“ 印太經(jīng)濟框架” 的議題整合功能及其局限

摘要：２０２２ 年５ 月啟動的“印太經(jīng)濟框架” （ＩＰＥＦ） 談判是拜登政府升級“印太戰(zhàn)略”、推行“ 中產(chǎn)階級外交”的一個重要舉措。不同于傳統(tǒng)自貿(mào)協(xié)定，ＩＰＥＦ 發(fā)揮議題整合功能，呈現(xiàn)出“議題清單”的特征。拜登政府通過將高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、供應(yīng)鏈政策、清潔能源與氣候政策、基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭、反腐“長臂管轄” 等反映自身偏好的內(nèi)政外交議題整合入談判框架中，以“ 區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作”之名，行地緣經(jīng)濟競爭之實。ＩＰＥＦ 整合的議題并非區(qū)域國家的共同關(guān)切，缺乏實質(zhì)性激勵；經(jīng)貿(mào)規(guī)則的“美式模板”難以被區(qū)域發(fā)展中國家完全接受；整合而非捆綁的談判方式可能導(dǎo)致部分議題成果有限；部分議題的受重視程度以及“貿(mào)易”支柱談判的存續(xù)與推進將受美國國內(nèi)政治影響。可見，ＩＰＥＦ 對中國的周邊經(jīng)貿(mào)環(huán)境產(chǎn)生一定的負面影響，但該框架在尋求達成實質(zhì)性成果的過程中也將面臨現(xiàn)實困難。

關(guān)鍵詞：“印太經(jīng)濟框架”；議題整合；“印太戰(zhàn)略”；經(jīng)濟外交；中美競爭

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）１１－００５７－１４

拜登政府上臺后，美國的“印太戰(zhàn)略”升級，“印太經(jīng)濟框架”（Ｉｎｄｏ－Ｐａｃｉｆｉｃ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｆｒａｍｅ?ｗｏｒｋ ｆｏｒ Ｐｒｏｓｐｅｒｉｔｙ，以下簡稱“ＩＰＥＦ”）作為該戰(zhàn)略在經(jīng)濟領(lǐng)域的重要安排，于２０２２ 年５ 月宣布啟動。截至目前，ＩＰＥＦ 共有１４ 名成員，除了美國及其傳統(tǒng)盟友與伙伴日本、韓國、澳大利亞、新西蘭外，還包括南亞大國印度、太平洋島國斐濟，以及７ 個東南亞國家———印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、文萊。內(nèi)容上，ＩＰＥＦ 由“貿(mào)易”（互聯(lián)經(jīng)濟）、“供應(yīng)鏈”（韌性經(jīng)濟）、“清潔經(jīng)濟”“公平經(jīng)濟”四大支柱組成，涵蓋數(shù)字經(jīng)濟、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境、供應(yīng)鏈、清潔經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施投資、反腐敗和稅收合作等議題。其中，“供應(yīng)鏈”“清潔經(jīng)濟”“公平經(jīng)濟”三大支柱的談判已宣布實質(zhì)性結(jié)束，成員方計劃建立包括ＩＰＥＦ 部長級理事會和聯(lián)合委員會在內(nèi)的一系列后續(xù)對話與合作機制，但“貿(mào)易”支柱目前進展受阻。ＩＰＥＦ 帶有孤立中國的特征，美國企圖將其打造為“經(jīng)濟規(guī)則改變者”（ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｇａｍｅ－ｃｈａｎｇｅｒ）以重塑自身在亞太經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。而ＩＰＥＦ 的對華競爭色彩也將加劇亞太區(qū)域經(jīng)濟分裂與斂合的雙重趨勢。

現(xiàn)有研究對ＩＰＥＦ 的分析，涉及其提出背景與戰(zhàn)略意圖、本質(zhì)與特征、影響與局限三個方面。第一，在背景與意圖方面，ＩＰＥＦ 針對中國的戰(zhàn)略意圖明顯，拜登政府推出ＩＰＥＦ 旨在彌補美國“印太戰(zhàn)略”經(jīng)濟內(nèi)涵的缺陷，在重塑地區(qū)經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)力的同時促進自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二，在本質(zhì)與特征方面，ＩＰＥＦ 是美國的地緣經(jīng)濟工具，但該框架不同于ＴＰＰ，不涉及關(guān)稅減讓等市場準(zhǔn)入承諾，而是關(guān)注經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定和供應(yīng)鏈等問題，體現(xiàn)了美國貿(mào)易政策的“范式轉(zhuǎn)換”。第三，在影響與局限方面，ＩＰＥＦ 可能使地區(qū)供應(yīng)鏈面臨分化的風(fēng)險，激起規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)競爭，對“一帶一路”推進產(chǎn)生負面影響。當(dāng)然，ＩＰＥＦ 在實質(zhì)性激勵、區(qū)域國家接受度以及穩(wěn)定性等方面也存在局限。隨著談判的深入以及更多談判成果的公布，有必要對ＩＰＥＦ 在美國“印太戰(zhàn)略”中發(fā)揮的功能展開進一步的分析。首先，需要解釋ＩＰＥＦ 為何是“議題清單”式的合作框架。ＩＰＥＦ 為何會呈現(xiàn)出由不同支柱組成、整合眾多議題、成員方可以選擇性參與的特征，對此需要結(jié)合其政策背景作出解釋。其次，對于ＩＰＥＦ 功能的分析需將其置于美國對華競爭的整體戰(zhàn)略與政策布局中，從而發(fā)現(xiàn)四大支柱中的不同議題與拜登政府推行的其他內(nèi)政外交政策之間的聯(lián)系。最后，在此基礎(chǔ)上對ＩＰＥＦ 發(fā)揮的功能進行歸納，從而更好地理解其在美國對華競爭布局中的作用與局限。

一、ＩＰＥＦ“議題清單”特征的形成背景及成因

拜登政府推出ＩＰＥＦ 是對美國“印太戰(zhàn)略”的補充，而且該政策工具也是在拜登推行“中產(chǎn)階級外交”的背景下出臺的，兼顧對華競爭與自身能力建設(shè)。ＩＰＥＦ 出臺的政策背景以及對于擴大成員范圍、形成先期成果的考慮，使得ＩＰＥＦ呈現(xiàn)出“議題清單”的特征。

１．１ “ 印太戰(zhàn)略” 與“ 中產(chǎn)階級外交” 背景下的ＩＰＥＦ

拜登政府是在“印太戰(zhàn)略” 架構(gòu)內(nèi)推出ＩＰＥＦ 的，對華競爭是其底色。自特朗普執(zhí)政第二年起，以２０１７ 年１２ 月《美國國家安全戰(zhàn)略報告》與２０１８ 年１ 月《美國國防戰(zhàn)略報告》為標(biāo)志，美國開始明確地將中國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”，宣告“大國競爭” 歸來。同時期提出的“印太戰(zhàn)略”便建立于該認知之上。拜登上臺后，美國繼續(xù)將中國視為競爭對手，并且是“唯一既有意圖，也有越來越強的經(jīng)濟、外交、軍事和科技能力來重塑國際秩序的競爭者”。相比于特朗普，拜登的“印太戰(zhàn)略”更為成熟，注重發(fā)展“盟伴體系”，嘗試彌補經(jīng)濟領(lǐng)域的政策短板、企圖從安全和經(jīng)濟兩方面對中國周邊環(huán)境進行“雙重塑造”。在２０２２ 年２ 月發(fā)布的《美國的印太戰(zhàn)略》報告中，拜登政府列出了十大未來一到兩年內(nèi)的努力方向，其中之一便是發(fā)起ＩＰＥＦ。

“印太戰(zhàn)略”是ＩＰＥＦ 的戰(zhàn)略背景，而拜登政府的“中產(chǎn)階級外交”則是影響其具體內(nèi)容與特征的“戰(zhàn)術(shù)背景”。２０１６ 年美國大選五大湖區(qū)白人藍領(lǐng)階層的“倒戈”，助力帶有反建制和反全球化色彩的共和黨人特朗普當(dāng)選?！疤乩势宅F(xiàn)象”的出現(xiàn)，表現(xiàn)出白人藍領(lǐng)階層對全球化政策的不滿，在外交政策上體現(xiàn)出關(guān)注國內(nèi)、推動再工業(yè)化的傾向。在２０２０ 年大選中，民主黨重新奪回了“鐵銹帶”的部分州，這一定程度得益于拜登的藍領(lǐng)出身及其與工會的密切關(guān)系，但民主黨仍需考慮白人藍領(lǐng)階層的利益訴求以維持這一并不穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)，況且特朗普時期的部分對外政策仍有一定民意基礎(chǔ)。因此，拜登政府提出的“中產(chǎn)階級外交”雖然對“美國優(yōu)先”進行了調(diào)整，但仍舊一定程度保留了經(jīng)濟民族主義的色彩。在２０２０ 年于《外交事務(wù)》（Ｆｏｒｅｉｇｎ Ａｆｆａｉｒｓ）發(fā)表的文章中，拜登明確將經(jīng)濟安全視為國家安全，支持所謂“公平貿(mào)易”，表示要領(lǐng)導(dǎo)制定保護工人和中產(chǎn)階級利益的貿(mào)易規(guī)則。由此可見，拜登政府的經(jīng)貿(mào)政策并不完全是對奧巴馬政策的回歸，而是在美國國內(nèi)政治生態(tài)變化下調(diào)整適應(yīng)的產(chǎn)物。

“中產(chǎn)階級外交”在經(jīng)貿(mào)政策上關(guān)注國內(nèi)而非推進自由化的特征，影響了ＩＰＥＦ 的內(nèi)容設(shè)計。美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文（ＪａｋｅＳｕｌｌｉｖａｎ）在２０２３ 年４ 月于布魯金斯學(xué)會發(fā)表的講話中，歸納了美國重塑經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)力面臨的四大基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)空心化、新的地緣政治環(huán)境、氣候危機和能源轉(zhuǎn)型需要、“不平等的挑戰(zhàn)”（國內(nèi)的經(jīng)濟不平等）。該講話提出了以產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟外交為特征的“新華盛頓共識”?；谠摗肮沧R”，“中產(chǎn)階級外交”首先關(guān)注美國自身，推進“現(xiàn)代工業(yè)戰(zhàn)略”。其次，通過與盟伴協(xié)作建設(shè)有韌性的供應(yīng)鏈，組建全球供應(yīng)鏈聯(lián)盟降低對中國的依賴。最后，在科技上打造“小院高墻”，在基礎(chǔ)設(shè)施對外投資上推出“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”，在高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定上推廣“美式標(biāo)準(zhǔn)”，全方位推進對華競爭?！爸挟a(chǎn)階級外交”對ＩＰＥＦ 的內(nèi)容設(shè)計產(chǎn)生了關(guān)鍵影響。ＩＰＥＦ 沒有涉及關(guān)稅減讓等市場準(zhǔn)入承諾，這很大程度是自由化政策在美國國內(nèi)缺乏政治基礎(chǔ)所導(dǎo)致的。此外，關(guān)于供應(yīng)鏈和清潔經(jīng)濟的內(nèi)容均體現(xiàn)了關(guān)注國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征?？梢姡坝√珣?zhàn)略”對華競爭的戰(zhàn)略取向與“中產(chǎn)階級外交”關(guān)注國內(nèi)的戰(zhàn)術(shù)取向，共同影響著拜登政府對ＩＰＥＦ 的設(shè)計。

１．２ ＩＰＥＦ“議題清單”特征及其成因

在“印太戰(zhàn)略”與“中產(chǎn)階級外交”背景下推出的ＩＰＥＦ 并非傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定，而是呈現(xiàn)出“議題清單”的特征。首先，成員方可以選擇性地參與ＩＰＥＦ 的四大支柱，比如印度就沒有參與“貿(mào)易”支柱。其次，四個支柱談判的進程也可以存在差異，達成成果可以有先后。在２０２２ 年５ 月關(guān)于啟動ＩＰＥＦ 的記者會上，沙利文就曾表示，“如果我們能夠快速地為關(guān)鍵供應(yīng)鏈開發(fā)出一個早期預(yù)警系統(tǒng)，我們將不會等到ＩＰＥＦ 所有部分都完成后才推出并繼續(xù)推進?！弊詈螅膫€支柱中的議題更多體現(xiàn)的是美國自身的政策偏好，而非區(qū)域國家的共同關(guān)切。區(qū)域國家關(guān)注的市場準(zhǔn)入問題并未被納入ＩＰＥＦ，但美國關(guān)注的高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、勞工標(biāo)準(zhǔn)和反腐敗等議題，對區(qū)域發(fā)展中國家的吸引力有限。因此ＩＰＥＦ 本質(zhì)上更像美國提供的一份“議題清單”，讓區(qū)域國家從中選擇與美國合作的項目，而非基于區(qū)域國家共同需求提出的合作框架。

ＩＰＥＦ 為何會呈現(xiàn)出“議題清單” 的特征？第一，美國以“議題清單”的方式整合自身關(guān)注的議題，是在推進經(jīng)貿(mào)自由化缺乏國內(nèi)政治支持的背景下，仍試圖重塑區(qū)域經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)力的權(quán)宜之計。對于區(qū)域國家，尤其是《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（ＣＰＴＰＰ）的成員國而言，美國重新參與亞太經(jīng)貿(mào)合作較為理想的方式是重返ＴＰＰ（現(xiàn)ＣＰＴＰＰ），推出ＩＰＥＦ 只是“第二好的選擇”（ｓｅｃｏｎｄ－ｂｅｓｔ ｏｐｔｉｏｎ）。甚至有學(xué)者認為，拜登不愿加入ＣＰＴＰＰ 對日本而言是一個重大挫敗。但是，正如美國貿(mào)易代表戴琪（Ｋａｔｈ?ｅｒｉｎｅ Ｔａｉ）所言，ＴＰＰ 已無法在美國國內(nèi)獲得足夠的支持，傳統(tǒng)自貿(mào)協(xié)定很難得到國會的同意。拜登也曾作出承諾，“在對美國人進行投資并使他們能夠在全球經(jīng)濟中勝出之前，將不會加入任何新的貿(mào)易協(xié)定?！笨梢?，雖然美國希望重塑其經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)力，但已不愿加入帶有市場準(zhǔn)入承諾的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。因此，為了繞開國會的約束，同時也考慮到國內(nèi)對自由化的態(tài)度，拜登政府以“議題清單”的方式，回避傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定關(guān)于市場準(zhǔn)入的內(nèi)容，一方面部分延續(xù)ＴＰＰ 中有關(guān)貿(mào)易規(guī)則制定的議題，繼續(xù)推動規(guī)則主導(dǎo)權(quán)競爭；另一方面加入供應(yīng)鏈、清潔經(jīng)濟、反腐敗等自身關(guān)注的內(nèi)政外交議題，以此作為重新參與亞太經(jīng)貿(mào)競合的方式。

第二，允許區(qū)域成員選擇性地參與，這種靈活的談判方式能夠吸引更多區(qū)域發(fā)展中國家加入，擴大ＩＰＥＦ 的聲勢。由于區(qū)域國家經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，美國所偏好的高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則很難被區(qū)域發(fā)展中國家接受。因此，允許區(qū)域成員選擇性地參與，能夠在不減少議題的同時擴大成員的覆蓋范圍。此外，在各個支柱中，不同成員對不同議題的參與度也可以存在差異。有學(xué)者認為，ＩＰＥＦ 可能會出現(xiàn)一系列“同心圓”（ｃｏｎｃｅｎｔｒｉｃ ｃｉｒｃｌｅｓ）結(jié)構(gòu)，愿意作出約束性承諾的成員處于中心，接受廣泛的原則和目標(biāo)、但還未做好準(zhǔn)備作出更為實質(zhì)性承諾的參與者處在外層。以這種靈活的談判方式吸引更多區(qū)域成員將增加ＩＰＥＦ 的影響力，例如納入既沒有參與ＣＰＴＰＰ 也沒有留在ＲＣＥＰ 中的印度將使ＩＰＥＦ 的戰(zhàn)略意義得到增強。

第三，各支柱間以整合而非捆綁的方式進行談判，能使一些易于達成共識的議題形成先期成果。比如在疫情全球蔓延和地緣政治競爭所引發(fā)的供應(yīng)鏈危機的刺激下，亞太國家對供應(yīng)鏈安全的關(guān)注度逐漸升高。在ＩＰＥＦ 四大支柱的談判中，推進速度相對較快的正是“供應(yīng)鏈”支柱，該支柱在２０２３ 年５ 月的第二次部長會議上便已達成實質(zhì)性成果?？梢姡粚⒃撝еc其他談判難度更高的議題捆綁，可有助于達成先期成果。此外，短期難以達成實質(zhì)性成果的議題，也可以通過先行形成原則性共識，整合入整體框架中，在象征層面體現(xiàn)美國的經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)力。

二、ＩＰＥＦ 的議題整合功能

“議題清單”式的ＩＰＥＦ 在美國“印太戰(zhàn)略”與對華競爭布局中一定程度上發(fā)揮著議題整合的功能，將美國自身關(guān)注的與經(jīng)貿(mào)相關(guān)的對內(nèi)對外政策議題整合為一份清單，提供給區(qū)域成員從中進行有選擇的合作，進而以“區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作”的名義服務(wù)于美國自身政策。具體而言，美國推動的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、供應(yīng)鏈政策、基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭，以及拜登政府偏好的清潔能源和氣候政策、反腐“長臂管轄”等議題，被分別整合入ＩＰＥＦ 的四大支柱中。此外，與ＩＰＥＦ 幾乎同時開始推進的“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”，間接地將美國對臺灣問題的介入也整合進美國的區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排，加強了對華外交壓力。

２．１ “互聯(lián)經(jīng)濟”與高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定

經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定是ＩＰＥＦ“互聯(lián)經(jīng)濟”支柱的核心內(nèi)容，其中數(shù)字經(jīng)濟和勞工權(quán)利等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定是美國推動規(guī)則主導(dǎo)權(quán)競爭的關(guān)鍵議題。

美國將數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則制定整合入第一支柱有助于其在亞太地區(qū)推廣“美式模板”。目前全球范圍內(nèi)數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則主要存在三種模式：主張數(shù)據(jù)開放流動的美國模式、主張有條件流動的歐盟模式、強調(diào)國家安全和數(shù)據(jù)本地化的中國模式。其中，“美式模板”主要體現(xiàn)在《美墨加協(xié)定》（ ＵＳＭＣＡ） 與《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（ＵＪＤＴＡ）中，核心內(nèi)容包括跨境數(shù)據(jù)自由流動、不得強制要求計算機設(shè)施本地化、保護源代碼等。將數(shù)字經(jīng)濟議題整合入ＩＰＥＦ 中，首先使美國能夠借助該談判框架在亞太地區(qū)推廣有利于本國企業(yè)的數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則。強調(diào)跨境數(shù)據(jù)自由流動和保護源代碼，將有助于美國相關(guān)企業(yè)拓展國際市場。因此，借助ＩＰＥＦ 推廣高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則也得到了美國國內(nèi)信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會的大力支持。其次，納入數(shù)字經(jīng)濟議題也能提升ＩＰＥＦ 對發(fā)達經(jīng)濟體的吸引力。因此也有部分學(xué)者主張將數(shù)字經(jīng)濟單列為一個支柱，以更為靈活地同發(fā)達經(jīng)濟體成員合作達成早期成果。最后，美國借助ＩＰＥＦ 推廣數(shù)字經(jīng)濟“美式模板”可能會對區(qū)域國家數(shù)字經(jīng)濟治理的規(guī)則制定造成一定影響，同時對中國產(chǎn)生規(guī)則競爭壓力。

勞工標(biāo)準(zhǔn)也是規(guī)則制定的一個重要方面，美國將該議題整合入ＩＰＥＦ 不僅是為了爭奪規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，還有拉攏區(qū)域伙伴以勞工問題為由對華實施制裁的潛在用意。在價值觀層面，推廣高水平勞工標(biāo)準(zhǔn)與拜登政府注重維護勞工利益的“中產(chǎn)階級外交”有著相同的取向。在經(jīng)濟效益層面，高水平勞工標(biāo)準(zhǔn)的推廣也能一定程度限制所謂“逐底競爭”，可能對發(fā)展中國家的用工成本、消費者的消費偏好（比如偏好高勞工標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境下生產(chǎn)的產(chǎn)品）產(chǎn)生影響，間接提升美國制造業(yè)的競爭力。除了爭奪規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，勞工標(biāo)準(zhǔn)問題也可為美國實施“長臂管轄”與貿(mào)易制裁提供一個切入口。比如美國已經(jīng)開始以所謂“強迫勞動”為由，簽署所謂“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”禁止進口相關(guān)產(chǎn)品，并根據(jù)《美墨加協(xié)定》要求墨西哥和加拿大協(xié)同進行制裁?？紤]到在美國公布的ＩＰＥＦ 第一支柱擬議文本概覽中，“勞工”部分出現(xiàn)了“處理供應(yīng)鏈中強迫勞動問題的機制”等相關(guān)表述，有必要警惕美國拉攏區(qū)域伙伴以勞工問題為由對華實施制裁的潛在可能。

目前“貿(mào)易”（互聯(lián)經(jīng)濟）支柱是四大支柱中唯一沒有實質(zhì)性結(jié)束談判的支柱。根據(jù)２０２３年５ 月２７ 日ＩＰＥＦ 第二次部長級會議發(fā)布的聲明，除了一些原則性承諾外，成員方僅在發(fā)展中成員關(guān)心的“技術(shù)援助和經(jīng)濟合作”的章節(jié)文本上達成了一些共識。２０２３ 年１１ 月１６ 日美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的聲明顯示，“貿(mào)易”支柱在第三次部長級會議上并未取得實質(zhì)性進展?？梢娒绹趤喬貐^(qū)推廣高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則面臨較大阻力。阻力不僅來自區(qū)域發(fā)展中國家，還來自美國國內(nèi)———關(guān)于是否需要一個貿(mào)易協(xié)定以及貿(mào)易規(guī)則是否足夠“高標(biāo)準(zhǔn)”的爭論，使拜登政府不得不面對來自共和黨和民主黨黨內(nèi)的雙重壓力。

２．２ “韌性經(jīng)濟”與供應(yīng)鏈政策

在ＩＰＥＦ“韌性經(jīng)濟”支柱中，供應(yīng)鏈信息共享和危機應(yīng)對以及相關(guān)機制的建立是該部分的主要內(nèi)容。通過將供應(yīng)鏈議題整合入ＩＰＥＦ，美國利用區(qū)域性談判框架在亞太地區(qū)推動所謂供應(yīng)鏈“去風(fēng)險化”，同時服務(wù)于自身制造業(yè)回流與產(chǎn)業(yè)政策的推進。

首先，將供應(yīng)鏈議題整合入ＩＰＥＦ 是美國組建排華供應(yīng)鏈聯(lián)盟的重要一步。美國從小布什時期起便開始關(guān)注供應(yīng)鏈安全問題，到了特朗普時期，供應(yīng)鏈問題的大國競爭色彩逐漸顯現(xiàn)。拜登上臺后于２０２１ 年２ 月發(fā)起供應(yīng)鏈“百日審查”，６ 月“供應(yīng)鏈百日報告”公布，指出美國的制造能力不足、私人市場的不當(dāng)激勵和短期主義、他國的產(chǎn)業(yè)政策、全球采購的地域集中、有限的國際協(xié)作這五方面因素將給美國的供應(yīng)鏈帶來風(fēng)險。為增強供應(yīng)鏈韌性，拜登政府推動“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”，分別體現(xiàn)本土化、區(qū)域化、陣營化的特征。其中，“友岸外包”的具體表現(xiàn)之一便是組建全球供應(yīng)鏈聯(lián)盟，在區(qū)域?qū)用娴拇硇耘e措是于２０２１ 年６ 月成立美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會（ＴＴＣ）。由此可見，美國將供應(yīng)鏈議題整合入ＩＰＥＦ 中，將有助于其推動在亞太地區(qū)組建區(qū)域性供應(yīng)鏈聯(lián)盟。ＩＰＥＦ 第二次部長級會議上公布的３ 個供應(yīng)鏈協(xié)作機制便有可能成為亞太區(qū)域性供應(yīng)鏈聯(lián)盟的主要組成部分。

其次，借助ＩＰＥＦ 構(gòu)建供應(yīng)鏈信息共享機制，也能服務(wù)于美國自身產(chǎn)業(yè)政策的推進與對華科技競爭。一方面，借助ＩＰＥＦ 推動建立關(guān)鍵部門和貨物標(biāo)準(zhǔn)以及信息共享機制，將有助于美國確保自身關(guān)鍵原材料供給安全，以推進產(chǎn)業(yè)政策。為了確保關(guān)鍵原材料，尤其是關(guān)鍵礦產(chǎn)的供給安全，美國在國際層面通過組建“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”、簽署《美日關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議》《澳美氣候、關(guān)鍵礦產(chǎn)和清潔能源轉(zhuǎn)型協(xié)定》等加強信息共享。而將該議題整合入ＩＰＥＦ，則可以使美國借助區(qū)域性框架擴大信息共享網(wǎng)絡(luò)。另一方面，區(qū)域性供應(yīng)鏈信息共享機制的建立也將有助于美國收集產(chǎn)業(yè)信息，開展在半導(dǎo)體等領(lǐng)域的對華科技競爭與打壓。比如２０２１ 年９ 月２３ 日，美國商務(wù)部發(fā)布了一項“信息請求”，要求半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中的生產(chǎn)商、中間商和消費端企業(yè)“自愿”共享有關(guān)庫存、需求和交付動態(tài)的信息，以發(fā)現(xiàn)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈瓶頸。此舉帶有打擊中國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)、在供應(yīng)鏈中孤立中國的意圖，同時脅迫盟伴在美國投資設(shè)廠，以提升美國自身的芯片制造能力?？梢姡?yīng)鏈信息共享既有預(yù)防供應(yīng)鏈風(fēng)險的作用，也有收集產(chǎn)業(yè)情報展開對華競爭的潛在作用。

“供應(yīng)鏈”支柱在ＩＰＥＦ 第二次部長級會議上已達成實質(zhì)性成果，并在第三次部長級會議上簽署。成員方考慮建立ＩＰＥＦ 供應(yīng)鏈理事會、供應(yīng)鏈危機響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)和勞工權(quán)利咨詢委員會，以加強在供應(yīng)鏈風(fēng)險防范與危機應(yīng)對等方面的合作。 “供應(yīng)鏈”支柱中包含的關(guān)于關(guān)鍵部門和商品的識別與監(jiān)控、成員方在供應(yīng)鏈危機出現(xiàn)時關(guān)于交付受影響貨物的協(xié)作、促進供應(yīng)鏈中的勞工權(quán)利等內(nèi)容，將助力美國在亞太地區(qū)組建區(qū)域性排華供應(yīng)鏈聯(lián)盟。當(dāng)然，考慮到區(qū)域中小國家不愿選邊站的傾向與亞太地區(qū)合作強調(diào)靈活和自愿的互動經(jīng)驗，該支柱最終達成的成果是否具有較強約束性仍有待觀察。

２．３ “清潔經(jīng)濟”與能源、氣候及基礎(chǔ)設(shè)施投資

ＩＰＥＦ“清潔經(jīng)濟”支柱包括能源安全與轉(zhuǎn)型、溫室氣體減排、清潔經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施投資等內(nèi)容。該支柱的議題設(shè)置體現(xiàn)了拜登上臺后美國氣候與能源政策的轉(zhuǎn)變。

首先，將能源轉(zhuǎn)型與氣候議題整合入ＩＰＥＦ，是美國重塑其氣候問題領(lǐng)導(dǎo)力的舉措之一。特朗普退出氣候變化《巴黎協(xié)定》、發(fā)展傳統(tǒng)化石能源，嚴(yán)重損害了美國在氣候問題上的國際信譽。民主黨上臺后，為扭轉(zhuǎn)這一局面，拜登政府將氣候問題與能源轉(zhuǎn)型提升至國家安全的高度，以重塑輿論環(huán)境。在具體行動方面，拜登甫一上臺便簽署行政令重返《巴黎協(xié)定》，并且設(shè)定目標(biāo)，計劃到２０３０ 年溫室氣體排放水平比２００５ 年減少５０％～５２％，２０３５ 年實現(xiàn)零碳電力，最遲到２０５０ 年實現(xiàn)凈零排放。此外，為了重塑領(lǐng)導(dǎo)力，美國還協(xié)同其他國家和社會力量發(fā)起“全球甲烷承諾”（Ｇｌｏｂａｌ Ｍｅｔｈａｎｅ Ｐｌｅｄｇｅ）和“先行者聯(lián)盟”（Ｆｉｒｓｔ Ｍｏｖｅｒｓ Ｃｏａｌｉｔｉｏｎ）。在此背景下，ＩＰＥＦ 成為美國能夠重塑其氣候問題領(lǐng)導(dǎo)力的一個區(qū)域性平臺。

其次，將氣候問題與清潔經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，并將這種邏輯體現(xiàn)于ＩＰＥＦ 的議題設(shè)計中，也是美國國內(nèi)政策在區(qū)域平臺的映射。拜登曾表示，當(dāng)他思考“氣候變化”時，他想到的是“就業(yè)崗位”。在具體實踐中，拜登政府出臺了一系列產(chǎn)業(yè)政策以推動國內(nèi)清潔經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。在２０２３年４ 月發(fā)布的《美國國家創(chuàng)新路徑》中，拜登政府制定了“創(chuàng)新、示范、部署”三重戰(zhàn)略以實現(xiàn)２０５０ 年凈零排放目標(biāo)，而三重戰(zhàn)略的每一環(huán)都涉及政府投資。在資金投入上，２０２２ 年８ 月簽署的《通脹削減法案》計劃向能源安全和氣候變化項目投入約３ ６９０ 億美元，這一規(guī)?？梢哉f達到了美國對清潔能源投入的歷史高點。美國國內(nèi)推進清潔經(jīng)濟的政策也一定程度體現(xiàn)在ＩＰＥＦ 中，比如在促進清潔經(jīng)濟轉(zhuǎn)型部分有涉及對清潔經(jīng)濟的投融資等內(nèi)容。

最后，將清潔經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施投資整合入ＩＰＥＦ 中，也一定程度體現(xiàn)了美國利用該平臺推進海外基建競爭的潛在意圖。ＩＰＥＦ 第三支柱在２０２２ 年５ 月的共同聲明中被稱為“清潔能源、減碳和基礎(chǔ)設(shè)施”，在２０２３ 年１１ 月第三次部長級會議公布的成果中，擬設(shè)立的“ＩＰＥＦ 清潔經(jīng)濟投資者論壇”與“ＩＰＥＦ 催化資本基金”均涉及基礎(chǔ)設(shè)施投資。一方面，將清潔經(jīng)濟基建整合入?yún)^(qū)域談判框架中，有助于美國在亞太地區(qū)進一步拓展其基建投資影響力。事實上，美國借助“日美湄公河電力伙伴關(guān)系”和“湄公河—美國伙伴關(guān)系”等機制，已一定程度介入?yún)^(qū)域清潔電力的基礎(chǔ)設(shè)施投資中。另一方面，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則制定問題，也能成為美國推動對華海外基建競爭的一個著力點。

“清潔經(jīng)濟”支柱談判在第三次部長級會議上已宣布實質(zhì)性結(jié)束。該支柱的核心內(nèi)容，除了對清潔經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、減排和技術(shù)合作等提出倡議外，還涉及創(chuàng)建基礎(chǔ)設(shè)施投資對話機制、設(shè)立ＩＰＥＦ 催化資本基金以擴大融資渠道。此外，成員方擬創(chuàng)設(shè)“合作工作計劃”（Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ ＷｏｒｋＰｒｏｇｒａｍｓ），并將２０２３ 年５ 月提出的“區(qū)域氫能倡議”作為第一個“合作工作計劃”，推動地區(qū)減排與能源轉(zhuǎn)型。根據(jù)美國商務(wù)部２０２３ 年１１月發(fā)布的關(guān)于“清潔經(jīng)濟”支柱的事實清單，美國國際開發(fā)金融公司宣布設(shè)立“全球氣候基金”，為氣候基礎(chǔ)設(shè)施項目提供３ 億美元融資，其中包括符合條件的ＩＰＥＦ 成員國的項目?？梢娀ㄍ顿Y是該支柱不可忽視的重要組成部分。

２．４ “公平經(jīng)濟”與反腐“長臂管轄”

ＩＰＥＦ 第四支柱“公平經(jīng)濟”的主要內(nèi)容是反腐敗和稅收合作，相比于其他三個支柱，第四支柱的實質(zhì)性內(nèi)容有限，但在擴大美國“反腐敗戰(zhàn)略”影響力方面有一定的象征性意義。

一方面，“反腐敗”是拜登政府“振興民主”的重要抓手，將該議題納入ＩＰＥＦ 是拜登“反腐敗戰(zhàn)略”在區(qū)域?qū)用娴难由?。２０２?年６ 月，拜登政府發(fā)布關(guān)于打擊腐敗的國家安全備忘錄，正式將打擊腐敗確立為核心國家安全利益之一。２０２１ 年１２ 月，《美國反腐敗戰(zhàn)略》出臺，該戰(zhàn)略特別關(guān)注跨國層面的腐敗行為，比如利用美國金融體系進行洗錢、藏匿資產(chǎn)等。拜登“反腐敗戰(zhàn)略”在國際層面的舉措，首先表現(xiàn)為舉辦所謂“民主峰會”。在２０２１ 年１２ 月召開的第一屆“民主峰會”上，“打擊腐敗”被確定為會議的三大主題之一， 美國國務(wù)卿布林肯（ ＡｎｔｏｎｙＢｌｉｎｋｅｎ）在會上宣布設(shè)立國務(wù)院“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”。同樣在這次會議上，拜登發(fā)布“總統(tǒng)民主復(fù)興倡議”，宣布將對“賦權(quán)反腐敗變革推動者計劃”“全球反腐敗聯(lián)盟”“民主國家反對避風(fēng)港倡議” 等國際反腐合作提供資金支持。其次，推廣反腐敗“美式規(guī)則”也是拜登“反腐敗戰(zhàn)略”在國際層面的體現(xiàn)。例如在２０２３年５ 月公布的“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”第一階段談判成果中，關(guān)于“反腐敗”的部分就提到“以《美墨加協(xié)定》的反腐敗框架為基礎(chǔ)”?？梢?，將反腐敗議題納入ＩＰＥＦ 能夠使拜登的“反腐敗戰(zhàn)略”延伸至亞太地區(qū)，至少在象征層面一定程度提升其影響力。

另一方面，將反腐敗議題納入?yún)^(qū)域談判框架，也可能有助于美國利用該平臺組建信息共享機制，服務(wù)于反腐“長臂管轄”的實施。反腐敗不僅是一個價值觀問題或金融監(jiān)管問題，它還與對外制裁、“長臂管轄”相聯(lián)系。一旦將競爭對手貼上“腐敗”的標(biāo)簽，以“反腐敗”為由的制裁便成了打壓的工具。不難發(fā)現(xiàn)，“貼標(biāo)簽”的行為在美國的一些官方文件中已經(jīng)出現(xiàn)。比如，在２０２１ 年３ 月的《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》中，拜登政府指責(zé)所謂“反民主勢力”利用“武器化的腐敗”（ｗｅａｐｏｎｉｚｅｄ ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ）“分化自由國家”“削弱現(xiàn)存國際規(guī)則” “推廣威權(quán)治理模式”。又比如在２０２１ 年６ 月的關(guān)于打擊腐敗的國家安全備忘錄中，出現(xiàn)了所謂“戰(zhàn)略性腐敗”（ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ）這種帶有大國競爭色彩的標(biāo)簽?？紤]到美國政府長期以來對“一帶一路”透明度的質(zhì)疑與抹黑，美國的反腐“長臂管轄”也有可能被用于對華競爭，干擾中國企業(yè)的海外經(jīng)營與“一帶一路”的推進。因此，有必要警惕美國利用ＩＰＥＦ 組建反腐敗和稅務(wù)信息交換機制，為對華“長臂管轄”收集信息的這種潛在可能。

根據(jù)ＩＰＥＦ 第三次部長級會議發(fā)布的聲明，“公平經(jīng)濟”支柱的談判也已實質(zhì)性結(jié)束。成員國重申了《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際條約規(guī)定的反腐義務(wù)，設(shè)立“能力建設(shè)框架” （ＣａｐａｃｉｔｙＢｕｉｌｄｉｎｇ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ）、年度協(xié)調(diào)會議等合作機制，促進信息交流與反腐能力建設(shè)。從已公布的信息來看，該支柱的合作可能更側(cè)重對話交流，而非是強約束性的。

２．５ ＩＰＥＦ 與“ 美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議” 可能的聯(lián)動

ＩＰＥＦ 正式啟動后，美國與中國臺灣地區(qū)的“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”也在一周后（２０２２ 年６月１ 日）啟動，這也使美國對臺灣問題的介入被間接地整合入美國的區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排中。

美國啟動與臺當(dāng)局的所謂“雙邊”貿(mào)易倡議而非將其納入ＩＰＥＦ，主要是顧及區(qū)域國家可能因臺灣問題而不愿參與ＩＰＥＦ。在ＩＰＥＦ 正式啟動前，美國參眾兩院有相當(dāng)一部分議員在臺當(dāng)局的游說下，上書拜登政府支持將中國臺灣地區(qū)納入ＩＰＥＦ。２０２２ 年３ 月，美國眾議院２００ 名議員在國會“臺灣核心小組”成員的率領(lǐng)下，致函商務(wù)部長雷蒙多（Ｇｉｎａ Ｍ． Ｒａｉｍｏｎｄｏ）與貿(mào)易代表戴琪，強調(diào)美臺經(jīng)貿(mào)聯(lián)系與中國臺灣地區(qū)在供應(yīng)鏈中的作用，支持將其納入ＩＰＥＦ。此外，２０２２ 年５ 月，在參議院外交關(guān)系委員會高級成員里施（Ｊａｍｅｓ Ｅ． Ｒｉｓｃｈ）與參議院外交關(guān)系委員會主席梅南德斯（Ｒｏｂｅｒｔ Ｍｅｎｅｎｄｅｚ） 的帶領(lǐng)下，共５２ 名參議員聯(lián)名致函拜登，敦促政府將中國臺灣地區(qū)納入ＩＰＥＦ。雖然美國國會有不少支持的聲音，但是拜登政府還是沒有將中國臺灣地區(qū)列為創(chuàng)始成員?？偨y(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文表示，這種做法使美國處于“最佳位置”，能夠在加強與中國臺灣地區(qū)的經(jīng)濟伙伴關(guān)系的同時與不同國家推動ＩＰＥＦ。其潛臺詞是，若將中國臺灣地區(qū)納入ＩＰＥＦ，那么不愿選邊站的區(qū)域國家考慮到中國大陸的態(tài)度很可能不愿加入ＩＰＥＦ，從而使得該框架參與成員的廣泛性難以得到保證。因此，在美國既希望拉攏盡可能多的區(qū)域國家，又希望與中國臺灣地區(qū)加深經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的情況下，在ＩＰＥＦ 框架外同步推進“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”，便成了平衡上述兩個目標(biāo)的一種戰(zhàn)術(shù)性安排。

“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”的議題與談判方式與ＩＰＥＦ 相似，而美國推動該貿(mào)易協(xié)議談判也是為了拉攏中國臺灣地區(qū)在經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定等方面孤立中國大陸，從而與ＩＰＥＦ 相配合，服務(wù)于美國自身“印太戰(zhàn)略”的推進。根據(jù)２０２２ 年８月１７ 日發(fā)布的談判授權(quán)內(nèi)容，“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”將包括貿(mào)易便利化、良好監(jiān)管實踐、反腐敗、中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)字貿(mào)易、勞工、環(huán)境、“國有企業(yè)”、非市場政策與實踐共１１個議題。可以發(fā)現(xiàn)，該貿(mào)易倡議同樣不涉及關(guān)稅減讓的內(nèi)容，其中數(shù)字貿(mào)易、勞工、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等規(guī)則制定議題與ＩＰＥＦ“互聯(lián)經(jīng)濟”支柱的主要內(nèi)容類似，而反腐敗則與“公平經(jīng)濟”支柱類似。在談判方式上，“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”同樣可以靈活地選擇一些易于達成共識的議題形成早期成果，比如２０２３ 年５ 月１８ 日達成的第一階段協(xié)議只涉及５ 個議題。從意圖上看，臺灣當(dāng)局仍希望加入ＩＰＥＦ，將“雙邊”貿(mào)易倡議視為暫時性的替代，其目的是在強化與美國經(jīng)貿(mào)關(guān)系的同時拓展所謂“國際空間”。對于美國而言，“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”同樣是為“印太戰(zhàn)略”服務(wù)的，孤立中國大陸的意圖與區(qū)域性的ＩＰＥＦ 類似，而以此方式與臺當(dāng)局加深經(jīng)貿(mào)聯(lián)系也成為美國介入臺灣問題的又一途徑。

三、ＩＰＥＦ 議題整合功能的影響及其局限

３．１ ＩＰＥＦ 議題整合功能的影響

首先，ＩＰＥＦ 的議題整合功能使美國得以利用這一工具，將自身偏好的議題整合入?yún)^(qū)域框架中，將區(qū)域國家關(guān)心的自由化問題邊緣化，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)貿(mào)談判的議題設(shè)置。ＩＰＥＦ 兼具對華競爭與關(guān)注國內(nèi)的特征。正如２０２２ 年９ 月拜登政府發(fā)布的“經(jīng)濟藍圖”所示，維護工人階層與中產(chǎn)階級家庭的利益、提升美國產(chǎn)業(yè)競爭力與韌性是拜登政府經(jīng)濟議題的核心關(guān)注。不同于特朗普的是，民主黨政府在清潔能源、氣候、反腐敗等議題上展現(xiàn)出較強偏好。因此，關(guān)注國內(nèi)而非重新?lián)肀ё杂苫?、強調(diào)清潔能源轉(zhuǎn)型與氣候問題、以反腐敗“振興民主”加之經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的對華競爭，這幾方面的政策偏好被一一整合入ＩＰＥＦ 的各個支柱中，使得美國得以在區(qū)域?qū)用嬉龑?dǎo)區(qū)域成員與其關(guān)注的議題進行合作。

其次，美國將帶有“排華”特征的議題整合入ＩＰＥＦ 中并同步推動“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”，將使中國在亞太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)活動面臨潛在挑戰(zhàn)，并給中國造成一定的外交壓力。ＩＰＥＦ 的排華色彩是非常明顯的。美國商務(wù)部長雷蒙多曾明確指出，美國發(fā)起ＩＰＥＦ 是為了在區(qū)域經(jīng)貿(mào)事務(wù)上提供一個對“中國路徑的替代”。在議題選擇上，ＩＰＥＦ 的每一個支柱都或多或少帶有對華競爭的因素：“互聯(lián)經(jīng)濟”涉及經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)競爭，“韌性經(jīng)濟”涉及組建排華供應(yīng)鏈聯(lián)盟，“清潔經(jīng)濟”涉及基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭，“公平經(jīng)濟”涉及反腐“長臂管轄”?？梢?，整合諸多競爭議題的ＩＰＥＦ 將對中國參與數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定、在亞太地區(qū)推進“一帶一路”等經(jīng)貿(mào)合作造成負面影響。此外，同步推進的“美臺２１世紀(jì)貿(mào)易倡議”則使臺灣問題與區(qū)域經(jīng)貿(mào)競合產(chǎn)生了潛在聯(lián)系，埋下了“外交炒作” 的隱患。拜登政府上臺后，尤其是２０２２ 年烏克蘭危機全面升級后，美臺互動日益頻繁。在此背景下，“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”的啟動無疑是美國對臺介入在經(jīng)貿(mào)層面的又一體現(xiàn)，其在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域掏空一個中國原則的企圖值得警惕。

最后，美國利用多邊平臺推動“小多邊”協(xié)作，將競爭性議題帶入?yún)^(qū)域多邊場合，將進一步加劇區(qū)域經(jīng)貿(mào)互動的競爭與分化，對原有多邊平臺（如ＡＰＥＣ）的合作內(nèi)涵造成損害。利用多邊平臺推進“小多邊”協(xié)作已成為美國較常使用的外交手段。比如在２０２１ 年１０ 月的羅馬Ｇ２０峰會期間，美國召集了１４ 個國家與歐盟共同召開了一次將中國排除在外的“全球供應(yīng)鏈韌性峰會”。又如美國利用２０２３ 年５ 月在底特律主辦ＡＰＥＣ 貿(mào)易部長會議的機會，召集舉行ＩＰＥＦ 第二次部長級會議；借２０２３ 年１１ 月舊金山ＡＰＥＣ 領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議之機，召集ＩＰＥＦ 第三次部長級會議。此外，美國在ＩＰＥＦ 的成員選擇上將柬埔寨、老撾、緬甸３ 個東盟國家排除在外，造成了東盟的分裂，違背了自身關(guān)于支持“東盟中心地位”（ＡＳＥＡＮ Ｃｅｎｔｒａｌｉｔｙ）的形式上的承諾，這亦是對已有多邊機制的損害。諸如此類以競爭性、排他性的“小多邊”協(xié)作侵蝕多邊合作的舉措，將使區(qū)域乃至全球范圍的經(jīng)貿(mào)互動更具競爭色彩。

３．２ ＩＰＥＦ 議題整合功能的局限

拜登政府通過將自身偏好的議題整合入ＩＰＥＦ 中，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)貿(mào)談判服務(wù)于“印太戰(zhàn)略”與“中產(chǎn)階級外交”的推進。但作為一個區(qū)域談判框架，ＩＰＥＦ 也存在著不小的局限性。

第一，ＩＰＥＦ 整合的大部分議題并非區(qū)域成員共同關(guān)注的議題，由于美國給予的實質(zhì)性激勵不足，加之ＩＰＥＦ 的對華競爭色彩，部分區(qū)域成員參與的積極性有限。不同于反映區(qū)域共同訴求的ＲＣＥＰ，ＩＰＥＦ 是由美國主導(dǎo)設(shè)計并推動的。首先，由于國內(nèi)政治的影響，美國不愿作出自由化承諾，ＩＰＥＦ 中沒有納入關(guān)稅減讓等市場準(zhǔn)入內(nèi)容，這使得該談判框架對區(qū)域國家的吸引力不足。雖然沙利文辯稱這不是ＩＰＥＦ 的“漏洞”（ｂｕｇ），而是其“特點”（ｆｅａｔｕｒｅ），因為“面對新形勢和新挑戰(zhàn)需要新方法”。但是不提供關(guān)稅減讓等紅利，區(qū)域國家很難在沒有實質(zhì)性激勵的情況下自愿接受美國偏好的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。有學(xué)者認為，相比于其他ＩＰＥＦ 成員，美國的平均關(guān)稅已經(jīng)很低了。但針對區(qū)域成員的一些優(yōu)勢部門，比如越南和印尼的鞋類產(chǎn)品、印度的床上用品等，美國仍舊征收相對較高的關(guān)稅。因此，在關(guān)稅減讓上美國確實還有余地。其次，美國愿意為推動該框架成果的落實提供多少資金支持也是值得懷疑的。美國雖然通過了投入巨大的《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法案》《芯片和科學(xué)法案》《通脹削減法案》，但其重心在國內(nèi)。最后，ＩＰＥＦ 的對華競爭色彩與對現(xiàn)有區(qū)域多邊機制的沖擊也對區(qū)域成員施加了壓力。具有排他性的“小多邊”安排與區(qū)域中小國家支持“東盟中心地位”、不愿在中美之間選邊站的合作期望并不相符，而這些國家對中國態(tài)度的顧慮也將一定程度成為ＩＰＥＦ 推進的制約性因素。

第二，高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則難以被區(qū)域發(fā)展中國家完全接受，推廣“美式模板”將面臨較大阻力。以數(shù)字貿(mào)易規(guī)則為例，美國信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)理事會（ Ｔｈｅ Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ＩｎｄｕｓｔｒｙＣｏｕｎｃｉｌ）曾列舉３ 例建議美國政府在ＩＰＥＦ 中解決的數(shù)字貿(mào)易壁壘問題：印尼建立電子傳輸海關(guān)程序可能對電子傳輸征收關(guān)稅、韓國在政府采購上設(shè)置針對非本國云平臺公司的歧視性要求、印度對跨境數(shù)據(jù)流動進行限制。這些區(qū)域國家的具體政策反映出，數(shù)字貿(mào)易的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則在區(qū)域內(nèi)尚無共識基礎(chǔ)。此外，在勞工權(quán)利和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上也存在類似困境。而在反腐敗議題上，有來自發(fā)展中國家的代表坦率表示，該問題在談判中或是不受歡迎，或是難以討論?？梢娒绹坝√珣?zhàn)略”的經(jīng)濟議程與區(qū)域國家的需求是脫節(jié)的。

第三，以整合而非捆綁的方式靈活推進談判，也可能使部分議題能夠達成的實質(zhì)性成果有限。靈活的談判方式能夠吸引區(qū)域發(fā)展中國家加入，但也有研究者指出，由于四個支柱彼此之間不是相互捆綁的，ＩＰＥＦ 將一定程度缺乏“杠桿作用”（ｌｅｖｅｒａｇｅ），即以某一方面的讓步換取另一方面的利益。因此，在一些難以達成共識的議題上，可能會陷入“無風(fēng)險但也無回報的陷阱”（ｎｏ－ｒｉｓｋ， ｎｏ－ｒｅｗａｒｄ ｔｒａｐ）。例如“清潔經(jīng)濟”支柱下計劃發(fā)起的“區(qū)域氫能倡議”或?qū)⒅挥伞案信d趣的ＩＰＥＦ 伙伴”發(fā)起，其他成員在“準(zhǔn)備好時加入”。 此外，諸如國內(nèi)勞工權(quán)利保護、海關(guān)手續(xù)便利化、加強環(huán)境保護、溫室氣體減排、信息共享等，均需依靠成員方自主進行政策優(yōu)化與協(xié)作，在ＩＰＥＦ 框架內(nèi)達成的成果在這些方面或許仍是倡議性的，而非具有較強約束性。

第四，ＩＰＥＦ 的穩(wěn)定性受美國國內(nèi)政治的影響，拜登政府整合的部分議題（比如清潔能源、氣候和反腐?。┑氖苤匾暢潭?，以及尚未達成的“貿(mào)易”支柱談判的存續(xù)與推進，可能會隨著美國國內(nèi)政局的變化而發(fā)生改變。雖然在ＩＰＥＦ談判的推進過程中，美國貿(mào)易代表辦公室和商務(wù)部一再強調(diào)國會成員的參與，通過談判間隙的簡報會向國會等利益相關(guān)方報告情況；但是由于ＩＰＥＦ 不涉及關(guān)稅減讓等傳統(tǒng)自貿(mào)協(xié)定議題，并不一定需要經(jīng)過國會批準(zhǔn)，因此其作出的政策承諾具有不穩(wěn)定性。受到美國國內(nèi)黨爭的影響，拜登政府偏好的清潔能源與氣候變化等議題是否能得到持續(xù)的支持還有待觀察。此前在圍繞債務(wù)上限問題進行的兩黨博弈中，一些隱患已經(jīng)出現(xiàn)。比如２０２３ 年４ 月２６ 日，美國眾議院通過一項共和黨提出的法案，以削減未來１０ 年聯(lián)邦財政開支為代價允許拜登政府將債務(wù)上限提高１．５ 萬億美元，其中就包括有廢除部分清潔能源稅收抵免政策。此外，在反腐敗問題上，特朗普政府曾有過廢除“卡丁—盧格條款”（Ｃａｒｄｉｎ－Ｌｕｇａｒ ｐｒｏｖｉｓｉｏｎ）、退出“采掘業(yè)透明度倡議”（ＥＩＴＩ）的先例。２０２３ 年１１ 月１８ 日，特朗普在艾奧瓦州對支持者發(fā)表演講時，甚至揚言若再次當(dāng)選將“廢除”（ｋｎｏｃｋ ｏｕｔ）ＩＰＥＦ。由此可見，美國國內(nèi)政治給ＩＰＥＦ 帶來的不確定性也是其局限之一。

四、結(jié) 語

美國主導(dǎo)推動的“印太經(jīng)濟框架”（ＩＰＥＦ）談判使亞太經(jīng)貿(mào)互動的大國競爭色彩增強。該框架在美國“印太戰(zhàn)略”升級與拜登政府推行“中產(chǎn)階級外交”的背景下出臺，因而ＩＰＥＦ 一方面是美國對華競爭在亞太經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的政策補充，另一方面也表現(xiàn)出重視國內(nèi)而非重新?lián)肀ё杂苫奶卣?。ＩＰＥ?并非傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定，而是“議題清單”式的，發(fā)揮著議題整合的功能。在ＩＰＥＦ 的議題設(shè)計中，美國回避關(guān)稅減讓等市場準(zhǔn)入內(nèi)容，整合入高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定和供應(yīng)鏈政策，以推進數(shù)字經(jīng)濟、勞工標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)競爭，組建排華供應(yīng)鏈聯(lián)盟，展開基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭。此外，拜登政府偏好的清潔能源、氣候、反腐敗等議題也體現(xiàn)于ＩＰＥＦ 中。而與ＩＰＥＦ 幾乎同時啟動的“美臺２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”，也將美國對臺灣問題的介入間接地整合入?yún)^(qū)域經(jīng)貿(mào)安排中。

ＩＰＥＦ 將對亞太經(jīng)貿(mào)合作帶來一定程度的負面影響，但該框架同樣具有局限性，這為中國如何應(yīng)對提供了啟示。首先，ＩＰＥＦ 整合的議題并非區(qū)域國家的共同關(guān)切，美國受國內(nèi)政治影響能夠提供的實質(zhì)性激勵有限；因此，中國繼續(xù)推動落實反映區(qū)域國家共同自由化需求的ＲＣＥＰ，支持以東盟為中心的區(qū)域合作架構(gòu)，是符合區(qū)域國家共同期望的。其次，區(qū)域發(fā)展中國家難以完全接受數(shù)字經(jīng)濟等經(jīng)貿(mào)規(guī)則的“美式模板”，中國積極推進加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（ＤＥＰＡ）、申請加入ＣＰＴＰＰ，一方面能避免在經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定上“缺席”，另一方面也能在規(guī)則制定過程中為發(fā)展中國家發(fā)聲。最后，ＩＰＥＦ 已達成的成果的落實與“貿(mào)易”支柱談判的存續(xù)及推進受靈活的談判方式與美國國內(nèi)政治影響，具有不確定性。總之，美國利用ＩＰＥＦ塑造孤立中國的亞太經(jīng)貿(mào)格局值得警惕，而ＩＰＥＦ 存在的局限也意味著其后續(xù)推進將面臨現(xiàn)實阻力。

編輯 邵雯婧