基層治理效能欠佳的表現(xiàn)、成因及對(duì)策

鄭廣永 周 彤

(北京聯(lián)合大學(xué),北京 100101)

基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,而且因其與廣大群眾的日常生活息息相關(guān),基層治理效能在一定程度上反映了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平,也就是反映了黨和政府部門的治理水平。因此,我們不能離開(kāi)基層治理效能來(lái)談?wù)搰?guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

自從黨的十八屆三中全會(huì)提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)以來(lái),人們對(duì)基層治理體系和治理能力有了新的認(rèn)識(shí)和要求,基層治理效能大大提高了。本文對(duì)于已經(jīng)取得的成績(jī)不再贅述,根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記提出的以問(wèn)題為導(dǎo)向的工作要求,僅對(duì)基層治理效能存在的問(wèn)題進(jìn)行探討,以期補(bǔ)齊基層治理存在的短板,提升基層治理效能。

本文主要聚焦于以基層黨委和政府為主的基層治理主體,是因?yàn)槲覈?guó)的基層治理有別于其他國(guó)家。產(chǎn)生于西方國(guó)家的基層治理理論雖然對(duì)我國(guó)的基層治理具有一定的借鑒作用,但是未必完全適用。比如由美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆提出、在西方國(guó)家盛行的多中心治理理論強(qiáng)調(diào):在社會(huì)公共事務(wù)的管理過(guò)程中,并非只有政府一個(gè)主體,而是存在著包括中央政府單位、地方政府單位、政府派生實(shí)體、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人在內(nèi)的許多決策中心,它們?cè)谝欢ǖ囊?guī)則約束下,以多種形式共同行使主體性權(quán)力,達(dá)到基層治理目的。這個(gè)治理理論誕生于發(fā)展中國(guó)家鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí),主要面向鄉(xiāng)村治理,并不完全適用城市基層,我國(guó)基層治理雖然也強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)各方面積極性共同參與基層治理,但是我國(guó)的基層治理主體并不是多中心治理理論意義上的多中心,而是強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,由政府組織、公眾參與治理。在這個(gè)基層治理的根本原則下,基層黨委和政府是治理的主體,基層黨委和政府有責(zé)任有能力承擔(dān)基層治理的主責(zé),更主要的是基層黨委和政府得到民眾的信任,這種信任是其他任何組織和個(gè)人取代不了的。所以,從這樣的現(xiàn)實(shí)出發(fā),我們聚焦于基層黨委和政府構(gòu)成的治理體系及其治理能力的現(xiàn)代化水平與提升路徑來(lái)探討如何改變部分地區(qū)基層治理效能不佳的狀況。

一、基層治理效能不佳的表現(xiàn)

基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是一個(gè)過(guò)程,是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分。因?yàn)槲覀冎皇菑狞h的十八屆三中全會(huì)才開(kāi)始明確提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,而把國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化引申到基層治理中,更是近幾年才開(kāi)始的工作,基層治理效能還存在一些問(wèn)題是不可避免的。當(dāng)下我們所要做的一個(gè)重要工作就是分析影響基層治理效能的成因,擬定對(duì)策,補(bǔ)齊短板,提升基層治理效能。當(dāng)前一個(gè)突出的表現(xiàn)就是少數(shù)基層治理主體消極治理。

俞可平提出了一個(gè)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的治理概念:“治理不同于統(tǒng)治,它指的是政府組織和(或)民間組織在一個(gè)既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會(huì)政治事務(wù),維護(hù)社會(huì)公共秩序,滿足公眾需要。治理的理想目標(biāo)是善治,即公共利益最大化的管理活動(dòng)和管理過(guò)程。善治意味著官民對(duì)社會(huì)事務(wù)的合作共治,是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的最佳狀態(tài)。”[1]按照這個(gè)界定,基層治理是指基層治理主體治理基層事務(wù)、維護(hù)社會(huì)公共秩序、滿足基層民眾需要的過(guò)程?；鶎又卫聿患丫褪腔鶎又卫碇黧w沒(méi)能完全承擔(dān)起治理的責(zé)任,不能滿足群眾對(duì)公共服務(wù)的需要,甚至侵害群眾的利益。這顯然不僅沒(méi)有滿足群眾的需要,更遠(yuǎn)離了善治的目標(biāo)。

由于基層治理主體居于主導(dǎo)地位,因此,基層治理主體的治理能力現(xiàn)代化水平對(duì)于治理效能具有關(guān)鍵作用?；鶎又卫碇黧w治理能力的現(xiàn)代化不是空洞的,它指的是基層治理主體的主動(dòng)精神、職業(yè)道德、解決問(wèn)題的能力等。如果基層治理主體都有著一心為民、積極主動(dòng)的精神,而且具有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì),善于解決問(wèn)題,那么基層治理效能就好,否則治理效能就差。我們?cè)诖耸紫确治龌鶎又卫碇黧w消極治理的主觀因素?；\統(tǒng)地說(shuō),基層治理主體就是基層黨委和政府及其派出機(jī)構(gòu),以及具有治理職責(zé)的基層自治組織,如城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)。然而任何組織機(jī)構(gòu)都是由具體的人員組成的,當(dāng)基層治理的組織架構(gòu)確定以后,工作人員就是關(guān)鍵。

基層治理主體消極治理有許多表現(xiàn)方式。

第一,在其位,不謀其政,漠視群眾疾苦,對(duì)群眾的訴求推諉扯皮。基層領(lǐng)導(dǎo)干部不論職位職級(jí)怎樣,都應(yīng)該盡心盡力積極回應(yīng)群眾的訴求,解決群眾急難愁盼的困難,即使條件不具備,暫時(shí)解決不了,也要耐心向群眾解釋清楚。但是有些基層干部卻以各種借口不作為,有的甚至直接躺平不干。比如,海南省?？谑旋埲A區(qū)龍橋鎮(zhèn)、城西鎮(zhèn)、龍泉鎮(zhèn)三鎮(zhèn)居民,曾長(zhǎng)期苦于建筑垃圾亂堆放問(wèn)題,向12345市民熱線投訴多達(dá)215次,但是每次都回復(fù)沒(méi)有發(fā)現(xiàn),最后還是在當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)督下才得以解決[2]。

第二,政策執(zhí)行不力或不當(dāng)。國(guó)家大政方針,特別是事關(guān)群眾切身利益的政策必須通過(guò)基層治理主體執(zhí)行才能落實(shí)到群眾身上。但是有些地區(qū)的個(gè)別干部,敷衍塞責(zé),不認(rèn)真落實(shí),使群眾應(yīng)該享受到的福利打了折扣,甚至享受不到。如吉林省長(zhǎng)嶺縣醫(yī)療保障局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)張清波等人在履職過(guò)程中,對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療惠民政策重視推動(dòng)不力,導(dǎo)致2019年度21戶貧困戶41人未享受到村級(jí)醫(yī)療報(bào)銷惠民政策,國(guó)家惠民政策沒(méi)有得到有效落實(shí)[3]。與此相反的是,有的地方因干部工作不力,或者出于私心,使不該享受某些惠民待遇的人享受到了待遇。例如北京市密云區(qū)西田各莊鎮(zhèn)墳莊村黨支部書(shū)記劉景明在負(fù)責(zé)對(duì)低收入農(nóng)戶精準(zhǔn)識(shí)別及建檔立卡工作中,未按規(guī)定嚴(yán)格把關(guān),包村干部王永生、王瑞忠未按要求嚴(yán)格審核,致使75戶不符合條件的農(nóng)戶被認(rèn)定為低收入農(nóng)戶,造成財(cái)政資金損失2.8萬(wàn)元[4]。

第三,脫離群眾,官僚主義習(xí)氣嚴(yán)重。有些基層領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意接觸群眾,官僚主義習(xí)氣嚴(yán)重,習(xí)慣于高高在上發(fā)號(hào)施令,頤指氣使,處處要體現(xiàn)出自己的官威。河南項(xiàng)城市秣陵鎮(zhèn)原黨委書(shū)記趁著酒勁,對(duì)來(lái)訪村民又打又罵,叫囂道:“敢進(jìn)我辦公室,作死你個(gè)鱉孫![5]”這種極端現(xiàn)象比較少見(jiàn),更多的是不接地氣,脫離群眾?！栋朐抡劇酚浾卟稍L報(bào)道了一個(gè)不見(jiàn)面的電話式治理的普遍現(xiàn)象,那就是電話代替對(duì)話,用畫(huà)面代替見(jiàn)面。該報(bào)道說(shuō),一個(gè)村有2000多人,在微信群中只有500多人,很多老人根本就不會(huì)使用智能手機(jī),村干部日常只是在微信群中喊話傳達(dá)信息。許多農(nóng)村干部白天在農(nóng)村,晚上回到城里。群眾戲稱現(xiàn)在的干群關(guān)系是油水關(guān)系,或者是蛙水關(guān)系,需要時(shí)跳進(jìn)水里,不需要時(shí)就跳出來(lái)[6]。這樣的治理效果可想而知。這種現(xiàn)象不僅在農(nóng)村大量存在,在城市也大量存在,許多基層干部懶得見(jiàn)群眾、怕見(jiàn)群眾、煩見(jiàn)群眾。

第四,形式主義假作為。基層治理中形式主義花樣翻新,不勝枚舉。有人把現(xiàn)階段基層治理中的形式主義總結(jié)為這樣幾種樣式[7]。一是精準(zhǔn)迎合上級(jí)的作秀型。遇到任務(wù),既不會(huì)首先考慮設(shè)定任務(wù)的出發(fā)點(diǎn),也不考慮完成任務(wù)的主客觀條件、辦事客觀規(guī)律和最佳路線。首先考慮怎么琢磨、吃透、拿準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的喜好和心思,再考慮怎么樣采取若隱若現(xiàn)、巧妙天成的方式迎合上級(jí)。二是照搬照抄的傳聲筒型。對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、任務(wù),尤其是緊急任務(wù),不調(diào)查、不研究、不決策、不請(qǐng)示,會(huì)議宣讀學(xué)習(xí)上級(jí)文件,只要求下屬嚴(yán)格遵照文件內(nèi)容執(zhí)行。而本人既不對(duì)文件精神和內(nèi)容領(lǐng)悟、鉆透、學(xué)懂,也不針對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的具體問(wèn)題,根據(jù)文件精神提出有針對(duì)性、可實(shí)施性的措施或方案。工作開(kāi)展按兵不動(dòng),卻美其名曰不能違背文件精神。三是 “智慧”的旋轉(zhuǎn)門型。面對(duì)問(wèn)題、矛盾、利益訴求,表現(xiàn)出認(rèn)真傾聽(tīng)、認(rèn)真研究的樣子,提出表面上乍一看像是個(gè)“解”的措施。這些“解”,有空話、大話、套話、官話等啥也不是的“空解”,有離題千里、遙不可及的遠(yuǎn)水解不了近渴的“遠(yuǎn)解”,還有一開(kāi)始就明知根本不具有可操作性的“廢解”。四是聲東擊西的游擊戰(zhàn)術(shù)型。故意回避主要問(wèn)題、主要矛盾,選擇容易解決、容易短期出成效的邊邊角角問(wèn)題作為主攻點(diǎn),轉(zhuǎn)移、拖延大眾對(duì)焦點(diǎn)問(wèn)題的關(guān)注度,任由主要矛盾、主要問(wèn)題升級(jí)惡化。比如某鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)有一個(gè)近3萬(wàn)居民的大型居住社區(qū),涉及9個(gè)居民小區(qū),6條街道、9個(gè)路口。該地區(qū)亂停車、擠占盲道和公交站臺(tái)、闖紅燈等現(xiàn)象十分嚴(yán)重,原因在于社區(qū)建成10多年后,開(kāi)發(fā)商一直沒(méi)有將附屬道路等市政設(shè)施移交給政府市政管理部門,致使交管部門在該地區(qū)無(wú)法有效執(zhí)法,鄉(xiāng)政府城管人員只是巡邏管理一些無(wú)證商販。當(dāng)然城管人員會(huì)定時(shí)定點(diǎn)打卡,以顯示認(rèn)真履職。而對(duì)于造成這種現(xiàn)狀的根本原因,即開(kāi)發(fā)商不移交市政設(shè)施問(wèn)題,則無(wú)人問(wèn)津,也不向群眾解釋。

二、影響基層治理效能的原因分析

基層治理主體消極治理從而影響治理效能有多方面的原因,歸結(jié)起來(lái)可以從兩個(gè)方面予以解釋。其一,從我們?nèi)粘Ｋ苤苯佑^察到的經(jīng)驗(yàn)主義分析解釋,這包括治理主體的主觀因素和治理的客觀環(huán)境因素。其二,從政治學(xué)理論上看是基層治理目標(biāo)的錯(cuò)位,或者說(shuō)是行政發(fā)包制的必然結(jié)果。

(一)影響基層治理效能的主觀原因

第一,基層黨建薄弱,個(gè)別基層黨員干部背離了共產(chǎn)黨人的初心使命。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之初就確立了實(shí)現(xiàn)民族振興、國(guó)家富強(qiáng)、人民幸福的光榮使命。但是建黨百年有余,建國(guó)也已70多年,承平日久,中國(guó)共產(chǎn)黨黨員人數(shù)已經(jīng)突破9800萬(wàn),成為世界第一大執(zhí)政黨。作為世界第一大執(zhí)政黨,很難保證每個(gè)黨員都能不忘初心使命,特別是在各種利益的誘惑下,有些黨員干部忘記了黨的初心使命,在日常工作中懶政懈怠、脫離群眾,有的甚至侵害群眾利益,走向了違法犯罪。事實(shí)證明,凡是黨建薄弱的基層組織,基層治理效能都會(huì)存在這樣那樣的問(wèn)題,這是一個(gè)共性。

第二,少數(shù)基層干部職業(yè)道德缺失。許多基層工作人員并非黨員,不能苛求這些人都具有共產(chǎn)黨人的初心使命,但是職業(yè)道德是對(duì)每個(gè)工作人員的基本要求,這無(wú)關(guān)理想使命,無(wú)論黨員與否,都必須具備。一些基層工作人員在工作中消極懈怠,緣于職業(yè)道德缺失。在一般意義上,職業(yè)道德是指各行各業(yè)的從業(yè)者必須共同遵守的基本行為準(zhǔn)則,這些準(zhǔn)則包括愛(ài)崗敬業(yè)、誠(chéng)實(shí)守信、辦事公道、服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會(huì)?；鶎又卫韺儆趶V義的政府行為,因此,基層治理主體的職業(yè)道德就是行政倫理。有別于一般的職業(yè)道德,它具有自己的獨(dú)特性,那就是權(quán)力性、公共性和法律的不可分割性。因此,對(duì)基層治理主體職業(yè)道德的要求要高于一般的職業(yè)道德。具體到基層治理主體,愛(ài)崗敬業(yè)、誠(chéng)實(shí)守信、辦事公道、服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會(huì)這五點(diǎn)尤其重要,是行政倫理在基層治理主體的必備素養(yǎng)。以往人們常說(shuō)的門難進(jìn)、臉難看、事難辦是基層治理主體職業(yè)道德缺失的典型表現(xiàn)。比如2013年10月11日晚,中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”欄目《證難辦,臉難看》曝光了河北省武邑縣公安局出入境管理大隊(duì)工作人員態(tài)度粗暴、刁難辦證群眾的問(wèn)題(1)戶口在河北武邑的小周,在北京工作。2012年底,公司要派他出國(guó),需要辦因私護(hù)照,由于在北京繳納社保不足一年,按規(guī)定他必須回戶口所在地辦理。大半年過(guò)去了,小周返鄉(xiāng)6次,可護(hù)照一直沒(méi)有辦下來(lái),每次都被告知需要補(bǔ)充不同的材料,且辦事人員態(tài)度蠻橫。。這就是一個(gè)十分典型的職業(yè)道德缺失的案例。

第三,部分基層工作人員因?qū)Υ霾粷M而懶政怠政。馬克思在批判邊沁功利主義時(shí)指出,人們所奮斗爭(zhēng)取的一切都同他們的利益有關(guān)。馬克思在這里指出了一個(gè)基本的事實(shí),那就是人是社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的人,生存和發(fā)展是每個(gè)人的首要問(wèn)題。當(dāng)然馬克思承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí),并沒(méi)有停留在這個(gè)事實(shí)上,而是認(rèn)為狹隘的資產(chǎn)階級(jí)個(gè)人主義把個(gè)人利益當(dāng)作了一切,共產(chǎn)主義者則是為了全人類的利益而奮斗。我們不得不承認(rèn),受限于社會(huì)發(fā)展程度,人們的認(rèn)識(shí)和覺(jué)悟還不可能達(dá)到共產(chǎn)主義社會(huì)應(yīng)該達(dá)到的程度。所以,今天的人們?nèi)匀话褎趧?dòng)當(dāng)作謀生和實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的手段,基層工作人員也不例外。正如我們所指出的,社會(huì)發(fā)展是一個(gè)歷史過(guò)程,人們總是受限于社會(huì)的發(fā)展程度,另外還有一些不確定的因素影響個(gè)人利益和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。但是一個(gè)人如果因?yàn)樽约河X(jué)得不滿意就可以不作為、慢作為,甚至亂作為,這實(shí)際是思想狹隘、境界低下的表現(xiàn)。

第四,一些基層工作人員能力不足?；鶎又卫黼m然不像高層政治家治國(guó)理政那樣需要高超的政治智慧,但卻是把國(guó)家大政方針落實(shí)到群眾身上的最后關(guān)鍵一步,同樣需要一定的智慧和能力。這種能力包括對(duì)法律以及上級(jí)政策的理解能力,同群眾打交道的能力,為落實(shí)政策而必需的創(chuàng)新和變通能力等。缺乏任何一種能力,都做不好基層治理工作,導(dǎo)致群眾利益受損,影響黨和政府的威信。

首先,個(gè)別基層工作人員對(duì)法律和上級(jí)政策理解不深不透,甚至有偏差?；鶎庸ぷ魅藛T要依法、依規(guī)辦事,就必須理解好國(guó)家法律和上級(jí)的政策精神。各地都會(huì)結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)與群眾利益直接相關(guān)的政策,要求基層落實(shí)。這就首先要求基層治理主體吃透文件精神,認(rèn)真落實(shí)。個(gè)別基層干部由于不善于學(xué)習(xí),或者是懶于學(xué)習(xí),對(duì)上級(jí)文件精神理解有偏差,導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差,甚至導(dǎo)致群眾利益受損。這類情況大多與民生問(wèn)題息息相關(guān)。比如國(guó)家或地方政府各種惠民政策、災(zāi)害補(bǔ)貼、養(yǎng)老助殘以及其他對(duì)困難群眾的補(bǔ)助救濟(jì)等,這都需要基層工作人員認(rèn)真研究文件,認(rèn)真核查,做好相應(yīng)的計(jì)算發(fā)放工作。

其次,個(gè)別基層工作人員業(yè)務(wù)能力不足,尤其是處理不了難題?，F(xiàn)在的基層治理專業(yè)性越來(lái)越強(qiáng),而且越來(lái)越借助于現(xiàn)代辦公技術(shù)。這就要求基層工作人員始終堅(jiān)持學(xué)習(xí),既需要專業(yè)知識(shí),也需要專業(yè)技術(shù)。據(jù)報(bào)道,2022年4月5日,內(nèi)蒙古自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)在防疫的關(guān)鍵時(shí)期,暗訪有關(guān)職能部門,要通過(guò)遠(yuǎn)程視頻的方式檢查邊境地區(qū)口岸的防疫狀況,結(jié)果工作人員業(yè)務(wù)能力不行,遲遲調(diào)不出畫(huà)面[8]。作為省區(qū)一級(jí)的工作人員尚出現(xiàn)這種狀況,更何況基層工作人員。

再次,部分基層工作人員缺乏與群眾打交道的能力。與群眾打成一片,善于與群眾溝通,化解矛盾,為群眾排憂解難是基層干部必備的能力。群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨根本的政治路線和組織路線,是生命線。時(shí)至今日,中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的最大政治優(yōu)勢(shì)是保持與群眾的血肉聯(lián)系?；鶎痈刹縿t是黨和政府與群眾之間最直接的紐帶,是群眾路線最后最直接的實(shí)踐者。因此,黨的基層干部必須具備良好的與群眾交流溝通的能力。但是現(xiàn)實(shí)中,確有少數(shù)基層工作人員不善于、不愿甚至煩于同群眾打交道。這說(shuō)明:一方面有些基層干部還沒(méi)有真正理解黨的群眾路線,只是喊口號(hào)、做姿態(tài),沒(méi)有深入群眾,因而沒(méi)有練出與群眾打交道的本領(lǐng);另一方面說(shuō)明這些人能力不足,解決不了群眾的難題,有的面對(duì)群眾的疑問(wèn),一問(wèn)三不知,落到尷尬的境地,所以害怕見(jiàn)群眾。面對(duì)文化素養(yǎng)、權(quán)利意識(shí)較高的市民,解答和解決他們提出的問(wèn)題、難題,基層工作人員必須具備相應(yīng)的能力,否則就會(huì)出現(xiàn)說(shuō)不清、說(shuō)不過(guò)的尷尬局面。這也是有些基層工作人員不愿見(jiàn)群眾、害怕見(jiàn)群眾的一個(gè)重要原因。

(二)影響基層治理效能的客觀原因

基層治理是治理主體為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)、依法依規(guī)的行政過(guò)程,治理效果如何不僅與治理主體的主觀因素有關(guān),也與治理的客觀環(huán)境有關(guān)。治理的客觀環(huán)境一方面指基層治理依據(jù)的法律和政策,另一方面指可能影響法律和政策實(shí)施的外部因素。

第一,相關(guān)法律法規(guī)的銜接不順暢。決定基層治理效能的最大客觀因素是關(guān)于基層治理的法律和政策。中國(guó)社會(huì)主義具有其現(xiàn)代中國(guó)之為現(xiàn)代中國(guó)的社會(huì)主義特質(zhì)[9],依法行政是現(xiàn)代國(guó)家的最基本特征,也是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。以北京市為例,過(guò)去那種“幾個(gè)大蓋帽管不了一頂破草帽”的管理窘境,因?yàn)椤侗本┦薪值擂k事處條例》和《北京市接訴即辦條例》的頒布實(shí)施,得到了極大改觀,綜合執(zhí)法成為一種普遍的執(zhí)法方式。但是,這些法律法規(guī)的實(shí)施并不意味著完全解決了問(wèn)題,新的問(wèn)題仍然會(huì)出現(xiàn)。

《北京市接訴即辦條例》覆蓋了北京市所有轄區(qū)和人口,但是《北京市街道辦事處條例》還沒(méi)有覆蓋北京市所有轄區(qū)和人口。根據(jù)《北京市接訴即辦條例》,北京市所有基層街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、居(村)委會(huì)都要按照該條例處理解決群眾訴求。但是城市街道辦事處與農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)和功能定位不同,前者是城市(區(qū))人民政府的派出機(jī)構(gòu),后者是地方組織法明確規(guī)定的一級(jí)政府機(jī)構(gòu),內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也有所不同,工作的重心和方式不同。城市社區(qū)居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)雖然同屬群眾基層自治組織,但是兩者的功能定位也不盡相同,尤其是村民委員會(huì)還是一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。更重要的是,城市居民與農(nóng)村居民由于身份性質(zhì)的不同,他們的訴求以及解決問(wèn)題的方式也不同。除了這背后深層的城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療、教育、社保、住房等方面的性質(zhì)差別外,還有生活方式、習(xí)慣等的差別。北京雖然已經(jīng)高度城市化了,但是還有大量的農(nóng)村居民,尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū),不僅城市居民和農(nóng)村居民混居,而且公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)分屬于不同性質(zhì)的組織,還無(wú)法統(tǒng)一按照對(duì)城市居民的管理和服務(wù)辦法來(lái)管理這些地區(qū)。所以北京全市還保留有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn),特別是在城市化程度較高的城鄉(xiāng)結(jié)合部保留了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)(地區(qū)辦事處)。根據(jù)《北京市街道辦事處條例》第49條規(guī)定,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(地區(qū)辦事處)在落實(shí)黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”和接訴即辦機(jī)制、開(kāi)展綜合行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí),可以參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這就可能為基層在實(shí)施接訴即辦條例時(shí)帶來(lái)困惑,比如有些地區(qū)因?yàn)楣苍O(shè)施的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同,引起執(zhí)法單位是否有執(zhí)法權(quán)的問(wèn)題爭(zhēng)議。

第二,基層服務(wù)的體制機(jī)制不夠健全。全國(guó)各地的基層治理架構(gòu)基本建立起來(lái)了,但是有些體制機(jī)制還不夠健全。比如北京市在落實(shí)街道辦事處條例和接訴即辦條例時(shí)還存在不少問(wèn)題(2)2020年11月26日,北京市民政局在北京市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議上《關(guān)于貫徹〈北京市街道辦事處條例〉實(shí)施情況的報(bào)告(書(shū)面)》,北京市人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站,http://www.bjrd.gov.cn/zyfb/bg/202101/t20210116_2221227.html。:

接訴即辦體制機(jī)制有待完善。一是體制機(jī)制還不健全。市、區(qū)相關(guān)部門以及街道之間在處理群眾訴求存在責(zé)任邊界不清,跨部門協(xié)調(diào)不暢,少數(shù)職能部門對(duì)履行主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位,在解決基層問(wèn)題存在推諉扯皮的現(xiàn)象。二是信息共享還不高效。市、區(qū)兩級(jí)部門下沉的多個(gè)平臺(tái)系統(tǒng)數(shù)據(jù)未與街道社區(qū)實(shí)現(xiàn)共享,影響了基層接訴即辦效能。

綜合執(zhí)法工作水平有待提高。一是監(jiān)管保障還不到位。職權(quán)下放部門對(duì)街道綜合執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和保障等存在明顯不足。二是協(xié)同機(jī)制還不健全。隨著執(zhí)法權(quán)下放,有效的協(xié)同機(jī)制未完全建立,服務(wù)基層綜合執(zhí)法的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)滯后,“全鏈條”監(jiān)管合力難以有效發(fā)揮。三是專業(yè)能力還不突出。街道綜合執(zhí)法人員對(duì)水務(wù)河道、衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境等新增領(lǐng)域的執(zhí)法程序、辦案方式不熟悉,司法所現(xiàn)有人員的專業(yè)能力與新承接的法治職能差距較大。

綜合服務(wù)保障能力有待加強(qiáng)。一是履職權(quán)責(zé)還不匹配。《北京市街道辦事處條例》中明確了街道辦事處行使規(guī)劃編制等七項(xiàng)職權(quán),但基層反應(yīng)落實(shí)不到位,需要市、區(qū)相關(guān)部門進(jìn)一步細(xì)化措施和工作流程。部門雖然把權(quán)力下放到街道,但更多的是把責(zé)任和任務(wù)賦予了街道,相關(guān)的執(zhí)法力量、資源、經(jīng)費(fèi)等并沒(méi)有一同下沉到街道,導(dǎo)致街道“不敢干、不愿干”的問(wèn)題發(fā)生。二是履行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”主體責(zé)任還不到位。該條例以法律形式固化了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”經(jīng)驗(yàn),為街道提升履職賦權(quán)賦能提供法理依據(jù),但沒(méi)有明確政府職能部門與街道辦事處在辦理市民訴求時(shí)的責(zé)任界限,少數(shù)職能部門對(duì)履行主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位,導(dǎo)致出現(xiàn)吹哨不解決或基層不愿吹哨的現(xiàn)象。

第三,基層組織的行政執(zhí)法環(huán)境受限,無(wú)法充分行使職權(quán)。除了上面提到的城市街道辦事處與農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置、城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)設(shè)置導(dǎo)致治理的適用法律和政策差別外,基層治理區(qū)域內(nèi)各種組織單位也會(huì)影響治理效能。比如像北京這樣的都市,許多街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)有層級(jí)高、體量大的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位,基層組織在開(kāi)展基層治理工作時(shí)往往需要得到這些大單位的支持和配合,否則很難開(kāi)展工作。特別是當(dāng)涉及這些單位的利益時(shí),協(xié)調(diào)的難度就非常大,基層組織甚至無(wú)力處理。比如有一些巨型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè),銷售完商品房后,開(kāi)發(fā)時(shí)代征的道路等公共設(shè)施不及時(shí)移交給地方政府有關(guān)部門,致使城市管理服務(wù)無(wú)法滿足群眾需要,造成了群眾生活不便,并對(duì)此產(chǎn)生怨言。對(duì)此,基層也想解決群眾的訴求,但是基層組織地位低、力量弱,如果沒(méi)有上級(jí)政府的強(qiáng)力支持,自身很難得到開(kāi)發(fā)企業(yè)的配合。面對(duì)類似情況,北京市開(kāi)創(chuàng)了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的合力解決問(wèn)題模式并取得了很好的效果。但是這種模式在實(shí)施過(guò)程中也遇到了新的問(wèn)題。比如,上面提到的在實(shí)際工作中,街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在什么情況下吹哨,吹哨后解決問(wèn)題的效果,街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是有顧慮的。

(三)行政發(fā)包制的政治運(yùn)作方式在一定程度上導(dǎo)致了基層治理失效

以上列舉了許多案例,證明在某些地區(qū)、某些方面基層治理失效了,甚至是失敗了?；鶎又卫頌槭裁磿?huì)失敗,俞可平給出了答案,他認(rèn)為治理的失敗可以理解成由有關(guān)各方對(duì)原定的目標(biāo)是否仍然有效產(chǎn)生爭(zhēng)議而未能重新界定目標(biāo)所致[10]。簡(jiǎn)言之,就是基層治理主體背離了國(guó)家或者上級(jí)設(shè)定的治理目標(biāo),通過(guò)偷梁換柱的方式,把自己的目標(biāo)替換了上級(jí)原來(lái)設(shè)定的治理目標(biāo)。比如上面列舉的一些基層干部擠占挪用扶貧救災(zāi)的資金,就是明目張膽地把自己謀取私利的目標(biāo)代替了本來(lái)扶危濟(jì)困的治理目標(biāo)。還有更多的是以隱晦的方式改換原來(lái)的治理目標(biāo)。比如有些干部懶政怠政、大搞形式主義,就是把自己不思進(jìn)取混日子的目標(biāo)代替了原來(lái)設(shè)定的為群眾提供公共服務(wù)的目標(biāo)。那么,為什么會(huì)出現(xiàn)這種治理目標(biāo)不一致的狀況呢?除了我們上面列舉的眾所周知的原因之外,還有深層的原因,那就是中國(guó)自古以來(lái)就存在的行政發(fā)包制的治理方式。

周黎安提出了行政發(fā)包制的概念和理論框架[11],其他學(xué)者進(jìn)一步拓展了這個(gè)理論。行政發(fā)包制是用于分析政府間關(guān)系、官員激勵(lì)和政府治理的理論框架。它借鑒了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域企業(yè)生產(chǎn)的雇傭制和外包制的方式,說(shuō)明了中國(guó)自古以來(lái)就形成了、而且至今仍然在使用的行政治理模式。雇傭制的企業(yè)生產(chǎn),由企業(yè)自身內(nèi)部的員工進(jìn)行生產(chǎn),企業(yè)從原材料進(jìn)廠,到生產(chǎn)流程,質(zhì)量管控,員工的薪酬福利和考核都由企業(yè)自身完成。外包制生產(chǎn)是指企業(yè)將生產(chǎn)的某個(gè)環(huán)節(jié)外包給其他生產(chǎn)者,企業(yè)支付給外包生產(chǎn)者一定的資金后,不過(guò)問(wèn)外包生產(chǎn)者的生產(chǎn)流程和生產(chǎn)者員工的薪酬福利,只是最后驗(yàn)收產(chǎn)品即可。雇傭制生產(chǎn)總體上由企業(yè)自控,生產(chǎn)者自由裁量權(quán)較小。外包制生產(chǎn)則不同,外包者自由裁量權(quán)較大,受發(fā)包者的監(jiān)督力度小,其獲利程度取決于壓低成本的能力。至于外包者在生產(chǎn)過(guò)程中是否有違法違規(guī)行為,發(fā)包者則不過(guò)問(wèn)。

中國(guó)的行政體制一方面具有韋伯所講的科層制特點(diǎn),即財(cái)權(quán)事權(quán)層層下授,據(jù)此進(jìn)行考核驗(yàn)收;另一方面,由于中國(guó)幅員廣闊,各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、民風(fēng)習(xí)俗差距甚大,而且行政層級(jí)和事務(wù)眾多,從中央到地方各級(jí)政府財(cái)力以及對(duì)信息掌握都有限。這使得自中央政府完全依靠科層制的治理方式成為不可能。于是強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任制的行政發(fā)包制便在各地不同程度地存在了。行政發(fā)包制是行政體系內(nèi)部上下級(jí)之間的發(fā)包,即上級(jí)把治理任務(wù)發(fā)包給下級(jí)。但是行政發(fā)包制不完全等同于外包制,因?yàn)檫@種發(fā)包是在行政體系內(nèi)部上下級(jí)之間進(jìn)行的。行政發(fā)包制在一定程度上對(duì)地方起到了激勵(lì)作用,激勵(lì)地方獲取財(cái)政盈余或者財(cái)政補(bǔ)貼,或者通過(guò)政策汲取本地稅費(fèi)資源,也包括官員的晉升。在行政發(fā)包制機(jī)制內(nèi),上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核不如科層制的考核細(xì)致嚴(yán)格,往往以結(jié)果考核代替過(guò)程控制,這一方面可以激勵(lì)地方治理的創(chuàng)新,另一方面則也可以導(dǎo)致地方政府選擇性執(zhí)行,用自己的目標(biāo)替代了原先上級(jí)設(shè)定的治理目標(biāo),對(duì)上級(jí)陽(yáng)奉陰違,大搞形式主義,使得治理失效,甚至失敗。這種失效更多地發(fā)生在基層治理上。因?yàn)樾姓l(fā)包制并不適用于所有的政府行為,對(duì)于國(guó)家統(tǒng)治和安全至關(guān)重要的重大事項(xiàng)則很少使用,比如國(guó)家航天工程、高鐵工程、南水北調(diào)、全民疫情防控等。行政發(fā)包制往往適用于教育、醫(yī)療、環(huán)境扶貧、地方治安秩序等日常公共服務(wù)領(lǐng)域。這些公共服務(wù)內(nèi)容越是到基層,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)更適合行政發(fā)包制。正如上面所講到的,由于上級(jí)財(cái)力和信息所限,把這些公共服務(wù)發(fā)包給基層是最適合不過(guò)的。因此,也正是在基層才更多地出現(xiàn)了治理不佳、不能提供有效公共服務(wù)的狀況,從而導(dǎo)致基層群眾不滿。

行政發(fā)包制治理方式下,許多治理不佳的狀況都可以得到解釋。有學(xué)者就對(duì)行政發(fā)包制下懶政怠政、為官不為作了比較恰當(dāng)?shù)慕忉孾12]。行政發(fā)包制下上下級(jí)之間信息不對(duì)稱、財(cái)政約束資源不足、考核不充分等,為基層干部為官不為創(chuàng)造了條件。

三、提升基層治理效能的辦法

提升基層治理效能是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,不能期望短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)根本性改觀,這一方面是因?yàn)槿罕姷脑V求是不斷產(chǎn)生的,解決了舊問(wèn)題,還會(huì)產(chǎn)生新問(wèn)題,另一方面是因?yàn)樘嵘鶎又卫碇黧w的治理能力也非一蹴而就,但是可以針對(duì)上面列舉出的現(xiàn)象和原因,采取適當(dāng)?shù)霓k法予以逐步解決。還有就是從深層次上結(jié)合我國(guó)基層治理多采用行政發(fā)包制的現(xiàn)實(shí),有針對(duì)性地改進(jìn)基層治理中行政發(fā)包制的缺陷。

第一,持之以恒加強(qiáng)基層黨組織建設(shè),把服務(wù)效能當(dāng)作檢驗(yàn)基層黨建的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。黨的建設(shè)包含豐富的內(nèi)容,諸如政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、思想建設(shè)等。對(duì)于當(dāng)下從事基層治理的基層黨組織而言,思想建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)尤其重要。廣大基層黨員干部,每天直接面對(duì)群眾的訴求,要解決群眾的難題,首先要在思想上感情上理解群眾的疾苦,任何時(shí)候都要牢記共產(chǎn)黨人的初心使命是為人民服務(wù),要堅(jiān)持以人民為中心,踐行群眾路線,所以,基層黨組織黨建的第一任務(wù)就是教育黨員干部不忘初心、牢記使命。這項(xiàng)教育應(yīng)該是常態(tài)化黨建活動(dòng),要做到讓廣大黨員干部思想上認(rèn)識(shí)到位,行動(dòng)上作出表率?；鶎狱h組織思想建設(shè)是否到位最終要體現(xiàn)在基層治理實(shí)踐上,體現(xiàn)在人民群眾是否滿意上。正如我們常講的,思想是總開(kāi)關(guān),思想建設(shè)這關(guān)通過(guò)了,紀(jì)律、作風(fēng)上就不會(huì)出大的問(wèn)題,更不會(huì)出政治上的問(wèn)題。在基層治理中,即使有些問(wèn)題暫時(shí)因?yàn)闂l件不具備解決不了,經(jīng)過(guò)耐心解釋,大多數(shù)群眾也是可以理解的。在這里需要強(qiáng)調(diào)的是,在黨的建設(shè)中,要堅(jiān)決反對(duì)形式主義,務(wù)必把基層黨的建設(shè)與基層治理工作結(jié)合起來(lái),切不可把二者分開(kāi)來(lái)開(kāi)展,必須在基層治理中檢驗(yàn)黨的建設(shè)成效。

第二,加強(qiáng)基層工作人員的職業(yè)道德建設(shè)。雖然基層組織中有許多共產(chǎn)黨員,但是仍然還有許多工作人員不是黨員,在這種情況下以黨員的標(biāo)準(zhǔn)要求每個(gè)工作人員并不現(xiàn)實(shí),所以,對(duì)于全體基層工作人員,尤其是非黨員同志進(jìn)行職業(yè)道德教育就十分重要。基層治理屬于廣義的政府行為,具有權(quán)力性、公共性和法律性等特征,因此基層治理主體的職業(yè)道德不同于一般的職業(yè)道德,標(biāo)準(zhǔn)和要求要高于一般的職業(yè)道德,這就是行政倫理。行政倫理要求治理主體愛(ài)崗敬業(yè)、誠(chéng)實(shí)守信、辦事公道、服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會(huì)。在行政倫理教育中,務(wù)必讓全體工作人員清楚明白這些要求,并落實(shí)到實(shí)際工作中,不能因?yàn)樘幱诨鶎涌摧p自己、看輕工作,從而放松對(duì)自己的要求。

第三,提升基層工作人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)?，F(xiàn)代社會(huì)分工越來(lái)越細(xì),人們的需求越來(lái)越復(fù)雜多樣,群眾的訴求就越來(lái)越多樣化。因此,為了滿足群眾的各種訴求,需要基層工作人員同樣具有專業(yè)本領(lǐng)。這種專業(yè)本領(lǐng),一是解決具體問(wèn)題的能力,二是與群眾的溝通能力。就專業(yè)本領(lǐng)而言,基層工作人員首要的是對(duì)國(guó)家和地方政府的法律法規(guī)和政策的掌握能力。法治化規(guī)范化是基層組織服務(wù)群眾的一條重要要求,面對(duì)群眾的各種訴求,能不能做、如何做、怎樣做都應(yīng)遵循法律法規(guī)和有關(guān)政策。其次是與各部門各單位協(xié)調(diào)溝通解決群眾訴求的能力?；鶎咏M織服務(wù)群眾,往往不是基層工作人員沖在一線直接解決問(wèn)題,而是需要專業(yè)組織和專業(yè)人員具體解決難題。這就需要基層工作人員協(xié)調(diào)這些專業(yè)組織和人員來(lái)處理群眾訴求,比如解決居民生活中的水電氣暖故障等問(wèn)題。與群眾的溝通能力則是基層工作人員必備的另一項(xiàng)能力?，F(xiàn)實(shí)中,群眾的訴求未必完全合理,還有許多訴求,不是基層所能解決的,有的甚至需要長(zhǎng)時(shí)間等待上級(jí)政府部門協(xié)調(diào)才能完成,而有些長(zhǎng)期積累下來(lái)的老大難問(wèn)題,因?yàn)樯婕懊鎻V,解決起來(lái)更加困難。面對(duì)如此種種難題,需要基層工作人員向群眾耐心解釋,因此,基層工作人員的解釋溝通能力就非常重要。尤其是面對(duì)上級(jí)的考核和群眾對(duì)訴求辦理評(píng)價(jià)之間的矛盾壓力,基層工作人員既需要專業(yè)的解釋能力,也需要良好的心理素質(zhì)。這就要求基層工作人員加強(qiáng)學(xué)習(xí),提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力,同時(shí)也需要政府對(duì)這些基層工作人員的關(guān)心愛(ài)護(hù)。

第四,加強(qiáng)對(duì)基層組織和工作人員的監(jiān)督,暢通群眾的訴求和監(jiān)督渠道。首先是加強(qiáng)對(duì)基層組織和工作人員的法律監(jiān)督。這種法律監(jiān)督不僅是司法監(jiān)督,還指人大及其常委會(huì)開(kāi)展的相關(guān)執(zhí)法檢查,特別是檢查基層組織落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)的情況。區(qū)縣一級(jí)的人大及其常委會(huì)結(jié)合本區(qū)域內(nèi)的具體情況開(kāi)展執(zhí)法檢查會(huì)起到更好的效果。另外,這種監(jiān)督還包括紀(jì)檢監(jiān)督。以往紀(jì)檢監(jiān)督重點(diǎn)在基層工作人員違紀(jì)違法問(wèn)題的查處上,現(xiàn)在應(yīng)該把監(jiān)督基層組織在解決群眾訴求時(shí)是否推諉扯皮作為一項(xiàng)常態(tài)化的監(jiān)督內(nèi)容。盡管各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處通報(bào)了許多基層組織和個(gè)別工作人員大搞形式主義、對(duì)群眾訴求推諉扯皮的情況,但是這種監(jiān)督還沒(méi)有常態(tài)化。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受群眾投訴的仍然是具體的違紀(jì)違法問(wèn)題,而對(duì)于群眾投訴的基層形式主義問(wèn)題鮮有受理。

另外一項(xiàng)重要工作是暢通群眾訴求的渠道,不能把一些熱心群眾反映問(wèn)題,當(dāng)作是給政府找麻煩來(lái)對(duì)待,甚至是屏蔽這些熱心群眾的電話?，F(xiàn)在各地都有大量熱心于公共事務(wù)的群眾,經(jīng)常反映一些公共的難題。個(gè)別基層組織或工作人員因?yàn)榻鉀Q不了這些難題,但是又面對(duì)上級(jí)嚴(yán)格的考核,因此十分反感這些熱心群眾,認(rèn)為他們是管閑事,不理解也不愿意接待這些群眾?；鶎咏M織和工作人員應(yīng)該堅(jiān)持以人民為中心的思想,把這些熱心群眾的訴求當(dāng)作是推動(dòng)基層為群眾服務(wù)的積極力量,甚至應(yīng)該把這些熱心群眾組織起來(lái),和政府一起推動(dòng)基層組織服務(wù)效能的提升。

第五,堅(jiān)持依法治理。當(dāng)今社會(huì),法治越來(lái)越深入人心,無(wú)論是基層組織,還是廣大群眾的法治意識(shí)空前提高了,因此依法治理是基層治理的根本遵循。但是,有一點(diǎn)需要說(shuō)明,由于基層治理的法律都屬于民事法律,相對(duì)于重大刑事和民事案件,這些法律法規(guī)所管轄的事務(wù)事件均屬于比較小的事務(wù),基本不涉及重大核心利益,因此執(zhí)法部門往往本著緩和矛盾的原則,多重調(diào)解、輕執(zhí)法。比如居民養(yǎng)狗引起諸多糾紛,盡管從國(guó)家到各地都有相關(guān)的法律規(guī)定,但是執(zhí)法部門大多是批評(píng)教育調(diào)解,很少嚴(yán)格執(zhí)法,這往往造成被傷害一方的不滿,致使矛盾長(zhǎng)期存在。因此,基層組織,尤其是基層執(zhí)法部門一定要嚴(yán)格執(zhí)法,否則就會(huì)影響基層服務(wù)的效能。