以內部審計高質量發(fā)展 促進民營企業(yè)高質量發(fā)展

編者按：2023年10月17日至18日，由中國內部審計協(xié)會主辦、浙江省內部審計協(xié)會協(xié)辦的2023年民營企業(yè)內部審計交流大會在浙江嘉興成功舉辦。會上，審計署原副審計長、中國審計學會會長孫寶厚發(fā)表題為“以內部審計高質量發(fā)展促進民營企業(yè)高質量發(fā)展”的講話?，F將講話內容全文刊載，以饗讀者。

非常感謝中國內部審計協(xié)會安排，能夠有機會

參加2023年民營企業(yè)內部審計交流大會，并作大會發(fā)言。圍繞本次大會主題——內部審計促進民營企業(yè)高質量發(fā)展，我發(fā)言的題目是：以內部審計高質量發(fā)展促進民營企業(yè)高質量發(fā)展。

民營企業(yè)內部審計，是設置于民營企業(yè)內部的審計。二者是局部與總體的關系。一定意義上講，二者互為前提和因果。民營企業(yè)高質量發(fā)展，既提出需求，也為內部審計高質量發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境和條件。作為追求目標和最終歸宿，促進民營企業(yè)高質量發(fā)展，內部審計必須以自身高質量發(fā)展為前提。我們無法設想會有這樣的情況：內部審計不能夠高質量發(fā)展，卻能夠促進民營企業(yè)高質量發(fā)展；或者反過來，民營企業(yè)高質量發(fā)展，不需要或未實現內部審計高質量發(fā)展。基于這樣的基本考慮，主要講三個問題。

一、項目審計質量及內部審計高質量發(fā)展

不論民營企業(yè)還是非民營企業(yè)內部審計，以至國家審計和社會審計，審計高質量發(fā)展，或者總體審計質量，由眾多單個項目審計質量匯聚而成。什么是項目審計質量呢？可以有狹義與廣義之分。狹義審計質量，至少可有四種口徑：一是審計全過程（從審計項目計劃、審計工作及審計實施方案、審計實施、審計報告及后續(xù)相關事項等）與審計準則規(guī)定的吻合程度；二是審計實施過程與審計方案（包括審計項目計劃、審計工作方案、審計實施方案等）要求的吻合程度；三是審計實施和報告過程與審計現場負責人、審計機構負責人、審計報告等審計結果最終審定人要求的吻合程度；四是審計報告等審計結論與被審計事項真實情況的吻合程度。前三種側重于審計自身角度，后一種更為全面，兼顧審計與被審計兩個側面。但這些仍然不夠，還必須從審計結果用戶維度，看廣義審計質量，即審計結論與被審計事項真實情況吻合程度及對審計需求的滿足程度。

曾有這樣一個實例。有位正職領導同志批評所屬審計機構負責人說：“我就不知道你們審計整天在弄什么呢！”這個事例平移到民營企業(yè)來，內部審計未滿足企業(yè)領導者需求，不能令其滿意，即使所有狹義審計質量都很好，怎么能稱得上高質量項目審計，又如何實現（由眾多項目匯聚而成的）民營企業(yè)審計高質量發(fā)展呢？促進民營企業(yè)高質量發(fā)展勢必無從談起。

怎樣才能實現內部審計高質量發(fā)展呢？按照辯證法有關內因與外因關系的道理，首先在于內因——內部審計機構及其內部審計人員，要發(fā)揮好主觀能動性及自身優(yōu)勢。這也就是接下來要談的第二個問題。

二、發(fā)揮內部審計優(yōu)勢，致力于內部審計高質量發(fā)展

民營企業(yè)內部審計有哪些優(yōu)勢呢？事實上有很多優(yōu)勢，而且是獨特而不可替代的?，F不完全梳理如下：

第一，民營企業(yè)內部審計，與非民營企業(yè)內部審計相比，擁有更強自主性和主觀能動性。

1982年憲法，確立我國實行審計監(jiān)督制度。1983年起，縣級以上各級政府設立審計機關。審計機關成立之初，在抓緊審計機關自身建設的同時，基于內部審計是國家審計基礎的共識，大力倡導、催生、推動了在國家機關、國有企業(yè)事業(yè)單位實施內部審計制度，建立內部審計機構，配備內部審計人員，開展內部審計工作。按照審計法等有關規(guī)定，國家審計機關對被審計單位內部審計工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督。

這里所說的被審計單位，主要指國有單位，一般不包括民營企業(yè)。也就是說，非民營企業(yè)內部審計，尤其早期，很大程度上靠外部強力推動，且一直以來有國家審計予以指導和監(jiān)督。而民營企業(yè)內部審計，至少到目前為止，主要是立足于民營企業(yè)內在需求，是自愿設立、自發(fā)產生、自主決定的，不僅沒有來自外部要求和推動，更沒有明確的法律制度規(guī)定。

與非民營企業(yè)內部審計相比，不是要我審計，而是我要審計，這就決定了民營企業(yè)內部審計，擁有更多自主性，也更應當發(fā)揮出主觀能動性。這恰恰是民營企業(yè)內部審計高質量發(fā)展最具基礎性、決定性的內在因素。從一般道理上講，沒誰強求而自己要搞，為什么不搞好呢？

第二，民營企業(yè)內部審計，與外部審計——國家審計、社會審計相比，具有離得近、看得清的最大優(yōu)勢。

國家審計、社會審計，通常都是實施審計時才與被審計單位接觸，非審計實施期間不到被審計單位；即使審計實施期間也未必總在被審計單位。由于空間阻隔及審計持續(xù)時間短暫，對被審計單位及有關被審計事項要做到全面、深入、系統(tǒng)了解和掌握，幾乎是不可能的。而內部審計，與外部審計相比，最大優(yōu)勢就是離得近、看得清。

民營企業(yè)內部審計機構及其內部審計人員，不論是否實施審計，與被審計單位長期在同一企業(yè)內部相處，天長日久、耳聞目染，對很多被審計事項，一經審計便容易搞清楚。在有些問題上，不審計也已經了然于胸，不僅可以事半功倍，甚至有可能“不勞而獲”“秀才不出門全知家中事”。

第三，民營企業(yè)內部審計，與企業(yè)治理層、管理層相對照，處于較低層級，擁有專業(yè)特長，更能夠深入了解和掌握專業(yè)實際情況，較為有效地解決信息不對稱問題。

無論什么企業(yè)，一般來說，都是由于企業(yè)單位規(guī)模大、層級多、距離遠、業(yè)務復雜，治理與管理層信息不對稱，或管理跨度大、專業(yè)能力欠缺，靠治理層、管理層無法足夠具體、深入、全面地掌握信息，于是才需要深化分工、細化職責，在其他部門履行主體責任基礎上，設立專門內部審計機構，配備專職內部審計人員，發(fā)揮獨特而不可替代的專業(yè)優(yōu)勢，履行監(jiān)督責任，解決信息不對稱問題，從而實現良好控制、管理和治理。

第四，在民營企業(yè)內部，內部審計與其他各項業(yè)務、管理活動相比，擁有多項獨特而不可替代的優(yōu)勢。

民營企業(yè)內部審計，首先側重對會計、財務及資金的監(jiān)督，專業(yè)性、批判性強；財會及資金又與各項業(yè)務、管理活動相關聯(lián)，內部審計視野寬、綜合性強；所有財會、業(yè)務、管理活動都涉及職責承擔者、責任人，應當依據黨的紀律、國家法律法規(guī)及企業(yè)內部規(guī)章制度作出評價和判斷，內部審計政治站位高，政策性、原則性、嚴肅性強；無論對財會、資金、事項、業(yè)務及責任承擔者，內部審計必須堅持問題導向，對問題敏感性、追索性、求實性強；內部審計機構及其內部審計人員，不承擔其他職責，不從事其他業(yè)務，專司監(jiān)督職責，無自身特殊利益和羈絆，獨立性、客觀性、公正性強；內部審計是制度性安排，有無問題都要審計，不只停留在揭示問題，更注重促使少發(fā)生以至不發(fā)生問題，與其他專門查處問題或發(fā)現問題才出面查處的監(jiān)督檢查相比，更具有經常性、連續(xù)性、規(guī)律性；特別是對管理層的監(jiān)督，上級監(jiān)督較遠（如果有的話），同級監(jiān)督較軟，下級監(jiān)督較難，外部監(jiān)督較短（主要是持續(xù)時間不長），司法監(jiān)督較晚，而內部審計監(jiān)督，更具有內在性、專責性、及時性、基礎性。

概括地說，與其他各項業(yè)務、管理職能及活動相比，內部審計機構及其內部審計人員，擅長審計、精通會計、掌握技術、熟悉業(yè)務、懂得管理、通曉法律、嚴于監(jiān)督、把握總體、著眼大局……名副其實的一專多能，專業(yè)性、綜合性、政策性、政治性等突出，擁有獨特、巨大、不可替代的優(yōu)勢。

第五，民營企業(yè)內部審計，在促進健全內部控制和風險防控方面，更是天然擁有獨特而不可替代的優(yōu)勢。

通常說，審計有三大支柱，即審計準則、會計準則和內部控制。前述第一種類型審計質量，是審計全過程與審計準則規(guī)定的吻合程度。與之對應，作為支柱之一，審計準則是內部審計工作質量的行動指南和衡量標準。在側重對財會、資金進行審計情形下，會計準則是另一支柱，即衡量被審計財會及資金運用等情況的重要尺度。還有，無論會計還是審計，都要以內部控制為基礎，因而內部控制是構成審計的第三支柱。反過來講，通過審計，不僅促使會計更加遵守會計準則，而且促使民營企業(yè)內部各項工作，都必須建立在內部控制更加健全有效基礎之上。

近些年來，無論宏觀還是企業(yè)微觀不確定性、風險性在走強。為加強企業(yè)風險防控，流行一種說法叫“三線模型”，即企業(yè)業(yè)務部門為一線，風險控制部門為二線，內部審計部門為三線。與內部控制類似，一、二線風險防控是內部審計的前提和基礎，內部審計作為再監(jiān)督、再控制，是前兩線風險防控的進一步促進、加強和保障。

無論內部控制，還是風險防控，民營企業(yè)內部各有關部門承擔共同而有差別的責任；內部審計既在內部控制、風險防控之中，又在有關職能部門之外。在強化內部控制、風險防控方面，作為三線，更加全面和超脫，天然擁有其他部門所不具備的獨特而不可替代的優(yōu)勢。

還要延伸指出，可能更加重要，無論對企業(yè)內部還是外部，因不直接從事業(yè)務，且堅持問題導向、獨立客觀、不偏不倚，對加強誠信體系建設，促使、增強企業(yè)各項信息、相關工作及其成果的誠實信用，內部審計更具穩(wěn)健性、可信性，擁有獨特而不可替代的優(yōu)勢。

所有這些獨特而不可替代的優(yōu)勢，如果能夠得到較好發(fā)揮，無疑將有利于實現民營企業(yè)內部審計高質量發(fā)展；反之則相反。

三、加強領導、健全機制，保障內部審計高質量發(fā)展，進而促進民營企業(yè)高質量發(fā)展

民營企業(yè)內部審計高質量發(fā)展，如果說前兩點主要是內因，是基礎性、決定性因素，同時也離不開外因，離不開良好的環(huán)境和條件。這些環(huán)境和條件，一定情形下，反過來，可能對內部審計高質量發(fā)展又會起到關鍵性甚至決定性作用。

與民營企業(yè)內部審計這個局部相對應，民營企業(yè)就是總體，構成相對外部的環(huán)境和條件。民營企業(yè)應當如何為內部審計高質量發(fā)展營造環(huán)境、創(chuàng)造條件呢？總體講，國家審計一些成功做法和經驗，很值得借鑒。

國家審計成功做法和經驗很多，這里突出強調兩點：一是審計管理體制改革；二是審計法第二次修改。體現這兩方面精神，民營企業(yè)為其內部審計創(chuàng)造環(huán)境和條件，主要應當做好以下兩點。

第一，加強領導，特別是加強黨對民營企業(yè)內部審計工作的領導。

2017年，黨的十九大作出改革審計管理體制的決策部署。2018年，黨的十九屆三中全會有關改革決定和方案，明確審計是涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作之一，要加強黨對審計工作的領導，構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，決定組建中央審計委員會及縣以上地方各級黨委審計委員會。這些要求不僅在審計機關中已經全部落實到位，而且在非民營企業(yè)——國家機關和國有企業(yè)事業(yè)單位得到積極響應，很快都進一步加強了黨對內部審計工作的領導。

2021年，審計法第二次修改完成。第二條第一款為：“國家實行審計監(jiān)督制度。堅持中國共產黨對審計工作的領導，構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系。”其中第二句為新增規(guī)定。與此相應，第三十二條第一款中增加“加強對內部審計工作的領導”，全款修改為：“被審計單位應當加強對內部審計工作的領導，按照國家有關規(guī)定建立健全內部審計制度?！边@兩處修改，實際上是對2018年以來審計管理體制改革實踐經驗的歸納總結，提升轉化為國家意志、法律規(guī)定。

民營企業(yè)內部審計應當采取何種領導體制呢？有的民營企業(yè)，事實上已經實施改革，建立健全了黨對內部審計的領導體制；尚未改革到位的，也應當與上述改革及法律規(guī)定精神自覺保持一致，加強領導，特別是加強黨對內部審計工作的領導。

第二，建立健全民營企業(yè)內部審計工作制度和機制。

加強領導，特別是加強黨對民營企業(yè)內部審計工作的領導，除了有關內部審計領域加強黨的領導、黨的建設、重大改革等，還必須按照審計法等國家有關法律規(guī)定精神，建立健全民營企業(yè)內部審計工作制度和機制。

在具體展開闡述之前，有必要再接講一下第一部分所舉實例的后半段。該正職領導抱怨不知審計在弄什么，可能有審計機構努力不夠、工作效果不明顯、未很好滿足審計需求等因素，但與該正職領導也不無關系。聽到其抱怨，當即就有人指出，作為正職，依法分管審計。所謂分管，至少應當關注三個方面：一是出題目，布置審計任務；二是看報告，運用審計成果；三是解決問題，為審計提供保障。這三項都做了，哪怕做實其中一項，怎么能不知道呢？不知道恰好表明分管履職不到位，應當捫心自問而不是去指責別人。基于這些說法細化拓展，建立健全民營企業(yè)內部審計工作制度和機制，至少應當關注以下幾點。

——內部審計項目計劃安排制度。年度審計項目計劃安排及調整，應當由民營企業(yè)內部審計領導機構審議決定。這樣不僅有利于從企業(yè)整體、大局出發(fā)，確定審計需求、審計目標、審計重點、審計內容、審計資源配置等，也有利于相關層面配合審計。從內部審計機構及其審計人員角度講，是企業(yè)要我審計，而不是我要審計；對被審計單位及相關人員，是企業(yè)高層決定要審計我（們），內部審計機構及其審計人員只是執(zhí)行計劃、履行職責、完成任務。

——內部審計結果及審計整改制度和機制。根據審計需求、審計發(fā)現的不同情形、審計查出問題性質等，相關制度應當明確審計機構出具什么報告、向誰出具報告；明確作出問題處理決定或依法移送的主體及程序；明確落實審計整改責任的主體、報告、檢查及整改結果運用等。對初始發(fā)現問題、未落實審計整改問題、審計結果及審計整改結果運用不到位問題等，內部審計機構如何堅持和能夠持續(xù)跟進，均應納入制度規(guī)定。

——內部審計工作保障制度。這方面涉及內容很多，難以全面列舉。比如，按照審計法規(guī)定，國家審計機關及其審計人員，為履行審計職責，擁有廣泛的法定權限，包括要求提供資料權、檢查權、調查權、查詢權、制止權、通知權、建議權、提請協(xié)助權，等等。按照審計法規(guī)定精神，立足實際，對民營企業(yè)內部審計權限等，都應當在制度中加以規(guī)定。據介紹，某民營企業(yè)黨委書記、董事長要求，并在制度中明確規(guī)定：在信息資料接觸、要求提供、查閱使用等方面，內部審計與董事長擁有相同的權限。對民營企業(yè)內部審計，獲得和要求提供資料，避免審計范圍和審計深度受到限制，這無疑是有力保障。

此外，還應當加強對民營企業(yè)內部審計工作的引導和指導。

相對于其內部審計，民營企業(yè)是總體，構成內部審計的環(huán)境和條件；而民營企業(yè)外部，則構成民營企業(yè)內部審計更外圍的環(huán)境和條件。相關層面，應當進一步加強對民營企業(yè)內部審計工作的引導和指導。

——今年7月，中共中央、國務院出臺關于促進民營經濟發(fā)展壯大的意見。該意見“強化民營經濟發(fā)展法治保障”部分明確要求“引導民營企業(yè)建立嚴格的審計監(jiān)督體系”。在引導民營企業(yè)內部審計工作方面，國家有關機關和單位責無旁貸。

——早在2018年1月，審計署出臺的關于內部審計工作的規(guī)定，第三十二條明確：“不屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位的內部審計工作，可以參照本規(guī)定執(zhí)行?！蓖ǔＧ闆r下，除延伸審計到民營企業(yè)，民營企業(yè)不屬于審計機關審計監(jiān)督對象，但民營企業(yè)內部審計可以參照該規(guī)定執(zhí)行。當參照執(zhí)行時，事實上就是在接受國家審計的引導和指導。

——作為內部審計行業(yè)組織的中國內部審計協(xié)會，組織召開本次民營企業(yè)內部審計交流大會，并且在會議期間發(fā)布《民營企業(yè)內部審計發(fā)展情況研究報告（2023）》，從形式到實質，也都在為民營企業(yè)內部審計提供引導和指導。

總而言之，有內部審計自身努力，發(fā)揮獨特而不可替代優(yōu)勢，加之企業(yè)及其外圍創(chuàng)造良好環(huán)境和條件，必將有利于民營企業(yè)內部審計高質量發(fā)展，進而最終促進民營企業(yè)高質量發(fā)展。

（寫于2023年10月17日）