領(lǐng)空關(guān)閉的國際實踐與中國因應(yīng)

摘要： 領(lǐng)空關(guān)閉是國際關(guān)系中一個突出的事件，尤其是在俄烏沖突后更加引人注目。領(lǐng)空關(guān)閉不僅破壞了國際航空秩序，而且對國際關(guān)系產(chǎn)生了重大影響。領(lǐng)空關(guān)閉也是國際關(guān)系的晴雨表之一，它與國際關(guān)系的惡化互為因果，反映著國際關(guān)系的走向與發(fā)展。領(lǐng)空主權(quán)是地緣政治在天空的延伸。領(lǐng)空主權(quán)確立于歐洲各國的國內(nèi)法，后被國際條約所確認(rèn)，成為國際法或國際習(xí)慣法的一項基本原則?；陬I(lǐng)空主權(quán)原則，國家有權(quán)管理其領(lǐng)空。領(lǐng)空關(guān)閉從維護(hù)國家安全逐漸成為一個具有威懾力的制裁武器，有被濫用的可能?！秶H民用航空公約》為領(lǐng)空關(guān)閉所引起的爭議提供了司法解決渠道，即“國際民航組織理事會———國際法院” 的“ 兩審終身制”，但外交談判是爭議解決的前置程序。領(lǐng)空主權(quán)是國家主權(quán)的應(yīng)有之義，維護(hù)領(lǐng)空主權(quán)原則，反對濫用領(lǐng)空主權(quán)，重視國際民航組織的爭議解決機(jī)制，強(qiáng)化爭議的政治解決，是我們應(yīng)對航空爭議的基本原則和策略。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)空關(guān)閉；領(lǐng)空主權(quán)；航空爭議；強(qiáng)制管轄；解決機(jī)制

中圖分類號：Ｄ８０１ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）１１－００７１－１４

國際民用航空自誕生以來，通過芝加哥公約①體系及大量的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，使得國際航空運(yùn)輸?shù)靡杂行?、健康地發(fā)展，造福于世界各國和人民。但是，在此發(fā)展過程中，國家關(guān)閉其領(lǐng)空日益成為一個突出的現(xiàn)象或事件。２０２２ 年俄羅斯和烏克蘭發(fā)生沖突后，俄烏相互關(guān)閉領(lǐng)空，以及歐美各國對俄羅斯關(guān)閉領(lǐng)空和俄羅斯的反關(guān)閉措施，再次讓我們看到了領(lǐng)空關(guān)閉的影響力和破壞力。關(guān)閉領(lǐng)空極大地影響了國際民用航空活動的正常進(jìn)行，打擊了人們對國際民用航空的信心，使得國際航空運(yùn)輸?shù)牟淮_定性大大增加。同時，領(lǐng)空關(guān)閉成為影響全球政治和國際關(guān)系的一個重要內(nèi)容和變量，在某種程度上，影響到國際關(guān)系的發(fā)展和走向，影響到各國的文化交流和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，分析其法理基礎(chǔ)、國際實踐及其爭議解決，不僅對于國際民用航空活動的正常開展具有重要意義，而且對于促進(jìn)國際關(guān)系的正?；簿哂袠O大的現(xiàn)實意義。更為重要的是，該課題的研究，對于正在建設(shè)交通強(qiáng)國的中國，正在由單一民航運(yùn)輸強(qiáng)國向多領(lǐng)域民航強(qiáng)國跨越的中國，對于捍衛(wèi)我國主權(quán)安全發(fā)展利益、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢，對于維護(hù)世界和平穩(wěn)定與發(fā)展繁榮、構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，都具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、領(lǐng)空關(guān)閉的法理基礎(chǔ)

領(lǐng)空是指處在一個國家主權(quán)支配之下，在國家領(lǐng)土之內(nèi)陸地和水域之上的空氣空間。領(lǐng)空關(guān)閉，是指一國出于緊急情況，或為了公共安全，或出于軍事需要，對其全部或部分領(lǐng)空暫時或長期關(guān)閉，以限制或禁止其他國家的航空器在其全部或部分領(lǐng)土上空飛行的權(quán)利。航空是全球化標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)的杰出產(chǎn)物，是不同國家的人們進(jìn)行交流的最快捷方式。自飛機(jī)發(fā)明以來，人們希望并追求自由的飛行，但這種飛行自由或航空自由與國家主權(quán)不可避免地發(fā)生了沖突，由此產(chǎn)生了不同的理論：一是完全自由論，近代國際法之父格勞秀斯持此觀點，即天空類似于公海，不能占有，完全自由；二是將接近地球表面的空域比作領(lǐng)海，該空域之上的區(qū)域是一個無限的自由空域；三是認(rèn)為一國上空的空域完全屬于該國，沒有該國的同意，外國航空器不能進(jìn)入其上空空域；四是在前述理論三的基礎(chǔ)上上有所變通：一國對其領(lǐng)空享有排他的主權(quán)，但另一國的民用航空器享有無害通過另一國領(lǐng)空的權(quán)利。上述理論可以說是針對航空自由與國家主權(quán)沖突提出的解決方案。但任何一種理論能否“落地開花”，指導(dǎo)實踐，最終取決于實踐的需要。國際航空實踐表明，航空自由只是人們的追求和部分國家的最初的愿望，隨著國際航空的發(fā)展，航空自由最終讓位于國家主權(quán)。

１．１ 領(lǐng)空主權(quán)原則的確立

領(lǐng)空主權(quán)原則，最先是在１９１０ 年的巴黎外交會議上提出，隨后英國、德國、法國等國家在其國內(nèi)法中予以規(guī)定，１９１９ 年《巴黎航空管理公約》④將其上升到一般國際法原則，１９４４ 年《國際民用航空公約》繼承了《巴黎航空管理公約》的規(guī)定?？梢哉f，巴黎會議推動了各國通過國內(nèi)法確立了領(lǐng)空主權(quán)原則，而各國國內(nèi)法的規(guī)定又為《巴黎航空管理公約》確立領(lǐng)空主權(quán)原則奠定了法理基礎(chǔ)，在國內(nèi)法與國際法的互動過程中，完成了領(lǐng)空主權(quán)原則的最終確立。

（１）領(lǐng)空主權(quán)原則在國內(nèi)法上的確立

２０ 世紀(jì)初的航空活動，主要是在歐洲國家間的自由飛行。這些飛行活動促使歐洲國家考慮管理航空活動，１９１０ 年的巴黎外交會議就是在此背景下召開的。這次會議達(dá)成了一項一般國際協(xié)定，即一國陸地和水域上方的可用空間是該國領(lǐng)土的一部分。擬議的公約條款草案（沒有簽署，但原則上得到接受）表明，各國已得出結(jié)論，它們有權(quán)像歷史上管理國家領(lǐng)土內(nèi)其他形式的人類活動一樣，全面管理飛越其領(lǐng)土的飛行活動。在主權(quán)國家的可用空間內(nèi)，國際法不允許所有國家的飛機(jī)享有普遍的國際過境自由（無害通過）。１９１０ 年巴黎會議，與會國第一次承認(rèn)領(lǐng)空屬于國家。但遺憾的是，巴黎外交會議雖然完成了條款的起草，但最終未能達(dá)成一項國際條約。但正是由于未能在國際法上達(dá)成一致，促使各國通過國內(nèi)法去實現(xiàn)這一目的，從而完成或?qū)崿F(xiàn)了“天空的國有化”。領(lǐng)空主權(quán)寫入國內(nèi)法，由此“天空國有”成為法律。

以英國為代表的歐洲國家首先在其國內(nèi)法中確立了領(lǐng)空主權(quán)原則。英國１９１１ 年的《空中航行法》規(guī)定，未經(jīng)授權(quán)不得通過英國領(lǐng)空。這項立法雖然是市政立法，但影響深遠(yuǎn)，因為它不僅主張英國對大不列顛上空的主權(quán)，而且主張英國對遍布全球的大片英屬殖民地上空的主權(quán)。１９１４ 年前，即第一次世界大戰(zhàn)前，德國、法國、俄國、意大利和奧地利都已通過了要求國外飛行員進(jìn)入領(lǐng)空前獲得政府許可的空域主權(quán)法。實際上，這些歐洲國家在國內(nèi)法中規(guī)定領(lǐng)空主權(quán)，在某種程度上是與１９１０ 年巴黎外交會議的推動分不開的。上述歐洲各國之所以支持領(lǐng)空主權(quán)并將其在國內(nèi)法中予以明確規(guī)定，最主要的原因是國家安全，特別是他們擔(dān)心遭受來自空中的襲擊。

（２）國際條約對領(lǐng)空主權(quán)原則的確認(rèn)

雖然１９１０ 年巴黎會議沒有達(dá)成一項協(xié)議，但值得注意的是，正是一國航空器侵入另一國領(lǐng)空的問題引起了要求制定國際航空法的呼吁。而經(jīng)過１９１０ 年巴黎會議的討論及文本草案的準(zhǔn)備，以及英法德等國國內(nèi)法的制定，為領(lǐng)空主權(quán)原則成為國際法基本原則奠定了觀念和制度基礎(chǔ)。

１９１９ 年《巴黎航空管理公約》將“擁有陸地就擁有其上面的天空”當(dāng)作國際航空管理的指導(dǎo)原則，第一次在國際法上確立了領(lǐng)空主權(quán)原則，該原則被１９２８ 年美洲國家簽署的《哈瓦那商業(yè)航空公約》所繼承。１９４４ 年《國際民用航空公約》重申了該原則。如果說《巴黎航空管理公約》是就領(lǐng)空主權(quán)原則在主要?dú)W洲國家之間達(dá)成了共識的話，《哈瓦那商業(yè)航空公約》則是就該原則在部分美洲國家之間達(dá)成了共識，而《國際民用航空公約》的簽署和生效則使此共識的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，領(lǐng)空主權(quán)原則逐漸為全球絕大部分主權(quán)國家所承認(rèn)和認(rèn)可。根據(jù)《國際民用航空公約》第八十條的規(guī)定，在該公約生效后，將代替《巴黎航空管理公約》和《哈瓦那商業(yè)航空公約》。特別需要指出的是，“領(lǐng)空主權(quán)是每一國家都享有的，無論是締約國還是非締約國。因此，領(lǐng)空主權(quán)原則不僅是國際條約法規(guī)則，而且是國際習(xí)慣法規(guī)則，具有普遍的法律約束力。”還需指出的是，領(lǐng)空主權(quán)原則也得到了１９５８ 年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》的確認(rèn)。

１．２ 領(lǐng)空主權(quán)的內(nèi)涵

從《巴黎航空管理公約》到《哈瓦那商業(yè)航空公約》，再到《國際民用航空公約》，在關(guān)于領(lǐng)空主權(quán)的規(guī)定上，均采用了幾乎完全一致的用語：締約各國承認(rèn)每一國家對其領(lǐng)土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權(quán)。對于該條中的“完全的”和“排他的”含義，各國學(xué)者從不同角度給出了解釋?！皣以诳諝饪臻g的最高權(quán)力是完整的，也就是說，非因自身的原因不被分割，除非因國際合法條約的規(guī)定。如１９４５ 年希特勒德國戰(zhàn)敗后的格局；而排他的權(quán)利，指排除其他任何國際法主體在該空間的最高權(quán)利?！保蹋椋螅螅椋簦?教授指出，主權(quán)概念有三個基本原則：每一國家對其空氣空間具有排他的主權(quán)；每一國家對進(jìn)入其空域的任何飛機(jī)具有完全的決定權(quán)；公海和其他地方的空域不受國家管轄權(quán)的限制，所有國家的航空器可自由使用。劉偉民教授的解釋是：“每一國家對其領(lǐng)空享有充分的主權(quán)權(quán)利。這種權(quán)利主要體現(xiàn)在下列四個方面：自保權(quán)；管轄權(quán)；管理權(quán)；支配權(quán)。”

上述學(xué)者對領(lǐng)空主權(quán)的解釋，稍顯抽象。實際上，對于領(lǐng)空主權(quán)的具體內(nèi)涵，《國際民用航空公約》做了具體而明晰的規(guī)定。從公約條文內(nèi)容上看，公約對其確定的領(lǐng)空主權(quán)原則，通過具體條文予以了闡釋和界定。這其中最重要的是事先獲準(zhǔn)和特定情形下的限制或禁止飛行。對于定期國際航班，非經(jīng)締約國特準(zhǔn)或許可，不得在該國領(lǐng)土上空飛行或進(jìn)入該國領(lǐng)土。無人駕駛航空器的飛行也是如此。換言之，一國航空器要想在他國領(lǐng)空上面飛行，取得他國特準(zhǔn)或許可是前提條件。對此，著名國際法專家鄭斌教授給出了淺顯易懂的解釋：國際民用航空取決于被飛越的國家的默許或明示同意。在非常情況下，或在緊急時期內(nèi)，或為了公共安全，締約各國有權(quán)限制或禁止他國航空器在其全部或部分領(lǐng)土上空飛行。其次，一締約國國內(nèi)兩點之間的運(yùn)輸，不允許其他締約國的航空器從事該運(yùn)輸，即外國航空器不允許在他國國內(nèi)從事航空運(yùn)輸。締約各國有權(quán)拒絕準(zhǔn)許其他締約國的航空器為取酬或出租在其領(lǐng)土內(nèi)載運(yùn)乘客、郵件和貨物前往其領(lǐng)土內(nèi)另一地點，即在一國國內(nèi)運(yùn)輸?shù)臋?quán)利只留給該國自己的承運(yùn)人。第三，遵守締約國法律法規(guī)。這種法律法規(guī)主要包括三方面：空中規(guī)章：締約國關(guān)于從事國際航行的航空器進(jìn)入或離開其領(lǐng)土的規(guī)章，或關(guān)于此種航空器在其領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)行或航行的法律法規(guī)。空中規(guī)則： 現(xiàn)行有效的航空器飛行和運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則和規(guī)章。入境及放行規(guī)章。關(guān)于航空器進(jìn)入或離開其領(lǐng)土的法律和規(guī)章，如關(guān)于入境、放行、移民、護(hù)照、海關(guān)檢疫的規(guī)章。第四，檢查航空器和征收費(fèi)用的權(quán)利。一國航空器進(jìn)入他國領(lǐng)土，應(yīng)在指定機(jī)場降停，他國有權(quán)對該航空器進(jìn)行檢查。一國對于他國航空器使用其機(jī)場及航行設(shè)施可以征收任何費(fèi)用。一句話，是否允許他國航空器進(jìn)入或飛越其領(lǐng)空，一國有權(quán)自主決定。只有在得到允許或批準(zhǔn)的情況下，他國的航空器才可進(jìn)入或飛越一國的領(lǐng)空。

綜上所述，領(lǐng)空主權(quán)，體現(xiàn)的是一國對其空域的管理，是國家意志的體現(xiàn)。國家有權(quán)禁止外國航空器飛越或進(jìn)入其領(lǐng)空，外國航空器進(jìn)入他國領(lǐng)空必須得到事先許可。國家有權(quán)制定相關(guān)法律法規(guī)，外國航空器必須予以遵守。國家還有權(quán)對航空器進(jìn)行檢查?！秶H民用航空公約》第一條、第六條以及第九條的規(guī)定，為領(lǐng)空關(guān)閉提供了法理基礎(chǔ)和制度指引。

二、領(lǐng)空關(guān)閉的國際實踐

領(lǐng)空主權(quán)不僅在《國際民用航空公約》中得到了確認(rèn)，更是得到了聯(lián)合國１９３ 個會員國的承認(rèn)，使其成為國際社會的共識。領(lǐng)空主權(quán)成為一國管理其領(lǐng)空的法理依據(jù)。在《國際民用航空公約》生效后，這一規(guī)定從紙面走向現(xiàn)實。自二十世紀(jì)五十年代以來，影響較大的領(lǐng)空關(guān)閉事件有：１９５２ 年巴基斯坦對印度關(guān)閉領(lǐng)空；１９６９ 年西班牙在直布羅陀設(shè)立禁區(qū)引發(fā)與英國的爭議；１９７１ 年印度對巴基斯坦關(guān)閉領(lǐng)空；美國對古巴關(guān)閉領(lǐng)空（從二十世紀(jì)六十年代開始持續(xù)到九十年代初）；２０１０ 年歐洲國家因冰島火山噴發(fā)而關(guān)閉領(lǐng)空；２０１７ 年巴林等國對卡塔爾關(guān)閉領(lǐng)空；２０１９ 年巴基斯坦對印度關(guān)閉領(lǐng)空；２０２２ 年歐美各國與俄羅斯相互關(guān)閉領(lǐng)空。上述領(lǐng)空關(guān)閉事件，只有一起是因自然原因關(guān)閉領(lǐng)空，其他均是因地緣政治而引起。領(lǐng)空關(guān)閉已成為影響國際民用航空的重要事件，也是影響國際關(guān)系的重要事件。

２． １ 領(lǐng)土宗教爭端以及國家安全是關(guān)閉領(lǐng)空的主要原因

分析領(lǐng)空關(guān)閉的原因，領(lǐng)土、宗教爭端是首要原因。以巴基斯坦與印度為例，雙方曾多次相互關(guān)閉領(lǐng)空，最早的一次發(fā)生在１９５２ 年，之后又發(fā)生過多次，幾乎每一次關(guān)閉領(lǐng)空均與雙方之間的領(lǐng)土爭端或宗教沖突有關(guān)。特別是１９７１ 年印度對巴基斯坦關(guān)閉領(lǐng)空影響更大，巴基斯坦為此將爭議提交國際民航組織，印度還將爭議上訴到了國際法院。此次印度關(guān)閉領(lǐng)空事件的起因是，兩名印度國民將前往印度查謨（Ｊａｍｍｕ）的一架印度航空器劫持到巴基斯坦的拉哈爾（Ｌａｈｏｒｅ），而這兩名印度人據(jù)稱是克什米爾民族解放陣線的成員。１９７１ 年２ 月３ 日印度向巴基斯坦提交了一份照會，印度政府強(qiáng)烈抗議巴基斯坦在劫機(jī)事件的所作所為，要求賠償被毀的飛機(jī)、貨物、行李和郵件的損失，以及該飛機(jī)在巴基斯坦被扣留所造成的損失。１９７１年２ 月４ 日，印度政府決定立即暫停所有巴基斯坦飛機(jī)飛越其領(lǐng)空，不管是民用飛機(jī)還是軍用飛機(jī)。其實，印度和巴基斯坦之間的相互關(guān)閉領(lǐng)空，均是他們之間領(lǐng)土、宗教爭議的外在表現(xiàn)，同時，相互關(guān)閉領(lǐng)空進(jìn)一步加深了彼此之間的矛盾和沖突。

國家安全是關(guān)閉領(lǐng)空的另一重要原因或理由。１９５２ 年巴基斯坦禁止在印度和阿富汗之間從事商業(yè)運(yùn)營的印度航空器飛越其領(lǐng)空，或作非商業(yè)性降停，主要理由是國家安全。巴基斯坦認(rèn)為，印度的這些商業(yè)航班飛越了其之前對外公布的“禁區(qū)”，出于國家安全、軍事需要和管理困難，其不能開放從白沙瓦（Ｐｅｓｈａｗａｒ，巴基斯坦北部城市）到喀布爾或從奎達(dá)（Ｑｕｅｔｔａ，巴基斯坦西部城市）到喀布爾的航線。實際上，國家安全是表面原因，真正的深層次的原因隱藏在國家安全之下，或者說是一些不便說、不好提的理由通過國家安全表達(dá)出來。二十世紀(jì)六十年代，美國禁止古巴的航空器飛越其領(lǐng)空，表面理由是國家安全，其實質(zhì)是由于古巴政府與蘇聯(lián)交好，將美國在古巴的商業(yè)利益國有化，允許蘇聯(lián)在古巴部署導(dǎo)彈。當(dāng)然，古巴的這些舉措，確實也影響到了美國安全。但在蘇聯(lián)解體后，美國繼續(xù)對古巴關(guān)閉領(lǐng)空，國家安全的理由難以成立，因此古巴于１９９５ 年向國際民航組織理事會起訴美國，反對美國針對古巴商業(yè)航空器的禁飛政策，認(rèn)為該政策違反了《國際民用航空公約》和《國際航班過境協(xié)定》。而２０１７ 年巴林等國對卡塔爾關(guān)閉領(lǐng)空，其理由是卡塔爾“支持恐怖主義”和“破壞地區(qū)安全”，雖直截了當(dāng)?shù)刂赋隽嗽蛩冢鋵嵸|(zhì)還是認(rèn)為卡塔爾的行為危害了它們的國家安全。

２．２ 關(guān)閉領(lǐng)空已成為一種制裁或反制裁措施

“航空的邏輯在于，天空是深藍(lán)色的海洋，每個國家都可以通過天空開展貿(mào)易并實現(xiàn)自身的發(fā)展戰(zhàn)略。”但是，通過天空開展貿(mào)易的前提是能夠自由地飛越相關(guān)國家的領(lǐng)空。事實上，飛機(jī)可以無視地球自然邊界而高飛，但卻不能簡單地超越地緣政治的條塊分割。在領(lǐng)空主權(quán)原則之下，自由飛越變得不可能，一國的特準(zhǔn)或許可成為自由飛越的必要條件。正因為如此，領(lǐng)空關(guān)閉經(jīng)常被作為一種制裁或反制裁手段或措施。通過關(guān)閉領(lǐng)空，迫使他國停止某些行為，放棄某些要求，遵守相關(guān)協(xié)定，從而實現(xiàn)關(guān)閉領(lǐng)空國家的政治經(jīng)濟(jì)訴求。

１９７１ 年印度對巴基斯坦關(guān)閉領(lǐng)空，實際上是對巴基斯坦政府在劫機(jī)事件中的行為予以制裁。劫機(jī)事件發(fā)生后，巴基斯坦雖然釋放了機(jī)組和乘客，但對于印度政府提出的遣返劫機(jī)分子的要求沒有答應(yīng)，并且巴基斯坦竟然允許劫機(jī)分子炸毀飛機(jī)，且由當(dāng)?shù)氐碾娨暸_予以了公開報道。２０１７ 年巴林等國對卡塔爾關(guān)閉領(lǐng)空，制裁措施更為嚴(yán)厲，其不僅禁止所有在卡塔爾注冊的航空器在其機(jī)場降落或起飛，并剝奪其飛越各自領(lǐng)土的權(quán)利，包括在相關(guān)飛行情報區(qū)內(nèi)的領(lǐng)海上空。而且其他國家的航空器往返卡塔爾，需要事先得到巴林等國民航當(dāng)局的批準(zhǔn)?？梢钥闯?，巴林等國對卡塔爾的空中封鎖范圍更廣，延伸到了飛行情報區(qū)內(nèi)的領(lǐng)海，禁飛對象更多，除卡塔爾的航空器外，其他國家的航空器需要事先批準(zhǔn)。巴林等國聲稱，采取上述措施是因為卡塔爾違反了《利雅得協(xié)定》下的義務(wù)。俄烏沖突爆發(fā)后，歐美認(rèn)為俄羅斯的行為是侵略行為，通過關(guān)閉其領(lǐng)空對俄羅斯制裁，俄羅斯采取對等措施予以回應(yīng)。

上述事例表明，關(guān)閉領(lǐng)空已成為一種制裁或反制裁措施。從制裁效果來看。關(guān)閉領(lǐng)空，實際上是切斷了一國的對外空中聯(lián)系，切斷了該國與其他國家的經(jīng)貿(mào)往來，其后果不可謂不嚴(yán)重。尤其對于像卡塔爾這樣的國家，巴林等國關(guān)閉領(lǐng)空的制裁措施，基本上將卡塔爾“隔絕于世”，嚴(yán)重影響和打擊了卡塔爾的經(jīng)濟(jì)和國際形象。

２．３ 領(lǐng)空關(guān)閉有可能構(gòu)成對領(lǐng)空主權(quán)的濫用

國際民用航空有助于建立和保持世界各國和人民之間的友誼，增進(jìn)相互了解，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對此，在制定《國際民用航空公約》之初，人們就有清醒的認(rèn)識，并將上述增進(jìn)了解、促進(jìn)友誼、發(fā)展經(jīng)濟(jì)寫進(jìn)了該公約的序言中，作為制定公約的宗旨和目的。同時，公約的制定者也預(yù)想到了民用航空也可能被濫用，故在公約中明確規(guī)定，“締約各國同意不將民用航空用于和本公約的宗旨不相符的任何目的”。

雖然基于領(lǐng)空主權(quán)原則，一國對其領(lǐng)空具有管轄和控制的權(quán)利，但是在什么情形下可以或應(yīng)該關(guān)閉領(lǐng)空，是一個值得思考的問題?！秶H民用航空公約》規(guī)定，締約各國由于軍事需要或公共安全的需要，可以限制或禁止其他國家的航空器在其領(lǐng)土內(nèi)的某些地區(qū)上空飛行，但是在這一點上，對締約國的航空器與其他國家的航空器不應(yīng)區(qū)別對待，即限制或禁止在禁區(qū)上空飛行的航空器，不僅指外國的航空器，也包括本國的航空器。而對于限制或禁止他國航空器在其全部或部分領(lǐng)土上空的飛行，《國際民用航空公約》規(guī)定了三種情形：①特殊情況下（ｉｎ ｅｘｃｅｐｔｉｏｎａｌ ｃｉｒｃｕｍｓｔａｎｃｅｓ）；②緊急時期內(nèi)（ｄｕｒｉｎｇ ａ ｐｅｒｉｏｄ ｏｆ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ）；③公共安全利益（ｉｎ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｓａｆｅｔｙ）。但對于上述三種情形，公約未有進(jìn)一步的解釋或規(guī)定。特別需要指出的是，公約規(guī)定此種限制或禁止應(yīng)不分國籍適用于所有其他國家的航空器。換言之，如果一國基于上述三種情形中的任一情形需要關(guān)閉領(lǐng)空，限制或禁止其他國家的航空器在其領(lǐng)土上空飛行，一旦一國做出這一決定，該決定對其他任何國家的航空器都適用，即其他任何國家的航空器都無權(quán)飛越其領(lǐng)空，而不能僅針對某一國的航空器?？傊诮麉^(qū)上空的限制或禁止飛行，既包括本國的航空器，也包括外國的航空器。在上述三種情形下的限制或禁止飛行，針對的是所有其他國家的航空器。但現(xiàn)實情況卻是一國對另一國航空器的限制或禁止，即“一對一”的單邊制裁；或“多對一”的多邊制裁，如巴林等國對卡塔爾采取的制裁措施，歐盟、美國、加拿大等對俄羅斯關(guān)閉領(lǐng)空。這種通過“一對一”或“多對一”的關(guān)閉領(lǐng)空實施的制裁，并不符合《國際民用航空公約》的上述規(guī)定。

２０２２ 年俄羅斯和烏克蘭發(fā)生沖突后，歐盟委員會主席馮德萊恩于２０２２ 年２ 月２７ 日宣布，歐盟將對俄羅斯關(guān)閉其領(lǐng)空。歐盟提議禁止所有俄羅斯擁有、在俄羅斯注冊或俄羅斯控制的飛機(jī)在歐盟領(lǐng)土上降落、起飛或飛越。這將適用于俄羅斯法人或自然人擁有、租用或以其他方式控制的任何飛機(jī)。歐盟的領(lǐng)空將對所有俄羅斯飛機(jī)關(guān)閉，包括寡頭的私人飛機(jī)。同日，加拿大政府宣布，禁止俄羅斯擁有、包租或運(yùn)營的飛機(jī)在加拿大領(lǐng)空，包括加拿大領(lǐng)水上空飛行。這一空域關(guān)閉立即生效，并將持續(xù)到另行通知。２０２２ 年３ 月２ 日，美國政府宣布，禁止俄羅斯飛機(jī)進(jìn)入和使用美國領(lǐng)空，包括由任何與俄羅斯有關(guān)的人頒證、運(yùn)營、注冊或控制的飛機(jī)，取消俄羅斯航空公司往返美國的航班（包括客運(yùn)和貨運(yùn)），以及拒絕任何俄羅斯人運(yùn)營的飛機(jī)進(jìn)入美國領(lǐng)空。俄羅斯與烏克蘭發(fā)生沖突，該兩國完全有權(quán)對對方關(guān)閉其領(lǐng)空。如果說歐盟成員國因地理位置的鄰近，出于自身安全考慮關(guān)閉其領(lǐng)空尚有理由的話，遠(yuǎn)在萬里之外的美國、加拿大等國對俄羅斯關(guān)閉領(lǐng)空，顯然是對領(lǐng)空主權(quán)的濫用，有違其承擔(dān)的《國際民用航空公約》規(guī)定的不得濫用民用航空的國際義務(wù)。因此，基于領(lǐng)空主權(quán)原則，一國有權(quán)限制或禁止他國的航空器飛越其領(lǐng)空，但應(yīng)有正當(dāng)?shù)睦碛?，否則有可能構(gòu)成對領(lǐng)空主權(quán)的濫用。

三、領(lǐng)空關(guān)閉的爭議解決

《國際民用航空公約》建立了航空爭議的解決機(jī)制，即行政裁決與司法裁決相結(jié)合的“兩審終審”制。從國際實踐看，發(fā)生爭議后當(dāng)事方通常將爭議提交國際民航組織理事會裁決，但從案件的最終走向看，外交途徑仍然是主要的解決方式。

３．１ 公約建立的爭議解決機(jī)制：“兩審終審制”

（１）國際民航組織理事會的“初審”

《國際民用航空公約》第八十四條規(guī)定：“如兩個或兩個以上締約國對本公約及其附件的解釋或適用發(fā)生爭議而不能協(xié)商解決時，經(jīng)任何與爭議有關(guān)的一國申請，應(yīng)由理事會裁決。理事會成員國如為爭端的一方，在理事會審議時，不得參加表決?！痹摋l建立了國際民航組織理事會對航空爭議的強(qiáng)制管轄。因為根據(jù)該條，在涉及對公約及其附件的解釋或適用的爭議時，只要爭端的雙方是國際民航公約的締約國，經(jīng)爭議一方申請，國際民航組織理事會就有權(quán)管轄。這一點至關(guān)重要。第一，強(qiáng)制管轄的建立，為國際航空爭議的解決提供了法律通道，通過公約建立的上訴機(jī)制，將常設(shè)國際法院引入爭議解決機(jī)制中，列為爭議的裁判機(jī)構(gòu)，為國際航空爭議的解決建立了“ 國際民航組織理事會———國際法院”的“兩審終審制”。換言之，建立了國際法院對航空爭議的強(qiáng)制管轄。事實上，后來成立的國際法院，其管轄“是建立在國家同意基礎(chǔ)上的，即：只有在國家明示表示同意接受國際法院管轄的情況下，國際法院才能行使其對特定案件的管轄權(quán)”，而其任擇性強(qiáng)制管轄（權(quán)），是需要各當(dāng)事國在聲明中承認(rèn)國際法院的強(qiáng)制管轄才行。雖然《國際法院規(guī)約》還規(guī)定現(xiàn)行條約或協(xié)約或規(guī)定某項事件應(yīng)提交國際法院的，國際法院對此爭議也有管轄權(quán)，似乎與《國際民用航空公約》的規(guī)定相同，但是要注意的是，《國際法院規(guī)約》規(guī)定的上述“協(xié)定管轄”，是有關(guān)國際條約規(guī)定將爭議直接提交國際法院，而《國際民用航空公約》規(guī)定的管轄卻是在提交國際法院之前，設(shè)置了一個前置程序，這就是國際民航組織理事會的“初審” 程序。另外，國際民航組織理事會的強(qiáng)制管轄在國際組織特別是專門性國際組織當(dāng)中是非常難得和少見的，很少有專門性國際組織設(shè)立自己的爭議解決機(jī)構(gòu)并且賦予其強(qiáng)制管轄權(quán)。可以說，這是國際民航組織在建立對爭議案件的管轄方面取得的重大成就，也是國際民航組織的一大特色和亮點。第二，強(qiáng)化了國際民航組織理事會的職能，使其成為一個“準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”。理事會的職能包括“執(zhí)行大會的指示和履行本公約為其規(guī)定的職責(zé)和義務(wù)”，“審議任何締約國向理事會提出的關(guān)于本公約的任何事項”等。其作為國際民航組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)，必然要肩負(fù)起建立國際民航組織的目的———“確保全世界國際民用航空安全地和有秩序地發(fā)展”，因此，基于其職能，也有必要賦予其履行職能的權(quán)力，而對航空爭議進(jìn)行管轄并作出裁決正是履行其職能所需的權(quán)力。正因為如此，也使理事會具有了司法管理權(quán)限，成為國際民航組織的“準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”，反過來進(jìn)一步強(qiáng)化了其職能。

正因為《國際民用航空公約》建立了上述爭議解決機(jī)制，所以在發(fā)生因領(lǐng)空關(guān)閉引起的爭議時，當(dāng)事方一般都會通過國際民航組織尋求解決方案。如前述１９７１ 年印度對巴基斯坦關(guān)閉領(lǐng)空后，巴基斯坦以印度違反《國際民用航空公約》第五條和《國際航班過境協(xié)定》第一條的規(guī)定為由，請求國際民航組織理事會裁決。巴基斯坦認(rèn)為，上述兩條授權(quán)締約方飛越或作非商業(yè)經(jīng)停另一締約方領(lǐng)土的權(quán)利，不管是定期國際航班還是不定期國際航班。巴林等國對卡塔爾關(guān)閉領(lǐng)空后，卡塔爾根據(jù)《國際民用航空公約》第八十四條之規(guī)定，向國際民航組織理事會提交了針對巴林、埃及、沙特阿拉伯、阿拉伯聯(lián)合酋長國四國的申請，對這四個國家提起訴訟。卡塔爾還依據(jù)《國際航班過境協(xié)定》第二條第二款的規(guī)定，向國際民航組織理事會起訴巴林、埃及、阿拉伯聯(lián)合酋長國。

需要指出的是，《國際民用航空公約》建立的這一理事會裁決機(jī)制，同樣適用于因《國際航班過境協(xié)定》和《國際航空運(yùn)輸協(xié)定》的解釋和適用而發(fā)生的爭議。

（２）國際法院的“二審”

《國際民用航空公約》建立的爭議解決機(jī)制，并未將理事會的裁決作為最終的裁決，而是允許當(dāng)事方向特設(shè)仲裁庭或常設(shè)國際法院提起上訴，并且明確常設(shè)國際法院和仲裁庭的裁決是最終的裁決并具有約束力。

雖然《國際民用航空公約》將國際民航組織理事會列為爭議的“初審”機(jī)構(gòu)，但從領(lǐng)空關(guān)閉的爭議實踐來看，當(dāng)事方首先對國際民航組織理事會是否有權(quán)管轄提出質(zhì)疑，印巴爭議如此，巴林等國與卡塔爾之間的爭議也不例外。在巴基斯坦向國際民航組織理事會起訴后，印度于１９７１ 年５ 月２８ 日提出了一系列初步反對意見，挑戰(zhàn)理事會的管轄權(quán)。印度認(rèn)為，兩國于１９６５年中止了《國際民用航空公約》和《國際航班過境協(xié)定》，它們之間的空中交通受《塔什干宣言》下的特別協(xié)定管轄。它們之間不存在有關(guān)《國際民用航空公約》或《國際航班過境協(xié)定》的解釋或適用的爭議。巴基斯坦對劫機(jī)者采取的行動實質(zhì)上違反了這些條約規(guī)定的義務(wù)。因此，理事會無權(quán)管轄與《塔什干宣言》特別協(xié)定有關(guān)的爭議。１９７１ 年７ 月２９ 日，理事會確認(rèn)了其對該案的管轄權(quán)。印度依據(jù)《國際民用航空公約》第八十四條的規(guī)定，將國際民航組織理事會的決定上訴到國際法院。國際法院指出，巴基斯坦援引條約的具體規(guī)定，特別是《國際民用航空公約》第五條和《國際航班過境協(xié)定》第一條第二款的規(guī)定，認(rèn)為印度拒絕給予飛越其領(lǐng)空的權(quán)利違反了這些規(guī)定。因此，它們之間存在有關(guān)條約適用的爭議，這一點是肯定的。巴基斯坦指責(zé)印度違反了條約規(guī)定，為了確定這些問題，理事會將不可避免地、必須解釋和適用條約，這些事項無疑是在其管轄范圍之內(nèi)。當(dāng)兩個或兩個以上的《國際民用航空公約》締約方意圖以它們之間的其他安排取代該公約或該公約的某一部分時，必須涉及《國際民用航空公約》的某些規(guī)定，這就是第八十二條和八十三條的規(guī)定。雙方之間建立的任何特別制度，特別是關(guān)于其存在和效力的任何分歧，必然引起理事會解釋和適用上述規(guī)定的問題。因此，國際法院以１４ 票對２ 票，認(rèn)為國際民用航空組織理事會有權(quán)受理巴基斯坦政府于１９７１ 年３ 月３ 日向其提出的申請和申訴，駁回印度政府就理事會在這些方面行使管轄權(quán)的決定向法院提出的上訴。

同樣，巴林等國對國際民航組織理事會做出的具有管轄權(quán)的決定不服，于２０１８ 年７ 月４日向國際法院提起上訴。國際法院于２０２０ 年７月１４ 日作出兩份判決，均駁回了申請人就國際民航組織理事會２０１８ 年６ 月２９ 日的決定提起的上訴。國際法院認(rèn)為，國際民航組織理事會有權(quán)受理卡塔爾于２０１７ 年１０ 月３０ 日向其提交的申請，該申請可予受理。

綜上，雖然上訴到國際法院的案件主要集中在國際民航組織理事會的管轄權(quán)上，并未涉及爭議的實體問題，但就這一程序問題，國際法院給出了明確回答，使公約建立的“兩審終審機(jī)制”得以有效運(yùn)行。無論是印度提起的上訴，還是巴林等國提起的上訴，國際法院均維護(hù)了理事會對航空爭議案件管轄的權(quán)力。這有國際法院“維護(hù)理事會良好運(yùn)作的”考慮，也是國際法院對《國際民用航空公約》所建立的爭議解決機(jī)制的維護(hù)。

３．２ 爭議的外交解決

因領(lǐng)空關(guān)閉引起的爭議，從相關(guān)國家的實踐來看，雖然一開始尋求司法解決，但在后期基本上是通過外交途徑解決的。１９５２ 年的印巴領(lǐng)空關(guān)閉爭議事件，起初印度將此爭議提交國際民航組織理事會。１９５３ 年６ 月，雙方達(dá)成了爭議解決方案，并且通知了國際民航組織理事會。１９６９ 年西班牙在直布羅陀附近空域設(shè)立禁區(qū)引發(fā)與英國的爭議，英國向國際民航組織理事會起訴，稱西班牙違反了《國際民用航空公約》，后來它們雙方通知理事會主席，希望案件無限期推遲。因此，理事會審理也被無限期推遲。１９７１ 年的印巴領(lǐng)空關(guān)閉事件，印巴雙方于１９７６ 年７ 月２０ 日發(fā)表聯(lián)合聲明，終止國際民航組織理事會的訴訟程序。古巴與美國的領(lǐng)空關(guān)閉爭議，在國際民航組織的促使下雙方達(dá)成協(xié)議，美國允許古巴使用兩條指定的航線飛越美國領(lǐng)空進(jìn)入加拿大。美國按成本價提供空中交通管制服務(wù)。 同樣，卡塔爾與巴林等國的爭議，通過簽署《歐拉宣言》予以解決。四、領(lǐng)空關(guān)閉的中國因應(yīng)毋庸置疑，關(guān)閉領(lǐng)空已成為國際社會一個比較突出的事件，它對國際航空的安全有序發(fā)展造成了重大影響，也影響著國際關(guān)系的走向與發(fā)展。它既是國際關(guān)系惡化的起因，也是國國際關(guān)系惡化的結(jié)果。

４．１ 維護(hù)領(lǐng)空主權(quán)原則

領(lǐng)空主權(quán)是《國際民用航空公約》的基石，是國家主權(quán)的應(yīng)有之義，也是開展國際航空的基礎(chǔ)。基于領(lǐng)空主權(quán)，每一國家對其領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)，主權(quán)國家有權(quán)對其空域行使管理、管轄等權(quán)利。關(guān)閉領(lǐng)空是國家對其領(lǐng)空行使管理、管轄的方式之一。

從國際實踐看，關(guān)閉領(lǐng)空雖然遭到被關(guān)閉國家的反對，但可以看出，已成為國家維護(hù)其安全的重要措施。因此，應(yīng)充分利用我國廣袤的空域，維護(hù)我國的主權(quán)、安全和發(fā)展利益。實際上，我國在此方面已進(jìn)行了積極的嘗試和探索。２０１９ 年，香港國泰航空先后發(fā)生飛行人員參與暴力沖擊被控暴動罪卻未被停止飛行活動，以及惡意泄露航班旅客信息等事件，存在嚴(yán)重威脅航空安全的隱患。為維護(hù)航空運(yùn)輸秩序，切實保護(hù)旅客安全，防范航空活動對空中、地面和水面第三人發(fā)生損害，中國民航局對香港國泰航空明確提出三點要求，其中之一是：“自２０１９年８ 月１１ 日零時起，向其在內(nèi)地的運(yùn)行合格審定機(jī)構(gòu)報送所有飛往內(nèi)地和飛越內(nèi)地領(lǐng)空的機(jī)組人員身份信息，未經(jīng)審核通過，不予接收該航班?！?實際上是對未經(jīng)審核通過的航班關(guān)閉了領(lǐng)空。中國民航局的這一舉措，震懾了暴亂分子，維護(hù)了航空運(yùn)輸秩序，保障了旅客安全，同時從航空安全的角度維護(hù)了國家安全。而２０２２年我國拒絕波蘭國防部長的專機(jī)過境我國領(lǐng)空，是對波蘭破壞我國主權(quán)和領(lǐng)土完整的回?fù)?。波蘭國防部長不得不取消了對韓國的訪問。因此，不妨將關(guān)閉領(lǐng)空作為維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的重要措施。

維護(hù)領(lǐng)空主權(quán)，應(yīng)構(gòu)建起相關(guān)的法律框架和制度。我國現(xiàn)有的法律制度，在維護(hù)國家領(lǐng)空主權(quán)方面尚有不足和缺陷?！吨腥A人民共和國民用航空法》雖然規(guī)定“對領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)”，但存在兩大明顯的不足：一是在保護(hù)領(lǐng)空主權(quán)方面未有細(xì)化的規(guī)定。該法雖然宣示了領(lǐng)空主權(quán)原則，但對違反領(lǐng)空主權(quán)的行為該如何處置，未做任何規(guī)定。第二，就規(guī)范對象而言，該法只規(guī)范外國民用航空器，而不包括軍用航空器，這可以說是該法最大的不足，當(dāng)然其名稱足以說明，其是一部規(guī)范“民用航空”活動的法律，即使規(guī)定了領(lǐng)空主權(quán)原則，其規(guī)范的對象是民用航空活動，難以對包括軍用航空在內(nèi)的全部航空活動予以規(guī)范。比較而言，《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》的規(guī)定有所進(jìn)步，該法不僅規(guī)定我國“對領(lǐng)海的主權(quán)及于領(lǐng)海上空”，更為重要的是，該法對航空器不做區(qū)分，只要是外國航空器進(jìn)入我國領(lǐng)海上空，就必須獲得我國政府的許可。即民用航空器也好，軍用航空器也罷，獲得許可或批準(zhǔn)是前提條件。

兩部法律就此止步，宣告了領(lǐng)空主權(quán)，明確了進(jìn)入需要批準(zhǔn)，但對于違反領(lǐng)空主權(quán)的行為如何處置，兩部法律均未有進(jìn)一步的規(guī)定。２００１ 年發(fā)生的“中美撞機(jī)事件”，從一個側(cè)面說明，現(xiàn)有的法律制度在維護(hù)國家主權(quán)、安全方面存在一定缺陷。中美撞機(jī)事件發(fā)生后雖然美國承認(rèn)美軍偵察機(jī)侵犯了中國領(lǐng)空，但是我國的《民用航空法》和《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》，都沒有對侵犯我國領(lǐng)空的外國軍機(jī)應(yīng)如何承擔(dān)法律責(zé)任做出具體明晰的規(guī)定。令人欣慰的是，十四屆全國人大常委會已將《中華人民共和國航空法》的立法列入其“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，相信《中華人民共和國航空法》必將在保護(hù)國家領(lǐng)空主權(quán)方面有更為細(xì)致和完善的規(guī)定。

４．２ 反對濫用領(lǐng)空主權(quán)

領(lǐng)空關(guān)閉的國際實踐表明，各國正在利用其國家領(lǐng)空作為國際關(guān)系中的政治或經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)⑤。通過關(guān)閉領(lǐng)空，阻止其他國家的民用航空器飛越其領(lǐng)空，達(dá)到其政治經(jīng)濟(jì)目的，可以說，領(lǐng)空關(guān)閉背離了其最初維護(hù)國家安全的本意。以關(guān)閉領(lǐng)空為手段，隨意限制他國民航活動，是對國際民用航空的濫用。２０２３ 年年初中美關(guān)于中國航班飛越俄羅斯領(lǐng)空的爭議充分說明了這一點。

前已述及，俄烏沖突發(fā)生后，美國禁止俄羅斯的航空承運(yùn)人飛越其領(lǐng)空，作為反制，俄羅斯禁止美國航空承運(yùn)人飛越其領(lǐng)空，并未禁止中國的航空承運(yùn)人飛越其領(lǐng)空。但是，美國“運(yùn)輸部近期起草了一項行政命令，該命令禁止中國承運(yùn)人前往美國的客運(yùn)航班飛越俄羅斯領(lǐng)空。該命令已在本周被提交給拜登政府的官員，包括國家安全小組的成員，將在本周與其他提議的政策措施一起考慮?！碑?dāng)中國承運(yùn)人提出增加中美之間中方的航班數(shù)量時，美國同意給予中國航空公司與美國航空公司相同數(shù)量的航班，但前提是中國的承運(yùn)人同意不飛越俄羅斯領(lǐng)空。美方之所以提出這一無理要求，是因為在俄羅斯對美國關(guān)閉其領(lǐng)空后，從美國到亞洲的航線上，美國承運(yùn)人將不能飛越俄羅斯領(lǐng)空，從而增加了飛行時間和燃油成本，即美方承運(yùn)人不得不花費(fèi)更多的飛行時間和支出更多的成本。為此，美國的承運(yùn)人更改了跨太平洋航班的飛行計劃，以確保航班在緊急情況下有地方著陸，因為要飛行更長的距離，不得不減少乘客和貨物裝載以降低成本，不得不擱置十多條計劃中前往孟買、東京、首爾和其他城市的新航線。

《 國際民用航空公約》明確規(guī)定，國際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)應(yīng)建立在機(jī)會均等的基礎(chǔ)上，“公平競爭的機(jī)會”是《中美航空運(yùn)輸協(xié)定》的核心要義和精神所在，在中美航線上，美國承運(yùn)人每周運(yùn)營１２ 個班次，而中國承運(yùn)人每周只有８ 個班次，既不符合公約的精神，也與《中美航空運(yùn)輸協(xié)定》的規(guī)定相悖。在其承運(yùn)人不能飛越俄羅斯領(lǐng)空的情況下，竟然要求中國的承運(yùn)人也避免飛越俄羅斯領(lǐng)空，這是對國際民用航空的濫用，是對領(lǐng)空主權(quán)的濫用，違背了《國際民用航空公約》的宗旨和目的。美國和俄羅斯之間的問題，不應(yīng)成為中美之間的問題，更不應(yīng)將其作為要求所謂對等的依據(jù)。因此，對濫用領(lǐng)空主權(quán)、濫用國際民用航空的做法，我們必須堅決反對，事實上在航班談判過程中，“中國不同意其航空承運(yùn)人必須避免飛越俄羅斯上空的提議?！?/p>

４．３ 重視國際民航組織的爭議解決機(jī)制

國際航空爭議解決機(jī)制在實踐中得到了應(yīng)用和檢驗。在發(fā)生國際航空爭議時，當(dāng)事方首先根據(jù)公約的規(guī)定向理事會起訴，在對理事會裁決不服的情況下，啟動上訴程序，向國際法院上訴，從而使國際航空爭議在《國際民用航空公約》建立的爭議解決機(jī)制內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。

雖然在國際航空爭議實踐中，對國際民航組織理事會的管轄權(quán)頗有爭議，但不可辯駁的事實是，《國際民用航空公約》建立的理事會“初審”與仲裁庭或國際法院“二審”的“兩審終審”機(jī)制，在處理國際航空爭議中發(fā)揮了重要作用。國際航空爭議解決實踐也表明，相關(guān)國家在發(fā)生爭議后，均首先將爭議提請國際民航組織理事會裁決。這一機(jī)制，具有三大特征：第一，賦予理事會“強(qiáng)制管轄權(quán)”?！秶H民用航空公約》賦予了國際民航組織理事會“強(qiáng)制管轄權(quán)”。這種強(qiáng)制性表現(xiàn)在，締約國之間有關(guān)公約和其附件的解釋和適用的任何爭議，只要爭議的任一當(dāng)事國請求，理事會就有權(quán)管轄并作出裁決。第二，理事會的裁決未經(jīng)上訴不得推翻。根據(jù)公約第八十六條規(guī)定，除非理事會另有決定，否則理事會關(guān)于國際航空公司是否按照公約規(guī)定運(yùn)營的任何決定應(yīng)繼續(xù)有效，除非在上訴中被推翻。換言之，理事會的裁決要么被理事會自己否決，要么被上訴推翻，不然仍然有效。如果理事會的裁決沒有被上訴，那么，理事會的裁決就是終局的。第三，賦予理事會裁決以“威懾力”。這體現(xiàn)在兩方面：一是如果理事會認(rèn)為某一締約國的空運(yùn)企業(yè)未遵守根據(jù)第八十六條所作的最終裁決時，締約各國承允不準(zhǔn)該空運(yùn)企業(yè)在其領(lǐng)土上空的飛行。二是對違反爭議解決、仲裁程序、上訴規(guī)定的任何締約國，大會有權(quán)暫停其在大會和理事會的表決權(quán)。

我國批準(zhǔn)加入包括《國際民用航空公約》在內(nèi)的２６ 個國際民航多邊條約，與１２６ 個國家簽署了雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，民航企業(yè)通過加入航空聯(lián)盟，開展代碼共享、股權(quán)合作等方式，積極主動地參與世界航空運(yùn)輸?shù)母偁帯Ｖ袊窈皆谑澜绾娇者\(yùn)輸業(yè)的重要性不斷提升，２０１７ 年中國民航對全球航空運(yùn)輸增長貢獻(xiàn)率超過２５％，居全球第一。我國民航旅客運(yùn)輸量已連續(xù)１８年穩(wěn)居全球前二位，民航對國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略作用日益凸顯。我國民航的快速發(fā)展，使我們面臨的國際航空爭議逐漸增多，２０２０ 年新冠肺炎疫情發(fā)生后的中美、中歐航權(quán)爭議，２０２３ 年初的中美“流浪氣球”爭議，以及中美之間因俄羅斯領(lǐng)空關(guān)閉引發(fā)的爭議，無不說明了這一點。與他國的爭議逐漸增多，理事會又具有強(qiáng)制管轄權(quán)，這就是我們面臨的現(xiàn)實情況。因此，應(yīng)高度重視國際民航組織的爭議解決機(jī)制，積極參與理事會制度建設(shè)，針對現(xiàn)行機(jī)制的缺陷提出改革建議，用中國方案完善理事會裁決機(jī)制的不足，使理事會在解決國際航空爭議方面發(fā)揮建設(shè)性作用。

４．４ 強(qiáng)化爭議的政治解決

國際爭議的解決，政治磋商或外交談判向來是不可或缺的解決方式。事實上，無論是《國際民用航空公約》，還是其他的專門性組織的組織法或設(shè)立該組織的國際條約，通常將外交解決方式作為爭議解決的優(yōu)先方式予以規(guī)定，即便是建立了爭議的司法機(jī)制，但并不排除外交解決方式。《國際民用航空公約》第八十四條建立的強(qiáng)制管轄機(jī)制，是在締約國“不能協(xié)商解決”時才適用。換言之，外交談判是解決國際航空爭議的第一道程序。在前述卡塔爾與巴林等國的爭議中，巴林等國認(rèn)為國際民航組織不具有管轄權(quán)的其中一個理由是，卡塔爾在未與巴林等國進(jìn)行外交談判就直接向國際民航組織起訴，有違《國際民用航空公約》第八十四條和《國際航班過境協(xié)定》第二條第二款的規(guī)定。

從上引領(lǐng)空關(guān)閉的爭議來看，大部分是通過外交方式予以解決，即便是提交到國際民航組織理事會或上訴到國際法院，最終還是回到了“非訴”方式，通過雙邊或多變談判協(xié)商解決。這是因為，外交方式有著司法方式所不具有的優(yōu)點：其一，外交談判可以照顧到各方的合理關(guān)切，達(dá)到雙贏或多贏的目的。前已述及，關(guān)閉領(lǐng)空有著多方面的原因，領(lǐng)土、宗教、民族爭議等都可能是導(dǎo)致領(lǐng)空關(guān)閉的原因，而領(lǐng)空關(guān)閉又進(jìn)一步激化了國家之間因上述原因?qū)е碌臓幎耍绻麑幾h訴諸國際民航組織甚至上訴到國際法院，只能就雙方爭議的表面問題作出裁決，即是否違反了《國際民用航空公約》和《國際航班過境協(xié)定》的規(guī)定，而不能就雙方存在的深層次的問題或矛盾予以解決。外交方式則可以對雙方之間存在的問題“一攬子”予以解決，這是司法解決所達(dá)不到的。巴林等國與卡塔爾通過簽署《歐拉宣言》充分說明了這一點。《歐拉宣言》的簽署開啟了海合會成員國間重建互信的序幕?！稓W拉宣言》包括“尊重簽署國的主權(quán)”“承諾不干涉鄰國內(nèi)政”“開放海陸空邊境”等多項內(nèi)容。《歐拉宣言》見證了各國強(qiáng)烈的政治意愿和誠意，沙特、巴林、阿聯(lián)酋和埃及與卡塔爾恢復(fù)全面外交關(guān)系。這也應(yīng)該是前述領(lǐng)空關(guān)閉相關(guān)國家為什么撤回訴訟或無限期延遲的原因所在。其二，外交解決可以照顧到爭議雙方的尊嚴(yán)或“顏面”，為事后的友好解決、和平共處奠定基礎(chǔ)。司法裁決是有拘束力的，敗訴一方需要履行裁決的義務(wù)，如不遵守，《國際民用航空公約》賦予了理事會一定的“處罰權(quán)”，這使得敗訴一方在國際社會“顏面盡失”。而外交方式使?fàn)幾h雙方都“有里有面”，不但爭議得到解決，而且維護(hù)了爭議一方或雙方的尊嚴(yán)。其三，外交解決有利于協(xié)議的執(zhí)行。通過外交談判達(dá)成的協(xié)議，是雙方意思一致的表示，協(xié)議簽署后雙方通常會自覺履行協(xié)議中約定的義務(wù)。如果是理事會的裁決或國際法院的判決，往往敗訴的一方不會主動地履行裁決或判決，從而使得裁決或判決得不到執(zhí)行。如果是通過外交途徑解決，則一般不會存在不予執(zhí)行的問題。

基于上述考慮，如我國與他國因領(lǐng)空關(guān)閉引起爭議，或發(fā)生其他航空爭議，在不排除司法解決方式的情況下，外交談判應(yīng)是我們的優(yōu)先選擇。

五、結(jié) 語

領(lǐng)空關(guān)閉是國際關(guān)系中突出的事件。領(lǐng)空關(guān)閉是國際關(guān)系的“晴雨表”，它既是國際關(guān)系惡化的外在表現(xiàn)或結(jié)果，也是國際關(guān)系惡化的原因所在?；陬I(lǐng)空主權(quán)，國家有權(quán)管理其領(lǐng)空，在緊急時期內(nèi)，或為了公共安全，可以關(guān)閉其領(lǐng)空，但關(guān)閉領(lǐng)空不應(yīng)被濫用。領(lǐng)空關(guān)閉的國際實踐表明，領(lǐng)土、民族、宗教以及國家安全是領(lǐng)空關(guān)閉的主要原因。領(lǐng)空關(guān)閉是一把“殺手锏”，領(lǐng)空關(guān)閉從維護(hù)國家安全演變成極具殺傷力的“武器”。領(lǐng)空關(guān)閉是一把“雙刃劍”，它在維護(hù)一國的國家安全的同時，也破壞了國際航空秩序，損害了國際關(guān)系。國際民航組織的強(qiáng)制管轄機(jī)制，為領(lǐng)空關(guān)閉引發(fā)的爭議提供了法律解決渠道。領(lǐng)空關(guān)閉引發(fā)的爭議，雖然起初訴諸于國際民航組織，最后還是通過外交方式加以解決。領(lǐng)空主權(quán)是國家主權(quán)的應(yīng)有之義，在建設(shè)中國式現(xiàn)代化的今天，必須堅定維護(hù)領(lǐng)空主權(quán)原則，完善相關(guān)法律制度以維護(hù)我國的主權(quán)、安全與發(fā)展利益。同時，堅決反對對領(lǐng)空主權(quán)的濫用。中國航空業(yè)蓬勃發(fā)展，與其他國家發(fā)生爭議是不可避免的，應(yīng)高度重視國際民航組織的爭議解決機(jī)制，在發(fā)生因領(lǐng)空關(guān)閉引起的航空爭議事件時，強(qiáng)化爭議的政治解決。

編輯 楊海萍