我國(guó)旅游公路發(fā)展現(xiàn)狀與對(duì)策建議

龔巍巍 潘瑞琦 李齊麗 高嘉蔚 程逸楠 劉杰

（1.交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院，北京 100028）（2.交通排放控制監(jiān)測(cè)技術(shù)實(shí)驗(yàn)室，北京 100028）

進(jìn)入新時(shí)代，旅游公路被賦予了新的功能定位，總的來看旅游公路是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)、滿足人民對(duì)美好生活的向往、促進(jìn)共同富裕的重要載體。近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，交通與旅游融合不斷深入，旅游公路概念內(nèi)涵不斷豐富，功能持續(xù)完善，逐步向服務(wù)功能、運(yùn)營(yíng)管理、路產(chǎn)融合、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、激發(fā)和釋放旅游消費(fèi)新需求等多方面拓展，潛在價(jià)值得到進(jìn)一步挖掘。整體來看，我國(guó)旅游公路技術(shù)政策體系不斷完善，工程實(shí)踐蓬勃發(fā)展，旅游公路發(fā)展取得初步成效，但也存在諸多問題，下一步亟需明確發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。筆者通過梳理總結(jié)我國(guó)旅游公路建設(shè)成果，厘清關(guān)鍵問題和形勢(shì)要求，結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究提出推動(dòng)旅游公路高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議，以期為我國(guó)旅游公路相關(guān)政策制定和工程實(shí)踐提供依據(jù)支撐。

一、旅游公路主要特征

國(guó)外旅游公路發(fā)展已近百年，形成了林蔭道（Boulevards）、公園道（Parkway）、風(fēng)景道（Scenic Highway/Byway）等[1]相關(guān)概念。1930 年美國(guó)修建了藍(lán)嶺風(fēng)景道，提出“風(fēng)景道”概念，即路旁或視域范圍內(nèi)擁有審美、風(fēng)景、自然、旅游、文化、歷史和考古等價(jià)值的景觀道路[2]。國(guó)內(nèi)還出現(xiàn)了“旅游風(fēng)景道”“美麗公路”等相關(guān)名稱。2017年交通運(yùn)輸部印發(fā)《關(guān)于組織開展旅游公路示范工程建設(shè)的通知》，首次提出旅游公路是兼具交通與旅游雙重功能的公路，是綠色公路建設(shè)的重要內(nèi)容，是促進(jìn)交通與旅游融合發(fā)展的重要載體。

在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展時(shí)代背景下，參考相關(guān)學(xué)術(shù)概念[3-6]，結(jié)合國(guó)內(nèi)外旅游公路建設(shè)實(shí)踐，筆者認(rèn)為旅游公路是兼具交通與旅游功能，具備一定旅游觀賞價(jià)值，能夠滿足游客審美要求，景觀優(yōu)美、品質(zhì)優(yōu)良、設(shè)施完備、運(yùn)行高效的公路。其具備五個(gè)方面的特征要素：一是通景能力，即通達(dá)景區(qū)的能力及廊道內(nèi)景區(qū)景點(diǎn)的等級(jí)、數(shù)量等；二是路域景觀，即路域范圍內(nèi)具備豐富、特色的景觀資源[7]；三是工程特色，即具有景觀視覺效果好的構(gòu)造物，如螺旋隧道、特殊造型橋梁等；四是安全性能，即具備完善的安全防護(hù)設(shè)施和應(yīng)急救援響應(yīng)機(jī)制，能夠滿足出行安全需求；五是服務(wù)水平，即旅游服務(wù)設(shè)施完備、服務(wù)質(zhì)量較高等。

二、旅游公路發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策規(guī)劃相繼出臺(tái)

2016 年9月，國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)家旅游局印發(fā)《全國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》，提出打造25 條國(guó)家生態(tài)風(fēng)景道。2017年2月，交通運(yùn)輸部等六部門印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》，提出打造一批特色突出的旅游風(fēng)景道示范工程。2021年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出加強(qiáng)交通干線與重要旅游景區(qū)銜接，推進(jìn)旅游和交通融合發(fā)展。2022年，交通運(yùn)輸部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，提出注重國(guó)家公路網(wǎng)與沿線旅游等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展和公路服務(wù)區(qū)服務(wù)品質(zhì)提升。另外，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《關(guān)于組織開展旅游公路示范工程建設(shè)的通知》《關(guān)于做好交通運(yùn)輸促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)容提質(zhì)有關(guān)工作的通知》《全國(guó)紅色旅游公路規(guī)劃（2017-2020 年）》《綠色交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》等文件，均要求發(fā)展旅游公路，提出因地制宜打造一批旅游公路、旅游服務(wù)區(qū)等。與此同時(shí)，河北、浙江、四川等地也出臺(tái)了交通旅游融合相關(guān)的指導(dǎo)意見、工作方案等，明確將旅游公路建設(shè)作為重點(diǎn)任務(wù)；山西、內(nèi)蒙古、江西等地出臺(tái)了公路與旅游融合相關(guān)的規(guī)劃方案，涵蓋旅游風(fēng)景道、旅游公路、自駕車房車營(yíng)地、自駕游線路等領(lǐng)域。上述政策規(guī)劃的出臺(tái)為旅游公路發(fā)展奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。

（二）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范逐步完善

2019 年12月，交通運(yùn)輸部公路局聯(lián)合交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院編著出版《綠色公路建設(shè)技術(shù)指南》，提出了旅游功能拓展設(shè)計(jì)要點(diǎn)，包括總體要求、公路旅游價(jià)值評(píng)價(jià)、做好項(xiàng)目前期策劃、合理設(shè)置慢行系統(tǒng)、靈活布設(shè)服務(wù)設(shè)施、做好特色標(biāo)識(shí)及智慧信息系統(tǒng)等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有8 省3市制定了旅游公路設(shè)計(jì)指南，對(duì)公路主體系統(tǒng)、慢行系統(tǒng)、服務(wù)設(shè)施、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、景觀環(huán)境、信息系統(tǒng)、運(yùn)營(yíng)管理等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。3 省1市制定了美麗公路或風(fēng)景道的劃分、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了等級(jí)劃分的依據(jù)、要求、條件和評(píng)價(jià)的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法等。另外，中國(guó)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)發(fā)布了《綠色公路建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》《旅游公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)公路景觀營(yíng)建、旅游公路建設(shè)、旅游服務(wù)功能提升等提出具體要求。中國(guó)公路學(xué)會(huì)開展了“全國(guó)高速公路旅游服務(wù)區(qū)”“全國(guó)交旅融合創(chuàng)新項(xiàng)目”等評(píng)選活動(dòng)。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的不斷完善，推動(dòng)了旅游公路標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。

（三）工程實(shí)踐不斷涌現(xiàn)

目前已有20 余個(gè)省份開展了旅游公路實(shí)踐探索。河北草原天路通過串聯(lián)森林、草原、高山等地貌景觀，配套完善的驛站、指引標(biāo)志系統(tǒng)、汽車營(yíng)地和LOGO標(biāo)識(shí)，已成為知名自駕旅游線路。貴州赤水河谷旅游公路將公路與旅游、沿線產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)文明建設(shè)等有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌將“路、景、產(chǎn)”有機(jī)結(jié)合。山西規(guī)劃建設(shè)黃河一號(hào)、長(zhǎng)城一號(hào)、太行一號(hào)3 個(gè)旅游公路示范工程，構(gòu)筑省域三大旅游板塊慢游網(wǎng)絡(luò)，提升公路旅游服務(wù)水平，為打造國(guó)家全域旅游示范區(qū)提供堅(jiān)實(shí)交通支撐。2019 年，交通運(yùn)輸部組織開展了“我家門口那條路”主題宣傳活動(dòng)，掀起了美麗農(nóng)村路建設(shè)熱潮。除公路主體與旅游融合項(xiàng)目，“服務(wù)區(qū)+旅游”“橋梁+旅游”等項(xiàng)目也蓬勃發(fā)展。如江蘇省打造的“陽澄湖江南園林主題”“芳茂山恐龍主題”等旅游主題服務(wù)區(qū)，通過特色鮮明的景觀營(yíng)造、設(shè)施多樣的旅游服務(wù)體驗(yàn)和種類豐富的商業(yè)業(yè)態(tài)，已成為網(wǎng)紅打卡地。貴州打造了平塘至羅甸高速平塘特大橋觀光服務(wù)區(qū)，目前正依托花江峽谷大橋打造橋梁旅游綜合體，將登橋、攀橋、觀橋、賞景、住宿、極限運(yùn)動(dòng)等融為一體。工程實(shí)踐蓬勃開展，為旅游公路高質(zhì)量發(fā)展積累了案例經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)儲(chǔ)備。

三、旅游公路發(fā)展存在主要問題

目前我國(guó)旅游公路建設(shè)已取得一定成效，形成了一批具有影響力的自然風(fēng)景、歷史人文等旅游精品路線，但與人民群眾對(duì)高品質(zhì)、多元化、個(gè)性化的旅游出行需求相比，仍存在一些亟需解決的突出問題。

（一）頂層設(shè)計(jì)不足

盡管國(guó)家相關(guān)政策規(guī)劃對(duì)旅游公路有所部署，但尚缺乏國(guó)家層面的專項(xiàng)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致旅游公路網(wǎng)絡(luò)布局不完善，與相關(guān)規(guī)劃銜接不足，高速公路、普通國(guó)省道、農(nóng)村公路等類型旅游公路項(xiàng)目推進(jìn)不順暢，旅游公路尚未形成規(guī)模，整體效益未能充分發(fā)揮。

（二）體制機(jī)制不順

旅游公路建設(shè)管理涉及交通運(yùn)輸、文化旅游、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門，目前聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)工作機(jī)制尚不完善，統(tǒng)籌推進(jìn)力度不足，未能形成強(qiáng)大工作合力。同時(shí)，多元化投融資模式尚未形成，運(yùn)營(yíng)模式較為單一，旅游公路建設(shè)所需資金短缺，嚴(yán)重制約了旅游公路發(fā)展。

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不全

總的來看，行業(yè)內(nèi)外對(duì)旅游公路概念界定不清，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，目標(biāo)方向不明確，重點(diǎn)任務(wù)不聚焦，亟需形成共識(shí)。目前部分地方建立了旅游公路相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，相關(guān)學(xué)（協(xié)）會(huì)也發(fā)布了部分團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，但國(guó)家層面的旅游公路建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范仍屬空白，工程實(shí)踐亟需權(quán)威和統(tǒng)一的技術(shù)依據(jù)和指導(dǎo)。

（四）支持保障不強(qiáng)

目前，旅游公路在立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等階段仍按照常規(guī)的公路來管理，資金、用地、用林、人才等要素保障還沒有特殊的安排，導(dǎo)致旅游公路項(xiàng)目建設(shè)制約因素較多，各方積極性不夠。另外，旅游公路宣傳推廣力度不足，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制尚未建立，品牌效益尚未凸顯，整體影響力還不夠。

四、旅游公路發(fā)展新形勢(shì)新要求

2023 年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開局之年，推進(jìn)旅游公路高質(zhì)量發(fā)展意義非凡，須認(rèn)清新形勢(shì)，把握新要求。一是加快推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)、推動(dòng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要內(nèi)容?！督煌◤?qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》提出“推動(dòng)交通發(fā)展由追求速度規(guī)模向更加注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變……由依靠傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)向更加注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變”?！秶?guó)家綜合立體網(wǎng)規(guī)劃綱要》指出要“加快國(guó)家旅游風(fēng)景道、旅游交通體系等規(guī)劃建設(shè)，打造具有廣泛影響力的自然風(fēng)景線”。推進(jìn)旅游公路高質(zhì)量發(fā)展，是落實(shí)“雙綱要”的重要路徑。二是服務(wù)新發(fā)展格局、擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)的重要抓手。黨的二十大報(bào)告明確要求“把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來”“著力擴(kuò)大內(nèi)需”。推進(jìn)旅游公路高質(zhì)量發(fā)展，充分利用旅游公路涉及面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)、開放度高等優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展集群，有利于促進(jìn)旅游消費(fèi)，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。三是促進(jìn)供需高水平精準(zhǔn)匹配、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)美好生活需要的重要載體。旅游公路可提供安全舒適出行環(huán)境，并深度融合旅游文化歷史等元素，有利于滿足人民群眾對(duì)于出行和旅游的雙重需求，是交通運(yùn)輸堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的重要體現(xiàn)。四是促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。推進(jìn)旅游公路高質(zhì)量發(fā)展，有利于暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，是構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)良好發(fā)展格局、促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的潤(rùn)滑劑，對(duì)于拓寬增收致富渠道、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果等具有重要意義。

五、旅游公路發(fā)展對(duì)策建議

統(tǒng)籌考慮美國(guó)風(fēng)景道實(shí)踐及國(guó)內(nèi)旅游公路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和存在問題，下一步我國(guó)旅游公路發(fā)展需從規(guī)劃引領(lǐng)、機(jī)制完善、技術(shù)提升、支撐保障四方面全方位發(fā)力，構(gòu)建形成“特色突出、功能適用、設(shè)施完備、品牌效應(yīng)明顯”的旅游公路體系，打造“一路一品牌、一路一特色”的樣板工程。

（一）強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)

充分考慮基礎(chǔ)條件、社會(huì)需求、要素保障等因素，交通運(yùn)輸部可牽頭組織編制國(guó)家層面的旅游公路規(guī)劃，從頂層上構(gòu)建全國(guó)范圍內(nèi)的“快進(jìn)慢游”旅游公路網(wǎng)絡(luò)。各地可統(tǒng)籌考慮本轄區(qū)內(nèi)公路發(fā)展、旅游資源開發(fā)、文化傳承等工作，做好與相關(guān)規(guī)劃和交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)任務(wù)等的銜接，研究編制省級(jí)旅游公路規(guī)劃，逐步構(gòu)建功能完善、相互支撐、互為補(bǔ)充的旅游公路網(wǎng)絡(luò)體系。結(jié)合紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、國(guó)家文化公園等，編制旅游公路專項(xiàng)建設(shè)方案?；诠饭こ烫攸c(diǎn)，研究制定高速公路、普通國(guó)省道、農(nóng)村公路、特殊節(jié)點(diǎn)（服務(wù)區(qū)、特大橋梁）等不同類型旅游公路建設(shè)方案，明確建設(shè)內(nèi)容，加快項(xiàng)目建設(shè)。

（二）健全體制機(jī)制

1.探索多元融資渠道

旅游公路涉及交通、旅游、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多行業(yè)，各地政府可整合各類專項(xiàng)資金，采取基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式[8]吸引更多社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資，拓寬融資渠道。挖掘旅游資源開發(fā)潛力，盤活旅游公路存量資產(chǎn)，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)平臺(tái)作用，爭(zhēng)取商業(yè)性、開發(fā)性、政策性等金融機(jī)構(gòu)信貸資金。

2.創(chuàng)新管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制

各地可探索交通引導(dǎo)開發(fā)模式（TOD），促進(jìn)路產(chǎn)融合發(fā)展。一是以公建民營(yíng)、合作運(yùn)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等模式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理和收益分成，實(shí)現(xiàn)政企合作可持續(xù)發(fā)展；二是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)孵化培育，推進(jìn)建設(shè)主體多元化，鼓勵(lì)大中型旅游企業(yè)承擔(dān)或參與旅游公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，構(gòu)建路域資源一體化協(xié)同共享創(chuàng)新機(jī)制；三是推動(dòng)交通旅游數(shù)據(jù)共享，強(qiáng)化智慧信息技術(shù)應(yīng)用，探索基于大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)管理模式。

（三）強(qiáng)化技術(shù)提升

1.加強(qiáng)專家技術(shù)指導(dǎo)

為高效推進(jìn)和規(guī)范旅游公路建設(shè)，提升旅游公路建設(shè)發(fā)展水平，各地可充分發(fā)揮公路、旅游、生態(tài)、景觀、環(huán)保、文化、投融資等領(lǐng)域?qū)＜覍I(yè)特長(zhǎng)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，對(duì)旅游公路項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施管理等全過程開展專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和咨詢，支撐實(shí)現(xiàn)“一路一設(shè)計(jì)、一路一方案、一路一亮點(diǎn)”的建設(shè)目標(biāo)，全面提升旅游公路建設(shè)水平。

2.推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究

交通運(yùn)輸部等相關(guān)部門可加強(qiáng)旅游公路等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)技術(shù)指引、投融資建設(shè)模式等研究，充分考慮資源品質(zhì)、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量、環(huán)境整治、運(yùn)營(yíng)管理等關(guān)鍵影響因素，適時(shí)出臺(tái)旅游公路評(píng)定細(xì)則和技術(shù)要點(diǎn)指引，實(shí)現(xiàn)旅游公路高效有序管理和規(guī)范化發(fā)展。各地可結(jié)合實(shí)際情況完善地方標(biāo)準(zhǔn)，共同引導(dǎo)旅游公路健康可持續(xù)發(fā)展。

3.精心打造典型示范

各地可結(jié)合工程特點(diǎn)、區(qū)域旅游景觀資源及人文條件等，遴選一定規(guī)模的旅游公路項(xiàng)目，包括高速公路、普通國(guó)省道、農(nóng)村公路等，納入交通強(qiáng)國(guó)試點(diǎn)任務(wù)等，集各方資源重點(diǎn)建設(shè)，力爭(zhēng)打造成為區(qū)域典型項(xiàng)目，樹立公路新品牌新形象，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

（四）增強(qiáng)支撐保障

1.加強(qiáng)要素保障

各地可出臺(tái)旅游公路相關(guān)支持和配套政策，在資金、土地等要素保障方面給予更多支持。對(duì)于擬重點(diǎn)打造的旅游公路項(xiàng)目，可加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，相關(guān)部門可在立項(xiàng)、用地用林、環(huán)評(píng)等方面予以重點(diǎn)支持。

2.加大宣傳推廣

各地可根據(jù)自身?xiàng)l件積極推廣特色鮮明的旅游公路品牌，將旅游公路作為景區(qū)推介，推選精品自駕游線路。并通過短視頻新媒體、廣播電視、報(bào)紙雜志等多種渠道開展視頻培訓(xùn)、專家解讀、專題宣傳等活動(dòng)，提升旅游公路高質(zhì)量發(fā)展的感染力和顯示度。

六、結(jié)語

未來3～5 年是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開局起步的重要階段，也是交通運(yùn)輸邁入加快建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)新階段的關(guān)鍵時(shí)期。在新征程上，應(yīng)提高站位，深化認(rèn)識(shí)，健全工作機(jī)制，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，加快完善旅游公路政策與技術(shù)體系，努力打造精品項(xiàng)目，扎實(shí)推進(jìn)旅游公路高質(zhì)量發(fā)展。