大國(guó)控制國(guó)際組織何以成敗

摘要： 在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，國(guó)際組織成為大國(guó)爭(zhēng)奪影響力的重要場(chǎng)域?！拔小怼崩碚撜J(rèn)為，當(dāng)作為代理人的國(guó)際組織偏離了作為委托人的主要大國(guó)偏好時(shí)，主要大國(guó)會(huì)通過控制機(jī)制來控制國(guó)際組織?？刂品绞椒譃椤皢芜呁{” 和“多邊加強(qiáng)” 兩類。在控制內(nèi)容與國(guó)際組織適配度高的情況下，“單邊威脅”易取得較好效果；除適配度外，“多邊加強(qiáng)” 生效還需該國(guó)加強(qiáng)與其他成員國(guó)的偏好一致性。本文以２０２０—２０２２ 年（新冠肺炎疫情期間） 美國(guó)與世界衛(wèi)生組織關(guān)系為案例進(jìn)行研究。在該案例中，美國(guó)特朗普政府的“單邊威脅”控制政策效果不佳，而拜登政府的“多邊加強(qiáng)”控制政策效果較好。國(guó)際組織是大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要舞臺(tái)和戰(zhàn)略工具。我國(guó)在處理自身與國(guó)際組織關(guān)系、與國(guó)際組織內(nèi)部其他成員國(guó)關(guān)系時(shí)，應(yīng)冷靜分析委托方和代理方的結(jié)構(gòu)性特征，逐步提升制度性話語權(quán)。

關(guān)鍵詞：國(guó)際組織；“委托—代理”理論；美國(guó)對(duì)外政策；世界衛(wèi)生組織；控制機(jī)制

中圖分類號(hào)：Ｄ８１ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２３）１１－００１６－１４

主要大國(guó)與國(guó)際組織關(guān)系是國(guó)際組織研究的一個(gè)前沿議題。學(xué)界關(guān)于該領(lǐng)域的研究大致經(jīng)歷了四波浪潮，從國(guó)家權(quán)力、國(guó)家偏好的作用、合法性及其與制度設(shè)計(jì)的相互作用等方面進(jìn)行研究。理性制度主義將國(guó)際組織視為國(guó)家實(shí)現(xiàn)目的的工具。對(duì)于國(guó)家來說，其核心問題之一就在于：如何在不失去控制的情況下向國(guó)際組織委派權(quán)力。國(guó)際組織會(huì)受到主要大國(guó)的影響，但同時(shí)也會(huì)表現(xiàn)出一定程度的“自主性”。這種自主性是“因組織而異”，且動(dòng)態(tài)變化的。影響自主性的因素包括：權(quán)力政治、程序法則、人事規(guī)則、組織功能、議題顯要性、對(duì)成員國(guó)物質(zhì)和信息資源的依賴度等。國(guó)際組織能夠利用其資源和權(quán)威塑造國(guó)家認(rèn)知，國(guó)際組織的實(shí)體規(guī)則和議事程序也會(huì)影響國(guó)家身份和利益，約束國(guó)家間政治。

綜合來看，既有的研究要么將國(guó)際組織視為國(guó)家實(shí)現(xiàn)自身利益的工具，忽視了國(guó)際組織的自主性；要么雖正視了國(guó)際組織擁有的獨(dú)特利益，卻沒有打開組織“黑箱”，從而無法辨明影響政策生效的關(guān)鍵因素和控制機(jī)制發(fā)揮作用的具體過程。換言之，目前缺乏幫助國(guó)家判斷對(duì)國(guó)際組織的控制政策在何時(shí)能夠生效的依據(jù)。因此，本研究試圖在既有理論研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)解釋大國(guó)控制國(guó)際組織政策生效邏輯的理論框架。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于透過國(guó)際組織的組織結(jié)構(gòu)和組織過程，理清控制措施的具體運(yùn)作機(jī)制，并歸納影響大國(guó)對(duì)國(guó)際組織控制效果的因素。進(jìn)而，本文以新冠肺炎疫情期間美國(guó)對(duì)世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱世衛(wèi)組織）的控制政策為例，來驗(yàn)證該理論。

一、主要大國(guó)與國(guó)際組織的互動(dòng)邏輯

在理解主要大國(guó)與國(guó)際組織的互動(dòng)關(guān)系時(shí)，“委托—代理”理論為我們提供了一個(gè)有益框架。該理論正視了國(guó)際組織擁有的獨(dú)特利益，承認(rèn)國(guó)際組織作為國(guó)家“代理者”享有的自主性?！拔小怼崩碚搹?qiáng)調(diào)，國(guó)家理性是國(guó)內(nèi)層面和國(guó)際層面“雙層博弈”的結(jié)果，即國(guó)家對(duì)政府間國(guó)際組織的授權(quán)是國(guó)內(nèi)主體偏好積累和理性選擇的結(jié)果，是國(guó)內(nèi)授權(quán)的延伸。國(guó)家與國(guó)際組織的“委托—代理”關(guān)系可以劃分為三個(gè)階段———國(guó)內(nèi)決策、國(guó)家委托、國(guó)際組織代理。當(dāng)分析國(guó)際組織時(shí)，集體委托者（ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｐｒｉｎｃｉｐａｌｓ）是最為常見的委托者類型，集體委托者內(nèi)部成員國(guó)之間也會(huì)對(duì)彼此構(gòu)成國(guó)際壓力。以國(guó)家Ａ 為例，國(guó)家與國(guó)際組織的“委托—代理”關(guān)系有三階段，見圖１。

１．１ 代理松懈與加強(qiáng)控制

國(guó)家作為理性“委托人”，為了實(shí)現(xiàn)自身利益并使行為合法化，會(huì)委托政府間國(guó)際組織幫助其實(shí)現(xiàn)某些僅依靠主權(quán)國(guó)家難以實(shí)現(xiàn)的政治目標(biāo)，同時(shí)獲取國(guó)際組織所具有的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以及大量公開信息。這是授權(quán)給國(guó)家?guī)淼摹笆找妗薄５诂F(xiàn)實(shí)中，國(guó)際組織一旦獲取授權(quán)后，就會(huì)成為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)際行為體，形成自己的偏好和自主性，且其偏好不一定一直與成員國(guó)保持一致。在不一致的情況下，國(guó)際組織就可能表現(xiàn)出“ 代理松懈” （ ａｇｅｎｃｙｓｌａｃｋ）的姿態(tài)，發(fā)展自己的利益，做出可能有損成員國(guó)利益的決策和行為，導(dǎo)致委托方蒙受“代理損失”，增加委托方的“代理成本”。因此，作為代理方的國(guó)際組織與作為委托方的主權(quán)國(guó)家之間的偏好異質(zhì)性程度將影響代理效果。同時(shí)，各成員國(guó)之間也存在不同程度的偏好異質(zhì)性，委托方偏好的相互競(jìng)爭(zhēng)為國(guó)際組織的自主性行為提供了空間，從而使“代理損失” 難以消減。值得注意的是，損失的存在并不意味著授權(quán)失敗?，F(xiàn)有文獻(xiàn)表明，“代理損失”在“委托—代理”關(guān)系中是內(nèi)生的、不可避免的，只是在程度上有所不同而已。因此，“委托—代理”關(guān)系的一大特點(diǎn)就是，作為理性行為體的國(guó)家必須在損失與收益之間進(jìn)行權(quán)衡，目的是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化、損失最小化。國(guó)家可以通過“控制機(jī)制”來不斷調(diào)整損失和收益。這些機(jī)制主要包括對(duì)國(guó)際組織進(jìn)行制度與程序改革、監(jiān)督與報(bào)告、人員篩選、資源制裁與制衡等。而上述控制機(jī)制的實(shí)際效果在很大程度上受限于國(guó)際組織的屬性和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。

１．２ 控制方式、控制內(nèi)容與控制效果

雖然從理論上講，作為集體委托者組成部分的每一個(gè)成員國(guó)與國(guó)際組織都構(gòu)成了“委托—代理”關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中更多成員國(guó)只是作為參與方，也許可以對(duì)國(guó)際組織構(gòu)成一定影響但遠(yuǎn)非控制，只有關(guān)鍵大國(guó)才有能力對(duì)國(guó)際組織施加控制。同時(shí)，值得注意的是，大國(guó)對(duì)國(guó)際組織的控制或者影響程度在不同區(qū)域、不同組織層面的表現(xiàn)也是不同的。本文將從控制方式和控制內(nèi)容兩方面，分析大國(guó)對(duì)國(guó)際組織控制政策效果的影響因素。（見表１）

從控制方式來看，在“代理松懈”問題出現(xiàn)后，大國(guó)可以選擇通過“單邊威脅”或“多邊加強(qiáng)”兩種方式對(duì)國(guó)際組織施加控制。單邊威脅，意指國(guó)家以斷供資金、裁撤人員、退出或轉(zhuǎn)移授權(quán)等方式威脅國(guó)際組織，以要求其做出符合該國(guó)偏好的決定。多邊加強(qiáng)，意指國(guó)家聯(lián)合其他享有類似偏好的成員國(guó)，擴(kuò)大己方陣營(yíng)的影響力，從而使國(guó)際組織做出符合己方偏好的決定和行動(dòng)。

如上所述，大國(guó)可以對(duì)國(guó)際組織控制的具體內(nèi)容有很多，但大體可分為兩個(gè)方面：一是對(duì)國(guó)際組織結(jié)構(gòu)方面的控制，如針對(duì)資金資源、人員、機(jī)構(gòu)等；二是對(duì)國(guó)際組織進(jìn)程方面的控制，如針對(duì)監(jiān)督機(jī)制、表決制度、運(yùn)行規(guī)則和程序、優(yōu)先事項(xiàng)等。由于控制內(nèi)容往往是有針對(duì)性地作用于國(guó)際組織某一結(jié)構(gòu)或進(jìn)程屬性，因此控制政策產(chǎn)生的實(shí)際效果將不可避免地會(huì)受到國(guó)際組織方面的影響。具體來講，在結(jié)構(gòu)維度，一般包括國(guó)際組織的資金來源構(gòu)成、員工組成、組織地域分布、組織框架和功能等；在進(jìn)程維度，一般包括國(guó)際組織的議事規(guī)則和制度、程序等。

當(dāng)主要大國(guó)選擇通過“單邊威脅”方式控制國(guó)際組織時(shí)，僅涉及該國(guó)與國(guó)際組織兩個(gè)行為體，因此控制效果主要受限于控制內(nèi)容與國(guó)際組織屬性特征的匹配程度。一般來說，控制內(nèi)容與國(guó)際組織的適配程度越高，控制效果越好。而當(dāng)大國(guó)選擇通過“多邊加強(qiáng)”方式加強(qiáng)對(duì)國(guó)際組織控制時(shí)，除了該國(guó)與國(guó)際組織外，所涉及的行為體還包括其他成員國(guó)。換言之，如果大國(guó)選擇通過多邊加強(qiáng)的方式控制國(guó)際組織，就必須努力使自己的偏好轉(zhuǎn)變?yōu)榧w委托者的偏好，至少是大部分委托者的偏好。在這種情況下，該國(guó)與其他國(guó)家的偏好一致性程度，以及控制內(nèi)容與國(guó)際組織的適配程度，都會(huì)影響控制政策的實(shí)際效果。一般來說，控制內(nèi)容與國(guó)際組織結(jié)構(gòu)和過程的匹配度越高，該國(guó)與其他成員國(guó)的偏好一致性程度越高，控制效果越好。

與此對(duì)應(yīng)，國(guó)家對(duì)國(guó)際組織控制政策的作用機(jī)制有兩條：第一條是國(guó)家將政策直接作用于國(guó)際組織；第二條則是通過影響其他成員國(guó)的偏好，從而對(duì)國(guó)際組織構(gòu)成間接影響。（見圖２）

二、“單邊威脅”：特朗普政府時(shí)期美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的政策

在當(dāng)前國(guó)際體系中，特別是在全球?qū)用?，美?guó)作為超級(jí)大國(guó)、霸權(quán)國(guó)家，其對(duì)國(guó)際組織的控制與影響能力遠(yuǎn)非其他國(guó)家可比擬。分析這樣一個(gè)全球大國(guó)如何處理國(guó)際組織的“代理松懈”問題，具有較強(qiáng)的代表性和重要的現(xiàn)實(shí)意義。在此背景下，本文選取新冠肺炎疫情期間美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的控制政策作為案例。

在美國(guó)政府與世衛(wèi)組織這對(duì)關(guān)系中，世衛(wèi)組織是代理者，成員國(guó)是集體委托者，美國(guó)是世衛(wèi)組織中的主要大國(guó)，也即集體委托者中的關(guān)鍵成員。自成立后，世衛(wèi)組織便逐漸形成了自己的偏好和自主性。世衛(wèi)組織與美國(guó)的偏好異質(zhì)性程度將影響代理效果。

根據(jù)上述理論，當(dāng)世衛(wèi)組織對(duì)美國(guó)出現(xiàn)“代理松懈”時(shí)，美國(guó)可以通過“單邊威脅”或“多邊加強(qiáng)”的方式，加強(qiáng)對(duì)世衛(wèi)組織的控制。與此對(duì)應(yīng)，控制內(nèi)容將通過直接影響和間接影響兩條機(jī)制作用于世衛(wèi)組織。

新冠肺炎疫情期間，美國(guó)特朗普和拜登兩屆政府分別對(duì)世衛(wèi)組織采取了兩類不同的控制方式，取得了不同的效果。接下來，本文將具體分析這一時(shí)期美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的政策。

在美國(guó)國(guó)內(nèi)，由新冠病毒引發(fā)的大流行不僅是一個(gè)公共衛(wèi)生悲劇，更是一個(gè)政治問題。在大選即將來臨之際，美國(guó)民主、共和兩黨將疫情防控變成黨派斗爭(zhēng)的手段。伴隨批評(píng)美國(guó)抗疫不力的聲音愈演愈烈，特朗普政府為了轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)民眾的視線，先后在病毒命名、病毒溯源、信息透明等問題上“甩鍋”中國(guó)，指責(zé)中國(guó)政府沒有采取足夠措施來阻止疫情傳播，甚至指責(zé)中國(guó)故意隱瞞疫情、輸出病毒。世衛(wèi)組織作為全球抗擊疫情的總協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)上述議題做出客觀表態(tài)，使特朗普的“甩鍋”意圖難以得逞。由此，特朗普認(rèn)為世衛(wèi)組織是“危險(xiǎn)地偏向”中國(guó)。（見表２）

基于世衛(wèi)組織的上述表述，特朗普政府認(rèn)為，世衛(wèi)組織在有關(guān)新冠肺炎疫情議題上的偏好已經(jīng)與美國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重分歧，該組織對(duì)美國(guó)的“代理松懈”現(xiàn)象已經(jīng)給美國(guó)帶來了嚴(yán)重的“代理損失”。同時(shí)，由于世衛(wèi)組織內(nèi)部其他成員的“損失—收益”結(jié)果也會(huì)對(duì)美國(guó)構(gòu)成國(guó)際壓力，因此特朗普還在與中國(guó)的相對(duì)收益比較中，進(jìn)一步印證了上述結(jié)論。２０２０ 年３ 月２６ 日，特朗普指責(zé)世衛(wèi)組織“非常明顯地站隊(duì)中國(guó)”。４月７ 日，特朗普又發(fā)布推特，炮轟世衛(wèi)組織“發(fā)布錯(cuò)誤建議又過分親近中國(guó)政府”。他認(rèn)為，“美國(guó)納稅人每年向世衛(wèi)組織提供４～５ 億美元的資金，美國(guó)人民應(yīng)該得到更好的待遇，但世衛(wèi)組織卻辜負(fù)了他們……中國(guó)向世衛(wèi)組織提供的資金只有美國(guó)的十分之一左右，但世衛(wèi)組織卻危險(xiǎn)地偏袒中國(guó)”。

２．１ 控制內(nèi)容

在此背景下，為了使世衛(wèi)組織的政策偏好重新靠攏美國(guó)，特朗普采取了“單邊威脅”的控制方式，其控制內(nèi)容包括四個(gè)方面，即制度改革、監(jiān)督與報(bào)告、人員篩選、資源制裁與制衡。

第一，特朗普政府從制度層面威脅世衛(wèi)組織進(jìn)行變革，以強(qiáng)化美國(guó)的控制。２０２０ 年５ 月１５ 日，美國(guó)眾議院法案建議成立專家小組來推動(dòng)對(duì)世衛(wèi)組織及其《國(guó)際衛(wèi)生條例（２００５）》進(jìn)行關(guān)于防備全球大流行方面的改革。５ 月１８ 日，特朗普發(fā)表講話稱，世衛(wèi)組織必須在３０ 天內(nèi)進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性改革”，否則美國(guó)將永久“斷供”世衛(wèi)組織，還將考慮是否有必要退出該機(jī)構(gòu)。特朗普指出，“世衛(wèi)組織存在長(zhǎng)久以來的結(jié)構(gòu)性問題，主要是缺乏確保成員提供準(zhǔn)確信息和透明數(shù)據(jù)共享的機(jī)制，使其容易受到錯(cuò)誤信息和政治的影響。世衛(wèi)組織必須先解決這些長(zhǎng)期存在的結(jié)構(gòu)性問題之后，美國(guó)才能再次信任該組織”。具體來說，特朗普政府對(duì)世衛(wèi)組織提出的制度改革要求包括：將重點(diǎn)重新聚焦于履行其核心使命———準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和協(xié)調(diào)利益相關(guān)者；提高透明度和數(shù)據(jù)共享能力，要求成員國(guó)遵守《國(guó)際衛(wèi)生條例（２００５）》，并“對(duì)抗中國(guó)等國(guó)家對(duì)世衛(wèi)組織施加的巨大影響”。

第二，特朗普政府尋求加強(qiáng)對(duì)世衛(wèi)組織的監(jiān)督與調(diào)查，并要求該機(jī)構(gòu)就相關(guān)情況及時(shí)向美國(guó)報(bào)告。２０２０ 年４ 月７ 日，美國(guó)眾議院建議成立一個(gè)調(diào)查世衛(wèi)組織的國(guó)際委員會(huì)。５ 月１日，美國(guó)眾議院要求國(guó)務(wù)院提交一份關(guān)于世衛(wèi)組織的調(diào)查報(bào)告，內(nèi)容包括：“（１）世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)不力，導(dǎo)致新冠病毒的傳播；（２）世衛(wèi)組織向聯(lián)合國(guó)成員國(guó)隱瞞與此類傳播有關(guān)信息的程度；（３）世衛(wèi)組織公布的與此類傳播有關(guān)感染數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；（４）世衛(wèi)組織與中國(guó)的關(guān)系；（５）世衛(wèi)組織在掩蓋中國(guó)境內(nèi)疫情傳播方面的作用；（６）世衛(wèi)組織的任何其他系統(tǒng)故障?！保?月１５日，美國(guó)眾議院再次建議調(diào)查世衛(wèi)組織在應(yīng)對(duì)此次大流行中“失敗”的原因，并加強(qiáng)對(duì)世衛(wèi)組織問責(zé)，提高其透明度，以增強(qiáng)世衛(wèi)組織未來應(yīng)對(duì)大流行的能力，減少世衛(wèi)組織成員國(guó)和其他國(guó)際組織出于政治目的濫用職權(quán)的決定。

第三，特朗普政府試圖通過篩選世衛(wèi)組織工作人員的方式，增強(qiáng)美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的控制。一是要求世衛(wèi)組織總干事譚德塞·阿達(dá)諾姆（Ｔｅｄｒｏｓ Ａｄｈａｎｏｍ Ｇｈｅｂｒｅｙｅｓｕｓ）辭職。２０２０ 年４月１６ 日，美國(guó)眾議院外交委員會(huì)共和黨首席議員邁克爾·麥考爾（Ｍｉｃｈａｅｌ ＭｃＣａｕｌ）等１７ 位共和黨議員聯(lián)名致信特朗普，要求將“世衛(wèi)組織總干事譚德塞辭職”作為美國(guó)重新對(duì)世衛(wèi)組織供資的前提條件。６ 月１５ 日，美國(guó)眾議院外交委員會(huì)發(fā)布了一份針對(duì)新冠肺炎疫情的調(diào)查報(bào)告。在報(bào)告中，麥考爾又一次嚴(yán)厲批評(píng)世衛(wèi)組織“應(yīng)對(duì)疫情不力”，并要求世衛(wèi)組織更換領(lǐng)導(dǎo)層、現(xiàn)任總干事譚德塞下臺(tái)。二是要求增加世衛(wèi)組織工作人員中美國(guó)員工所占的比例，并排除其他國(guó)家通過人員篩選對(duì)世衛(wèi)組織施加的影響。根據(jù)美國(guó)駐日內(nèi)瓦大使安德魯·布雷姆伯格（Ａｎｄｒｅｗ Ｂｒｅｍｂｅｒｇ）于２０２０ 年５ 月下旬向譚德塞遞交的改革清單，其中第六條要求譚德塞確保“像美國(guó)這樣為世衛(wèi)組織做出重大貢獻(xiàn)的國(guó)家，在該組織的工作人員中應(yīng)具備相應(yīng)成比例的代表”。５ 月１５ 日，美國(guó)眾議院法案建議成立由美國(guó)疾病預(yù)防與控制中心（ＣＤＣ）主任、主管國(guó)際組織事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿等人組成的專家小組，該小組的任務(wù)之一便是“解決一些國(guó)家對(duì)世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)人選的影響程度”。

第四，特朗普政府還通過資金斷供和人員縮編等方式對(duì)世衛(wèi)組織施行資源制裁，甚至以授權(quán)其他機(jī)構(gòu)威脅世衛(wèi)組織。２０２０ 年４ 月７日，美國(guó)眾議院一項(xiàng)決議案建議扣留美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的聯(lián)邦資金。一周后，特朗普正式宣布由于世衛(wèi)組織處理新冠肺炎疫情不力，美國(guó)決定通過暫停資助來追究世衛(wèi)組織的責(zé)任。特朗普此舉隨即招致國(guó)際社會(huì)大量批評(píng)與譴責(zé)，甚至連美國(guó)的許多傳統(tǒng)盟友都認(rèn)為這是“令人失望”的舉動(dòng)。５ 月１６ 日，感到孤立的特朗普表示美國(guó)政府“擬恢復(fù)資助世衛(wèi)組織”，但支付額度只有往年支付金額的１０％。多年來，美國(guó)疾控中心的一些工作人員會(huì)定期被派往世衛(wèi)組織日內(nèi)瓦總部工作，作為美國(guó)與該組織輪換工作的一部分。然而，為了威脅和控制世衛(wèi)組織，特朗普決定削減借調(diào)給世衛(wèi)組織的工作人員。在機(jī)構(gòu)制衡方面，５ 月１５ 日，美國(guó)眾議院法案建議“國(guó)務(wù)卿應(yīng)與專家小組協(xié)商評(píng)估是否需要設(shè)立新的國(guó)際機(jī)制或機(jī)構(gòu)”，以對(duì)世衛(wèi)組織構(gòu)成威脅制衡。

２．２ 控制效果與原因分析

然而，特朗普政府所采取的“單邊威脅”控制方式并沒有取得預(yù)期效果。在控制不力的情況下，特朗普政府最終選擇退出世衛(wèi)組織。

從世衛(wèi)組織的結(jié)構(gòu)性特征分析，其“單邊威脅”控制政策效果不佳主要有以下幾個(gè)原因。

第一，世衛(wèi)組織的集體委托者屬性使特朗普政府對(duì)該組織在短期內(nèi)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革的要求難以實(shí)現(xiàn)。特朗普政府于５ 月下旬向世衛(wèi)組織遞交的改革清單包括七項(xiàng)要求，基本被譚德塞悉數(shù)拒絕。５ 月２９ 日，特朗普在白宮記者會(huì)上稱，世衛(wèi)組織“拒絕執(zhí)行美方要求的改革”。由于世衛(wèi)組織的“集體委托者”屬性，如果想徹底修改其《世界衛(wèi)生組織組織法》，需要成員國(guó)的三分之二多數(shù)票同意。因?yàn)椤妒澜缧l(wèi)生組織組織法》本質(zhì)上是集體委托者和代理者之間授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系的契約，這使美國(guó)在短期內(nèi)尋求徹底改革世衛(wèi)組織的要求難以實(shí)現(xiàn)。

第二，世衛(wèi)組織的非中心化、區(qū)域性結(jié)構(gòu)特點(diǎn)嚴(yán)重影響了美國(guó)實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和通過人員篩選加強(qiáng)控制的效果。世衛(wèi)組織具有高度分散的“總部—區(qū)域—國(guó)家”三級(jí)組織結(jié)構(gòu)，包括世衛(wèi)組織秘書處、６ 個(gè)區(qū)域辦事處和１５２ 個(gè)國(guó)家級(jí)辦事處。權(quán)力的高度分散使美國(guó)難以從多個(gè)層面控制世衛(wèi)組織，因?yàn)檫@些不同層次的機(jī)構(gòu)可能具有不完全相同的偏好，世衛(wèi)組織總部難以對(duì)國(guó)家級(jí)辦事處進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制。這種分散的結(jié)構(gòu)阻礙了美國(guó)在不同層面上施加監(jiān)督機(jī)制，實(shí)際監(jiān)測(cè)機(jī)制的主要審查對(duì)象往往只限于位于日內(nèi)瓦的世衛(wèi)組織秘書處，至于區(qū)域辦事處和國(guó)家辦事處則鞭長(zhǎng)莫及。第三，世衛(wèi)組織專業(yè)化、分散化的官僚人事結(jié)構(gòu)賦予了其對(duì)抗特朗普政府通過篩選人員施加控制的意圖。世衛(wèi)組織的絕大多數(shù)工作人員，包括成員國(guó)代表在內(nèi)，都是熟悉醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)的專家學(xué)者。首先，根據(jù)《世界衛(wèi)生組織組織法》，作為世衛(wèi)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，世界衛(wèi)生大會(huì)由每個(gè)成員國(guó)派本國(guó)公共衛(wèi)生方面的專門人員組成，每個(gè)成員國(guó)可派出代表不多于三人。其次，作為世衛(wèi)組織的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行委員會(huì)由３４ 位成員國(guó)選出的衛(wèi)生專家組成，總干事由執(zhí)行委員會(huì)提名，自世衛(wèi)組織成立之初，總干事也一直由在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域最具影響力的專家擔(dān)任。此外，世衛(wèi)組織內(nèi)部還設(shè)有由相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員組成的各種專家委員會(huì)和科學(xué)小組，勞動(dòng)形式以短期契約為主。這使得世衛(wèi)組織能夠盡可能地保持其職員的專業(yè)性，減少政治因素的影響。再次，世衛(wèi)組織的分散化官僚結(jié)構(gòu)構(gòu)成了另一挑戰(zhàn)。在人事任命問題上，世衛(wèi)組織的六個(gè)區(qū)域辦事處在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)各自獨(dú)立，區(qū)域辦事處主任并非由世衛(wèi)組織總部直接指派，而是由該區(qū)域范圍內(nèi)的所有成員國(guó)推舉產(chǎn)生。所以，特朗普政府也就無法以解雇為由，對(duì)區(qū)域辦事處主任構(gòu)成有效威脅。區(qū)域辦事處主任有權(quán)任命區(qū)域內(nèi)的國(guó)家代表、雇用或解雇區(qū)域職員，在財(cái)政和決策上也享有高度的自主權(quán)。這就在很大程度上影響了特朗普政府通過人員篩選對(duì)世衛(wèi)組織施加控制的效果。

第四，世衛(wèi)組織資金來源的多元化使特朗普政府威脅削減預(yù)算也不能構(gòu)成一種十分有效的控制工具。世衛(wèi)組織的預(yù)算由世界衛(wèi)生大會(huì)每?jī)赡昱鷾?zhǔn)一次，包括兩個(gè)主要來源：評(píng)定會(huì)費(fèi)（ａｓｓｅｓｓｅｄ ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎ），由會(huì)員國(guó)按照國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的一定比例繳納，用于支付世衛(wèi)組織的運(yùn)營(yíng)成本并為其基本計(jì)劃提供資金，這部分資金近年來只占世衛(wèi)組織總預(yù)算的不到２０％，且依然每年呈下降趨勢(shì)；自愿捐款（ｖｏｌｕｎｔａｒｙ ｃｏｎｔｒｉ?ｂｕｔｉｏｎｓ），主要來自成員國(guó)和其他聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、政府間組織、慈善基金會(huì)、私營(yíng)部門等，這部分資金近年來占世衛(wèi)組織總預(yù)算的四分之三以上。由此可見，目前世衛(wèi)組織的主要預(yù)算資金來源是自愿捐款，而非美國(guó)政府所繳納的分?jǐn)倳?huì)費(fèi)。而且，即使世衛(wèi)組織受到來自主要捐助國(guó)的財(cái)政制裁，仍可以通過“公私合作伙伴關(guān)系”來加強(qiáng)與非政府組織、醫(yī)藥企業(yè)、基金會(huì)、社會(huì)公民組織等第三方行為體的合作，從而獲取資金、技術(shù)與資源。因此，特朗普盡管以斷供美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的分?jǐn)傤A(yù)算相威脅，也無法達(dá)到預(yù)期的控制效果。

三、“多邊加強(qiáng)”：拜登政府時(shí)期美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的政策

對(duì)于執(zhí)政后的拜登來說，控制疫情既是必須完成的任務(wù)，也是艱難的挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情進(jìn)一步拓寬了中美競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，激化了競(jìng)爭(zhēng)烈度。能否控制好國(guó)內(nèi)疫情，已然演變成中美之間關(guān)于體制有效性的競(jìng)爭(zhēng)；能否在全球抗疫過程中承擔(dān)責(zé)任，也上升為中美之間關(guān)于國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的競(jìng)爭(zhēng)。

中國(guó)在初期應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)新冠肺炎疫情中的良好表現(xiàn)，又一次展現(xiàn)了中國(guó)模式的有效性；中國(guó)積極投入世界范圍內(nèi)的抗疫行動(dòng)，幫助其樹立了負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，贏得了世界上不少贊譽(yù)的聲音。而美國(guó)在上一屆特朗普政府時(shí)期，由于國(guó)內(nèi)抗疫表現(xiàn)不力，再次暴露出美國(guó)政治體制、政府和社會(huì)治理能力的嚴(yán)重弊端。加之特朗普在全球抗疫中采取“孤狼路線”，公然放棄美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位，嚴(yán)重影響了美國(guó)在世界上的聲譽(yù)。與特朗普相比，拜登面臨來自中國(guó)的壓力只增不減。因此，在拜登政府上臺(tái)之初，美國(guó)便將中國(guó)定位為“激烈競(jìng)爭(zhēng)者”“最大的挑戰(zhàn)”“最主要的威脅”，將中美關(guān)系定性為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”。隨著中美競(jìng)爭(zhēng)加劇，拜登政府逐漸認(rèn)為中國(guó)是唯一一個(gè)“既有意愿也有實(shí)力重塑國(guó)際秩序的國(guó)家”，因此開始致力于加強(qiáng)國(guó)內(nèi)建設(shè)，同時(shí)協(xié)調(diào)盟友和伙伴、重新參與國(guó)際制度，試圖在關(guān)鍵領(lǐng)域競(jìng)贏中國(guó)。

由此可見，在拜登政府看來，為了使美國(guó)在中美競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，美國(guó)應(yīng)盡可能聯(lián)合一切國(guó)際組織，通過規(guī)則制定、議程設(shè)置等方式對(duì)抗中國(guó)。特朗普在任期間對(duì)世衛(wèi)組織做出的諸如指責(zé)、斷供、“退群”等一系列行為，使美國(guó)與世衛(wèi)組織的關(guān)系跌至歷史谷底，也造成了國(guó)際社會(huì)極大的觀眾成本。拜登上臺(tái)后，亟需修復(fù)這對(duì)關(guān)系，重建世衛(wèi)組織等多邊機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)的信任。因此，不同于特朗普政府“單邊威脅”的做法，拜登政府選擇以“多邊加強(qiáng)”的方式重建并加強(qiáng)美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的控制。

３．１ 控制內(nèi)容

２０２１ 年１ 月２０ 日，拜登在上任當(dāng)天就簽署了行政令，推翻了前任特朗普政府退出世衛(wèi)組織的決定，重新加入世衛(wèi)組織。次日，白宮發(fā)布《應(yīng)對(duì)和防范新冠病毒大流行國(guó)家戰(zhàn)略》（ＴｈｅＮａｔｉｏｎａｌ Ｓｔｒａｔｅｇｙ ｆｏｒ ｔｈｅ ＣＯＶＩＤ－１９ Ｒｅｓｐｏｎｓｅ ａｎｄＰａｎｄｅｍｉｃ Ｐｒｅｐａｒｅｄｎｅｓｓ），詳細(xì)闡述了拜登政府恢復(fù)美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)地位和更好防范未來威脅的全面計(jì)劃，其中包括：美國(guó)將重新與世衛(wèi)組織接觸，并尋求加強(qiáng)和改革該組織，加入由世衛(wèi)組織牽頭的“新冠肺炎疫苗實(shí)施計(jì)劃”（ＣＯＶＡＸ）；恢復(fù)美國(guó)在國(guó)際應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中的領(lǐng)導(dǎo)地位，推進(jìn)全球衛(wèi)生安全和外交。同日，美國(guó)副總統(tǒng)卡馬拉·哈里斯（Ｋａｍａｌａ Ｈａｒｒｉｓ）與世衛(wèi)組織總干事譚德塞通電話，討論美國(guó)決定撤銷其退出世衛(wèi)組織的決定，恢復(fù)履行其財(cái)政義務(wù)，并作為建設(shè)性伙伴努力加強(qiáng)和改革世衛(wèi)組織。拜登政府還表示，美國(guó)期待于２０２２ 年５ 月重新加入世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會(huì)，并將與世衛(wèi)組織啟動(dòng)戰(zhàn)略對(duì)話，以確保雙方的共同優(yōu)先事項(xiàng)完全一致。美國(guó)將繼續(xù)與世衛(wèi)組織和世界各地的合作伙伴密切合作。

拜登政府的控制內(nèi)容主要針對(duì)世衛(wèi)組織的制度、人員、資金和資源、優(yōu)先事項(xiàng)四個(gè)方面。相比前任政府，其政策的最顯著特點(diǎn)是聯(lián)合世衛(wèi)組織中與美國(guó)享有類似偏好的其他行為體，擴(kuò)大己方陣營(yíng)的影響力。

第一，拜登政府通過改革制度和制定新的規(guī)則來重建美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的控制。２０２１ 年１月２１ 日，白宮發(fā)布的《應(yīng)對(duì)和防范新冠病毒大流行國(guó)家戰(zhàn)略》明確指出：“美國(guó)尋求加強(qiáng)和改革世衛(wèi)組織”。２ 月２ 日，白宮發(fā)布《拜登政府對(duì)全球健康的承諾》說明書，指出美國(guó)將與世衛(wèi)組織和其他合作伙伴共同制定有針對(duì)性的《國(guó)際衛(wèi)生條例》修正案，賦予世衛(wèi)組織更多監(jiān)測(cè)威脅權(quán)，對(duì)那些不與國(guó)際社會(huì)合作或不分享病毒信息的國(guó)家施加壓力。２０２２ 年４ 月８ 日，美國(guó)管理與資源事務(wù)常務(wù)副國(guó)務(wù)卿布萊恩·麥基翁（Ｂｒａｉｎ ＭｃＫｅｏｎ）會(huì)見了世衛(wèi)組織總干事譚德塞，討論了世衛(wèi)組織的可持續(xù)籌資和改革優(yōu)先事項(xiàng)，承諾將繼續(xù)推進(jìn)《國(guó)際衛(wèi)生條例》修訂和新冠病毒溯源。第二，拜登政府篩選和增派人員到世衛(wèi)組織任職，從而從內(nèi)部影響世衛(wèi)組織決策。拜登在做出重返世衛(wèi)組織決策后，不僅停止上屆政府縮編借調(diào)到世衛(wèi)組織的美國(guó)工作人員，恢復(fù)美國(guó)政府人員與世衛(wèi)組織的定期聯(lián)系，還任命兼具實(shí)力和名譽(yù)的美國(guó)國(guó)家過敏癥和傳染病研究所所長(zhǎng)安東尼·福奇（Ａｎｔｈｏｎｙ Ｓ． Ｆａｕｃｉ）博士擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)首席醫(yī)學(xué)顧問，代表美國(guó)參加世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會(huì)。拜登政府這一舉措意在通過安排代表美國(guó)利益的高級(jí)人員，參與世衛(wèi)組織高層管理、運(yùn)作乃至決策，從世衛(wèi)組織內(nèi)部施加影響力，以在其中推動(dòng)符合美國(guó)利益的議程和決策。

第三，拜登政府向世衛(wèi)組織提供資金捐贈(zèng)、技術(shù)和物資援助，以重獲世衛(wèi)組織信任，增大其對(duì)美依賴度。在拜登宣布重返世衛(wèi)組織后不久，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)關(guān)于全球疫苗公平分配問題的視頻會(huì)議上承諾，“美國(guó)將向世衛(wèi)組織補(bǔ)繳２ 億多美元的分?jǐn)倳?huì)費(fèi)”，其中包括前總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政期間欠下的會(huì)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在２０２１ 財(cái)年，美國(guó)為全球衛(wèi)生計(jì)劃撥款超過９０ 億美元，為抗擊新冠病毒提供了近１６０ 億美元的緊急補(bǔ)充資金。２０２２ 年１０ 月１８日，美國(guó)在世界衛(wèi)生峰會(huì)上為消滅脊髓灰質(zhì)炎戰(zhàn)略認(rèn)捐１．１４ 億美元。美國(guó)宣布２０２３ 財(cái)年將有一部分預(yù)算專門用于加強(qiáng)與包括世衛(wèi)組織在內(nèi)的全球多邊衛(wèi)生機(jī)構(gòu)伙伴關(guān)系。此外，美國(guó)還向由世衛(wèi)組織聯(lián)合流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟（ＣＥＰＩ）和全球疫苗免疫聯(lián)盟（ＧＡＶＩ）等共同發(fā)起的“新冠肺炎疫苗施實(shí)計(jì)劃”（ＣＯＶＡＸ）提供了捐款、疫苗捐贈(zèng)和技術(shù)支持。這些資金、物資和技術(shù)援助一方面確實(shí)有助于世衛(wèi)組織在突發(fā)情況下維持順利運(yùn)轉(zhuǎn)，幫助解決諸如疫苗采購(gòu)與分發(fā)等緊迫性問題；另一方面也有助于提升美國(guó)在世衛(wèi)組織中的影響力，成為美國(guó)強(qiáng)化對(duì)世衛(wèi)組織控制的砝碼。甚至有學(xué)者認(rèn)為，拜登補(bǔ)繳美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織的拖欠款項(xiàng)，實(shí)際上是一筆“改口費(fèi)”，目的是迫使世衛(wèi)組織對(duì)中國(guó)進(jìn)行“病毒溯源二次調(diào)查”。

第四，拜登政府尋找更多美國(guó)與世衛(wèi)組織共同的優(yōu)先事項(xiàng)，以擴(kuò)大與世衛(wèi)組織的偏好一致性。如上文所述，代理方與委托方的偏好異質(zhì)性程度將影響代理效果。世衛(wèi)組織與美國(guó)之間的偏好異質(zhì)性在特朗普政府時(shí)期被再次放大。拜登上臺(tái)后，試圖尋找并擴(kuò)大美國(guó)與世衛(wèi)組織的共同利益偏好，以減少兩者偏好的異質(zhì)性，提升代理效果，降低“代理損失”。白宮２０２１年７ 月１ 日發(fā)布的《美國(guó)新冠病毒全球應(yīng)對(duì)和恢復(fù)框架》中明確表述，除了新冠病毒，美國(guó)還會(huì)與世衛(wèi)組織及其他全球合作伙伴開展合作，共同應(yīng)對(duì)更加廣泛的全球健康挑戰(zhàn)，努力實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋，并應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)健康構(gòu)成的威脅。將資源集中在共同偏好領(lǐng)域上，一方面有助于在長(zhǎng)期廣泛的合作中重建世衛(wèi)組織對(duì)美國(guó)的信任；另一方面通過合作減少偏好異質(zhì)性程度，使世衛(wèi)組織的決策和行為更多地反映美國(guó)的利益。

由此可見，與特朗普政府從外部對(duì)世衛(wèi)組織“以壓促變”的政策相比，拜登政府更希望讓美國(guó)以世衛(wèi)組織關(guān)鍵成員國(guó)的身份，從內(nèi)部對(duì)其施加控制，提升美國(guó)對(duì)國(guó)際機(jī)構(gòu)的影響力。

３．２ 控制效果與原因分析

（１）雖然拜登政府政策的完整效果還有待時(shí)間檢驗(yàn)，但我們可以從世衛(wèi)組織近期的態(tài)度轉(zhuǎn)變與相關(guān)行動(dòng)中窺得一二。

從短期來看，在美國(guó)的要求下，世衛(wèi)組織積極倡導(dǎo)進(jìn)行“病毒溯源二次調(diào)查”。２０２１ 年１ 月１４ 日，中國(guó)曾應(yīng)世衛(wèi)組織請(qǐng)求，邀請(qǐng)世衛(wèi)組織聯(lián)合調(diào)查團(tuán)進(jìn)入中國(guó)武漢地區(qū)開展為期２８ 天的聯(lián)合溯源科學(xué)研究。３ 月３０ 日，世衛(wèi)組織曾在與中國(guó)聯(lián)合發(fā)布的“第一階段病毒溯源研究報(bào)告”中稱，病毒實(shí)驗(yàn)室泄漏論“極不可能”。但在該報(bào)告發(fā)布的第一時(shí)間，世衛(wèi)組織即受到了來自以美國(guó)為首的部分西方國(guó)家的巨大壓力。美國(guó)聯(lián)合十余國(guó)對(duì)該報(bào)告提出質(zhì)疑，拒絕接受調(diào)查結(jié)論，并要求由美國(guó)組建一支自己的國(guó)際專家團(tuán)隊(duì)，重新赴華開展特別調(diào)查。５ 月，拜登下令要求情報(bào)機(jī)關(guān)調(diào)查新冠病毒源頭，其中包括“中國(guó)可能發(fā)生實(shí)驗(yàn)室事故”的說法。在同月舉行的第７４ 屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，美國(guó)代表以所謂的“科學(xué)與透明”為由向世衛(wèi)組織施壓，將矛頭直指中國(guó)，要求對(duì)中國(guó)進(jìn)行所謂的“病毒溯源二次調(diào)查”，并試圖倒逼世衛(wèi)組織為其背書。７ 月１５ 日，世衛(wèi)組織秘書處突然改口，提出針對(duì)中國(guó)的所謂“新冠肺炎疫情第二階段溯源調(diào)查”，將“中國(guó)違反實(shí)驗(yàn)室規(guī)程造成病毒泄露”作為調(diào)查重點(diǎn)之一，并敦促中國(guó)“做到透明、開放及合作”。關(guān)于病毒溯源問題，世衛(wèi)組織總干事譚德塞也改口稱，“目前，尚不能完全排除新冠病毒是實(shí)驗(yàn)室泄露的可能性”。在數(shù)據(jù)透明度議題上，譚德塞改稱，“這些數(shù)據(jù)本可以、也應(yīng)該在更早時(shí)就分享出來，我們要繼續(xù)呼吁中國(guó)在分享數(shù)據(jù)方面做到透明，同時(shí)開展必要的調(diào)查，并公開相應(yīng)的結(jié)果”。７ 月２８日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯會(huì)見世衛(wèi)組織總干事譚德塞，雙方專門探討了病毒溯源問題，布林肯重申美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織在包括中國(guó)等地進(jìn)行更多溯源調(diào)查的支持，強(qiáng)調(diào)下一階段的溯源調(diào)查應(yīng)及時(shí)透明、以證據(jù)為基礎(chǔ)、由專家主導(dǎo)而不受干涉。９ 月８ 日，世衛(wèi)組織呼吁專家加入新型病原體溯源科學(xué)咨詢小組，推進(jìn)“第二階段病毒溯源”。同時(shí)，拜登政府增加對(duì)世衛(wèi)組織捐款和物資援助、放棄疫苗知識(shí)產(chǎn)權(quán)等措施也在一定程度上幫助美國(guó)重建國(guó)際聲譽(yù)、重新獲得世衛(wèi)組織的信任。２０２１ 年５ 月５ 日，世衛(wèi)組織總干事譚德塞贊揚(yáng)道：“放棄疫苗知識(shí)產(chǎn)權(quán)是美國(guó)在應(yīng)對(duì)全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的有力例證?！?/p>

從中長(zhǎng)期效果來看，一方面，拜登政府所倡導(dǎo)的世衛(wèi)組織實(shí)質(zhì)性改革與《國(guó)際衛(wèi)生條例》修訂進(jìn)程取得了穩(wěn)步進(jìn)展。２０２１ 年１２ 月１ 日，世衛(wèi)大會(huì)召開特別會(huì)議，決定啟動(dòng)設(shè)立一個(gè)政府間談判機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)起草和談判世衛(wèi)組織關(guān)于大流行預(yù)防、防范和應(yīng)對(duì)的公約、協(xié)定或其他國(guó)際文書。另一方面，世衛(wèi)組織啟動(dòng)了歷史性的可持續(xù)性融資改革進(jìn)程。在評(píng)定會(huì)費(fèi)部分，２０２２年４ 月８ 日，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿麥基翁會(huì)見譚德塞，討論世衛(wèi)組織可持續(xù)籌資和改革。５ 月２４ 日，第７５ 屆世界衛(wèi)生大會(huì)宣布改進(jìn)世衛(wèi)組織可持續(xù)籌資模式，逐步提升評(píng)定會(huì)費(fèi)占總預(yù)算比例。值得一提的是，歷史上在以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家的不斷施壓下，世衛(wèi)組織曾于２０ 世紀(jì)８０年代通過了常規(guī)預(yù)算“實(shí)際零增長(zhǎng)”政策，即在綜合考慮通貨膨脹與匯率變動(dòng)等因素的基礎(chǔ)上，要求世衛(wèi)組織的預(yù)算水平不能超過上一預(yù)算周期，這導(dǎo)致其融資不得不逐漸更多依靠“自愿捐款”。１９９３ 年，世衛(wèi)組織又通過了預(yù)算“名義零增長(zhǎng)”政策，即排除對(duì)通貨膨脹和匯率變動(dòng)等因素的考慮，這進(jìn)一步縮減了世衛(wèi)組織的財(cái)政支持。因此，本輪可持續(xù)融資改革可被視為自１９９３ 年“名義零增長(zhǎng)”政策以來，世衛(wèi)組織啟動(dòng)的具有歷史意義的融資改革行動(dòng)。加之拜登政府多次宣布增加對(duì)世衛(wèi)組織的自愿捐款，預(yù)計(jì)未來美國(guó)政府的資金將在世衛(wèi)組織總預(yù)算中占據(jù)更大比例，從而賦予美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織更大的影響力。

上述跡象表明，拜登政府對(duì)世衛(wèi)組織的再控制政策取得了一定效果。

（２）從世衛(wèi)組織方面分析，該效果的取得主要有以下幾方面的原因。

第一，執(zhí)行委員會(huì)在世衛(wèi)組織決策中的重要作用。根據(jù)《世界衛(wèi)生組織組織法》第六章第２８ 條，執(zhí)行委員會(huì)作為世衛(wèi)大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具有設(shè)定大會(huì)議程、執(zhí)行大會(huì)決議與政策、向大會(huì)提供意見、提名總干事等重要職能。安排本國(guó)公民到國(guó)際組織核心機(jī)構(gòu)任職是實(shí)力雄厚的成員國(guó)增加自身對(duì)國(guó)際組織影響力的一種方法。因此，拜登通過選派福奇博士代表美國(guó)參加世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會(huì)，可以增強(qiáng)美國(guó)對(duì)世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)層的控制能力，在組織中推動(dòng)符合美國(guó)利益的議程設(shè)置和政策實(shí)施。

第二，世衛(wèi)組織總干事譚德塞謀求競(jìng)選連任。根據(jù)“委托—代理”理論，成員國(guó)是委托者，世衛(wèi)組織是代理者，這種代理關(guān)系的最終執(zhí)行人是國(guó)際組織職員，而總干事又是其中最關(guān)鍵的執(zhí)行人。２０２１ 年４ 月—２０２２ 年５ 月，正值新一屆世衛(wèi)組織總干事選舉進(jìn)程。根據(jù)《世界衛(wèi)生組織組織法》第七章第３１ 條，世衛(wèi)組織總干事選舉需要經(jīng)過各會(huì)員國(guó)對(duì)總干事職位候選人提名、執(zhí)行委員會(huì)會(huì)議提名、世衛(wèi)大會(huì)投票表決等多個(gè)環(huán)節(jié)。因此，適逢新一屆世衛(wèi)組織總干事選舉，時(shí)任總干事譚德塞為謀求成功連任，亟需獲得作為關(guān)鍵會(huì)員國(guó)政府———美國(guó)拜登政府的支持。這成為拜登政府與譚德塞討價(jià)還價(jià)的籌碼。

第三，猴痘疫情暴發(fā)提供合作契機(jī)。一般認(rèn)為，國(guó)際組織的地緣區(qū)域和業(yè)務(wù)范圍與該國(guó)的利益攸關(guān)性越強(qiáng)、重合度越高，則國(guó)際組織的運(yùn)作越有可能需要倚靠該國(guó)的配合與支持。在這種情況下，國(guó)家有可能對(duì)國(guó)際組織擁有較大的影響力。２０２２ 年７ 月２３ 日，世衛(wèi)組織將猴痘疫情確定為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。猴痘疫情的暴發(fā)也再次引起世衛(wèi)組織對(duì)修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例（２００５）》必要性和緊迫性的關(guān)注。同時(shí)，鑒于美洲是猴痘疫情的重災(zāi)區(qū)，防控猴痘疫情符合雙方利益，成為美國(guó)與世衛(wèi)組織合作的重要優(yōu)先事項(xiàng)。猴痘疫情的暴發(fā)也為拜登政府恢復(fù)并加強(qiáng)與世衛(wèi)組織在該地區(qū)乃至全球的合作，從而借機(jī)推動(dòng)世衛(wèi)組織進(jìn)行符合美國(guó)利益的改革提供了難得的契機(jī)。

從 美國(guó)與世衛(wèi)組織中其他成員國(guó)的偏好一致性程度來看，拜登政府一邊通過直接途徑與世衛(wèi)組織加強(qiáng)接觸，一邊努力加強(qiáng)與其他成員國(guó)，尤其是美國(guó)盟友和伙伴國(guó)家的溝通與協(xié)調(diào)，從而有利于將美國(guó)的偏好轉(zhuǎn)化為世衛(wèi)組織大部分集體委托者的偏好，擴(kuò)大美國(guó)在世衛(wèi)組織中的影響力。

一方面，拜登政府多次通過組織召開多邊會(huì)議、制定多邊行動(dòng)計(jì)劃等方式，積極協(xié)調(diào)美國(guó)與世界各國(guó)以及世衛(wèi)組織的行動(dòng)和共同優(yōu)先事項(xiàng)。例如，２０２１ 年９ 月２２ 日，美國(guó)于線上組織召開新冠肺炎疫情全球峰會(huì)，會(huì)議邀請(qǐng)歐盟、印尼、加拿大、越南、印度、德國(guó)、日本、韓國(guó)等１００多個(gè)國(guó)家和區(qū)域組織領(lǐng)導(dǎo)人，以及來自國(guó)際組織（包括世衛(wèi)組織）、私營(yíng)部門、慈善部門、民間社會(huì)、學(xué)術(shù)界等１００ 多位代表參加，共同討論結(jié)束疫情和鞏固健康安全，以預(yù)防和應(yīng)對(duì)未來的生物威脅。２０２２ 年２ 月１４ 日，美國(guó)聯(lián)同世衛(wèi)組織，以及法國(guó)、德國(guó)、日本、意大利、歐盟、非盟等１８ 個(gè)國(guó)家和區(qū)域一體化組織，共同發(fā)起了《新冠肺炎疫情優(yōu)先全球加強(qiáng)參與行動(dòng)計(jì)劃》，確定了六大重點(diǎn)工作方向：加強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性、解決信息差距、支持衛(wèi)生工作者、確保緊急非疫苗干預(yù)措施以及加強(qiáng)全球衛(wèi)生安全架構(gòu)。各方承諾發(fā)揮協(xié)調(diào)作用并采取具體行動(dòng)，支持并補(bǔ)充世衛(wèi)組織和其他多邊組織的努力。截至２０２３年２ 月，該計(jì)劃已經(jīng)先后召開了四次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，動(dòng)員超過３３ 個(gè)國(guó)家等合作伙伴共同行動(dòng)。

另一方面，拜登政府努力在與新冠疫情有關(guān)的涉華議題上，拉攏盟國(guó)和伙伴國(guó)家，在世衛(wèi)組織中形成“議題聯(lián)盟”。例如，２０２１ 年３ 月３０日，在世衛(wèi)組織發(fā)布第一階段溯源報(bào)告后，美國(guó)國(guó)務(wù)院立刻與澳大利亞、英國(guó)、加拿大、捷克、丹麥、愛沙尼亞、以色列、日本、拉脫維亞、立陶宛、挪威、韓國(guó)和斯洛文尼亞共１４ 個(gè)國(guó)家發(fā)出聯(lián)合聲明，表示對(duì)報(bào)告內(nèi)容存疑，對(duì)報(bào)告提出“共同關(guān)切”。歐盟駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)當(dāng)天也發(fā)表了一份聲明，稱對(duì)武漢考察團(tuán)“起步較晚”“早期樣本和相關(guān)數(shù)據(jù)可得性有限”表示遺憾。２０２１ 年４月２０ 日，美國(guó)白宮國(guó)家貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室主任納瓦羅在接受福克斯電視臺(tái)采訪時(shí)，大肆渲染“中國(guó)賠償論”。后來，來自英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、印度等國(guó)的部分智庫和媒體也先后跑出來論證與鼓噪。從中可以看出，美國(guó)的盟伴體系是其在世衛(wèi)組織中構(gòu)建“議題聯(lián)盟”的重要基礎(chǔ)。拜登上臺(tái)后，恢復(fù)并加強(qiáng)在特朗普時(shí)期被破壞的美國(guó)盟友和伙伴關(guān)系等一系列措施，幫助其在世衛(wèi)組織中爭(zhēng)取到它們對(duì)美國(guó)倡議的支持。

四、結(jié) 語

本文搭建了一個(gè)理解主要大國(guó)對(duì)國(guó)際組織控制政策生效的理論框架，并通過新冠肺炎疫情時(shí)期美國(guó)兩屆政府對(duì)世衛(wèi)組織的控制政策為案例，驗(yàn)證了該理論。當(dāng)國(guó)際組織對(duì)成員國(guó)出現(xiàn)“代理松懈”問題時(shí)，主要大國(guó)可以選取“單邊威脅”或“多邊加強(qiáng)”兩種方式，對(duì)國(guó)際組織的資金、人員、機(jī)構(gòu)、制度、規(guī)則、程序、優(yōu)先事項(xiàng)等內(nèi)容施加控制。在“單邊威脅”的方式中，控制內(nèi)容與該國(guó)際組織屬性適配是控制政策生效的條件。而在“多邊加強(qiáng)”方式中，除上述適配程度外，與其他成員國(guó)的偏好一致性程度也會(huì)影響控制效果。

在新冠肺炎疫情期間，根據(jù)世衛(wèi)組織在相關(guān)議題上的表態(tài)和行動(dòng)，美國(guó)政府認(rèn)為該組織對(duì)其出現(xiàn)了“代理松懈”現(xiàn)象。在此情況下，特朗普政府選擇了“單邊威脅”的控制方式，但由于其政策內(nèi)容與世衛(wèi)組織屬性和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)極度不匹配，控制政策效果不佳。相比之下，拜登政府選擇了“多邊加強(qiáng)”的控制方式，因其控制內(nèi)容與組織相符度較高，且有效聯(lián)合了其他成員國(guó)，以“議題聯(lián)盟”形式推進(jìn)相關(guān)議題，其控制政策取得了積極的效果。

值得注意的是，本文主要探討的是大國(guó)在國(guó)際組織“代理松懈”后的控制政策，但廣義的“委托—代理”理論對(duì)于委托方所倚靠的控制或影響手段是多元的?？刂普呒劝ā按硭尚浮焙蟮膹?qiáng)制手段，也存在利益一致時(shí)的“激勵(lì)相容”，即激勵(lì)代理人按自己希望的利益方向行事。在國(guó)際體系中，這種現(xiàn)象亦有據(jù)可依。同樣，從對(duì)國(guó)際組織的影響力維度定義的“大國(guó)”概念也是相對(duì)的，即在不同區(qū)域、不同組織層面，具備對(duì)國(guó)際組織控制能力的“大國(guó)”可能不盡相同。因此，從更廣泛的意義上講，當(dāng)試圖對(duì)本文理論所適用的范圍進(jìn)行擴(kuò)展時(shí)，需要考慮到在不同層面、不同區(qū)域?qū)τ诖髧?guó)的界定問題。

本文對(duì)于理解大國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系，以及國(guó)際組織自身發(fā)展面臨的制約具有一定參考意義。自２０ 世紀(jì)７０ 年代以來，我國(guó)對(duì)參與全球治理表現(xiàn)出日益積極的姿態(tài)。近年來，我國(guó)在國(guó)際組織中的角色日趨中心化。在此背景下，厘清大國(guó)對(duì)國(guó)際組織的控制機(jī)制以及影響控制措施生效的因素，將對(duì)未來我國(guó)處理自身與國(guó)際組織關(guān)系、處理與國(guó)際組織其他成員國(guó)關(guān)系帶來重要啟示。在當(dāng)前全球治理面臨危機(jī)、中美競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈之際，我國(guó)應(yīng)冷靜分析每個(gè)國(guó)際組織及其內(nèi)部成員國(guó)的主要矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾，逐步提高我國(guó)在國(guó)際組織中的話語權(quán)和影響力，主動(dòng)布局和爭(zhēng)取制度性話語權(quán)。

編輯 鄧文科