關于新時期強化公路養(yǎng)護資金保障的調(diào)查研究

劉穎 張鵬 肖春陽

（交通運輸部規(guī)劃研究院，北京 100028）

養(yǎng)好護好龐大規(guī)模公路資產(chǎn)是新時期推進公路高質(zhì)量發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略任務。強化公路養(yǎng)護資金保障，健全養(yǎng)護長效投入機制，是加強公路養(yǎng)護的重要前提和保障。在交通運輸部公路局指導下，交通運輸部規(guī)劃研究院就新時期強化公路養(yǎng)護資金保障問題，自主立項開展了專題調(diào)查研究，并列入“交通運輸部重點科研任務”。

調(diào)研充分考慮廣泛性和典型性，選取了貴州、重慶、江蘇、安徽、河南、新疆等14 個典型省（市、區(qū)）開展函調(diào)，了解公路養(yǎng)護資金保障基本情況、主要矛盾和發(fā)展需求。同時，針對研究中的一些重點難點問題多次召開研討會和線上交流會，聽取行業(yè)上下內(nèi)外專家意見和建議。在廣泛調(diào)研和深入分析的基礎上，調(diào)研組分析現(xiàn)狀，查找癥結(jié)，厘清思路，研提對策。

一、養(yǎng)護資金投入現(xiàn)狀① 相關現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于《全國公路養(yǎng)護統(tǒng)計年報》（2016年～2021年）、函調(diào)材料等。

目前我國總體上已建立了高速公路養(yǎng)護由通行費支出為主、普通國省道以成品油稅費返還資金和地方財政投入為主、農(nóng)村公路以中央和地方財政投入為主的養(yǎng)護資金保障體系。

（一）養(yǎng)護資金投入規(guī)模

“十三五”期間，我國公路養(yǎng)護資金累計投入1.05萬億元，是“十二五”時期的1.7倍，年均投入約2 097億元。其中高速公路、普通國省道、農(nóng)村公路分別累計投入2 108 億元、4 313 億元、4 064 億元，是“十二五”期的1.6 倍、1.4 倍、2.3 倍。

（二）養(yǎng)護資金來源渠道

2021年高速公路養(yǎng)護資金投入為568 億元，其中公路通行費收入占88.2%，地方財政資金占5.5%，銀行貸款占3.7%，其他資金占2.6%。普通國省道養(yǎng)護資金投資為887億元，其中成品油稅費返還資金占48%，地方財政資金占40.4%，車購稅資金占6%，通行費收入、其他資金等占5.6%。農(nóng)村公路養(yǎng)護資金投入974億元，其中成品油稅費返還資金占17.3%，車購稅資金占5.8%，中央均衡性轉(zhuǎn)移支付資金占0.3%，省級公共財政占8.9%，市級公共財政占4.4%，縣級公共財政占43.7%，鄉(xiāng)村級投入占8.5%，地方政府一般債務、其他上級資金等占4.3%，災毀保險、社會其他資金占6.8%。

（三）養(yǎng)護資金保障能力

從調(diào)研中有關省市反饋的情況看，養(yǎng)護資金保障能力不足問題在各省份普遍存在。例如，貴州省每年可籌集農(nóng)村公路養(yǎng)護工程資金約11.1億元，年均養(yǎng)護工程缺口資金達64.7億元。廣西普通國省干線公路預計日常養(yǎng)護資金需求73萬元每公里，實際投入為3.5萬元每公里，遠遠不能滿足養(yǎng)護的實際需求。據(jù)測算，“十三五”以來全國公路養(yǎng)護資金缺口每年在1 000 億元以上。由于養(yǎng)護資金保障不足，近幾年相關規(guī)劃中新調(diào)增的國道和省道普遍還沒有完全按照國省干線公路標準予以養(yǎng)護，西部部分省份大中修養(yǎng)護工程難以及時實施，路網(wǎng)中仍存在一定比例的次差等路。在2021年評定里程中，全國還有4萬公里的普通國省道、50萬公里農(nóng)村公路為次差路。另外還有近50萬公里的農(nóng)村公路未納入路況評定，其技術狀況更不容樂觀。

二、面臨的問題挑戰(zhàn)

通過調(diào)研分析，我國公路養(yǎng)護資金面臨的主要問題挑戰(zhàn)集中體現(xiàn)在以下方面：

（一）養(yǎng)護資金壓力持續(xù)加大

從既有路網(wǎng)看，2021年全國公路待養(yǎng)護里程已超過528萬公里，其中二級及以上高等級公路路齡超過15 年的比例已經(jīng)超過50%，路齡20 年及以上的比例達到32.3%，很多“老齡化”路段需要進行結(jié)構性養(yǎng)護，需要大量的資金投入。從歐美等國家發(fā)展歷程來看，20 世紀70、80 年代大規(guī)模建設投資完成后，因養(yǎng)護投資不足，交通基礎設施性能逐漸衰退，道路橋梁等基礎設施狀況日益惡化，目前美國有20%的高速公路和主要道路以及4.5萬座橋梁技術狀況不佳[1]。美國政府已意識到公路基礎設施狀態(tài)的惡化，但基礎設施更新計劃舉步維艱、收效甚微。如何強化養(yǎng)護資金投入，保障公路基礎設施處于良好技術狀態(tài)，避免再走歐美國家發(fā)展彎路，對我國也是重大挑戰(zhàn)。

從發(fā)展趨勢看，未來10 ～15 年我國公路網(wǎng)規(guī)模還將增長近百萬公里，預計“十四五”期新增里程45萬公里，2035年公路網(wǎng)規(guī)模預計達到600萬公里左右。隨著路網(wǎng)規(guī)模的進一步增加，養(yǎng)護任務將持續(xù)加重。此外，公路養(yǎng)護還面臨著成本攀升、內(nèi)容拓展、標準提升等挑戰(zhàn)，養(yǎng)護投入壓力持續(xù)上升。預計“十四五”期公路養(yǎng)護作業(yè)資金需求量將達到2.4萬億元，“十五五”期將進一步增長至2.6萬億元。

（二）養(yǎng)護資金供需矛盾突出

在當前既有稅費制度下，收費公路養(yǎng)護資金渠道相對穩(wěn)定，但因修訂的《收費公路管理條例》遲遲沒有出臺，收費到期的公路面臨著無錢養(yǎng)護的風險。據(jù)調(diào)研，2025年底前到期或超過法定收費期限的高速公路項目共248個，里程約計2萬公里，占全國高速公路總里程的12.7%，這些公路急需解決養(yǎng)護資金來源的問題。對于普通公路，面臨的養(yǎng)護資金供需矛盾更為突出，缺口估計達到50%左右。在養(yǎng)護資金供給嚴重不足的情況下，我國公路網(wǎng)之所以能夠維持當前較好的路況水平，很大程度上得益于近年來持續(xù)實施的大規(guī)模公路新改建工程。2011～2020 年，我國實施公路新改建里程約290萬公里，約占整個路網(wǎng)規(guī)模的56%。隨著公路建設強度逐步放緩，建設投資對公路技術狀況水平拉升的作用將逐步減弱，公路養(yǎng)護投入不足的問題將更加顯現(xiàn)。

分析養(yǎng)護資金供給不足的深層次原因，主要有以下幾個方面：一是公路養(yǎng)護事權和支出責任主要在地方，但地方很難落實到位，普通公路養(yǎng)護資金游離于地方一般財政預算之外。二是成品油消費稅返還資金沒有充分考慮路網(wǎng)里程快速增加、技術等級提升、車流量增加以及養(yǎng)護成本增加所帶來的養(yǎng)護資金需求的增加。與改革前的2008 年相比，2020 年全國普通國省道總里程增長了65.3%，二級及以上里程增長了64.7%，民用汽車保有量增長了451%，但返還資金從2009～2020 年漲幅不足3%。2021年成品油消費稅收入總量達4 974 億元，轉(zhuǎn)移支付資金僅2 266 億元，不足成品油消費稅總收入的50%。三是成品油消費稅改革中提出的“?？顚Ｓ谩币约啊八牟蛔儭痹瓌t，在執(zhí)行過程中并沒有真正落實。從2021年普通公路各渠道養(yǎng)護資金的投入來看，僅有624 億元來自燃油稅返還資金，僅占返還資金的28%左右。此外，大量養(yǎng)護資金投入不計入固定資產(chǎn)投資，也可能影響地方政府財政資金對養(yǎng)護的投入意愿。

（三）成品油消費稅稅基呈收窄趨勢

在國家一系列優(yōu)惠政策支持下，自2012年以來我國新能源汽車步入快速發(fā)展軌道，特別是近幾年來呈爆發(fā)式增長態(tài)勢，2022年銷量達688萬輛[2]，較2020年增長5 倍；保有量達1 310萬輛，是2020 年的2.6 倍。2022年新能源汽車銷量占汽車總銷量的25%，提前完成新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提出的2025 年銷量占比20%的目標。在我國“雙碳”戰(zhàn)略的大力推進下，新能源汽車銷量仍將快速上升，預計2026 年前后銷售占比將達到50%，2035年前后保有量將達到42%，2045年前后將實現(xiàn)對傳統(tǒng)燃油車的全面替代。

隨著新能源汽車市場占有率擴大和傳統(tǒng)燃油車發(fā)展速度放緩，成品油消耗量將大幅降低，成品油消費稅稅基快速收窄的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。預判2028 年前后我國燃油車保有量和燃油消耗量將達到峰值，成品油消費稅收入將呈下降趨勢，相應成品油消費稅返還資金規(guī)模不容樂觀。同時，受新能源汽車免征購置稅政策以及燃油車銷量下降、減半征收優(yōu)惠政策等因素影響，車購稅收入規(guī)模亦下降明顯。

（四）既有稅費制度不能充分體現(xiàn)公平性原則

“用路者養(yǎng)路”“多用路者多負擔，少用路者少負擔”是我國建國以來歷次養(yǎng)路費政策制定時所倡導的基本原則，2008 年成品油消費稅改革將按車輛載重收費調(diào)整為按成品油的使用量定量征收，通過“多用油多繳納”一定程度上反映了公路使用程度與繳稅的關系。但在既有制度下，電動車、燃氣車、氫燃料車等新能源車輛卻存在“用路不用油者免繳稅”的不公平問題，養(yǎng)路資金壓力實則轉(zhuǎn)移至油車用戶及全體納稅人（公共財政支出）承擔，這一不公平問題在新能源汽車占比快速增長下不斷放大。

三、對策建議

基于對當前及未來形勢發(fā)展判斷，建議按照“近期保穩(wěn)定，遠期有突破”的思路調(diào)整完善交通稅費政策，近期重點聚焦固源挖潛、健全機制，在既有稅費制度基礎上進行優(yōu)化完善；遠期則聚焦制度設計，對新能源汽車開征相關公路使用稅費，統(tǒng)籌謀劃里程稅等公路使用稅費制度，構建可持續(xù)的資金保障制度。

（一）確保地方財政養(yǎng)護投入

鼓勵地方政府將養(yǎng)護管理工作納入地方政府考核體系，加強地方財政對普通公路養(yǎng)護資金的保障力度，明確財政投入剛性比例或標準。充分用好“十四五”車購稅資金對普通省道和農(nóng)村公路的“以獎代補”支持政策，強化地方政府對養(yǎng)護投入力度。建議將養(yǎng)護資金投入納入固定資產(chǎn)投資范疇。

（二）推動成品油消費稅改革轉(zhuǎn)移支付資金的分配調(diào)整

加大成品油消費稅轉(zhuǎn)移力度，建立基于養(yǎng)護需求的成品油消費稅稅率動態(tài)調(diào)整機制，完善成品油消費稅轉(zhuǎn)移支付規(guī)模確定機制。相關部門加強對成品油消費稅征收管理，確保應收盡收[3]。確保成品油消費稅轉(zhuǎn)移支付資金實現(xiàn)專款專用，建議通過多部門聯(lián)合督辦等方式抓好《國務院辦公廳關于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革的意見》的落實。用好政府還貸二級公路取消收費后補助資金使用政策，加大對普通公路養(yǎng)護支持力度。

（三）創(chuàng)新公路養(yǎng)護資金籌措方式

豐富養(yǎng)護資金籌措渠道，鼓勵通過沿線資源開發(fā)收益共享、養(yǎng)護企業(yè)稅費返還、建管養(yǎng)一體化發(fā)包、干線公路建設養(yǎng)護與農(nóng)村公路養(yǎng)護捆綁招標等方式吸引社會資本進入養(yǎng)護市場。

（四）完善車購稅征收政策

建議在新能源汽車財政補貼政策終止后，適時調(diào)整車購稅優(yōu)惠政策，縮小調(diào)整免征車輛范圍。鑒于插電式混合動力（含增程式）汽車技術已基本成熟，在沒有補助的情況下對純?nèi)加蛙囈研纬梢欢ǔ杀緝?yōu)勢，可取消插電式混合動力（含增程式）汽車車購稅優(yōu)惠政策；適時逐年降低對純電動汽車車購稅減免幅度，直至完全取消車購稅減免；考慮到燃料電池汽車技術尚不成熟，銷量占比較低，繼續(xù)實施車購稅減免優(yōu)惠。

（五）先行試點開征新能源汽車公路使用稅費

我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)已步入市場化規(guī)模化發(fā)展新階段，優(yōu)惠政策逐步有序退坡并征收相關稅費是必然趨勢。建議加快研究開征新能源汽車里程稅[4-5]或充電（氣）消費稅、電池消費稅等公路使用稅費制度，通過行駛里程或充電（氣）量、電池的使用建立與公路使用量之間的關系，解決新能源汽車用路不養(yǎng)路的問題。可考慮對新能源汽車發(fā)展先行省份（如海南）或?qū)嚺瀑Y源緊缺的汽車限購城市（如北京、上海等）試點開征。遠期在試點基礎上積極推動開征公路使用稅，構建由車購稅、公路使用稅等多種專項稅、一般性財政資金以及通行費等多渠道共同組成的公路發(fā)展資金保障制度。