“ 印太經(jīng)濟(jì)框架” 的議題整合功能及其局限

摘要：２０２２ 年５ 月啟動(dòng)的“印太經(jīng)濟(jì)框架” （ＩＰＥＦ） 談判是拜登政府升級“印太戰(zhàn)略”、推行“ 中產(chǎn)階級外交”的一個(gè)重要舉措。不同于傳統(tǒng)自貿(mào)協(xié)定，ＩＰＥＦ 發(fā)揮議題整合功能，呈現(xiàn)出“議題清單”的特征。拜登政府通過將高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、供應(yīng)鏈政策、清潔能源與氣候政策、基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭、反腐“長臂管轄” 等反映自身偏好的內(nèi)政外交議題整合入談判框架中，以“ 區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作”之名，行地緣經(jīng)濟(jì)競爭之實(shí)。ＩＰＥＦ 整合的議題并非區(qū)域國家的共同關(guān)切，缺乏實(shí)質(zhì)性激勵(lì)；經(jīng)貿(mào)規(guī)則的“美式模板”難以被區(qū)域發(fā)展中國家完全接受；整合而非捆綁的談判方式可能導(dǎo)致部分議題成果有限；部分議題的受重視程度以及“貿(mào)易”支柱談判的存續(xù)與推進(jìn)將受美國國內(nèi)政治影響?？梢?，ＩＰＥＦ 對中國的周邊經(jīng)貿(mào)環(huán)境產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，但該框架在尋求達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果的過程中也將面臨現(xiàn)實(shí)困難。

關(guān)鍵詞：“印太經(jīng)濟(jì)框架”；議題整合；“印太戰(zhàn)略”；經(jīng)濟(jì)外交；中美競爭

中圖分類號：Ｄ８１ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）１１－００５７－１４

拜登政府上臺(tái)后，美國的“印太戰(zhàn)略”升級，“印太經(jīng)濟(jì)框架”（Ｉｎｄｏ－Ｐａｃｉｆｉｃ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｆｒａｍｅ?ｗｏｒｋ ｆｏｒ Ｐｒｏｓｐｅｒｉｔｙ，以下簡稱“ＩＰＥＦ”）作為該戰(zhàn)略在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要安排，于２０２２ 年５ 月宣布啟動(dòng)。截至目前，ＩＰＥＦ 共有１４ 名成員，除了美國及其傳統(tǒng)盟友與伙伴日本、韓國、澳大利亞、新西蘭外，還包括南亞大國印度、太平洋島國斐濟(jì)，以及７ 個(gè)東南亞國家———印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、越南、文萊。內(nèi)容上，ＩＰＥＦ 由“貿(mào)易”（互聯(lián)經(jīng)濟(jì)）、“供應(yīng)鏈”（韌性經(jīng)濟(jì)）、“清潔經(jīng)濟(jì)”“公平經(jīng)濟(jì)”四大支柱組成，涵蓋數(shù)字經(jīng)濟(jì)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境、供應(yīng)鏈、清潔經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施投資、反腐敗和稅收合作等議題。其中，“供應(yīng)鏈”“清潔經(jīng)濟(jì)”“公平經(jīng)濟(jì)”三大支柱的談判已宣布實(shí)質(zhì)性結(jié)束，成員方計(jì)劃建立包括ＩＰＥＦ 部長級理事會(huì)和聯(lián)合委員會(huì)在內(nèi)的一系列后續(xù)對話與合作機(jī)制，但“貿(mào)易”支柱目前進(jìn)展受阻。ＩＰＥＦ 帶有孤立中國的特征，美國企圖將其打造為“經(jīng)濟(jì)規(guī)則改變者”（ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｇａｍｅ－ｃｈａｎｇｅｒ）以重塑自身在亞太經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。而ＩＰＥＦ 的對華競爭色彩也將加劇亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)分裂與斂合的雙重趨勢。

現(xiàn)有研究對ＩＰＥＦ 的分析，涉及其提出背景與戰(zhàn)略意圖、本質(zhì)與特征、影響與局限三個(gè)方面。第一，在背景與意圖方面，ＩＰＥＦ 針對中國的戰(zhàn)略意圖明顯，拜登政府推出ＩＰＥＦ 旨在彌補(bǔ)美國“印太戰(zhàn)略”經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的缺陷，在重塑地區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力的同時(shí)促進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二，在本質(zhì)與特征方面，ＩＰＥＦ 是美國的地緣經(jīng)濟(jì)工具，但該框架不同于ＴＰＰ，不涉及關(guān)稅減讓等市場準(zhǔn)入承諾，而是關(guān)注經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定和供應(yīng)鏈等問題，體現(xiàn)了美國貿(mào)易政策的“范式轉(zhuǎn)換”。第三，在影響與局限方面，ＩＰＥＦ 可能使地區(qū)供應(yīng)鏈面臨分化的風(fēng)險(xiǎn)，激起規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)競爭，對“一帶一路”推進(jìn)產(chǎn)生負(fù)面影響。當(dāng)然，ＩＰＥＦ 在實(shí)質(zhì)性激勵(lì)、區(qū)域國家接受度以及穩(wěn)定性等方面也存在局限。隨著談判的深入以及更多談判成果的公布，有必要對ＩＰＥＦ 在美國“印太戰(zhàn)略”中發(fā)揮的功能展開進(jìn)一步的分析。首先，需要解釋ＩＰＥＦ 為何是“議題清單”式的合作框架。ＩＰＥＦ 為何會(huì)呈現(xiàn)出由不同支柱組成、整合眾多議題、成員方可以選擇性參與的特征，對此需要結(jié)合其政策背景作出解釋。其次，對于ＩＰＥＦ 功能的分析需將其置于美國對華競爭的整體戰(zhàn)略與政策布局中，從而發(fā)現(xiàn)四大支柱中的不同議題與拜登政府推行的其他內(nèi)政外交政策之間的聯(lián)系。最后，在此基礎(chǔ)上對ＩＰＥＦ 發(fā)揮的功能進(jìn)行歸納，從而更好地理解其在美國對華競爭布局中的作用與局限。

一、ＩＰＥＦ“議題清單”特征的形成背景及成因

拜登政府推出ＩＰＥＦ 是對美國“印太戰(zhàn)略”的補(bǔ)充，而且該政策工具也是在拜登推行“中產(chǎn)階級外交”的背景下出臺(tái)的，兼顧對華競爭與自身能力建設(shè)。ＩＰＥＦ 出臺(tái)的政策背景以及對于擴(kuò)大成員范圍、形成先期成果的考慮，使得ＩＰＥＦ呈現(xiàn)出“議題清單”的特征。

１．１ “ 印太戰(zhàn)略” 與“ 中產(chǎn)階級外交” 背景下的ＩＰＥＦ

拜登政府是在“印太戰(zhàn)略” 架構(gòu)內(nèi)推出ＩＰＥＦ 的，對華競爭是其底色。自特朗普執(zhí)政第二年起，以２０１７ 年１２ 月《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》與２０１８ 年１ 月《美國國防戰(zhàn)略報(bào)告》為標(biāo)志，美國開始明確地將中國定義為“戰(zhàn)略競爭對手”，宣告“大國競爭” 歸來。同時(shí)期提出的“印太戰(zhàn)略”便建立于該認(rèn)知之上。拜登上臺(tái)后，美國繼續(xù)將中國視為競爭對手，并且是“唯一既有意圖，也有越來越強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和科技能力來重塑國際秩序的競爭者”。相比于特朗普，拜登的“印太戰(zhàn)略”更為成熟，注重發(fā)展“盟伴體系”，嘗試彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策短板、企圖從安全和經(jīng)濟(jì)兩方面對中國周邊環(huán)境進(jìn)行“雙重塑造”。在２０２２ 年２ 月發(fā)布的《美國的印太戰(zhàn)略》報(bào)告中，拜登政府列出了十大未來一到兩年內(nèi)的努力方向，其中之一便是發(fā)起ＩＰＥＦ。

“印太戰(zhàn)略”是ＩＰＥＦ 的戰(zhàn)略背景，而拜登政府的“中產(chǎn)階級外交”則是影響其具體內(nèi)容與特征的“戰(zhàn)術(shù)背景”。２０１６ 年美國大選五大湖區(qū)白人藍(lán)領(lǐng)階層的“倒戈”，助力帶有反建制和反全球化色彩的共和黨人特朗普當(dāng)選。“特朗普現(xiàn)象”的出現(xiàn)，表現(xiàn)出白人藍(lán)領(lǐng)階層對全球化政策的不滿，在外交政策上體現(xiàn)出關(guān)注國內(nèi)、推動(dòng)再工業(yè)化的傾向。在２０２０ 年大選中，民主黨重新奪回了“鐵銹帶”的部分州，這一定程度得益于拜登的藍(lán)領(lǐng)出身及其與工會(huì)的密切關(guān)系，但民主黨仍需考慮白人藍(lán)領(lǐng)階層的利益訴求以維持這一并不穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)，況且特朗普時(shí)期的部分對外政策仍有一定民意基礎(chǔ)。因此，拜登政府提出的“中產(chǎn)階級外交”雖然對“美國優(yōu)先”進(jìn)行了調(diào)整，但仍舊一定程度保留了經(jīng)濟(jì)民族主義的色彩。在２０２０ 年于《外交事務(wù)》（Ｆｏｒｅｉｇｎ Ａｆｆａｉｒｓ）發(fā)表的文章中，拜登明確將經(jīng)濟(jì)安全視為國家安全，支持所謂“公平貿(mào)易”，表示要領(lǐng)導(dǎo)制定保護(hù)工人和中產(chǎn)階級利益的貿(mào)易規(guī)則。由此可見，拜登政府的經(jīng)貿(mào)政策并不完全是對奧巴馬政策的回歸，而是在美國國內(nèi)政治生態(tài)變化下調(diào)整適應(yīng)的產(chǎn)物。

“中產(chǎn)階級外交”在經(jīng)貿(mào)政策上關(guān)注國內(nèi)而非推進(jìn)自由化的特征，影響了ＩＰＥＦ 的內(nèi)容設(shè)計(jì)。美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文（ＪａｋｅＳｕｌｌｉｖａｎ）在２０２３ 年４ 月于布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)表的講話中，歸納了美國重塑經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力面臨的四大基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)空心化、新的地緣政治環(huán)境、氣候危機(jī)和能源轉(zhuǎn)型需要、“不平等的挑戰(zhàn)”（國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)不平等）。該講話提出了以產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)外交為特征的“新華盛頓共識”?；谠摗肮沧R”，“中產(chǎn)階級外交”首先關(guān)注美國自身，推進(jìn)“現(xiàn)代工業(yè)戰(zhàn)略”。其次，通過與盟伴協(xié)作建設(shè)有韌性的供應(yīng)鏈，組建全球供應(yīng)鏈聯(lián)盟降低對中國的依賴。最后，在科技上打造“小院高墻”，在基礎(chǔ)設(shè)施對外投資上推出“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”，在高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定上推廣“美式標(biāo)準(zhǔn)”，全方位推進(jìn)對華競爭?！爸挟a(chǎn)階級外交”對ＩＰＥＦ 的內(nèi)容設(shè)計(jì)產(chǎn)生了關(guān)鍵影響。ＩＰＥＦ 沒有涉及關(guān)稅減讓等市場準(zhǔn)入承諾，這很大程度是自由化政策在美國國內(nèi)缺乏政治基礎(chǔ)所導(dǎo)致的。此外，關(guān)于供應(yīng)鏈和清潔經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容均體現(xiàn)了關(guān)注國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征?？梢?，“印太戰(zhàn)略”對華競爭的戰(zhàn)略取向與“中產(chǎn)階級外交”關(guān)注國內(nèi)的戰(zhàn)術(shù)取向，共同影響著拜登政府對ＩＰＥＦ 的設(shè)計(jì)。

１．２ ＩＰＥＦ“議題清單”特征及其成因

在“印太戰(zhàn)略”與“中產(chǎn)階級外交”背景下推出的ＩＰＥＦ 并非傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定，而是呈現(xiàn)出“議題清單”的特征。首先，成員方可以選擇性地參與ＩＰＥＦ 的四大支柱，比如印度就沒有參與“貿(mào)易”支柱。其次，四個(gè)支柱談判的進(jìn)程也可以存在差異，達(dá)成成果可以有先后。在２０２２ 年５ 月關(guān)于啟動(dòng)ＩＰＥＦ 的記者會(huì)上，沙利文就曾表示，“如果我們能夠快速地為關(guān)鍵供應(yīng)鏈開發(fā)出一個(gè)早期預(yù)警系統(tǒng)，我們將不會(huì)等到ＩＰＥＦ 所有部分都完成后才推出并繼續(xù)推進(jìn)?！弊詈?，四個(gè)支柱中的議題更多體現(xiàn)的是美國自身的政策偏好，而非區(qū)域國家的共同關(guān)切。區(qū)域國家關(guān)注的市場準(zhǔn)入問題并未被納入ＩＰＥＦ，但美國關(guān)注的高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則、勞工標(biāo)準(zhǔn)和反腐敗等議題，對區(qū)域發(fā)展中國家的吸引力有限。因此ＩＰＥＦ 本質(zhì)上更像美國提供的一份“議題清單”，讓區(qū)域國家從中選擇與美國合作的項(xiàng)目，而非基于區(qū)域國家共同需求提出的合作框架。

ＩＰＥＦ 為何會(huì)呈現(xiàn)出“議題清單” 的特征？第一，美國以“議題清單”的方式整合自身關(guān)注的議題，是在推進(jìn)經(jīng)貿(mào)自由化缺乏國內(nèi)政治支持的背景下，仍試圖重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力的權(quán)宜之計(jì)。對于區(qū)域國家，尤其是《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（ＣＰＴＰＰ）的成員國而言，美國重新參與亞太經(jīng)貿(mào)合作較為理想的方式是重返ＴＰＰ（現(xiàn)ＣＰＴＰＰ），推出ＩＰＥＦ 只是“第二好的選擇”（ｓｅｃｏｎｄ－ｂｅｓｔ ｏｐｔｉｏｎ）。甚至有學(xué)者認(rèn)為，拜登不愿加入ＣＰＴＰＰ 對日本而言是一個(gè)重大挫敗。但是，正如美國貿(mào)易代表戴琪（Ｋａｔｈ?ｅｒｉｎｅ Ｔａｉ）所言，ＴＰＰ 已無法在美國國內(nèi)獲得足夠的支持，傳統(tǒng)自貿(mào)協(xié)定很難得到國會(huì)的同意。拜登也曾作出承諾，“在對美國人進(jìn)行投資并使他們能夠在全球經(jīng)濟(jì)中勝出之前，將不會(huì)加入任何新的貿(mào)易協(xié)定。”可見，雖然美國希望重塑其經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力，但已不愿加入帶有市場準(zhǔn)入承諾的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。因此，為了繞開國會(huì)的約束，同時(shí)也考慮到國內(nèi)對自由化的態(tài)度，拜登政府以“議題清單”的方式，回避傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定關(guān)于市場準(zhǔn)入的內(nèi)容，一方面部分延續(xù)ＴＰＰ 中有關(guān)貿(mào)易規(guī)則制定的議題，繼續(xù)推動(dòng)規(guī)則主導(dǎo)權(quán)競爭；另一方面加入供應(yīng)鏈、清潔經(jīng)濟(jì)、反腐敗等自身關(guān)注的內(nèi)政外交議題，以此作為重新參與亞太經(jīng)貿(mào)競合的方式。

第二，允許區(qū)域成員選擇性地參與，這種靈活的談判方式能夠吸引更多區(qū)域發(fā)展中國家加入，擴(kuò)大ＩＰＥＦ 的聲勢。由于區(qū)域國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，美國所偏好的高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則很難被區(qū)域發(fā)展中國家接受。因此，允許區(qū)域成員選擇性地參與，能夠在不減少議題的同時(shí)擴(kuò)大成員的覆蓋范圍。此外，在各個(gè)支柱中，不同成員對不同議題的參與度也可以存在差異。有學(xué)者認(rèn)為，ＩＰＥＦ 可能會(huì)出現(xiàn)一系列“同心圓”（ｃｏｎｃｅｎｔｒｉｃ ｃｉｒｃｌｅｓ）結(jié)構(gòu)，愿意作出約束性承諾的成員處于中心，接受廣泛的原則和目標(biāo)、但還未做好準(zhǔn)備作出更為實(shí)質(zhì)性承諾的參與者處在外層。以這種靈活的談判方式吸引更多區(qū)域成員將增加ＩＰＥＦ 的影響力，例如納入既沒有參與ＣＰＴＰＰ 也沒有留在ＲＣＥＰ 中的印度將使ＩＰＥＦ 的戰(zhàn)略意義得到增強(qiáng)。

第三，各支柱間以整合而非捆綁的方式進(jìn)行談判，能使一些易于達(dá)成共識的議題形成先期成果。比如在疫情全球蔓延和地緣政治競爭所引發(fā)的供應(yīng)鏈危機(jī)的刺激下，亞太國家對供應(yīng)鏈安全的關(guān)注度逐漸升高。在ＩＰＥＦ 四大支柱的談判中，推進(jìn)速度相對較快的正是“供應(yīng)鏈”支柱，該支柱在２０２３ 年５ 月的第二次部長會(huì)議上便已達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果?？梢?，不將該支柱與其他談判難度更高的議題捆綁，可有助于達(dá)成先期成果。此外，短期難以達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果的議題，也可以通過先行形成原則性共識，整合入整體框架中，在象征層面體現(xiàn)美國的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力。

二、ＩＰＥＦ 的議題整合功能

“議題清單”式的ＩＰＥＦ 在美國“印太戰(zhàn)略”與對華競爭布局中一定程度上發(fā)揮著議題整合的功能，將美國自身關(guān)注的與經(jīng)貿(mào)相關(guān)的對內(nèi)對外政策議題整合為一份清單，提供給區(qū)域成員從中進(jìn)行有選擇的合作，進(jìn)而以“區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作”的名義服務(wù)于美國自身政策。具體而言，美國推動(dòng)的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、供應(yīng)鏈政策、基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭，以及拜登政府偏好的清潔能源和氣候政策、反腐“長臂管轄”等議題，被分別整合入ＩＰＥＦ 的四大支柱中。此外，與ＩＰＥＦ 幾乎同時(shí)開始推進(jìn)的“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”，間接地將美國對臺(tái)灣問題的介入也整合進(jìn)美國的區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排，加強(qiáng)了對華外交壓力。

２．１ “互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”與高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定

經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定是ＩＰＥＦ“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”支柱的核心內(nèi)容，其中數(shù)字經(jīng)濟(jì)和勞工權(quán)利等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定是美國推動(dòng)規(guī)則主導(dǎo)權(quán)競爭的關(guān)鍵議題。

美國將數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定整合入第一支柱有助于其在亞太地區(qū)推廣“美式模板”。目前全球范圍內(nèi)數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則主要存在三種模式：主張數(shù)據(jù)開放流動(dòng)的美國模式、主張有條件流動(dòng)的歐盟模式、強(qiáng)調(diào)國家安全和數(shù)據(jù)本地化的中國模式。其中，“美式模板”主要體現(xiàn)在《美墨加協(xié)定》（ ＵＳＭＣＡ） 與《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》（ＵＪＤＴＡ）中，核心內(nèi)容包括跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)、不得強(qiáng)制要求計(jì)算機(jī)設(shè)施本地化、保護(hù)源代碼等。將數(shù)字經(jīng)濟(jì)議題整合入ＩＰＥＦ 中，首先使美國能夠借助該談判框架在亞太地區(qū)推廣有利于本國企業(yè)的數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則。強(qiáng)調(diào)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和保護(hù)源代碼，將有助于美國相關(guān)企業(yè)拓展國際市場。因此，借助ＩＰＥＦ 推廣高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則也得到了美國國內(nèi)信息產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的大力支持。其次，納入數(shù)字經(jīng)濟(jì)議題也能提升ＩＰＥＦ 對發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的吸引力。因此也有部分學(xué)者主張將數(shù)字經(jīng)濟(jì)單列為一個(gè)支柱，以更為靈活地同發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成員合作達(dá)成早期成果。最后，美國借助ＩＰＥＦ 推廣數(shù)字經(jīng)濟(jì)“美式模板”可能會(huì)對區(qū)域國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的規(guī)則制定造成一定影響，同時(shí)對中國產(chǎn)生規(guī)則競爭壓力。

勞工標(biāo)準(zhǔn)也是規(guī)則制定的一個(gè)重要方面，美國將該議題整合入ＩＰＥＦ 不僅是為了爭奪規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，還有拉攏區(qū)域伙伴以勞工問題為由對華實(shí)施制裁的潛在用意。在價(jià)值觀層面，推廣高水平勞工標(biāo)準(zhǔn)與拜登政府注重維護(hù)勞工利益的“中產(chǎn)階級外交”有著相同的取向。在經(jīng)濟(jì)效益層面，高水平勞工標(biāo)準(zhǔn)的推廣也能一定程度限制所謂“逐底競爭”，可能對發(fā)展中國家的用工成本、消費(fèi)者的消費(fèi)偏好（比如偏好高勞工標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境下生產(chǎn)的產(chǎn)品）產(chǎn)生影響，間接提升美國制造業(yè)的競爭力。除了爭奪規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，勞工標(biāo)準(zhǔn)問題也可為美國實(shí)施“長臂管轄”與貿(mào)易制裁提供一個(gè)切入口。比如美國已經(jīng)開始以所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為由，簽署所謂“維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案”禁止進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品，并根據(jù)《美墨加協(xié)定》要求墨西哥和加拿大協(xié)同進(jìn)行制裁?？紤]到在美國公布的ＩＰＥＦ 第一支柱擬議文本概覽中，“勞工”部分出現(xiàn)了“處理供應(yīng)鏈中強(qiáng)迫勞動(dòng)問題的機(jī)制”等相關(guān)表述，有必要警惕美國拉攏區(qū)域伙伴以勞工問題為由對華實(shí)施制裁的潛在可能。

目前“貿(mào)易”（互聯(lián)經(jīng)濟(jì)）支柱是四大支柱中唯一沒有實(shí)質(zhì)性結(jié)束談判的支柱。根據(jù)２０２３年５ 月２７ 日ＩＰＥＦ 第二次部長級會(huì)議發(fā)布的聲明，除了一些原則性承諾外，成員方僅在發(fā)展中成員關(guān)心的“技術(shù)援助和經(jīng)濟(jì)合作”的章節(jié)文本上達(dá)成了一些共識。２０２３ 年１１ 月１６ 日美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的聲明顯示，“貿(mào)易”支柱在第三次部長級會(huì)議上并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?？梢娒绹趤喬貐^(qū)推廣高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易規(guī)則面臨較大阻力。阻力不僅來自區(qū)域發(fā)展中國家，還來自美國國內(nèi)———關(guān)于是否需要一個(gè)貿(mào)易協(xié)定以及貿(mào)易規(guī)則是否足夠“高標(biāo)準(zhǔn)”的爭論，使拜登政府不得不面對來自共和黨和民主黨黨內(nèi)的雙重壓力。

２．２ “韌性經(jīng)濟(jì)”與供應(yīng)鏈政策

在ＩＰＥＦ“韌性經(jīng)濟(jì)”支柱中，供應(yīng)鏈信息共享和危機(jī)應(yīng)對以及相關(guān)機(jī)制的建立是該部分的主要內(nèi)容。通過將供應(yīng)鏈議題整合入ＩＰＥＦ，美國利用區(qū)域性談判框架在亞太地區(qū)推動(dòng)所謂供應(yīng)鏈“去風(fēng)險(xiǎn)化”，同時(shí)服務(wù)于自身制造業(yè)回流與產(chǎn)業(yè)政策的推進(jìn)。

首先，將供應(yīng)鏈議題整合入ＩＰＥＦ 是美國組建排華供應(yīng)鏈聯(lián)盟的重要一步。美國從小布什時(shí)期起便開始關(guān)注供應(yīng)鏈安全問題，到了特朗普時(shí)期，供應(yīng)鏈問題的大國競爭色彩逐漸顯現(xiàn)。拜登上臺(tái)后于２０２１ 年２ 月發(fā)起供應(yīng)鏈“百日審查”，６ 月“供應(yīng)鏈百日報(bào)告”公布，指出美國的制造能力不足、私人市場的不當(dāng)激勵(lì)和短期主義、他國的產(chǎn)業(yè)政策、全球采購的地域集中、有限的國際協(xié)作這五方面因素將給美國的供應(yīng)鏈帶來風(fēng)險(xiǎn)。為增強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性，拜登政府推動(dòng)“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”，分別體現(xiàn)本土化、區(qū)域化、陣營化的特征。其中，“友岸外包”的具體表現(xiàn)之一便是組建全球供應(yīng)鏈聯(lián)盟，在區(qū)域?qū)用娴拇硇耘e措是于２０２１ 年６ 月成立美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（ＴＴＣ）。由此可見，美國將供應(yīng)鏈議題整合入ＩＰＥＦ 中，將有助于其推動(dòng)在亞太地區(qū)組建區(qū)域性供應(yīng)鏈聯(lián)盟。ＩＰＥＦ 第二次部長級會(huì)議上公布的３ 個(gè)供應(yīng)鏈協(xié)作機(jī)制便有可能成為亞太區(qū)域性供應(yīng)鏈聯(lián)盟的主要組成部分。

其次，借助ＩＰＥＦ 構(gòu)建供應(yīng)鏈信息共享機(jī)制，也能服務(wù)于美國自身產(chǎn)業(yè)政策的推進(jìn)與對華科技競爭。一方面，借助ＩＰＥＦ 推動(dòng)建立關(guān)鍵部門和貨物標(biāo)準(zhǔn)以及信息共享機(jī)制，將有助于美國確保自身關(guān)鍵原材料供給安全，以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策。為了確保關(guān)鍵原材料，尤其是關(guān)鍵礦產(chǎn)的供給安全，美國在國際層面通過組建“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”、簽署《美日關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議》《澳美氣候、關(guān)鍵礦產(chǎn)和清潔能源轉(zhuǎn)型協(xié)定》等加強(qiáng)信息共享。而將該議題整合入ＩＰＥＦ，則可以使美國借助區(qū)域性框架擴(kuò)大信息共享網(wǎng)絡(luò)。另一方面，區(qū)域性供應(yīng)鏈信息共享機(jī)制的建立也將有助于美國收集產(chǎn)業(yè)信息，開展在半導(dǎo)體等領(lǐng)域的對華科技競爭與打壓。比如２０２１ 年９ 月２３ 日，美國商務(wù)部發(fā)布了一項(xiàng)“信息請求”，要求半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中的生產(chǎn)商、中間商和消費(fèi)端企業(yè)“自愿”共享有關(guān)庫存、需求和交付動(dòng)態(tài)的信息，以發(fā)現(xiàn)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈瓶頸。此舉帶有打擊中國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)、在供應(yīng)鏈中孤立中國的意圖，同時(shí)脅迫盟伴在美國投資設(shè)廠，以提升美國自身的芯片制造能力?？梢姡?yīng)鏈信息共享既有預(yù)防供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)的作用，也有收集產(chǎn)業(yè)情報(bào)展開對華競爭的潛在作用。

“供應(yīng)鏈”支柱在ＩＰＥＦ 第二次部長級會(huì)議上已達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果，并在第三次部長級會(huì)議上簽署。成員方考慮建立ＩＰＥＦ 供應(yīng)鏈理事會(huì)、供應(yīng)鏈危機(jī)響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)和勞工權(quán)利咨詢委員會(huì)，以加強(qiáng)在供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)防范與危機(jī)應(yīng)對等方面的合作。 “供應(yīng)鏈”支柱中包含的關(guān)于關(guān)鍵部門和商品的識別與監(jiān)控、成員方在供應(yīng)鏈危機(jī)出現(xiàn)時(shí)關(guān)于交付受影響貨物的協(xié)作、促進(jìn)供應(yīng)鏈中的勞工權(quán)利等內(nèi)容，將助力美國在亞太地區(qū)組建區(qū)域性排華供應(yīng)鏈聯(lián)盟。當(dāng)然，考慮到區(qū)域中小國家不愿選邊站的傾向與亞太地區(qū)合作強(qiáng)調(diào)靈活和自愿的互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，該支柱最終達(dá)成的成果是否具有較強(qiáng)約束性仍有待觀察。

２．３ “清潔經(jīng)濟(jì)”與能源、氣候及基礎(chǔ)設(shè)施投資

ＩＰＥＦ“清潔經(jīng)濟(jì)”支柱包括能源安全與轉(zhuǎn)型、溫室氣體減排、清潔經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施投資等內(nèi)容。該支柱的議題設(shè)置體現(xiàn)了拜登上臺(tái)后美國氣候與能源政策的轉(zhuǎn)變。

首先，將能源轉(zhuǎn)型與氣候議題整合入ＩＰＥＦ，是美國重塑其氣候問題領(lǐng)導(dǎo)力的舉措之一。特朗普退出氣候變化《巴黎協(xié)定》、發(fā)展傳統(tǒng)化石能源，嚴(yán)重?fù)p害了美國在氣候問題上的國際信譽(yù)。民主黨上臺(tái)后，為扭轉(zhuǎn)這一局面，拜登政府將氣候問題與能源轉(zhuǎn)型提升至國家安全的高度，以重塑輿論環(huán)境。在具體行動(dòng)方面，拜登甫一上臺(tái)便簽署行政令重返《巴黎協(xié)定》，并且設(shè)定目標(biāo)，計(jì)劃到２０３０ 年溫室氣體排放水平比２００５ 年減少５０％～５２％，２０３５ 年實(shí)現(xiàn)零碳電力，最遲到２０５０ 年實(shí)現(xiàn)凈零排放。此外，為了重塑領(lǐng)導(dǎo)力，美國還協(xié)同其他國家和社會(huì)力量發(fā)起“全球甲烷承諾”（Ｇｌｏｂａｌ Ｍｅｔｈａｎｅ Ｐｌｅｄｇｅ）和“先行者聯(lián)盟”（Ｆｉｒｓｔ Ｍｏｖｅｒｓ Ｃｏａｌｉｔｉｏｎ）。在此背景下，ＩＰＥＦ 成為美國能夠重塑其氣候問題領(lǐng)導(dǎo)力的一個(gè)區(qū)域性平臺(tái)。

其次，將氣候問題與清潔經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，并將這種邏輯體現(xiàn)于ＩＰＥＦ 的議題設(shè)計(jì)中，也是美國國內(nèi)政策在區(qū)域平臺(tái)的映射。拜登曾表示，當(dāng)他思考“氣候變化”時(shí)，他想到的是“就業(yè)崗位”。在具體實(shí)踐中，拜登政府出臺(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)政策以推動(dòng)國內(nèi)清潔經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在２０２３年４ 月發(fā)布的《美國國家創(chuàng)新路徑》中，拜登政府制定了“創(chuàng)新、示范、部署”三重戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)２０５０ 年凈零排放目標(biāo)，而三重戰(zhàn)略的每一環(huán)都涉及政府投資。在資金投入上，２０２２ 年８ 月簽署的《通脹削減法案》計(jì)劃向能源安全和氣候變化項(xiàng)目投入約３ ６９０ 億美元，這一規(guī)?？梢哉f達(dá)到了美國對清潔能源投入的歷史高點(diǎn)。美國國內(nèi)推進(jìn)清潔經(jīng)濟(jì)的政策也一定程度體現(xiàn)在ＩＰＥＦ 中，比如在促進(jìn)清潔經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型部分有涉及對清潔經(jīng)濟(jì)的投融資等內(nèi)容。

最后，將清潔經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施投資整合入ＩＰＥＦ 中，也一定程度體現(xiàn)了美國利用該平臺(tái)推進(jìn)海外基建競爭的潛在意圖。ＩＰＥＦ 第三支柱在２０２２ 年５ 月的共同聲明中被稱為“清潔能源、減碳和基礎(chǔ)設(shè)施”，在２０２３ 年１１ 月第三次部長級會(huì)議公布的成果中，擬設(shè)立的“ＩＰＥＦ 清潔經(jīng)濟(jì)投資者論壇”與“ＩＰＥＦ 催化資本基金”均涉及基礎(chǔ)設(shè)施投資。一方面，將清潔經(jīng)濟(jì)基建整合入?yún)^(qū)域談判框架中，有助于美國在亞太地區(qū)進(jìn)一步拓展其基建投資影響力。事實(shí)上，美國借助“日美湄公河電力伙伴關(guān)系”和“湄公河—美國伙伴關(guān)系”等機(jī)制，已一定程度介入?yún)^(qū)域清潔電力的基礎(chǔ)設(shè)施投資中。另一方面，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則制定問題，也能成為美國推動(dòng)對華海外基建競爭的一個(gè)著力點(diǎn)。

“清潔經(jīng)濟(jì)”支柱談判在第三次部長級會(huì)議上已宣布實(shí)質(zhì)性結(jié)束。該支柱的核心內(nèi)容，除了對清潔經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、減排和技術(shù)合作等提出倡議外，還涉及創(chuàng)建基礎(chǔ)設(shè)施投資對話機(jī)制、設(shè)立ＩＰＥＦ 催化資本基金以擴(kuò)大融資渠道。此外，成員方擬創(chuàng)設(shè)“合作工作計(jì)劃”（Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅ ＷｏｒｋＰｒｏｇｒａｍｓ），并將２０２３ 年５ 月提出的“區(qū)域氫能倡議”作為第一個(gè)“合作工作計(jì)劃”，推動(dòng)地區(qū)減排與能源轉(zhuǎn)型。根據(jù)美國商務(wù)部２０２３ 年１１月發(fā)布的關(guān)于“清潔經(jīng)濟(jì)”支柱的事實(shí)清單，美國國際開發(fā)金融公司宣布設(shè)立“全球氣候基金”，為氣候基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供３ 億美元融資，其中包括符合條件的ＩＰＥＦ 成員國的項(xiàng)目?？梢娀ㄍ顿Y是該支柱不可忽視的重要組成部分。

２．４ “公平經(jīng)濟(jì)”與反腐“長臂管轄”

ＩＰＥＦ 第四支柱“公平經(jīng)濟(jì)”的主要內(nèi)容是反腐敗和稅收合作，相比于其他三個(gè)支柱，第四支柱的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容有限，但在擴(kuò)大美國“反腐敗戰(zhàn)略”影響力方面有一定的象征性意義。

一方面，“反腐敗”是拜登政府“振興民主”的重要抓手，將該議題納入ＩＰＥＦ 是拜登“反腐敗戰(zhàn)略”在區(qū)域?qū)用娴难由?。２０２?年６ 月，拜登政府發(fā)布關(guān)于打擊腐敗的國家安全備忘錄，正式將打擊腐敗確立為核心國家安全利益之一。２０２１ 年１２ 月，《美國反腐敗戰(zhàn)略》出臺(tái)，該戰(zhàn)略特別關(guān)注跨國層面的腐敗行為，比如利用美國金融體系進(jìn)行洗錢、藏匿資產(chǎn)等。拜登“反腐敗戰(zhàn)略”在國際層面的舉措，首先表現(xiàn)為舉辦所謂“民主峰會(huì)”。在２０２１ 年１２ 月召開的第一屆“民主峰會(huì)”上，“打擊腐敗”被確定為會(huì)議的三大主題之一， 美國國務(wù)卿布林肯（ ＡｎｔｏｎｙＢｌｉｎｋｅｎ）在會(huì)上宣布設(shè)立國務(wù)院“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”。同樣在這次會(huì)議上，拜登發(fā)布“總統(tǒng)民主復(fù)興倡議”，宣布將對“賦權(quán)反腐敗變革推動(dòng)者計(jì)劃”“全球反腐敗聯(lián)盟”“民主國家反對避風(fēng)港倡議” 等國際反腐合作提供資金支持。其次，推廣反腐敗“美式規(guī)則”也是拜登“反腐敗戰(zhàn)略”在國際層面的體現(xiàn)。例如在２０２３年５ 月公布的“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”第一階段談判成果中，關(guān)于“反腐敗”的部分就提到“以《美墨加協(xié)定》的反腐敗框架為基礎(chǔ)”?？梢姡瑢⒎锤瘮∽h題納入ＩＰＥＦ 能夠使拜登的“反腐敗戰(zhàn)略”延伸至亞太地區(qū)，至少在象征層面一定程度提升其影響力。

另一方面，將反腐敗議題納入?yún)^(qū)域談判框架，也可能有助于美國利用該平臺(tái)組建信息共享機(jī)制，服務(wù)于反腐“長臂管轄”的實(shí)施。反腐敗不僅是一個(gè)價(jià)值觀問題或金融監(jiān)管問題，它還與對外制裁、“長臂管轄”相聯(lián)系。一旦將競爭對手貼上“腐敗”的標(biāo)簽，以“反腐敗”為由的制裁便成了打壓的工具。不難發(fā)現(xiàn)，“貼標(biāo)簽”的行為在美國的一些官方文件中已經(jīng)出現(xiàn)。比如，在２０２１ 年３ 月的《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略指南》中，拜登政府指責(zé)所謂“反民主勢力”利用“武器化的腐敗”（ｗｅａｐｏｎｉｚｅｄ ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ）“分化自由國家”“削弱現(xiàn)存國際規(guī)則” “推廣威權(quán)治理模式”。又比如在２０２１ 年６ 月的關(guān)于打擊腐敗的國家安全備忘錄中，出現(xiàn)了所謂“戰(zhàn)略性腐敗”（ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ）這種帶有大國競爭色彩的標(biāo)簽?？紤]到美國政府長期以來對“一帶一路”透明度的質(zhì)疑與抹黑，美國的反腐“長臂管轄”也有可能被用于對華競爭，干擾中國企業(yè)的海外經(jīng)營與“一帶一路”的推進(jìn)。因此，有必要警惕美國利用ＩＰＥＦ 組建反腐敗和稅務(wù)信息交換機(jī)制，為對華“長臂管轄”收集信息的這種潛在可能。

根據(jù)ＩＰＥＦ 第三次部長級會(huì)議發(fā)布的聲明，“公平經(jīng)濟(jì)”支柱的談判也已實(shí)質(zhì)性結(jié)束。成員國重申了《聯(lián)合國反腐敗公約》等國際條約規(guī)定的反腐義務(wù)，設(shè)立“能力建設(shè)框架” （ＣａｐａｃｉｔｙＢｕｉｌｄｉｎｇ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ）、年度協(xié)調(diào)會(huì)議等合作機(jī)制，促進(jìn)信息交流與反腐能力建設(shè)。從已公布的信息來看，該支柱的合作可能更側(cè)重對話交流，而非是強(qiáng)約束性的。

２．５ ＩＰＥＦ 與“ 美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議” 可能的聯(lián)動(dòng)

ＩＰＥＦ 正式啟動(dòng)后，美國與中國臺(tái)灣地區(qū)的“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”也在一周后（２０２２ 年６月１ 日）啟動(dòng)，這也使美國對臺(tái)灣問題的介入被間接地整合入美國的區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排中。

美國啟動(dòng)與臺(tái)當(dāng)局的所謂“雙邊”貿(mào)易倡議而非將其納入ＩＰＥＦ，主要是顧及區(qū)域國家可能因臺(tái)灣問題而不愿參與ＩＰＥＦ。在ＩＰＥＦ 正式啟動(dòng)前，美國參眾兩院有相當(dāng)一部分議員在臺(tái)當(dāng)局的游說下，上書拜登政府支持將中國臺(tái)灣地區(qū)納入ＩＰＥＦ。２０２２ 年３ 月，美國眾議院２００ 名議員在國會(huì)“臺(tái)灣核心小組”成員的率領(lǐng)下，致函商務(wù)部長雷蒙多（Ｇｉｎａ Ｍ． Ｒａｉｍｏｎｄｏ）與貿(mào)易代表戴琪，強(qiáng)調(diào)美臺(tái)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系與中國臺(tái)灣地區(qū)在供應(yīng)鏈中的作用，支持將其納入ＩＰＥＦ。此外，２０２２ 年５ 月，在參議院外交關(guān)系委員會(huì)高級成員里施（Ｊａｍｅｓ Ｅ． Ｒｉｓｃｈ）與參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席梅南德斯（Ｒｏｂｅｒｔ Ｍｅｎｅｎｄｅｚ） 的帶領(lǐng)下，共５２ 名參議員聯(lián)名致函拜登，敦促政府將中國臺(tái)灣地區(qū)納入ＩＰＥＦ。雖然美國國會(huì)有不少支持的聲音，但是拜登政府還是沒有將中國臺(tái)灣地區(qū)列為創(chuàng)始成員。總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文表示，這種做法使美國處于“最佳位置”，能夠在加強(qiáng)與中國臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系的同時(shí)與不同國家推動(dòng)ＩＰＥＦ。其潛臺(tái)詞是，若將中國臺(tái)灣地區(qū)納入ＩＰＥＦ，那么不愿選邊站的區(qū)域國家考慮到中國大陸的態(tài)度很可能不愿加入ＩＰＥＦ，從而使得該框架參與成員的廣泛性難以得到保證。因此，在美國既希望拉攏盡可能多的區(qū)域國家，又希望與中國臺(tái)灣地區(qū)加深經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的情況下，在ＩＰＥＦ 框架外同步推進(jìn)“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”，便成了平衡上述兩個(gè)目標(biāo)的一種戰(zhàn)術(shù)性安排。

“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”的議題與談判方式與ＩＰＥＦ 相似，而美國推動(dòng)該貿(mào)易協(xié)議談判也是為了拉攏中國臺(tái)灣地區(qū)在經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定等方面孤立中國大陸，從而與ＩＰＥＦ 相配合，服務(wù)于美國自身“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)。根據(jù)２０２２ 年８月１７ 日發(fā)布的談判授權(quán)內(nèi)容，“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”將包括貿(mào)易便利化、良好監(jiān)管實(shí)踐、反腐敗、中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)字貿(mào)易、勞工、環(huán)境、“國有企業(yè)”、非市場政策與實(shí)踐共１１個(gè)議題。可以發(fā)現(xiàn)，該貿(mào)易倡議同樣不涉及關(guān)稅減讓的內(nèi)容，其中數(shù)字貿(mào)易、勞工、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等規(guī)則制定議題與ＩＰＥＦ“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”支柱的主要內(nèi)容類似，而反腐敗則與“公平經(jīng)濟(jì)”支柱類似。在談判方式上，“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”同樣可以靈活地選擇一些易于達(dá)成共識的議題形成早期成果，比如２０２３ 年５ 月１８ 日達(dá)成的第一階段協(xié)議只涉及５ 個(gè)議題。從意圖上看，臺(tái)灣當(dāng)局仍希望加入ＩＰＥＦ，將“雙邊”貿(mào)易倡議視為暫時(shí)性的替代，其目的是在強(qiáng)化與美國經(jīng)貿(mào)關(guān)系的同時(shí)拓展所謂“國際空間”。對于美國而言，“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”同樣是為“印太戰(zhàn)略”服務(wù)的，孤立中國大陸的意圖與區(qū)域性的ＩＰＥＦ 類似，而以此方式與臺(tái)當(dāng)局加深經(jīng)貿(mào)聯(lián)系也成為美國介入臺(tái)灣問題的又一途徑。

三、ＩＰＥＦ 議題整合功能的影響及其局限

３．１ ＩＰＥＦ 議題整合功能的影響

首先，ＩＰＥＦ 的議題整合功能使美國得以利用這一工具，將自身偏好的議題整合入?yún)^(qū)域框架中，將區(qū)域國家關(guān)心的自由化問題邊緣化，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)貿(mào)談判的議題設(shè)置。ＩＰＥＦ 兼具對華競爭與關(guān)注國內(nèi)的特征。正如２０２２ 年９ 月拜登政府發(fā)布的“經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖”所示，維護(hù)工人階層與中產(chǎn)階級家庭的利益、提升美國產(chǎn)業(yè)競爭力與韌性是拜登政府經(jīng)濟(jì)議題的核心關(guān)注。不同于特朗普的是，民主黨政府在清潔能源、氣候、反腐敗等議題上展現(xiàn)出較強(qiáng)偏好。因此，關(guān)注國內(nèi)而非重新?lián)肀ё杂苫?、?qiáng)調(diào)清潔能源轉(zhuǎn)型與氣候問題、以反腐敗“振興民主”加之經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的對華競爭，這幾方面的政策偏好被一一整合入ＩＰＥＦ 的各個(gè)支柱中，使得美國得以在區(qū)域?qū)用嬉龑?dǎo)區(qū)域成員與其關(guān)注的議題進(jìn)行合作。

其次，美國將帶有“排華”特征的議題整合入ＩＰＥＦ 中并同步推動(dòng)“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”，將使中國在亞太地區(qū)的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)面臨潛在挑戰(zhàn)，并給中國造成一定的外交壓力。ＩＰＥＦ 的排華色彩是非常明顯的。美國商務(wù)部長雷蒙多曾明確指出，美國發(fā)起ＩＰＥＦ 是為了在區(qū)域經(jīng)貿(mào)事務(wù)上提供一個(gè)對“中國路徑的替代”。在議題選擇上，ＩＰＥＦ 的每一個(gè)支柱都或多或少帶有對華競爭的因素：“互聯(lián)經(jīng)濟(jì)”涉及經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)競爭，“韌性經(jīng)濟(jì)”涉及組建排華供應(yīng)鏈聯(lián)盟，“清潔經(jīng)濟(jì)”涉及基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭，“公平經(jīng)濟(jì)”涉及反腐“長臂管轄”。可見，整合諸多競爭議題的ＩＰＥＦ 將對中國參與數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定、在亞太地區(qū)推進(jìn)“一帶一路”等經(jīng)貿(mào)合作造成負(fù)面影響。此外，同步推進(jìn)的“美臺(tái)２１世紀(jì)貿(mào)易倡議”則使臺(tái)灣問題與區(qū)域經(jīng)貿(mào)競合產(chǎn)生了潛在聯(lián)系，埋下了“外交炒作” 的隱患。拜登政府上臺(tái)后，尤其是２０２２ 年烏克蘭危機(jī)全面升級后，美臺(tái)互動(dòng)日益頻繁。在此背景下，“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”的啟動(dòng)無疑是美國對臺(tái)介入在經(jīng)貿(mào)層面的又一體現(xiàn)，其在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域掏空一個(gè)中國原則的企圖值得警惕。

最后，美國利用多邊平臺(tái)推動(dòng)“小多邊”協(xié)作，將競爭性議題帶入?yún)^(qū)域多邊場合，將進(jìn)一步加劇區(qū)域經(jīng)貿(mào)互動(dòng)的競爭與分化，對原有多邊平臺(tái)（如ＡＰＥＣ）的合作內(nèi)涵造成損害。利用多邊平臺(tái)推進(jìn)“小多邊”協(xié)作已成為美國較常使用的外交手段。比如在２０２１ 年１０ 月的羅馬Ｇ２０峰會(huì)期間，美國召集了１４ 個(gè)國家與歐盟共同召開了一次將中國排除在外的“全球供應(yīng)鏈韌性峰會(huì)”。又如美國利用２０２３ 年５ 月在底特律主辦ＡＰＥＣ 貿(mào)易部長會(huì)議的機(jī)會(huì)，召集舉行ＩＰＥＦ 第二次部長級會(huì)議；借２０２３ 年１１ 月舊金山ＡＰＥＣ 領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議之機(jī)，召集ＩＰＥＦ 第三次部長級會(huì)議。此外，美國在ＩＰＥＦ 的成員選擇上將柬埔寨、老撾、緬甸３ 個(gè)東盟國家排除在外，造成了東盟的分裂，違背了自身關(guān)于支持“東盟中心地位”（ＡＳＥＡＮ Ｃｅｎｔｒａｌｉｔｙ）的形式上的承諾，這亦是對已有多邊機(jī)制的損害。諸如此類以競爭性、排他性的“小多邊”協(xié)作侵蝕多邊合作的舉措，將使區(qū)域乃至全球范圍的經(jīng)貿(mào)互動(dòng)更具競爭色彩。

３．２ ＩＰＥＦ 議題整合功能的局限

拜登政府通過將自身偏好的議題整合入ＩＰＥＦ 中，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)貿(mào)談判服務(wù)于“印太戰(zhàn)略”與“中產(chǎn)階級外交”的推進(jìn)。但作為一個(gè)區(qū)域談判框架，ＩＰＥＦ 也存在著不小的局限性。

第一，ＩＰＥＦ 整合的大部分議題并非區(qū)域成員共同關(guān)注的議題，由于美國給予的實(shí)質(zhì)性激勵(lì)不足，加之ＩＰＥＦ 的對華競爭色彩，部分區(qū)域成員參與的積極性有限。不同于反映區(qū)域共同訴求的ＲＣＥＰ，ＩＰＥＦ 是由美國主導(dǎo)設(shè)計(jì)并推動(dòng)的。首先，由于國內(nèi)政治的影響，美國不愿作出自由化承諾，ＩＰＥＦ 中沒有納入關(guān)稅減讓等市場準(zhǔn)入內(nèi)容，這使得該談判框架對區(qū)域國家的吸引力不足。雖然沙利文辯稱這不是ＩＰＥＦ 的“漏洞”（ｂｕｇ），而是其“特點(diǎn)”（ｆｅａｔｕｒｅ），因?yàn)椤懊鎸π滦蝿莺托绿魬?zhàn)需要新方法”。但是不提供關(guān)稅減讓等紅利，區(qū)域國家很難在沒有實(shí)質(zhì)性激勵(lì)的情況下自愿接受美國偏好的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。有學(xué)者認(rèn)為，相比于其他ＩＰＥＦ 成員，美國的平均關(guān)稅已經(jīng)很低了。但針對區(qū)域成員的一些優(yōu)勢部門，比如越南和印尼的鞋類產(chǎn)品、印度的床上用品等，美國仍舊征收相對較高的關(guān)稅。因此，在關(guān)稅減讓上美國確實(shí)還有余地。其次，美國愿意為推動(dòng)該框架成果的落實(shí)提供多少資金支持也是值得懷疑的。美國雖然通過了投入巨大的《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法案》《芯片和科學(xué)法案》《通脹削減法案》，但其重心在國內(nèi)。最后，ＩＰＥＦ 的對華競爭色彩與對現(xiàn)有區(qū)域多邊機(jī)制的沖擊也對區(qū)域成員施加了壓力。具有排他性的“小多邊”安排與區(qū)域中小國家支持“東盟中心地位”、不愿在中美之間選邊站的合作期望并不相符，而這些國家對中國態(tài)度的顧慮也將一定程度成為ＩＰＥＦ 推進(jìn)的制約性因素。

第二，高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則難以被區(qū)域發(fā)展中國家完全接受，推廣“美式模板”將面臨較大阻力。以數(shù)字貿(mào)易規(guī)則為例，美國信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)理事會(huì)（ Ｔｈｅ Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ＩｎｄｕｓｔｒｙＣｏｕｎｃｉｌ）曾列舉３ 例建議美國政府在ＩＰＥＦ 中解決的數(shù)字貿(mào)易壁壘問題：印尼建立電子傳輸海關(guān)程序可能對電子傳輸征收關(guān)稅、韓國在政府采購上設(shè)置針對非本國云平臺(tái)公司的歧視性要求、印度對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行限制。這些區(qū)域國家的具體政策反映出，數(shù)字貿(mào)易的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則在區(qū)域內(nèi)尚無共識基礎(chǔ)。此外，在勞工權(quán)利和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上也存在類似困境。而在反腐敗議題上，有來自發(fā)展中國家的代表坦率表示，該問題在談判中或是不受歡迎，或是難以討論?？梢娒绹坝√珣?zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)議程與區(qū)域國家的需求是脫節(jié)的。

第三，以整合而非捆綁的方式靈活推進(jìn)談判，也可能使部分議題能夠達(dá)成的實(shí)質(zhì)性成果有限。靈活的談判方式能夠吸引區(qū)域發(fā)展中國家加入，但也有研究者指出，由于四個(gè)支柱彼此之間不是相互捆綁的，ＩＰＥＦ 將一定程度缺乏“杠桿作用”（ｌｅｖｅｒａｇｅ），即以某一方面的讓步換取另一方面的利益。因此，在一些難以達(dá)成共識的議題上，可能會(huì)陷入“無風(fēng)險(xiǎn)但也無回報(bào)的陷阱”（ｎｏ－ｒｉｓｋ， ｎｏ－ｒｅｗａｒｄ ｔｒａｐ）。例如“清潔經(jīng)濟(jì)”支柱下計(jì)劃發(fā)起的“區(qū)域氫能倡議”或?qū)⒅挥伞案信d趣的ＩＰＥＦ 伙伴”發(fā)起，其他成員在“準(zhǔn)備好時(shí)加入”。 此外，諸如國內(nèi)勞工權(quán)利保護(hù)、海關(guān)手續(xù)便利化、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、溫室氣體減排、信息共享等，均需依靠成員方自主進(jìn)行政策優(yōu)化與協(xié)作，在ＩＰＥＦ 框架內(nèi)達(dá)成的成果在這些方面或許仍是倡議性的，而非具有較強(qiáng)約束性。

第四，ＩＰＥＦ 的穩(wěn)定性受美國國內(nèi)政治的影響，拜登政府整合的部分議題（比如清潔能源、氣候和反腐?。┑氖苤匾暢潭?，以及尚未達(dá)成的“貿(mào)易”支柱談判的存續(xù)與推進(jìn)，可能會(huì)隨著美國國內(nèi)政局的變化而發(fā)生改變。雖然在ＩＰＥＦ談判的推進(jìn)過程中，美國貿(mào)易代表辦公室和商務(wù)部一再強(qiáng)調(diào)國會(huì)成員的參與，通過談判間隙的簡報(bào)會(huì)向國會(huì)等利益相關(guān)方報(bào)告情況；但是由于ＩＰＥＦ 不涉及關(guān)稅減讓等傳統(tǒng)自貿(mào)協(xié)定議題，并不一定需要經(jīng)過國會(huì)批準(zhǔn)，因此其作出的政策承諾具有不穩(wěn)定性。受到美國國內(nèi)黨爭的影響，拜登政府偏好的清潔能源與氣候變化等議題是否能得到持續(xù)的支持還有待觀察。此前在圍繞債務(wù)上限問題進(jìn)行的兩黨博弈中，一些隱患已經(jīng)出現(xiàn)。比如２０２３ 年４ 月２６ 日，美國眾議院通過一項(xiàng)共和黨提出的法案，以削減未來１０ 年聯(lián)邦財(cái)政開支為代價(jià)允許拜登政府將債務(wù)上限提高１．５ 萬億美元，其中就包括有廢除部分清潔能源稅收抵免政策。此外，在反腐敗問題上，特朗普政府曾有過廢除“卡丁—盧格條款”（Ｃａｒｄｉｎ－Ｌｕｇａｒ ｐｒｏｖｉｓｉｏｎ）、退出“采掘業(yè)透明度倡議”（ＥＩＴＩ）的先例。２０２３ 年１１ 月１８ 日，特朗普在艾奧瓦州對支持者發(fā)表演講時(shí)，甚至揚(yáng)言若再次當(dāng)選將“廢除”（ｋｎｏｃｋ ｏｕｔ）ＩＰＥＦ。由此可見，美國國內(nèi)政治給ＩＰＥＦ 帶來的不確定性也是其局限之一。

四、結(jié) 語

美國主導(dǎo)推動(dòng)的“印太經(jīng)濟(jì)框架”（ＩＰＥＦ）談判使亞太經(jīng)貿(mào)互動(dòng)的大國競爭色彩增強(qiáng)。該框架在美國“印太戰(zhàn)略”升級與拜登政府推行“中產(chǎn)階級外交”的背景下出臺(tái)，因而ＩＰＥＦ 一方面是美國對華競爭在亞太經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的政策補(bǔ)充，另一方面也表現(xiàn)出重視國內(nèi)而非重新?lián)肀ё杂苫奶卣鳌＃桑校牛?并非傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定，而是“議題清單”式的，發(fā)揮著議題整合的功能。在ＩＰＥＦ 的議題設(shè)計(jì)中，美國回避關(guān)稅減讓等市場準(zhǔn)入內(nèi)容，整合入高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定和供應(yīng)鏈政策，以推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、勞工標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)競爭，組建排華供應(yīng)鏈聯(lián)盟，展開基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭。此外，拜登政府偏好的清潔能源、氣候、反腐敗等議題也體現(xiàn)于ＩＰＥＦ 中。而與ＩＰＥＦ 幾乎同時(shí)啟動(dòng)的“美臺(tái)２１ 世紀(jì)貿(mào)易倡議”，也將美國對臺(tái)灣問題的介入間接地整合入?yún)^(qū)域經(jīng)貿(mào)安排中。

ＩＰＥＦ 將對亞太經(jīng)貿(mào)合作帶來一定程度的負(fù)面影響，但該框架同樣具有局限性，這為中國如何應(yīng)對提供了啟示。首先，ＩＰＥＦ 整合的議題并非區(qū)域國家的共同關(guān)切，美國受國內(nèi)政治影響能夠提供的實(shí)質(zhì)性激勵(lì)有限；因此，中國繼續(xù)推動(dòng)落實(shí)反映區(qū)域國家共同自由化需求的ＲＣＥＰ，支持以東盟為中心的區(qū)域合作架構(gòu)，是符合區(qū)域國家共同期望的。其次，區(qū)域發(fā)展中國家難以完全接受數(shù)字經(jīng)濟(jì)等經(jīng)貿(mào)規(guī)則的“美式模板”，中國積極推進(jìn)加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（ＤＥＰＡ）、申請加入ＣＰＴＰＰ，一方面能避免在經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定上“缺席”，另一方面也能在規(guī)則制定過程中為發(fā)展中國家發(fā)聲。最后，ＩＰＥＦ 已達(dá)成的成果的落實(shí)與“貿(mào)易”支柱談判的存續(xù)及推進(jìn)受靈活的談判方式與美國國內(nèi)政治影響，具有不確定性?？傊绹茫桑校牛扑茉旃铝⒅袊膩喬?jīng)貿(mào)格局值得警惕，而ＩＰＥＦ 存在的局限也意味著其后續(xù)推進(jìn)將面臨現(xiàn)實(shí)阻力。

編輯 邵雯婧