加強審計成果運用，提升審計成果層次，壓實審計整改責任

國外貸援款項目審計報告具有一定的獨特性：審計機關出具的中英文審計報告的主要使用者是國外貸援款提供方，而非審計對象。目前，審計報告主要是通過被審計單位報送國外貸援款提供方，同時報送審計署。雖然部分地區(qū)已開始探索將國外貸援款項目審計與預算執(zhí)行、政策跟蹤等審計項目統(tǒng)籌開展，促進審計內容貫通和成果共享，但國外貸援款項目審計成果運用總體來講仍不充分。

加強審計成果運用。將審計報告抄送被審計單位屬地審計委員會并由屬地審計委員會轉發(fā)審計、財政、組織、紀檢監(jiān)察等部門，貫通融合國外貸援款項目審計監(jiān)督與地方審計、財政、組織、紀檢監(jiān)督等多種監(jiān)督方式的協(xié)同配合，與地方預算執(zhí)行審計、領導干部經濟責任審計、重大政策措施貫徹落實情況審計、巡察巡視等緊密結合，共享審計成果，形成監(jiān)督合力，促進國外貸援款項目審計報告價值最大化。

發(fā)揮研究型審計優(yōu)勢，強化“一果多用”，提升審計成果層次。在國外貸援款項目審計發(fā)現問題納入地方審計機關向本級政府的審計結果報告和受地方政府委托向本級人大作的審計工作報告的基礎上，進一步提高政治站位，把國外貸援款項目審計工作放到黨和國家工作大局中去考慮和定位?；趪抑卫淼暮暧^視野，著重研究“國之大者”的理論內涵與實踐指向，運用普遍聯(lián)系的思維和觀念，通過提煉、整理和綜合，挖掘共性、傾向性、苗頭性問題，分析體制機制原因，形成更高價值的審計成果，如要情專報、綜合報告、審計論文等，向有關部門提出意見建議，為黨委、政府決策提供參考，不斷提升審計監(jiān)督效能。

壓實審計整改責任，提升整改成效。國外貸援款項目管理與績效方面的問題之所以層出不窮，與懲處力度小、違規(guī)成本低密切相關。由于對國外貸援款項目存在問題的揭示和處理可能影響地方政府今后引進外資，審計機關在處理處罰時出于種種考慮往往避重就輕、力度不足，不能對被審計單位形成足夠的震懾，甚至出現屢審屢犯現象，影響審計成效。審計機關要嚴格按照新修訂審計法的規(guī)定，以查出和揭示問題為出發(fā)點，推動審計查出問題整改為落腳點，堅持查出問題、反饋問題、整改問題并重，對被審計單位整改情況進行跟蹤檢查，盯住處理處罰執(zhí)行到位情況，以有力有效的審計整改促進項目提質增效。

作為項目直接實施者的建設管理單位要加強項目前期謀劃和人才隊伍建設，各級建設主管部門作為行業(yè)監(jiān)督者也要加強對建筑市場的監(jiān)管，督促設計、監(jiān)理、咨詢等各類市場主體履職盡責。

（三）科學立項，做實做細前期準備

凡事預則立。在國外貸援款項目前期進行全面深入的研究論證、做實做細項目準備工作，很多問題就會避免發(fā)生或減小損失。

一是把好立項關，落實可行性研究。從源頭上保證決策科學合理，保障項目在之后的建設、運行中步入健康發(fā)展的軌道。在項目立項時要結合地區(qū)實際篩選項目，進行嚴格的立項論證，深入調查了解并進行風險預測，確保項目符合實際需要。二是建立國外貸援款適用項目儲備庫。準確把握國家利用外資的政策導向，結合當地實際，組織專家充分調研論證，做好地方發(fā)展中長期規(guī)劃，建立切合實際、內容齊備的適用項目信息庫，積極、合理、有效地利用國外貸援款。三是事先建立健全項目評價機制，在項目謀劃階段就要考慮將項目評價作為一項常態(tài)化工作納入考核，評價內容包括但不限于工程進度、工程質量、資金使用情況等。注重項目的落地落實和可持續(xù)發(fā)展，在項目完工后也要持續(xù)對項目的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益進行跟蹤。

（四）重視人才作用，加強人員培訓，穩(wěn)定人員隊伍

項目管理人員的能力素質、業(yè)務知識結構和儲備是決定國外貸援款項目成敗的重要因素。一是要健全項目實施機構，加強人員隊伍建設，多渠道配備政治素質過硬、業(yè)務水平高的工作人員。二是加強人員繼續(xù)教育和業(yè)務培訓，提高人員綜合素質和能力水平。三是可考慮以省為單位建立國外貸援款項目人才庫。建立靈活的人才使用機制，探索推行貸援款項目人才跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)流動。

（五）加強對工程設計、監(jiān)理、造價咨詢等服務機構履職行為的監(jiān)管

國外貸援款項目管理質量和績效在很大程度上取決于設計、監(jiān)理、造價咨詢等服務機構所提供的服務質量。

一是要創(chuàng)新聯(lián)動機制形成監(jiān)管合力。各級建設行政主管部門、招投標管理機構、質量安全監(jiān)督機構、市場管理機構等職能部門以及行業(yè)協(xié)會之間要加強溝通協(xié)作，上下聯(lián)動，規(guī)范工程咨詢服務市場，加大對國外貸援款項目設計、監(jiān)理、造價咨詢單位規(guī)范執(zhí)業(yè)的監(jiān)督管理力度，督促服務機構全面履行乙方職責。二是強化對咨詢服務的全面管理，推行動態(tài)考核評價機制。按項目建立臺賬，對咨詢服務機構按項目實施進展階段進行動態(tài)考核、詳細評價，全面考核服務機構的業(yè)務能力、工作效率、職業(yè)道德等相關情況，并與服務費適當掛鉤，推行優(yōu)質優(yōu)價。三是建立咨詢服務信用庫，建立健全競爭淘汰機制。比如，對設計圖紙通過圖審、二次優(yōu)化等方法進行監(jiān)督復核；對造價咨詢通過兩家中介“背靠背”提供成果后比對、抽查復核等方法進行監(jiān)督檢查。對業(yè)務水平低下、服務成果存在嚴重偏差和職業(yè)道德觀念淡薄，甚至違規(guī)違紀的服務機構采取取消服務資格、移送有關部門處理等措施，把業(yè)務能力強、人員素質高、團隊精神好的咨詢服務機構作為國外貸援款項目管理部門的“智庫”，建立起長期合作機制。

（作者單位：安徽省蚌埠市審計局" 安徽省審計廳涉外審計處，郵政編碼：233400，電子郵箱：wuling.1991@tsinghua.org.cn）

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