國家審計對財政監(jiān)督提質(zhì)增效的八個維度

王嘉發(fā) 陳萍

（1.湛江科技學院，湛江 524003；2.湛江科技學院粵西數(shù)智會計發(fā)展研究中心，湛江 524003）

引 言

財政監(jiān)督是國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，它通過財政預(yù)算編制、財政執(zhí)行跟蹤和財政決算評價等制度性安排，保障國家財政服務(wù)國家機器持續(xù)、健康、效能、向民生運轉(zhuǎn)。然而，財政預(yù)算的權(quán)威性和科學性如何保障，財政執(zhí)行的效益與效果如何監(jiān)測，財政決算的修正和提質(zhì)如何發(fā)生等，都是實務(wù)界和學術(shù)界的重要探索課題。我國是人民當家作主的社會主義國家，國家的一切權(quán)利屬于人民，黨的二十大報告明確指出，“必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”。馬海濤等梳理了黨的十八大以來我國財稅改革的重大成就和理論經(jīng)驗，理論經(jīng)驗表明，必須堅持黨對財政工作的全面領(lǐng)導，理性界定民生經(jīng)濟當前與未來可持續(xù)發(fā)展、政府與市場、中央與地方財政之間的關(guān)系[1]。鄧輝和朱丘祥指出，現(xiàn)階段我國行政主導的財政監(jiān)督模式已然不能適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的時代要求，立足實踐演進視域，財政監(jiān)督法制化是未來的改革方向，而法制化改革關(guān)鍵之一在于改進財政監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機制，完善財政監(jiān)督外部問責機制[2]。國家審計作為國家治理體系的重要工具，理應(yīng)賦能財政監(jiān)督提質(zhì)增效，共同構(gòu)建統(tǒng)一的大監(jiān)管體系。

一、傳播財政與思政，提升財政信度與效度，形成知財、擁財和維財?shù)纳鐣h(huán)境

提升財政的信度和效度，是人民相信財政的起點。財政決策活動游離于人民之外，人民不能夠或者難于通過可接觸渠道知曉和參與必要的財政行為，導致人民對財政行為和活動比較陌生，也導致財政決策的內(nèi)部化。國家為了保障財政安全和財政的合法合規(guī)與高效，要求國家審計按照國家法律制度的要求對財政預(yù)算和財政收支活動進行審計，并依法通過政府渠道向社會公示。國家審計順利地成為架設(shè)財政與人民之間的橋梁，為人民群眾知曉財政行為、財政活動、財政功能和財政目標提供了可能性。楊翟婷和王金秀的研究成果表明，國家審計可以通過硬約束和強問責機制威懾地方政府違規(guī)支出行為，強有力的國家審計監(jiān)督顯著提升了地方政府財政透明度[3]。國家審計扮演著經(jīng)濟體檢員的角色，通過發(fā)揮揭示、抵御和預(yù)防財政風險的活動，一方面幫助人民群眾知曉和認識財政，另一方面促進財政高質(zhì)量發(fā)展，更好地服務(wù)國家機器運轉(zhuǎn)和民生需求，成為國家財政的傳播機和發(fā)聲器，引導人民群眾在財政增效和財政確信的基礎(chǔ)上，擁護財政行為，維護財政的權(quán)威。

二、奠定信任基礎(chǔ)，打造財政專業(yè)與專能，構(gòu)筑信財、盼財和問財?shù)臋?quán)威保障

財政作為社會財富的一種重要分配機制，通過多種收入來源最終用之于民的一種財富分配活動是集專業(yè)性和技術(shù)性于一體的技藝行為。首先，它通過財政預(yù)算，做到后續(xù)財政執(zhí)行有依據(jù)；其次，通過財政決算檢查財政預(yù)算執(zhí)行情況，對財政預(yù)算進行評價和優(yōu)化。值得思考的是，財政預(yù)算為什么可以執(zhí)行，怎么保證財政預(yù)算的科學性、可行性呢？現(xiàn)行的國家審計對財政的審計行為均發(fā)生在預(yù)算執(zhí)行之后，因此從制度上提倡預(yù)算審計，在審計的增信下執(zhí)行國家財政預(yù)算，將更能增加財政的公信力。國家審計通過財政預(yù)算審計，從事后評價變成事前鑒證，一方面促進財政預(yù)算的專業(yè)性和專能性構(gòu)建，另一方面有利于國家審計發(fā)揮參謀角色，幫助預(yù)算編制的完善。特別是在全面建成小康社會的關(guān)鍵時刻，村級財務(wù)活動成為人民群眾參與國家財政的重要的、常見的財政活動，更加需要獲得專業(yè)財政和專能財務(wù)的支持，幫助人民群眾建設(shè)好自己的村級財政財務(wù)。國家審計在促進財政技能提高和職能優(yōu)化的實踐中，人民群眾積極相信財政活動、期待財政行為和求助財政幫助，實現(xiàn)財政權(quán)威高效的良性循環(huán)。

三、踐行研究風格，問診財政出路與歸途，儲備用財、分財和聚財?shù)姆椒ㄖС?/h2>

財政從哪里來到哪里去，財政怎么使用、分配和積聚國民財富，是財政高質(zhì)量發(fā)展需要思考的重要哲學命題，這些都涉及財政方法論。國家審計參與財政審計，不但要審計財政的合法合規(guī)性、效益效果性，而且不能回避對財政發(fā)揮資源優(yōu)化配置的方式和方法的審計。財政作為資源優(yōu)化配置的一種國家宏觀調(diào)控方式，通過不同規(guī)模、不同結(jié)構(gòu)、不同時點、不同區(qū)域、不同力度、不同精度的安排，發(fā)揮著國家宏觀調(diào)控的重要角色。研究型審計的提出，從不同角度也影響著國家財政需要烙印研究的風格，研究如何布施財政。使用財政前需要研究是否需要使用財政資金、財政資金來自哪里、如何監(jiān)管、是否存在缺口、缺口的風險應(yīng)對等；分配財政資金需要研究誰來分配、分配財政的依據(jù)、分配財政的進度安排、財政分配是否需要優(yōu)化等；籌集財政資金需要考慮籌集資金的成本、風險、期限結(jié)構(gòu)、杠桿效應(yīng)和民生效應(yīng)等。國家審計促進財政在財政活動和行為全過程、全細節(jié)、全布局的研究探索，做到財政研究全覆蓋、財政風險全透視和財政前景全預(yù)測。

四、發(fā)揚集中優(yōu)勢，縝密財政收入與支出，實現(xiàn)財智、財知和財值的決策優(yōu)化

財政活動和財政行為調(diào)節(jié)的是財政關(guān)系，展示的是財政智慧，豐富的是財政知識，表現(xiàn)的是財政價值。財政通過財政收入和財政支出等財政活動，實現(xiàn)國家機器的智慧運轉(zhuǎn)和價值實現(xiàn)。財政監(jiān)管與國家審計一致，充分體現(xiàn)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導優(yōu)勢。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導和集中配置中，實現(xiàn)對財政收入和財政支出的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，規(guī)避財政收支的非結(jié)構(gòu)性失衡。黨的集中領(lǐng)導優(yōu)勢在財政財務(wù)收支審計中得到堅持和發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一是確保財政目標的一致性。鑒于不同區(qū)域和時點，各級政府可能基于某些目標，導致財政資金的錯配或者挪用、坐支財政資金，從而產(chǎn)生風險。黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導在堅持財政收入和支持的剛性中，也能夠根據(jù)地方特點和時間特殊性優(yōu)化配置財政收支，集中財政力量辦大事、主責主業(yè)和平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

二是確保財政智慧在財政各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)傳播。集中代表通用，財政審計可以針對不同風險點和風險域傳播能夠有效轉(zhuǎn)化和處理風險的經(jīng)驗與做法，形成財政風險控制知識圖譜和風險轉(zhuǎn)化與處置圖譜，實現(xiàn)財政智慧共享。

三是在黨的集中指揮下，發(fā)揮財政征收和財政支持等手段，調(diào)節(jié)不同區(qū)域的財政收支，實現(xiàn)各個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此，在財政收支變化過程中，應(yīng)發(fā)揮集中優(yōu)勢，構(gòu)筑信息和知識平臺，實現(xiàn)財智、財知和財值的有效決策，提高財政監(jiān)管的科學性、價值性和權(quán)威性。

五、鋪墊統(tǒng)一道路，可視財政勢域與力域，監(jiān)管財權(quán)、財流和財物的全過程

財政功能的發(fā)揮在于合理界定整體利益和局部利益，在于對財政產(chǎn)生的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)的有效監(jiān)督和有效激勵。國家審計以“政治—政策—項目—資金”為主線，從財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)橫縱交錯、網(wǎng)格化管控財政，促進財政高質(zhì)量發(fā)展。不同的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)都存在不同的作用域，表現(xiàn)在他們的勢度和力度。一方面，國家審計通過跟蹤國家戰(zhàn)略、政策、方針是否在財政上得到實現(xiàn)，監(jiān)督和促進財政資金按照國家的政策、項目和方針點及時、足額、減程序的集中和劃撥財政資金，擴展財政的作用域，形成財政作用的勢能和力度；另一方面，通過國家審計理解和識別財政作用域存在的不確定點、盲點和乏力點，發(fā)揮國家審計的上傳下達優(yōu)勢和信息機制優(yōu)勢，指導財政部門和財政人員科學認識財政程序和財政作用，促進財政作用力和作用域得到財權(quán)、財流和財務(wù)的支持。順應(yīng)國家審計對財政監(jiān)管的要求，財政管理更加注重宏觀決策、戰(zhàn)略導向和人本關(guān)懷，結(jié)合信息化技術(shù)和數(shù)字化特色，對財政作用力域和促進勢域進行可視化監(jiān)控，形成獨到的財政財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)的展示系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)、風控系統(tǒng)和轉(zhuǎn)化系統(tǒng)，保障財政資源優(yōu)化配置功能高效能實現(xiàn)。

六、完善區(qū)分論證，分層財政目標與效率，保障財效、財質(zhì)和財能精準評價

財政預(yù)算、財政執(zhí)行和財政決算是國家戰(zhàn)略、方針和政策在資金準備、資金使用和資金價值方面的實現(xiàn)過程。然而財政預(yù)算并沒有得到國家審計的鑒證，是財政部門自行的論證和報批過程，因此存在天然的不足之處。財政執(zhí)行審計與財政決算審計同屬于事后審計，缺乏過程監(jiān)督與糾正機會，很容易形成將錯就錯的執(zhí)行和更高成本的整改。國家審計創(chuàng)造性運用了三個相區(qū)別的方法論，把一般與特殊、整體與部分、主觀與客觀、探索與舞弊等多種辯證風險區(qū)別開來。三個相區(qū)別的方法論的使用，在一定意義上和財政重點與非重點、未來與現(xiàn)在、主要與次要、點與面、杠桿與全面等相吻合。如果財政運用審計三個相區(qū)別的方法論，就能夠有效保障財政效率、財政質(zhì)量和財政能力的精準評價。首先，區(qū)分不同的財政目標，按照級別、緊急程度和重要程度，在總體財政政策不變的基礎(chǔ)上，做到財政政策柔性運用，保障各種目標有序?qū)崿F(xiàn)、相互配合與整體推進；其次，摒棄按照財政效率和效益的結(jié)果導向的財政績效評價制度，分區(qū)位、分目標的財政效率和效益評價機制，保障財政全覆蓋，又綜合經(jīng)濟、社會和政治的評價機制；最后，財政評價是效率、效益、質(zhì)量和能力的綜合評價體系，而且根據(jù)經(jīng)濟、政治、社會、文化、和諧等不同的權(quán)重測度財政的效率、效益、質(zhì)量和能力，保障財政剛性監(jiān)督和柔性監(jiān)督相統(tǒng)一。

七、探究長效機制，剖析財政時效與期效，促進財報、財信和財言持續(xù)增信

財政影響力具有一定的時間效力和時期效力，保障財政效能的長效機制是財政高質(zhì)量發(fā)展的突出標志。財政效能的長效有利，表現(xiàn)在財政報道、財政信息和財政建議的持續(xù)可信。資源的優(yōu)化配置不均，主要是信息不對稱導致的，誘發(fā)財政預(yù)算、執(zhí)行存在道德風險和逆向選擇等機會主義行為。因此，通過國家審計的增信機制，確保財報、財信和財言持續(xù)高質(zhì)量是特別重要的。

一是開展財政預(yù)算審計，把審計提前，做到凡預(yù)必審，經(jīng)審才能夠?qū)徟斦A(yù)算制度。財政預(yù)算經(jīng)過審計一方面降低決策補救成本，另一方面得到審計專業(yè)人員的建議和認證，降低決策風險。

二是把政策跟蹤審計貫徹財政執(zhí)行審計和財政財務(wù)收支審計全過程，做到執(zhí)行預(yù)算既站位于國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，又站位于服務(wù)地方民生和地方發(fā)展的現(xiàn)實需要。

三是堅持領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計界定領(lǐng)導干部責任終身制。領(lǐng)導干部屬于國家的公務(wù)人員，履行公共資源的配置作用，換崗換位并沒有改變領(lǐng)導干部繼續(xù)履行公共資源的角色，也沒有改變領(lǐng)導干部的公職身份。領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任終身制從制度上保障領(lǐng)導干部更加關(guān)注財政資金的長期績效和區(qū)域的長遠發(fā)展，有動力、有責任、有監(jiān)督地關(guān)注財政時效和期效，通過財報、財信和財言的信度，促進人民財政的長效機制的形成。

八、用好自我革命之武器，重構(gòu)財政治理與創(chuàng)新體系，編制財愿、財景和財人之未來輪廓

財政監(jiān)督是個動態(tài)的、歷史的和發(fā)展的監(jiān)督過程，隨著中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)，財政監(jiān)督需要與時俱進，發(fā)揮自我革命的精神，促進財政監(jiān)督優(yōu)化升級?；谝陨戏治觯斦O(jiān)督無論通過財政預(yù)算、財政執(zhí)行，還是財政決算，都需要國家審計的服務(wù)和賦能。國家審計從中華人民共和國成立至今，其職能和作用域發(fā)生了質(zhì)的變化，也發(fā)生從經(jīng)濟監(jiān)督發(fā)展到國家治理的變化。國家審計通過自我革命，不斷增加國家治理中的角色，從國家審計制度、國家審計體系、國家審計項目、國家審計內(nèi)容、國家審計方法、國家審計公告、國家審計報告、國家審計整改和國家審計國際話語權(quán)建設(shè)等方面均有國家審計自我革命的影子。國家審計的這些變革和發(fā)展，必然以更高的要求、更強的監(jiān)督力度作用于財政審計，也必然要求財政監(jiān)督在財政監(jiān)督愿景、財政監(jiān)督文化和財政監(jiān)督人才培養(yǎng)等方面更注重國家治理的長遠發(fā)展的需要。一方面，財政監(jiān)督通過重新定位其在國家治理體系和治理能力中的角色，從監(jiān)督法律、監(jiān)督體系、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方法、監(jiān)督披露、監(jiān)督整改和監(jiān)督國家影響力等方面優(yōu)化和升級；另一方面，需要創(chuàng)新財政監(jiān)督體系，發(fā)揮與審計等多種監(jiān)管的聯(lián)合監(jiān)管體系，做到財政信息、人員、經(jīng)驗從時間上和空間上與其他審計有效銜接和合理發(fā)揮效能。