行政事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行存在的問題與解決方法

趙宇

[摘 要]財(cái)政預(yù)算是反映和規(guī)定行政事業(yè)單位在預(yù)算年度內(nèi)的活動(dòng)范圍、方向和重點(diǎn)的體現(xiàn)。單位管理者要高度重視預(yù)算編制的全面性與準(zhǔn)確性，將所有財(cái)政收支活動(dòng)都納入預(yù)算管理范圍，重點(diǎn)分析本單位下年度重大項(xiàng)目的建設(shè)情況，合理設(shè)置預(yù)算項(xiàng)目，提高預(yù)算編制的全面性。文章分析了行政事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行兩大重要環(huán)節(jié)中存在的問題及不足，重點(diǎn)闡述了單位提高預(yù)算編制和執(zhí)行效果與水平的對(duì)策，以有效提高單位的財(cái)政資源配置效率，督促其充分行使社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行

中圖分類號(hào)：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2023）24-0079-03

一、行政事業(yè)單位預(yù)算編制與執(zhí)行存在的問題

（一）預(yù)算編制程序不規(guī)范，預(yù)算方法缺乏創(chuàng)新

行政事業(yè)單位預(yù)算編制的方法與理論較為陳舊，并沒有結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)優(yōu)化預(yù)算編制程序，也未創(chuàng)新預(yù)算編制的方法，編制的隨意性較大，預(yù)算編制填報(bào)內(nèi)容與實(shí)際不符，嚴(yán)重影響了后續(xù)工作的執(zhí)行效率。

第一，預(yù)算編制程序不規(guī)范。部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制填報(bào)工作不夠重視，在實(shí)際工作中，主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制填報(bào)工作，業(yè)務(wù)人員的參與度不高，財(cái)務(wù)人員不能準(zhǔn)確、全面地掌握業(yè)務(wù)的實(shí)際情況與業(yè)務(wù)信息，只在上年度預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)上，根據(jù)業(yè)務(wù)部門提交的數(shù)據(jù)編制，未關(guān)注預(yù)算數(shù)據(jù)是否真實(shí)可靠，導(dǎo)致預(yù)算編制的結(jié)果不夠科學(xué)、合理。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員未按照要求填報(bào)，存在支出明細(xì)數(shù)量不明確、支出明細(xì)未分項(xiàng)填列、預(yù)算編制范圍和項(xiàng)目不全面等問題；由于支出項(xiàng)目單價(jià)、數(shù)量不符合實(shí)際情況，預(yù)算編制內(nèi)容比較籠統(tǒng)，無法體現(xiàn)出具體的項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算編制活動(dòng)不規(guī)范[1]。此外，單位未對(duì)其管理狀況及工作計(jì)劃做好分析與研究，無法結(jié)合本單位工作計(jì)劃合理安排預(yù)算編制時(shí)間與周期；如果預(yù)算編制周期較短，工作量較多，勢(shì)必會(huì)影響預(yù)算編制結(jié)果的質(zhì)量。

第二，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算編制管理體系不夠完善。單位不能明確預(yù)算編制的周期、程序與流程，不能明確各個(gè)部門的具體職責(zé)，各部門之間難以實(shí)施有效協(xié)同與合作。財(cái)務(wù)人員為了快速完成預(yù)算編制工作，未能仔細(xì)核實(shí)數(shù)據(jù)的真實(shí)性與準(zhǔn)確性，也未能嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行編制程序與流程，導(dǎo)致預(yù)算管理水平較低。同時(shí)，單位采用的預(yù)算編制方法也較為陳舊，未考慮到業(yè)務(wù)變化情況，導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果與實(shí)際情況產(chǎn)生較大偏差，對(duì)單位的穩(wěn)定運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙。

（二）未能合理控制預(yù)算執(zhí)行過程，預(yù)算目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

一方面，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行工作缺乏重視，認(rèn)為只要完成了預(yù)算編制工作即可，并未在執(zhí)行環(huán)節(jié)中投入較多的精力和時(shí)間。部分人員缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行重要性的了解，未積極參與到預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)中，無法充分落實(shí)與執(zhí)行預(yù)算管理目標(biāo)，影響了單位整體的執(zhí)行效率。

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，如果預(yù)算編制考慮不周，就會(huì)直接影響預(yù)算執(zhí)行的效果。由于財(cái)務(wù)人員在編制預(yù)算時(shí)，無法收集到真實(shí)、準(zhǔn)確的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)市場(chǎng)和業(yè)務(wù)情況不夠了解，無法深入了解業(yè)務(wù)部門的需求，導(dǎo)致預(yù)算編制的指標(biāo)數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值較低，增加了執(zhí)行的難度。此外，行政事業(yè)單位缺乏全面、有效的預(yù)算執(zhí)行管理制度，各預(yù)算執(zhí)行單位相關(guān)責(zé)任不明確，預(yù)算責(zé)任制度得不到有效的落實(shí)，預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算指標(biāo)完成具體進(jìn)度無人監(jiān)管，極易出現(xiàn)隨意使用資金的現(xiàn)象，造成資金浪費(fèi)。

另一方面，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善。行政事業(yè)單位未設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)督崗位，無法采用先進(jìn)的監(jiān)督手段與方式監(jiān)控各預(yù)算執(zhí)行主體的行為，無法掌握預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度。部分監(jiān)督人員不能充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部監(jiān)督的重要作用，也無法履行職責(zé)，造成預(yù)算執(zhí)行效果較差。

預(yù)算控制不嚴(yán)格也是影響預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與進(jìn)度的重要因素，行政事業(yè)單位對(duì)各個(gè)支出項(xiàng)目的預(yù)算管理不夠嚴(yán)格，內(nèi)部控制執(zhí)行不到位，無法監(jiān)控各項(xiàng)資金支出，導(dǎo)致預(yù)算控制不嚴(yán)格，出現(xiàn)支出項(xiàng)目混亂與超支現(xiàn)象。單位預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)不完善，預(yù)算管理委員會(huì)缺失，無法有效地監(jiān)督各預(yù)算執(zhí)行部門落實(shí)預(yù)算目標(biāo)，不能嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制，嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行的效率。另外，資金管理機(jī)制也未得到嚴(yán)格的執(zhí)行落實(shí)，無法從本單位長遠(yuǎn)發(fā)展的角度執(zhí)行相應(yīng)的資金收支計(jì)劃，也不能嚴(yán)格規(guī)劃和監(jiān)管各個(gè)支出項(xiàng)目，不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)[2]。

（三）績(jī)效考核體系未嚴(yán)格落實(shí)，預(yù)算成效不足

第一，預(yù)算績(jī)效考核管理不到位是影響預(yù)算成效的重要因素。當(dāng)前，行政事業(yè)單位部分管理人員對(duì)績(jī)效考核的認(rèn)識(shí)不足，未將績(jī)效考核與預(yù)算執(zhí)行成效相融合，難以利用有效的績(jī)效考核管理體系全面評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行成效。單位只重視對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)，不重視預(yù)算執(zhí)行過程中評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行主體的具體表現(xiàn)，過程性評(píng)價(jià)不足，無法確保預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果的準(zhǔn)確性與全面性。

第二，行政事業(yè)單位缺乏科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，未能結(jié)合本單位的實(shí)際情況設(shè)置多維度、可量化的考核指標(biāo)，過于追求量化管理，指標(biāo)設(shè)計(jì)較為片面[3]。同時(shí)，單位不注重績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制的完善，未及時(shí)對(duì)完成目標(biāo)任務(wù)的預(yù)算執(zhí)行主體給予獎(jiǎng)勵(lì)，無法通過多種獎(jiǎng)勵(lì)方式提高職工的積極性，使得職工難以有效地參與到預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)中，績(jī)效管理效用難以充分發(fā)揮。

第三，行政事業(yè)單位預(yù)算管理人員未重視預(yù)算考核結(jié)果的有效應(yīng)用，未將預(yù)算考核的結(jié)果與預(yù)算管理總體目標(biāo)對(duì)比分析，也未加強(qiáng)與各預(yù)算執(zhí)行主體的溝通交流，難以了解到各個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行中的具體問題，不利于單位及時(shí)糾偏與改進(jìn)工作方式，導(dǎo)致單位整體的預(yù)算管理水平偏低。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算編制與執(zhí)行的對(duì)策

（一）規(guī)范預(yù)算編制程序，創(chuàng)新預(yù)算編制方法

行政事業(yè)單位應(yīng)做好預(yù)算編制工作，統(tǒng)籌兼顧，切實(shí)提高本單位的預(yù)算編制管理水平。

第一，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算法、會(huì)計(jì)法、政府采購法等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，持續(xù)深化對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算項(xiàng)目支出等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，了解與掌握預(yù)算編制相關(guān)規(guī)定與程序，強(qiáng)化預(yù)算管理，將各預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化到具體的子活動(dòng)中，嚴(yán)格執(zhí)行“兩上兩下”程序，突出編制的重點(diǎn)內(nèi)容，緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)，力求真實(shí)、全面、精細(xì)、準(zhǔn)確[4]。單位要加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)，財(cái)務(wù)人員通過培訓(xùn)能夠加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制活動(dòng)的了解，嚴(yán)格遵循相應(yīng)的編制程序與流程，深入了解本單位內(nèi)外部環(huán)境變化的具體情況，帶領(lǐng)其他部門參與到預(yù)算編制活動(dòng)中，準(zhǔn)確掌握業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并結(jié)合本單位的實(shí)際情況，科學(xué)編制預(yù)算，提升本單位的預(yù)算編制能力。

第二，行政事業(yè)單位應(yīng)完善預(yù)算編制管理體系，統(tǒng)一規(guī)范所有項(xiàng)目支出預(yù)算文本說明格式，明確預(yù)算編制的程序、流程與內(nèi)容，梳理并分析每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目，完成入庫項(xiàng)目申報(bào)工作，將預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫，并針對(duì)每個(gè)入庫項(xiàng)目編制預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)表，逐項(xiàng)細(xì)化各個(gè)項(xiàng)目支出內(nèi)容、編制資金測(cè)算依據(jù)，奠定預(yù)算編制基礎(chǔ)[5]。

第三，行政事業(yè)單位要對(duì)預(yù)算編制工作形成正確的認(rèn)識(shí)，明確其在預(yù)算管理工作中的作用，依據(jù)預(yù)算管理目標(biāo)，合理安排預(yù)算編制工作的周期，做好相應(yīng)的編制工作計(jì)劃，根據(jù)預(yù)算編制工作的需要合理配置各項(xiàng)資源，有效協(xié)同各個(gè)部門人員，促使全體人員能夠有效參與，貫徹落實(shí)預(yù)算編制體系與流程，提高預(yù)算編制工作的規(guī)范性。另外，行政事業(yè)單位還要結(jié)合本單位的實(shí)際發(fā)展情況，創(chuàng)新預(yù)算編制方法，綜合考慮本地財(cái)政承受能力和可持續(xù)發(fā)展能力，發(fā)揮零基預(yù)算理念在編制工作中的核心作用，深化實(shí)施零基預(yù)算改革，重點(diǎn)考慮本單位的業(yè)務(wù)發(fā)展情況，選擇合適的編制方法，從而提升預(yù)算編制結(jié)果的合理性。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行剛性約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)

第一，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行相關(guān)機(jī)制的建立與完善，明確各個(gè)預(yù)算執(zhí)行主體的職責(zé)，細(xì)化分工，增強(qiáng)各個(gè)崗位員工的責(zé)任感，合理規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)度與預(yù)算執(zhí)行安排，提高預(yù)算執(zhí)行的效率。預(yù)算編制的科學(xué)性對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有著較大的影響，因此，應(yīng)高度重視預(yù)算編制工作，全面強(qiáng)化全口徑預(yù)算，加大工作統(tǒng)籌力度，組織全體職工真實(shí)準(zhǔn)確地填報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)行精細(xì)化管理，科學(xué)編制預(yù)算，厘清各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的開支范圍，規(guī)范預(yù)算支出管理，著力加強(qiáng)監(jiān)管，為單位提高預(yù)算執(zhí)行效率奠定基礎(chǔ)。

第二，行政事業(yè)單位要重視預(yù)算管理信息化系統(tǒng)的完善，引進(jìn)先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)并將其與預(yù)算管理實(shí)踐工作有效融合，嵌入預(yù)算執(zhí)行常態(tài)化監(jiān)管規(guī)定，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，全過程監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行過程與結(jié)果，加快財(cái)政資金撥付，加強(qiáng)跟蹤問效，持續(xù)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，深入推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督落實(shí)落細(xì)。單位要聚焦預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理工作，建立健全預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)制，明確監(jiān)督流程、程序及內(nèi)容，將單位資金全面納入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，嚴(yán)格落實(shí)職責(zé)分工，明確各事項(xiàng)辦理節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程與結(jié)果的全過程監(jiān)管，保證所有政府性資金都納入監(jiān)管范圍，切實(shí)提高資金安全性，提升政府資金統(tǒng)籌能力[6]。

第三，行政事業(yè)單位應(yīng)完善預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，分別成立管理決策、工作和執(zhí)行三個(gè)層面的組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立專門的預(yù)算管理委員會(huì)，明確各個(gè)層級(jí)管理人員的工作權(quán)限與職責(zé)，使其更好地履行職責(zé)，全面落實(shí)預(yù)算管理目標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程管理，提高預(yù)算執(zhí)行力。

（三）實(shí)行預(yù)算績(jī)效管控，加強(qiáng)各項(xiàng)支出控制

第一，行政事業(yè)單位要深入分析與研究長遠(yuǎn)工作計(jì)劃與目標(biāo)，明確本單位長遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃與方向，在此基礎(chǔ)上明確預(yù)算管理工作的整體目標(biāo)與任務(wù)，制定科學(xué)的預(yù)算管理目標(biāo)，合理安排與計(jì)劃預(yù)算管理工作的具體執(zhí)行與落實(shí)工作。

第二，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效考核管理，完善預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系，既要重視共性指標(biāo)的設(shè)置，又要關(guān)注個(gè)性指標(biāo)的設(shè)置，充分考慮考核指標(biāo)的合理性、可量化執(zhí)行等條件，分別設(shè)置一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，確保預(yù)算考核結(jié)果的合理性。例如，單位設(shè)置項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)時(shí)，可將產(chǎn)出設(shè)為一級(jí)指標(biāo)，數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效設(shè)為二級(jí)指標(biāo)，全面評(píng)價(jià)是否將項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)細(xì)化分解為具體的績(jī)效指標(biāo)，是否通過清晰、可衡量的指標(biāo)值予以體現(xiàn)，指標(biāo)與預(yù)算確定的項(xiàng)目資金量是否匹配。另外，單位要將預(yù)算考核體系與激勵(lì)機(jī)制相關(guān)聯(lián)，采用多種有效的獎(jiǎng)勵(lì)方式與手段對(duì)相應(yīng)的部門與職工給予獎(jiǎng)勵(lì)，保證預(yù)算執(zhí)行力不斷提升。單位預(yù)算管理人員要加強(qiáng)與每一位職工的聯(lián)系與溝通，了解每一位職工的具體需求，做好內(nèi)部調(diào)研分析工作，實(shí)行針對(duì)性的獎(jiǎng)勵(lì)措施，結(jié)合反向激勵(lì)的形式強(qiáng)化內(nèi)部管理，確保各部門職工積極履職，從而提高預(yù)算管理質(zhì)量與水平。

第三，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)職工培訓(xùn)，大力宣傳預(yù)算管理相關(guān)理念，促使職工深入認(rèn)識(shí)預(yù)算管理的重要性，全身心地投入到預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)中。同時(shí)，單位要落實(shí)具體的責(zé)任部門及責(zé)任人，促使各部門自覺提高預(yù)算工作的參與度，增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，在日常工作中主動(dòng)跟上預(yù)算進(jìn)度，積極溝通和解決預(yù)算執(zhí)行中遇到的問題，深入落實(shí)預(yù)算績(jī)效考核目標(biāo)，保障本單位日常工作開展的計(jì)劃性和有效性。

第四，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度調(diào)度及監(jiān)管，定期監(jiān)督資金支出進(jìn)度，完善預(yù)算安排與支出進(jìn)度掛鉤機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算約束力，加強(qiáng)項(xiàng)目資金支出管控，加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目管理，從預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手，全面分析排查制約支出進(jìn)度的主要因素，強(qiáng)化“三公”經(jīng)費(fèi)管理，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化支出次序，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率。

三、結(jié)語

行政事業(yè)單位要抓好預(yù)算執(zhí)行過程與結(jié)果的全方位管控，將預(yù)算管理與績(jī)效考核工作相結(jié)合，并將績(jī)效管理理念貫穿到預(yù)算管理全過程中，夯實(shí)績(jī)效管理基礎(chǔ)，推動(dòng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作提質(zhì)增效。同時(shí)，行政事業(yè)單位要重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用，將考核結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的依據(jù)，及時(shí)糾偏與改進(jìn)工作方式，確保各項(xiàng)財(cái)政資金得到有效利用，防止資金沉淀、浪費(fèi)等情況出現(xiàn)。

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