論公共工程審計(jì)中的“公共利益”

[摘要]新修訂的審計(jì)法第23條后段關(guān)于非政府投資項(xiàng)目審計(jì)的規(guī)定彌補(bǔ)了公共工程審計(jì)長(zhǎng)期以來(lái)的不足，該條文規(guī)范的對(duì)象為重大公共工程項(xiàng)目。未來(lái)可通過(guò)例示性規(guī)定的方式明確條文后段可適用的情形，同時(shí)由于公共利益概念在內(nèi)容和對(duì)象上的不確定性，無(wú)法對(duì)其作出能被普遍接受的客觀定義，但仍然可以認(rèn)知其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。所謂公共工程審計(jì)中的“公共利益”就是指存在于重大建設(shè)工程項(xiàng)目領(lǐng)域，對(duì)于不特定的群體有符合價(jià)值判斷上的積極效果。當(dāng)建設(shè)工程項(xiàng)目符合這一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，新修訂的審計(jì)法第23條后段才有得以適用的可能。

[關(guān)鍵詞]公共利益" "公共工程審計(jì)" "不確定法律概念

本文系江蘇省社科基金一般項(xiàng)目“審計(jì)監(jiān)督在全面從嚴(yán)治黨中的作用研究”階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：22ZXYB009）

公共工程審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，是針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、公共資金在建設(shè)工程領(lǐng)域使用情況的專門(mén)監(jiān)督。隨著我國(guó)投融資體制改革發(fā)展的縱深推進(jìn)，黨和國(guó)家對(duì)公共工程審計(jì)提出了新的要求，2021年新修訂的審計(jì)法對(duì)此積極回應(yīng)，將審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共工程項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)的事項(xiàng)范圍進(jìn)一步補(bǔ)充完善，規(guī)定于第23條。條文后段新增“對(duì)其他關(guān)系國(guó)家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目的資金管理使用和建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程領(lǐng)域的審計(jì)全覆蓋、保障和促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作具有重要意義。同時(shí)也提出了新的問(wèn)題，即怎樣認(rèn)識(shí)和理解公共工程審計(jì)中的“公共利益”，本文對(duì)此展開(kāi)專門(mén)研究，以助于厘清第23條的適用范圍。

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)原審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)國(guó)有資本占控股地位的企業(yè)和財(cái)政投資占主導(dǎo)地位的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，但如果該項(xiàng)目涉及域外或私人投資主體，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)權(quán)限則存在疑問(wèn)，審計(jì)監(jiān)督的缺位在一定程度上助長(zhǎng)了重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的產(chǎn)生。

（一）擴(kuò)張公共工程審計(jì)范圍存在現(xiàn)實(shí)需求

國(guó)內(nèi)的許多重大工程項(xiàng)目存在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)因缺乏對(duì)該工程項(xiàng)目中非政府投資主體進(jìn)行審計(jì)的法律依據(jù)而無(wú)法對(duì)附屬工程進(jìn)行審計(jì)的情況。如金沙江四大水電站、特高壓工程項(xiàng)目等國(guó)有企業(yè)投資以及政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，雖未投入財(cái)政資金不屬于政府投資項(xiàng)目，卻是國(guó)家全局性、 基礎(chǔ)性的戰(zhàn)略工程，這部分審計(jì)“盲區(qū)”的存在顯然無(wú)法滿足黨中央關(guān)于拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深 度、構(gòu)建全面覆蓋審計(jì)工作格局的要求。

（二）新修訂的審計(jì)法第23條填補(bǔ)非政府投資工程項(xiàng)目審計(jì)空白

以往投資審計(jì)對(duì)象即“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目”在實(shí)踐中范圍明確，包括：（1）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的建設(shè)項(xiàng)目；（2）未全部使用財(cái)政資金，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過(guò)50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目。然而，隨著政府和社會(huì)資本合作模式的日漸盛行，以BOT（Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private-Partnership）、EPCO（Engineering Procurement Construction，Operation）等為代表的公共工程建設(shè)項(xiàng)目中，多數(shù)情況下政府沒(méi)有投入財(cái)政資金，又或是雖然投入了財(cái)政資金，但所占比例在總投資中未達(dá)到50%且不擁有項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)權(quán)實(shí)際控制權(quán)，以往在這類項(xiàng)目中，公共投資審計(jì)的介入缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。以BOT項(xiàng)目為例，BOT即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，一般稱之為“特許權(quán)”，是指政府部門(mén)就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與私人企業(yè)（項(xiàng)目公司）簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）來(lái)承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)。政府對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施有監(jiān)督權(quán)和調(diào)控權(quán)，特許期滿后特許期限簽約方的私人企業(yè)將該基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府部門(mén)。項(xiàng)目在回購(gòu)移交前，無(wú)論是建設(shè)期還是運(yùn)營(yíng)期，政府部門(mén)都沒(méi)有資金投入，但BOT項(xiàng)目又往往與社會(huì)民生息息相關(guān)，如果缺乏審計(jì)監(jiān)督將存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)往往通過(guò)延伸審計(jì)等方式“曲線救國(guó)”，但效果并不理想。一是無(wú)法可依，被審計(jì)單位可以選擇不配合審計(jì)工作，或是拒絕提供審計(jì)人員需要的材料；二是每個(gè)項(xiàng)目實(shí)際情況不同，審計(jì)人員所采取的審計(jì)策略和方案不可復(fù)制，不具有普遍性。審計(jì)法修訂后，第23條將“其他關(guān)系國(guó)家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目的資金管理使用和建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況”納入公共工程審計(jì)范圍，不再根據(jù)資金來(lái)源、資金性質(zhì)等形式要件加以區(qū)分，完善了新時(shí)代公共工程項(xiàng)目審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求，根據(jù)第23條的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)所有關(guān)系國(guó)家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，填補(bǔ)了非政府投資公共工程項(xiàng)目的審計(jì)空白。

新修訂的審計(jì)法第23條為審計(jì)重大公共工程項(xiàng)目提供了合法性依據(jù)，問(wèn)題的焦點(diǎn)從“能不能審”轉(zhuǎn)到了“依據(jù)什么審”上，與政府投資項(xiàng)目必然具有公共利益不同，非政府投資的工程項(xiàng)目是否具有公共利益并非不言自明的事情。

二、其他部門(mén)法中“公共利益”之鏡鑒

新修訂的審計(jì)法第23條后段的核心要素為“公共利益”：一方面，“國(guó)家利益”屬于廣義上的“公共利益”，公共利益除一般的社會(huì)利益外，還包含了國(guó)家利益，另一方面，“公共利益”是公共工程項(xiàng)目“公共性”的本質(zhì)內(nèi)涵，對(duì)“公共利益”概念的正確理解關(guān)系第23條的審計(jì)權(quán)邊界，不能不加區(qū)分地認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所有建設(shè)工程項(xiàng)目均有權(quán)審計(jì)。由于審計(jì)法在最初立法和2006年修法中都未出現(xiàn)過(guò)“公共利益”這一表述，現(xiàn)行審計(jì)法中也只有第23條這一處，因此有必要通過(guò)其他部門(mén)法中的相同用語(yǔ)來(lái)幫助理解。

（一）通過(guò)例示方式確定“公共利益”的外延

以“公共利益”作為判斷行為對(duì)象是否屬于規(guī)范目標(biāo)的要件在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范體系中并不少見(jiàn)。以最高位階的《中華人民共和國(guó)憲法》而言，“公共利益”共出現(xiàn)兩次，分別是第10條第3款：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”以及第13條第3款：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！惫怖嬷赶虻膶?duì)象均為財(cái)產(chǎn)（土地和私有財(cái)產(chǎn)）。除憲法外，其他公法領(lǐng)域中的“公共利益”也普遍存在，如教育法第8條規(guī)定“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益”，行政許可法第1條指出該法的立法目的包括“維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”等。相較于公法而言，私法提及“公共利益”者較少，即便如此，作為“新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果”的民法典中也共計(jì)出現(xiàn)了11次“公共利益”，充分體現(xiàn)出社會(huì)主義法律屬性。

普通法律中的“公共利益”應(yīng)以憲法的規(guī)定為基礎(chǔ)，受其價(jià)值的制約，不能任意擴(kuò)大公共利益的范圍。

“公共利益”作為法益具有抽象性和不確定性，在面對(duì)個(gè)案時(shí)如何理解和把握，對(duì)于正確適用法條具有重要影響，因?yàn)椤肮怖妗边@一概念高度抽象、易生歧義和弊端，如果不嚴(yán)格限定，容易被不當(dāng)擴(kuò)張和濫用，進(jìn)而對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利造成損害。實(shí)踐中，有權(quán)解釋機(jī)關(guān)為了法條的正確適用，往往通過(guò)法律解釋或以其他司法文件的形式對(duì)相關(guān)概念的外延予以明確。比如，針對(duì)刑法第246條第2款，犯侮辱罪、誹謗罪“告訴的才處理，但是嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國(guó)家利益的除外”，如何把握哪些侮辱、誹謗行為屬于“危害社會(huì)秩序和國(guó)家利益”，公安部《關(guān)于嚴(yán)格依法辦理侮辱誹謗案件的通知》第2條規(guī)定：“對(duì)于具有下列情形之一的侮辱、誹謗行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為‘嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國(guó)家利益’，以侮辱罪、誹謗罪立案?jìng)刹?，作為公訴案件辦理：（一）因侮辱、誹謗行為導(dǎo)致群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)秩序的；（二）因侮辱、誹謗外交使節(jié)、來(lái)訪的外國(guó)國(guó)家元首、政府首腦等人員，造成惡劣國(guó)際影響的；（三）因侮辱、誹謗行為給國(guó)家利益造成嚴(yán)重危害的其他情形?！贬槍?duì)侮辱罪、誹謗罪中嚴(yán)重危害“社會(huì)秩序和國(guó)家利益”的情形通過(guò)例示的方式予以了明確。侮辱、誹謗系貶低他人社會(huì)評(píng)價(jià)、侵犯?jìng)€(gè)人名譽(yù)的行為，當(dāng)行為人的行為造成群體性事件、侵害對(duì)象為他國(guó)形象代表等情況時(shí)，所侵犯法益就不再是單純的個(gè)人法益，侵害結(jié)果具有了對(duì)象和內(nèi)容上的不確定性，惡劣影響難以把握、隨時(shí)可能擴(kuò)大，國(guó)家利益處于嚴(yán)重的危險(xiǎn)之下。通過(guò)法律解釋例示出可能的情形，司法工作人員和社會(huì)公眾就能夠清楚知曉該罪中“國(guó)家利益”的內(nèi)容。

公共工程審計(jì)可以考慮采取相似的做法，在未來(lái)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》的修訂中，以例示性規(guī)定明確哪些項(xiàng)目屬于“關(guān)系國(guó)家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目”，以便于審計(jì)人員準(zhǔn)確把握和適用法條。

（二）例示性規(guī)定難以全面理解“公共利益”的核心內(nèi)涵

列舉的解釋方式雖然在一定程度上可以幫助行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)在具體案件中判斷行為的構(gòu)成要件該當(dāng)性，但是作為成文法，無(wú)法窮盡所有可能情形是其天生的缺陷，仍然需要把握相關(guān)概念的內(nèi)涵，以應(yīng)對(duì)解釋性文件未列明情形的出現(xiàn)。審計(jì)法修訂后有專家認(rèn)為，“凡列入國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家和地方發(fā)展規(guī)劃、政府重點(diǎn)工作任務(wù)，為公眾提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的重大建設(shè)工程，既包括政府投資和以政府投資為主的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目，也包括國(guó)有企業(yè)投資、政府和社會(huì)資本合作投資的戰(zhàn)略性、全局性、基礎(chǔ)性重大固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，都應(yīng)屬于‘關(guān)系國(guó)家利益和公共利益的重大公共工程’的范圍”（許亞，2022）。筆者同意該觀點(diǎn)，但由此帶來(lái)的進(jìn)一步思考是，這些建設(shè)項(xiàng)目具有哪些共同的特征以致屬于第23條后段的審計(jì)對(duì)象，未提及的其他項(xiàng)目是否就不屬于公共工程項(xiàng)目？應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，無(wú)論是新修訂的審計(jì)法或是其他部門(mén)法中，對(duì)于“公共利益”的理解僅依靠例示性規(guī)定只能在一定程度上幫助解決實(shí)務(wù)問(wèn)題，對(duì)其核心內(nèi)涵的理解，仍然需要在法理層面加以闡釋和把握。

三、“公共利益”的法理闡釋

所謂“公共利益”，根據(jù)字面解釋即為社會(huì)公眾的利益。任何立法行為都應(yīng)當(dāng)是出于公共利益而非私人私益，法律的正當(dāng)性和權(quán)威性以追求公共利益為基礎(chǔ)。公共利益的概念除了由立法者廣泛運(yùn)用外，在司法和行政活動(dòng)中也隨處可見(jiàn)，如行政機(jī)關(guān)依職權(quán)的執(zhí)法行為當(dāng)然地被視為符合公共利益的行為等。

公共利益的概念在現(xiàn)代民主法治國(guó)家已非常普及，由憲法以降，國(guó)家行為大多以“公共利益”作為其合法性的依據(jù)。顏運(yùn)秋、石新中（2004）認(rèn)為“公共利益的含義是不明確、不具體的，表現(xiàn)在：一是公共利益的主體不明確，二是公共利益沒(méi)有自己確定的、具體的利益內(nèi)容”?！肮怖妗笔遣淮_定的法律概念，其中“公共”指向利益對(duì)象的不確定，“利益”則指向利益內(nèi)容的不確定。然而，雖然學(xué)界普遍認(rèn)為，無(wú)法提出一個(gè)能被普遍接受的關(guān)于公共利益概念的客觀定義，尤其不可能用實(shí)質(zhì)性的表述來(lái)定義，但不能規(guī)范性地定義并不表示這一概念無(wú)法被認(rèn)知。

（一）公共利益內(nèi)容的不確定性

“利益”指向著利益內(nèi)容的不確定性。它一種是被主體所獲得或肯定的“積極的價(jià)值”，與“價(jià)值”有著密切聯(lián)系?！皟r(jià)值”是否存在可直接形成“利益”的感覺(jué)，同時(shí)這一切又有賴于利益者即主體是否有興趣，在這一層面上來(lái)說(shuō)，利益概念無(wú)異于價(jià)值概念。而價(jià)值判斷是人類的一種“精神行為”，通過(guò)價(jià)值判斷形成的利益概念存在明顯的不確定性，不僅包括物質(zhì)上的利益，也包括精神、理念上的利益，如文化、風(fēng)俗等方面利益均可以包含在該概念內(nèi)。利益的形成以及利益價(jià)值的認(rèn)定，必然受到當(dāng)時(shí)社會(huì)客觀事實(shí)的影響，公共利益的內(nèi)容必然隨著社會(huì)發(fā)展及動(dòng)態(tài)的國(guó)家社會(huì)情形而有所不同，需要通過(guò)變動(dòng)中的社會(huì)、政治及意識(shí)形態(tài)來(lái)充實(shí)和明確概念的具體內(nèi)容。據(jù)此可知，利益的內(nèi)容基于價(jià)值判斷而產(chǎn)生，是人們用以感覺(jué)并肯定其存在的實(shí)益，因此具有不確定性及多面性。

（二）公共利益對(duì)象的不確定性

利益的內(nèi)容具有不確定性，但可大致通過(guò)合乎邏輯的價(jià)值判斷加以衡量，如秩序、安全等作為法所追求的價(jià)值屬于“利益”毫無(wú)疑問(wèn)，因此公共秩序、公共安全當(dāng)然屬于公共利益。相較于利益內(nèi)容的不確定，“公共利益”受益對(duì)象的不確定更為明顯，也更加難以判斷。公共利益概念最主要及最復(fù)雜的特征在于受益對(duì)象的不確定性，這種特征來(lái)源于對(duì)公共利益及相關(guān)概念如社會(huì)利益、集體利益的解釋，可以簡(jiǎn)單理解為公共享有利益。而針對(duì)享有利益的對(duì)象“公共”的理解，如果采取簡(jiǎn)單的“公共—私人”二分法，那么可以認(rèn)為私人利益之外的都屬于公共利益，但這樣的理解并不能完全涵蓋“公共”的范圍，基于形式上公共是多個(gè)私人的集合體，因此會(huì)自然產(chǎn)生出“公共”具體是由多少個(gè)“私人”組成的疑惑。在學(xué)界，關(guān)于公共利益的討論重點(diǎn)始終聚焦于對(duì)“公共”這個(gè)概念的理解。

有學(xué)者提出以“地域”作為界定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為公共利益是一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人的利益，這個(gè)地域以地區(qū)為劃分，且多以國(guó)家組織為單位，因此地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公共利益，相對(duì)地，在該地區(qū)內(nèi)的少數(shù)人的利益則應(yīng)被稱為“個(gè)別利益”。如果以這種大多數(shù)人的利益作為公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，那么只要在該區(qū)域內(nèi)的某種階層的人民在數(shù)量上占優(yōu)勢(shì)的話，那么他們的利益就可以成為公共利益。這種觀點(diǎn)的缺陷在于，過(guò)度以區(qū)域作為利益主體歸屬所在的標(biāo)準(zhǔn)，雖然可以以此為依據(jù)解釋行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為能否為轄區(qū)內(nèi)大多數(shù)人帶來(lái)福利，但是卻忽略了即使是區(qū)域外的人民也可以跨越區(qū)域受益，區(qū)域界定無(wú)法完全阻絕利益的賦予，因此“地域論”無(wú)法充分解釋“公共”的概念。針對(duì)該學(xué)說(shuō)存在的缺陷，有學(xué)者提出公共利益受益人的不確定性，認(rèn)為公共利益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益，以受益人多寡的方法決定，只要大多數(shù)“不確定”數(shù)量的利益人存在，就屬于公共利益，該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“公共利益”數(shù)量上的特征，而且以多數(shù)人的利益作為公共利益的基礎(chǔ)也符合民主要求。因此，應(yīng)以不確定多數(shù)人作為“公共”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)該學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)以對(duì)國(guó)家或社會(huì)有重大意義的目的作為判斷公共利益的要素，由純粹“量”上的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向“質(zhì)”方面的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，將人的受益轉(zhuǎn)向?yàn)槟康膬r(jià)值。將“公共”解釋為不確定多數(shù)人的這一觀點(diǎn)亦為其他部門(mén)法所吸收采納。比如，在理解危害公共安全罪的法益時(shí)，刑法學(xué)界普遍認(rèn)為，刑法規(guī)定該類犯罪的目的“是將生命、身體等個(gè)人法益抽象為社會(huì)利益作為保護(hù)對(duì)象的，故應(yīng)當(dāng)重視其社會(huì)性。‘公眾’與‘社會(huì)性’要求重視量的‘多數(shù)’。換言之，‘多數(shù)’是‘公共’概念的核心?！贁?shù)’的情形應(yīng)當(dāng)排除在外。但是，如果是‘不特定的’，則意味著隨時(shí)有向‘多數(shù)’發(fā)展的現(xiàn)實(shí)可能性，會(huì)使多數(shù)成員遭受危險(xiǎn)和侵害”（張明楷，2021），認(rèn)為“公共安全”是不特定或多數(shù)人的身體、財(cái)產(chǎn)安全。

目前法學(xué)界關(guān)于公共利益的認(rèn)知逐漸從“不確定多數(shù)受益人”轉(zhuǎn)向公共利益的“質(zhì)量”，也就是說(shuō)，所謂最重要的社會(huì)利益是以憲法的基本精神來(lái)決定的，即使針對(duì)少數(shù)的受益人，如對(duì)弱勢(shì)群體的扶助，也可以認(rèn)為是符合現(xiàn)代公共利益的定義的。因此，公共利益的受益人并不一定是“多數(shù)”，但可以肯定的是，必然具有不確定性。國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)公共利益的目的而建立了各種法律制度，因?yàn)楝F(xiàn)代的民主法治國(guó)家多是以公共利益作為國(guó)家權(quán)力運(yùn)行理論上合法性依據(jù)。因此，作為一種價(jià)值概念，公共利益由人們簡(jiǎn)單的好惡演進(jìn)為規(guī)范國(guó)家制度和行為的目的而存在。公共利益概念既有抽象性，同時(shí)又是一種正面的價(jià)值判斷，因此考量該價(jià)值的內(nèi)容，必須考慮到變遷社會(huì)中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素，體現(xiàn)出法律制度的本土化特點(diǎn)，公共利益立法內(nèi)容的變化應(yīng)當(dāng)與中國(guó)社會(huì)的變遷保持一致，在制度層面反映出中國(guó)的客觀現(xiàn)實(shí)，因此對(duì)于任何公共利益的判斷，尤其從實(shí)質(zhì)法治的角度看都十分重要。比如，民法典第10條“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗”。究竟何為公序良俗，某一行為是否符合公序良俗原則，需要將其置于具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的背景下去加以判斷。立法者在規(guī)定公共利益的內(nèi)容時(shí)，應(yīng)盡可能避免出現(xiàn)空泛及抽象的用語(yǔ)，而是將公共利益予以類型化，同時(shí)，在面對(duì)具體個(gè)案時(shí)需要司法工作人員加以實(shí)質(zhì)判斷。

四、新修訂審計(jì)法視域下的“公共利益”

通過(guò)前文的分析可知，法理上的“公共利益”并無(wú)特定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，隨著時(shí)空的變遷而發(fā)生變化，總體而言，公共利益要求不特定的人受益，這里的受益者可能隨時(shí)會(huì)增加，而不要求一定是多數(shù)人?！艾F(xiàn)在所謂的公共利益，往往就是指實(shí)定法上的公共利益。當(dāng)然，由于立法者所代表的共同體的不同，實(shí)定法上的公共利益是由不同層級(jí)的立法來(lái)完成的”（胡錦光、王鍇，2005）。具體到新修訂審計(jì)法中的“公共利益”，除了要符合“公共利益”的一般內(nèi)涵，即對(duì)于不特定的群體有符合價(jià)值判斷上的積極效果外，還需要具備新修訂審計(jì)法的特征。建設(shè)工程項(xiàng)目是否具有公共屬性與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)新修訂審計(jì)法第23條的適用對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展監(jiān)督之間存在直接的因果關(guān)系。二十屆中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，審計(jì)要聚焦推動(dòng)兜牢民生底線，緊盯人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，推動(dòng)惠民富民政策落實(shí)。加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、改進(jìn)民生是目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的主要任務(wù)之一，也同樣是國(guó)家審計(jì)當(dāng)前的重要現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，新修訂審計(jì)法中的“公共利益”也應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展這一范圍內(nèi)加以把握和理解。

第23條后段兩次出現(xiàn)的“公共”在內(nèi)涵上具有一致性。傳統(tǒng)觀點(diǎn)將該條文涉及的審計(jì)項(xiàng)目稱為“投資審計(jì)”，因?yàn)樵摋l文規(guī)定了審計(jì)對(duì)象為政府投資和以政府投資為主的“建設(shè)項(xiàng)目”。而新修訂審計(jì)法在修訂后，除原有條文內(nèi)容外，還增加了“非政府投資”的其他重大公共工程項(xiàng)目。從立法技術(shù)角度來(lái)講，既然將這兩類主體規(guī)定于同一條文中，必然是因?yàn)橐?guī)制的對(duì)象和內(nèi)容具有同類性，筆者認(rèn)為，無(wú)論是前段或后段，其審計(jì)對(duì)象均為“公共（建設(shè)）工程項(xiàng)目審計(jì)”。一是我國(guó)立法中存在“建設(shè)項(xiàng)目”“工程項(xiàng)目”“建設(shè)工程項(xiàng)目”等概念混用的情況，如《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第2條第6款規(guī)定：“本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等?！币虼诵滦抻唽徲?jì)法第23條前段的“建設(shè)項(xiàng)目”可以認(rèn)為就是后段所說(shuō)的“工程項(xiàng)目”；二是從漢語(yǔ)的一般使用習(xí)慣看，后段“其他……公共工程項(xiàng)目”的表述意味著前段“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目”也屬于公共工程項(xiàng)目，且將該類項(xiàng)目解釋為公共工程項(xiàng)目屬于文義解釋，符合國(guó)民的一般預(yù)期?？梢?jiàn)，第23條的審計(jì)對(duì)象就是“公共工程項(xiàng)目”，也即由政府投資或參與，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品且關(guān)系國(guó)家利益或公共利益的工程項(xiàng)目，并且這里的“公共”與“公共利益”中的“公共”內(nèi)涵一致。由此，新修訂審計(jì)法視域下的“公共利益”，是指在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的重大建設(shè)工程項(xiàng)目領(lǐng)域，對(duì)于不特定的群體有符合價(jià)值判斷上的積極效果。

因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展公共工程審計(jì)時(shí)，首先要判斷該建設(shè)工程項(xiàng)目是否屬于關(guān)系公共利益（包括國(guó)家利益）的重大公共工程項(xiàng)目，滿足政府投資項(xiàng)目要求的當(dāng)然屬于公共工程審計(jì)對(duì)象，有的雖不屬于政府投資項(xiàng)目，但對(duì)其審計(jì)滿足縱深推進(jìn)投融資體制改革發(fā)展背景下，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為憲法直接規(guī)定的專門(mén)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)，也有對(duì)關(guān)系不特定群體有符合價(jià)值判斷上積極效果的重大公共工程項(xiàng)目中存在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控的現(xiàn)實(shí)需求。

五、結(jié)論

通過(guò)前文的分析可知，公共工程審計(jì)中的“公共利益”具有對(duì)象和內(nèi)容上的不確定性，伴隨不同的時(shí)間、空間而有不同的內(nèi)涵，需要審計(jì)人員實(shí)質(zhì)把握其內(nèi)涵。當(dāng)下，“公共利益”是存在于重大建設(shè)工程項(xiàng)目領(lǐng)域，對(duì)于不特定的群體有符合價(jià)值判斷上的積極效果，當(dāng)滿足這一實(shí)質(zhì)內(nèi)涵時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)即有通過(guò)新修訂的審計(jì)法第23條對(duì)其進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的可能。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)" 中國(guó)電子科技集團(tuán)第十四研究所，郵政編碼：211815，電子郵箱：xuzhang@nau.edu.cn）

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