《民法典》背景下農(nóng)村集體土地騰退案件裁判規(guī)則研究

郭婭麗 劉婧娟

(北京聯(lián)合大學(xué) 應(yīng)用文理學(xué)院,北京 100191)

引言

自20世紀(jì)90年代起,城市快速發(fā)展提出了對(duì)土地的迫切需求,依據(jù)當(dāng)時(shí)的法律框架,征收方式是取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一合法方式。但因程序復(fù)雜冗長(zhǎng)、國(guó)家補(bǔ)償壓力較大等原因,實(shí)踐中逐漸摸索出一種有別于土地征收的方式——以村民自治方式自愿騰退集體土地。以北京為例,其基本做法是,由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議以多數(shù)決方式通過(guò)《××村(鄉(xiāng))宅基地騰退補(bǔ)償安置方案》,在規(guī)定的騰退期內(nèi),村民以戶為單位,與村委會(huì)簽訂《安置補(bǔ)償協(xié)議》,由具體的實(shí)施主體完成后續(xù)的補(bǔ)償安置事宜。這種模式雖然在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)滿足了城市發(fā)展的需求,但同時(shí)也引發(fā)了一些矛盾沖突,尤以村民個(gè)體與村集體、政府之間的行政訴訟最為集中。以村民自治的方式處分集體土地權(quán)利行為,本屬意思自治的范疇,緣何引發(fā)了諸多行政訴訟?村民會(huì)議或村民代表會(huì)議可否以多數(shù)決方式?jīng)Q定集體土地騰退事項(xiàng)?異議村民是否有充分的司法救濟(jì)途徑?行政指導(dǎo)與團(tuán)體自治的關(guān)系如何等等,不一而足,都是筆者揮之不去的迷思。盡管《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)確立了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”規(guī)則(1)參見(jiàn)《民法典》第344—361條。,但是基于土地的自然屬性及農(nóng)村集體土地的公有制性質(zhì),對(duì)農(nóng)村集體土地是否入市、如何入市,以及土地增值收益補(bǔ)償如何分配等問(wèn)題,本質(zhì)上與集體土地騰退中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題并無(wú)二致。本文以2014—2022年北京法院審理的行政訴訟案例為考察對(duì)象,就法院在六個(gè)方面的主要裁判規(guī)則展開(kāi)分析,以期拓寬農(nóng)村集體土地騰退問(wèn)題的研究視野,正確理解適用《民法典》及相關(guān)法律、司法解釋的規(guī)定,統(tǒng)一案件裁判規(guī)則,為司法實(shí)踐提供規(guī)范指引。

一、農(nóng)村集體土地騰退案件的性質(zhì)爭(zhēng)議

利用北大法律信息網(wǎng)的“司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)”和最高人民法院設(shè)立的“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”,限定行政案件,篩選地域范圍僅限于“北京市高級(jí)人民法院”“北京市第二中級(jí)人民法院”“北京市第三中級(jí)人民法院”“北京市第四中級(jí)人民法院”“北京市各區(qū)人民法院”所裁判的相關(guān)案例(2)“北京市高級(jí)人民法院”是北京市范圍之內(nèi)的最高司法機(jī)構(gòu),由其審判的案件一般屬于在其管轄范圍有較大影響的案件。篩選“北京市第二中級(jí)人民法院”“北京市第三中級(jí)人民法院”和“北京市第四中級(jí)人民法院”所處理的案件,是基于北京市法院系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域管轄的特殊考慮。。分別組合關(guān)鍵詞“騰退”“農(nóng)村集體土地”“征收”“拆遷”“補(bǔ)償”檢索得出案例,通過(guò)逐一閱讀,排除與本文無(wú)關(guān)的案例,篩選出符合主題研究的107個(gè)案例(見(jiàn)表1)。

表1 北京農(nóng)村集體土地騰退案件案例統(tǒng)計(jì)(3)本文將農(nóng)村集體土地騰退糾紛的類型歸納為7類,共選取90個(gè)典型案件;另外,為了分析集體土地騰退中的村民自治問(wèn)題、行政機(jī)關(guān)敗訴的原因,另外選取了17個(gè)案件,共107件。

根據(jù)爭(zhēng)議焦點(diǎn)的不同,這些案件大致可區(qū)分為七個(gè)類型:政府信息公開(kāi)訴訟;政府補(bǔ)償安置行為違法訴訟;政府主動(dòng)拆除行為違法訴訟;政府幫拆訴訟;政府不履行法定職責(zé)違法訴訟;騰退安置補(bǔ)償協(xié)議訴訟;騰退補(bǔ)償安置賠償協(xié)議訴訟。法院有的以民事案件受理,涉及租賃住宅用房的補(bǔ)償范圍、費(fèi)用等問(wèn)題(4)參見(jiàn)案例:(2014)朝民初字第19889號(hào)、(2020)京02民終4779號(hào)、(2020)京03民終6388號(hào)等。;有的以行政案件受理,要求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效(5)參見(jiàn)案例:(2016)京03行終495號(hào)、(2016)京03行終496號(hào)、(2016)京03行終498號(hào)、(2020)京03民終2221號(hào)等。。法院審理認(rèn)定的主要依據(jù)有兩個(gè):

(一)依實(shí)施主體確定是否為行政訴訟的適格主體

農(nóng)村集體土地騰退案件中,騰退主體有多種稱謂,如實(shí)施主體、責(zé)任主體、授權(quán)主體、委托主體等(6)(2020)京行終584號(hào)案中,門頭溝區(qū)政府授權(quán)中建京西公司作為涉案項(xiàng)目的實(shí)施主體,門頭溝區(qū)政府又作為涉案拆除行為的責(zé)任主體;(2020)最高法行申5250號(hào)案中,村委會(huì)作為區(qū)政府的受托主體,履行強(qiáng)制拆除行為。,何者為適格主體,是法院審理中首先要確定的。如在數(shù)量最多的政府信息公開(kāi)案件中,確定政府是否為信息公開(kāi)的主體(7)(2019)京0105行初340號(hào)中,原告申請(qǐng)的政府信息所指向的周轉(zhuǎn)騰退項(xiàng)目屬于半壁店村委會(huì)作為實(shí)施主體,通過(guò)村民自治方式,組織實(shí)施的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作,并非政府為主導(dǎo)的農(nóng)村集體土地的征用、征收項(xiàng)目,法院裁定原告敗訴。;政府主動(dòng)拆除行為違法案件中,確定政府是否為拆除行為的適格主體;政府補(bǔ)償安置案件中,政府是否為補(bǔ)償安置的主體;幫拆案件中,政府是否為實(shí)施主體、授權(quán)主體、委托主體等。

(二)從實(shí)施過(guò)程認(rèn)定騰退是否為行政行為

在農(nóng)村集體土地騰退過(guò)程中,政策依據(jù)一般是各村(鄉(xiāng))制定的《騰退安置辦法》,參照而非依據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》(8)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》,北京市人民政府令2003年(第124號(hào))。。行政機(jī)關(guān)工作人員未參與或者只是維持秩序,騰退資金來(lái)源于開(kāi)發(fā)公司,房屋拆除由村委會(huì)委托拆遷公司完成,則屬于村民自治騰退。如為征收,則表現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)制定了征收文件,土地所有權(quán)變更為國(guó)家所有,拆遷補(bǔ)償來(lái)源于政府土地出讓金,政府委托拆遷公司實(shí)施強(qiáng)制拆除行為。

可見(jiàn),主體要素是認(rèn)定騰退案件性質(zhì)考察的第一要素;第二是目的要素,必須是為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo);第三是內(nèi)容要素,協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容;第四是意思要素,即協(xié)議雙方當(dāng)事人必須協(xié)商一致。從這四個(gè)要素出發(fā),騰退協(xié)議非為實(shí)現(xiàn)明確的政府行政管理目標(biāo),不包含行政權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,協(xié)議內(nèi)容由村集體和村民協(xié)商,政府部門并不參與。因此,騰退案件的性質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),主要依據(jù)騰退行為是村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治行為,還是政府主導(dǎo)的征收行為。有法官通俗概括為:文由誰(shuí)發(fā)、地隨誰(shuí)姓、錢由誰(shuí)出、房由誰(shuí)拆[1],以村民自治騰退農(nóng)村集體土地的協(xié)議屬于民事協(xié)議,土地、房屋等征收、征用補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議,2020年1月1日實(shí)施的行政協(xié)議司法解釋對(duì)此予以明確規(guī)定(9)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋〔2019〕17號(hào))第2條第1款第11項(xiàng)。,以此為界,檢索案例亦鮮明地反映了這一特點(diǎn)。但是,騰退實(shí)踐中,往往有政府部門的身影,其所處的法律地位及職權(quán)行使依據(jù),是引發(fā)質(zhì)疑的焦點(diǎn)。因此,村民以行政訴訟的形式反映其訴求較為普遍,法院裁判中大多以村民自治進(jìn)行闡釋,但仍存在一些問(wèn)題值得探討。

二、村民自治的團(tuán)體決策與個(gè)體判斷

法院以行政案件受理,但是將村民自治騰退集體土地協(xié)議認(rèn)定為民事協(xié)議的情形下,如何做到團(tuán)體決策合法有效,是團(tuán)體組織規(guī)則的應(yīng)有之義,這里需要厘清兩對(duì)基本概念:

(一)“村民利益”與“村民共同利益”

我國(guó)現(xiàn)行立法中的村民自治規(guī)則主要體現(xiàn)在《村民委員會(huì)組織法》、《民法典》總則編、物權(quán)法編中(10)參見(jiàn)《村民委員會(huì)組織法》第24條、《民法典》第134條、《民法典》265條。?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第24 條規(guī)定中的“涉及村民利益”如何解釋是爭(zhēng)議點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)此應(yīng)作目的性限縮,解釋為“村民共同利益”,如果只涉及村民個(gè)體利益事項(xiàng),不能通過(guò)集體決議凌駕并替代個(gè)體意思自治。如宅基地置換騰退不屬于第(六)項(xiàng)規(guī)定的“宅基地的使用方案”,不能通過(guò)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)以多數(shù)決形式表決形成決議發(fā)生效力[2]。而對(duì)該條的權(quán)威釋義表明:“宅基地的使用方案是對(duì)全體村民具有普遍約束力并能反復(fù)適用的方案,該方案涉及全體村民宅基地共同利益,不同于個(gè)體村民建房申請(qǐng)分配宅基地,也不同于每戶是否同意騰退置換宅基地?！盵3]在本文檢索的案例中,法院裁判均認(rèn)可以村民自治方式進(jìn)行的宅基地騰退,其法律依據(jù)正是該條規(guī)定,并無(wú)其他詳細(xì)的闡釋理由,這種司法肯認(rèn)是否超越了立法本意,不無(wú)疑問(wèn)。

(二)個(gè)體的“事實(shí)判斷”與團(tuán)體的“事務(wù)決策”

對(duì)于自治的理解,有學(xué)者認(rèn)為,自治即決策主體對(duì)所決事項(xiàng)應(yīng)有專屬利益。涉及成員自益者,由所屬成員個(gè)體決定,任何涉及自益事項(xiàng)的權(quán)利減損或義務(wù)加重,均以受到不利影響的個(gè)體同意為前提,自益權(quán)主體享有專屬的決策權(quán),不受團(tuán)體其他多數(shù)拘束。對(duì)于未能得到認(rèn)可的自益主張,運(yùn)用司法判斷排除團(tuán)體決議的干擾,不能以團(tuán)體會(huì)議多數(shù)決議取代司法判斷,事實(shí)判斷應(yīng)由司法作出,不受多數(shù)決議限制[4]。在農(nóng)村集體土地騰退案件中,村民委員會(huì)或村民代表大會(huì)作為一個(gè)團(tuán)體組織,其議事規(guī)則必須嚴(yán)格區(qū)分事實(shí)判斷與事務(wù)決策、個(gè)體權(quán)利與團(tuán)體權(quán)利。所謂事實(shí)判斷,即是客觀存在的事實(shí);所謂事務(wù)決策,則是關(guān)于共同事務(wù)的主觀判斷。以《村民委員會(huì)組織法》第24條列舉的九個(gè)事項(xiàng)為例,第(一)項(xiàng)本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是自益權(quán),其他均為共益權(quán)。而對(duì)于房地一體的宅基地及其上房屋所有權(quán)則是村民實(shí)際享有的絕對(duì)權(quán),屬于事實(shí)判斷,是個(gè)體享有的專屬權(quán)利,不是團(tuán)體決策事項(xiàng),因此不能通過(guò)表決方式形成決議而改變既定的事實(shí)。因此,村民自治的邊界在于村民的共同事務(wù)決策,事實(shí)判斷應(yīng)排除在團(tuán)體決策之外。但是,宅基地使用權(quán)又具有特殊性,其具有自愿性、無(wú)償性、無(wú)期限性的特點(diǎn),是具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán),由于房地一體的自然屬性。一方面,物權(quán)的絕對(duì)權(quán)特點(diǎn)決定了權(quán)利處分不能通過(guò)團(tuán)體多數(shù)決改變;另一方面,主體自愿放棄權(quán)利是對(duì)私權(quán)利的處分,應(yīng)予以尊重。

總之,將“村民利益”限縮解釋為“村民共同利益”,更符合立法本旨;依據(jù)《民法典》規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得特別法人資格,該組織村民自治決策應(yīng)限定于“事務(wù)決策”部分,“事實(shí)判斷”交給村民個(gè)體決定。法諺云,“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”,村民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員,對(duì)該團(tuán)體的“事務(wù)決策”持有異議,可訴諸法院作出司法判斷。

三、行政指導(dǎo)的村民自治與司法權(quán)的適度救濟(jì)

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán),基于我國(guó)的土地管理制度,政府對(duì)土地權(quán)利的處分嚴(yán)格管制,政府部門的行政指導(dǎo)應(yīng)服務(wù)于村民自治,法院在裁判過(guò)程中如何界分司法與行政的職能,值得探討。

(一)確立村民自治決議效力瑕疵的“三分法”

“理論上團(tuán)體之意思決定如欲拘束團(tuán)體之全體構(gòu)成員,則應(yīng)有全體一致之決議始可,然則堅(jiān)持此項(xiàng)理論,團(tuán)體自律將無(wú)從實(shí)現(xiàn),因而乃導(dǎo)入團(tuán)體法上之多數(shù)決原則,以強(qiáng)化決議之拘束力?！盵5]村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu),原則上應(yīng)尊重團(tuán)體內(nèi)部決議的有效性,法院對(duì)自治決議只進(jìn)行是否符合民主議定程序的審查,這一點(diǎn)類似于公司決議?！胺ㄔ簩?duì)決議的監(jiān)督應(yīng)限于決議形式,不應(yīng)擴(kuò)展至決議內(nèi)容的實(shí)質(zhì)妥當(dāng)性審查。如最高人民法院通過(guò)第10號(hào)指導(dǎo)案例強(qiáng)調(diào)司法權(quán)介入公司自治主要體現(xiàn)在對(duì)自治規(guī)則及程序的維護(hù),原則上不介入公司內(nèi)部事務(wù)?！盵6 ]但是,基于我國(guó)農(nóng)村集體土地的公有制性質(zhì),必須保留適度的實(shí)質(zhì)審查以保護(hù)公共利益。

《民法典》中決議行為與單方民事法律行為、契約行為并列,肯認(rèn)了決議作為組織法的法律行為屬性,確立了決議效力瑕疵的“三分法”規(guī)則[7 ]。基于我國(guó)農(nóng)村集體治理整體處于較低水平,村民的法治水平普遍偏低,由此形成的集體自治決議質(zhì)量參差不齊。就決議瑕疵的效力,可援引民法典規(guī)定采取“三分法”:決議無(wú)效,主要指決議內(nèi)容違法;決議可撤銷,是指決議違反村民自治程序或村民自治規(guī)則;決議不成立,針對(duì)實(shí)踐中存在的嚴(yán)重程序瑕疵的情形,如未開(kāi)會(huì)、未表決等未形成決議的情形。法院裁判案件應(yīng)認(rèn)可村民自治決議的效力,同時(shí)區(qū)分決議瑕疵的情形,以此維護(hù)村民自治的權(quán)威性。

(二)規(guī)范行政指導(dǎo)的村民自治騰退程序

如前所述,農(nóng)村集體土地騰退案件多以行政訴訟來(lái)表達(dá)當(dāng)事人的訴求,反映出村民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,不僅注重實(shí)體補(bǔ)償?shù)墓?更加關(guān)注騰退程序的正義。行政機(jī)關(guān)敗訴的原因集中表現(xiàn)為程序違法,具體有兩種:一是普通的行政程序違法。行政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因是普通的行政程序違法,較少具備“騰退安置”的屬性。在政府被訴幫拆的案件中,法院裁判理由主要考慮以下因素:被告行為是否影響原告權(quán)利義務(wù),相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行為是否為幫拆行為,行政機(jī)關(guān)執(zhí)法程序性事項(xiàng)違法問(wèn)題,行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行的邊界。關(guān)鍵點(diǎn)在于判斷行為主體的行為目的,而非僅從主體判斷。二是農(nóng)村集體土地騰退程序違法。具體如下:(1)違反了政府信息公開(kāi)的程序。這類案件一般根據(jù)前述四個(gè)要素認(rèn)定被告的行為屬于征收行為,應(yīng)履行信息公開(kāi)(告知)義務(wù),如未履行則屬于程序違法,但裁判的結(jié)果一般是讓行政機(jī)關(guān)履行或補(bǔ)充履行相應(yīng)的信息公開(kāi)義務(wù),幾乎沒(méi)有因此而否認(rèn)或徹底否認(rèn)拆遷行為或程序的合法性。(2)違反了先補(bǔ)償后搬遷的程序。農(nóng)村集體土地騰退的本質(zhì)特點(diǎn)是意思自治性,如果騰退本身違背村民意愿,或者雖然騰退本身有合法性,但手段措施不當(dāng)同樣應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如雖然簽訂了補(bǔ)償協(xié)議,但是違反了先補(bǔ)償后搬遷的程序,僅對(duì)過(guò)渡費(fèi)、搬遷費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)金額等進(jìn)行約定,并未對(duì)村民作出實(shí)質(zhì)性補(bǔ)償安置而要求搬遷的行為(11)參見(jiàn)《最高人民法院發(fā)布產(chǎn)權(quán)保護(hù)行政訴訟典型案例》之三:李三德訴寶雞市渭濱區(qū)人民政府行政強(qiáng)制案。。此外,實(shí)踐中存在的政府幫拆行為爭(zhēng)議較大,該類案件一般可區(qū)分為兩種:一是行政機(jī)關(guān)未履行法律規(guī)定的征收程序,以政府的名義幫助村委會(huì)實(shí)施拆除等行為;二是政府部門如公安局等予以協(xié)助維持秩序的行為。前者本質(zhì)上屬于違法征收,又違反征收拆遷程序,法院認(rèn)定政府?dāng)≡V;對(duì)于后者,法院認(rèn)為警察所為并非幫助村委會(huì)拆遷騰退,而是解決矛盾沖突問(wèn)題、維持社會(huì)秩序、行使職權(quán)的合法行為[8]。

由此引發(fā)思考的是,政府部門在集體土地騰退中應(yīng)如何履責(zé),法院在裁判理由中并未明確,“鑒于司法和行政的權(quán)限劃分問(wèn)題,法院可以判斷行政機(jī)關(guān)的履職是否充分,也可以指出其履職的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求,但不宜太細(xì)致地確定行政機(jī)關(guān)的具體履職方式和履職步驟。換言之,法院在此需把握的只是行政機(jī)關(guān)的‘過(guò)度禁止’與‘不足禁止’,而在此區(qū)間內(nèi)的具體行為方式,應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷”(12)參見(jiàn)北京四中院2018年十大行政訴訟典型案例之案例四:行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面、充分履行法定職責(zé)——王某訴北京市豐臺(tái)區(qū)人民政府、北京市人民政府村務(wù)公布監(jiān)督及行政復(fù)議案。。本文認(rèn)為,在村民自治方式騰退土地的前提之下,政府部門的履職更傾向于采取柔性管理的具體型行政指導(dǎo),其操作方式主要包括指導(dǎo)、引導(dǎo)、輔導(dǎo)、幫助、勸告、說(shuō)服、告知、提議、溝通、調(diào)解等,此時(shí),雖然其不是以強(qiáng)有力的公權(quán)力手段,但是以其政府的公信力具有良好的示范引導(dǎo)作用[9]。同時(shí),法院應(yīng)處理好司法被動(dòng)與能動(dòng)的關(guān)系,通過(guò)延伸審判職能,加強(qiáng)訴源治理,推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解。司法建議內(nèi)容至少應(yīng)包括:一是政府部門定期公布區(qū)片綜合地價(jià),確定征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其分配辦法(13)參見(jiàn)《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第32條。;二是制定并發(fā)布農(nóng)村集體土地騰退(入市)補(bǔ)償安置協(xié)議示范文本;三是明確程序要求,如通知公告程序,先補(bǔ)償后拆遷等;四是個(gè)體權(quán)利的司法救濟(jì)途徑等,引導(dǎo)政府對(duì)村民自治的指導(dǎo)服務(wù)職能前移,進(jìn)一步激發(fā)基層組織治理活力,倒逼其自治能力提升,減少訴訟性糾紛[10]。

(三)司法權(quán)適度介入保護(hù)村民個(gè)體權(quán)利

農(nóng)村集體土地騰退涉及多重利益沖突,法律提供多種救濟(jì)手段,但司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線,法院裁判的基本原則是在尊重村民自治的基礎(chǔ)上,遵循以下順位適用法律進(jìn)行裁判:

1.多數(shù)決+個(gè)別征收+行政訴訟

深圳是中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū),其城市更新實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),其創(chuàng)設(shè)的“雙95%通過(guò)+個(gè)別征收+行政訴訟”制度(14)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》(2021年)第36條規(guī)定:“舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于百分之九十五,且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達(dá)成一致的,為了維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益,推進(jìn)城市規(guī)劃的實(shí)施,區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關(guān)規(guī)定對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施征收。城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照?qǐng)?zhí)行?！笔菍?duì)少數(shù)服從多數(shù)規(guī)則的完善和發(fā)展,既能高效解決多數(shù)人的意思自治問(wèn)題,同時(shí)對(duì)個(gè)別主體提供了明確的司法救濟(jì)途徑:被征收人對(duì)征收決定或補(bǔ)償決定不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。區(qū)人民政府依法作出征收決定前,尚未簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的物業(yè)權(quán)利人與市場(chǎng)主體協(xié)商簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的,市場(chǎng)主體應(yīng)當(dāng)在簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議后三個(gè)工作日內(nèi)告知區(qū)人民政府,區(qū)人民政府對(duì)該房屋的征收程序終止。區(qū)人民政府征收取得的物業(yè)權(quán)利,由相關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定與市場(chǎng)主體協(xié)商簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議。在農(nóng)村集體土地騰退實(shí)踐中,不妨借鑒深圳做法,尊重個(gè)體對(duì)自身權(quán)利的事實(shí)判斷,為個(gè)別權(quán)利主體提供救濟(jì)保障的渠道,避免多數(shù)人暴政問(wèn)題的出現(xiàn),讓司法真正發(fā)揮個(gè)體權(quán)利的救濟(jì)備位功能。

2.通過(guò)決議之訴救濟(jì)

就農(nóng)村集體土地騰退,因村集體決議侵害村民權(quán)益的行為主要有兩種:(1)未保障共益權(quán)屬性的參與管理權(quán)形成的決議,優(yōu)先適用決議行為效力的成立、有效、可撤銷、無(wú)效的判斷規(guī)則;(2)對(duì)于自益權(quán)受到侵害的如何救濟(jì),既往實(shí)證研究的案例主要依據(jù)《物權(quán)法》第63條第2款(即《民法典》265條第2款),規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的,受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷”,通過(guò)撤銷權(quán)救濟(jì)。而撤銷權(quán)以決議成立為前提,行使撤銷權(quán)顯然與法理不符。且這里“侵害集體成員合法權(quán)益”,是否僅指自益權(quán),并無(wú)特別限定。因此,只要是侵害成員自益權(quán)的集體決議,仍應(yīng)同(1)首先適用決議效力的規(guī)則。

3.通過(guò)撤銷權(quán)之訴救濟(jì)

《民法典》265條第2款規(guī)定了集體成員的撤銷權(quán),探究其立法本意,主要是基于“集體所有”的性質(zhì)。集體所有的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)采取民主管理的模式,涉及集體成員重大利益的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)依照法定程序或章程規(guī)定,由集體成員(或者其代表)共同決定。解決現(xiàn)實(shí)中有的集體負(fù)責(zé)人違反法定程序或章程規(guī)定,擅自決定或者以集體名義作出決定低價(jià)處分、私分、侵占集體所有的財(cái)產(chǎn),嚴(yán)重侵害集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)益問(wèn)題[11]。這里,特別注意的是,條文表述作出的“決定”而不是“決議”,因此區(qū)別于第一種通過(guò)決議之訴的救濟(jì)途徑,依據(jù)《民法典》第152條撤銷權(quán)制度進(jìn)行救濟(jì),對(duì)于村集體怠于行使請(qǐng)求權(quán)的情形,還可以通過(guò)代位訴訟主張權(quán)益歸集體所有[12]。此前由于《物權(quán)法》對(duì)集體決議效力規(guī)定的不周延性導(dǎo)致審判實(shí)踐面對(duì)嚴(yán)重程序瑕疵在農(nóng)村治理事務(wù)中頻繁出現(xiàn)[13]。在《民法典》實(shí)施后,應(yīng)結(jié)合總則編、物權(quán)編及其侵權(quán)責(zé)任編的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定,作出論理解釋,以更充分地保護(hù)村集體成員及村集體的合法權(quán)益。

4.通過(guò)附帶性審查之訴救濟(jì)

集體土地騰退中一個(gè)非常突出的問(wèn)題,是對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)騰退安置辦法文件的附帶性審查請(qǐng)求。法院或者以文件與請(qǐng)求不符或以村民自治文件是抽象性行政行為為由駁回。如前所述,規(guī)范性文件的制定主體是附帶性審查的一個(gè)重要方面。此外,集體土地騰退可能還涉及憲法規(guī)定的基本權(quán)利問(wèn)題,我國(guó)《立法法》第99條第1款已規(guī)定了有關(guān)立法審查請(qǐng)求權(quán)機(jī)制,建議借鑒法院內(nèi)部的案件請(qǐng)示制度,逐步形成一種可稱為“合憲性審查優(yōu)先移送”的機(jī)制,對(duì)上述規(guī)范性法律文件是否涉嫌違憲進(jìn)行審查,對(duì)集體土地宅基地及其住宅騰退起到規(guī)范和指導(dǎo)作用[14]。

四、土地騰退補(bǔ)償中生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的雙重保障

在農(nóng)村集體土地騰退糾紛中,基于對(duì)騰退協(xié)議為民事協(xié)議的認(rèn)定,補(bǔ)償糾紛遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于賠償糾紛。在法律意義上,補(bǔ)償與賠償區(qū)別在于行為人主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò),補(bǔ)償基于當(dāng)事人自愿協(xié)議或國(guó)家征收,而賠償則基于當(dāng)事人一方過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致對(duì)方遭受損失。就補(bǔ)償問(wèn)題,目前法院裁判標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于生存權(quán)保障,《民法典》背景下將更注重土地發(fā)展權(quán)的共享。

(一)騰退民事補(bǔ)償?shù)姆秶鷤?cè)重生存權(quán)保障

從目前實(shí)踐來(lái)看,騰退集體土地主要包括兩部分:宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等。對(duì)這些騰退的土地的權(quán)利歸屬有兩種觀點(diǎn):

一是騰退的集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有權(quán)。采用村民自治方式,由農(nóng)民集體成員全部自愿拋棄其所享有的集體土地所有權(quán),改變身份成為市民,而使該村民集體因其成員的全部脫退而被撤銷集體建制,進(jìn)而使該集體土地所有權(quán)的主體歸于消滅,集體土地便成為無(wú)主財(cái)產(chǎn)而收歸國(guó)家所有。無(wú)主的土地歸國(guó)家所有則是多數(shù)國(guó)家的通行做法(15)參見(jiàn)《法國(guó)民法典》第539條、《德國(guó)民法典》第928條第2款、《瑞士民法典》第659條第1款、《日本民法典》第239條第2款。。村轉(zhuǎn)居后村民享受市民的所有社會(huì)保障待遇,由村民組成的農(nóng)民集體不再適合繼續(xù)作為物權(quán)的主體存在,“入城”后的集體土地所有權(quán)也會(huì)因失去依托的權(quán)利主體而歸于消滅[15],從而完成了法理上的邏輯自洽,補(bǔ)正集體所有土地轉(zhuǎn)歸國(guó)有的物權(quán)變動(dòng)之法理基礎(chǔ),維護(hù)物權(quán)平等保護(hù)之法律原則[16]。這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是“以保障換土地”模式,村民變市民、社員變股民,解決了居住保障,同時(shí)安置就業(yè),享受市民的社會(huì)保障待遇,實(shí)質(zhì)是集體土地避開(kāi)征收的高門檻和嚴(yán)格限制,實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化目標(biāo)。村民放棄了集體土地所有權(quán),也由此切斷了集體土地國(guó)有化之后二次開(kāi)發(fā)后的用途及其產(chǎn)生的利益的聯(lián)系,農(nóng)民不再享有集體土地上產(chǎn)生的收益。

二是騰退的集體土地屬于“集體成員集體所有”(16)參見(jiàn)《民法典》第261條第1款。。農(nóng)民進(jìn)行宅基地騰退之后,意味著對(duì)宅基地使用權(quán)利的放棄,實(shí)質(zhì)上是對(duì)宅基地權(quán)利的永久性退出。這些土地或者通過(guò)將農(nóng)戶集中居住所節(jié)省下的宅基地進(jìn)行整理后轉(zhuǎn)變?yōu)槌善募w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,或者為綠隔、道路改造等公益性利用,而土地使用權(quán)回歸到集體所有權(quán)的圓滿狀態(tài),其所有權(quán)的歸屬并未發(fā)生改變(17)如北京市第三中級(jí)法院審理的(2019)京03行終724號(hào)案件中,法院明確指出:“關(guān)于邢山主張涉案土地上拆除房屋、騰空土地、用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的征地行為已經(jīng)發(fā)生,被上訴人應(yīng)該進(jìn)行查處的訴訟意見(jiàn),征收土地意味著將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有土地,現(xiàn)有證據(jù)不能證明涉案土地的性質(zhì)變?yōu)閲?guó)有土地,且并非拆除房屋、騰空房屋、用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為即為征收行為。邢山該主張缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù),本院不予支持?！?。《民法典》規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,但從文義解釋看,只適用于國(guó)有土地,集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理。按照論理解釋,集體建設(shè)用地應(yīng)參照國(guó)有土地的規(guī)則。迄今為止,各地進(jìn)行了一些試點(diǎn),但就入市尚無(wú)明確的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等法律規(guī)則指引。

無(wú)論采取哪種觀點(diǎn),各地制定執(zhí)行集體土地征收補(bǔ)償過(guò)程中,一般參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(18)《中共中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》(中紀(jì)辦發(fā)〔2011〕8號(hào))規(guī)定,在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前,集體土地上房屋拆遷,要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行。。最高法院審理國(guó)有土地征收補(bǔ)償案件(19)參見(jiàn)《最高法發(fā)布保護(hù)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家合法權(quán)益7件典型案例(第一批)》之二:許某某訴金華市婺城區(qū)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案。中,確立了采取補(bǔ)償直接損失原則,直接損失不低于因依法征收應(yīng)得到的補(bǔ)償。由此看來(lái),目前集體土地騰退更加側(cè)重村民的生存權(quán)保障,本質(zhì)上屬于一次性補(bǔ)償,尚未關(guān)注到土地未來(lái)的增值收益。

(二)農(nóng)民應(yīng)公平分享土地增值收益發(fā)展權(quán)

《民法典》確立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,結(jié)束了騰退土地的權(quán)屬爭(zhēng)論,將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向了土地發(fā)展權(quán),即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益分配的公平性方面[17]。農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)是以公權(quán)力為基礎(chǔ)的私權(quán)利的重塑和再造。對(duì)于其收益如何確定歸屬分配,學(xué)界有不同的觀點(diǎn):(1)漲價(jià)歸公。認(rèn)為土地的增值收益來(lái)自國(guó)家的規(guī)劃管理和用途管制,以及對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的投入等,土地開(kāi)發(fā)權(quán)是增值收益的決定因素,土地開(kāi)發(fā)權(quán)的性質(zhì)是公權(quán)力。因此,土地開(kāi)發(fā)增值收益應(yīng)由社會(huì)分享,主要由國(guó)家享有[18]。(2)漲價(jià)歸農(nóng)。認(rèn)為土地開(kāi)發(fā)權(quán)派生于土地所有權(quán),而土地所有權(quán)歸屬于集體,故土地開(kāi)發(fā)增值收益應(yīng)歸農(nóng)村集體及其成員所享有[19]。(3)漲價(jià)歸眾。土地開(kāi)發(fā)增值收益的產(chǎn)生來(lái)源包括自然增值和人工增值兩部分,二者之間的邊界很難從經(jīng)濟(jì)意義上準(zhǔn)確界分。但是不可否認(rèn)的是,國(guó)家政府對(duì)土地的規(guī)劃和用途管制決定了土地利用的指向目標(biāo),土地利用的公法調(diào)整是私法調(diào)整的基礎(chǔ),土地開(kāi)發(fā)權(quán)是產(chǎn)生土地開(kāi)發(fā)增值收益的決定因素,土地開(kāi)發(fā)的公權(quán)力性質(zhì)決定了土地開(kāi)發(fā)增值收益由社會(huì)分享[20]。

隨著我國(guó)農(nóng)村集體土地制度的改革,以上第三種觀點(diǎn)逐漸得到官方的肯定,并體現(xiàn)在相關(guān)的政策文件中。如四川省成都市郫都區(qū)、山西省澤州縣分別按照二比八、三比七的比例,在集體與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間分享此類入市收益。江蘇省武進(jìn)區(qū)將此類入市凈收益列入村集體公積金公益金管理,可以折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,但不直接分配[21]。

在土地增值收益分配糾紛處理方面,法院裁判可能要把握兩點(diǎn):一要注意空間上的平衡。以北京為例,大興區(qū)試點(diǎn)采取鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌模式,實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)各村級(jí)的村民之間享有權(quán)利的平等性。但從市域范圍看,由于自然資源的稟賦及政府城市發(fā)展的總體規(guī)劃差異,土地的增值收益差距極大。如何平衡不同土地區(qū)域及后續(xù)用途的村民利益,避免基于“瓦片經(jīng)濟(jì)”出現(xiàn)源源不斷地獲得巨額土地增值收益的食利階層引發(fā)種種社會(huì)問(wèn)題[22],是土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)有之義。二要注意時(shí)間上的延續(xù)與承繼。北京農(nóng)村集體土地從征收、騰退到入市已經(jīng)延續(xù)了三十多年,這個(gè)時(shí)間跨度正是全國(guó)房?jī)r(jià)飛漲的年代,土地承載著這代人及其后代的生存及發(fā)展,應(yīng)力求避免不同時(shí)期村民的土地收益水平差距過(guò)大從而引發(fā)激烈的社會(huì)矛盾。法院在個(gè)案中否定村民不合理的侵權(quán)賠償請(qǐng)求或騰退補(bǔ)償請(qǐng)求,實(shí)質(zhì)上是通過(guò)司法權(quán)力平衡補(bǔ)償收益分配,實(shí)現(xiàn)個(gè)案中的公平正義,從而實(shí)現(xiàn)類案中的公平正義目標(biāo)。

五、行政自認(rèn)的效力認(rèn)定與優(yōu)勢(shì)證據(jù)的審查判斷

農(nóng)村集體土地騰退案件中,當(dāng)事人大多以行政訴訟向法院表達(dá)訴求,基于行政相對(duì)人處于相對(duì)弱勢(shì)的地位以及行政機(jī)關(guān)履行公共職能的屬性,法院在證據(jù)的審查判斷方面與民事訴訟不同,有著自己特有的規(guī)則。

(一)行政自認(rèn)的效力應(yīng)由法院綜合其他證據(jù)認(rèn)定

行政自認(rèn)的效力是農(nóng)村集體土地騰退行政案件中的一個(gè)焦點(diǎn),多個(gè)案例均涉及村委會(huì)自認(rèn)是騰退主體,由此引發(fā)爭(zhēng)議。以最高法院審理“劉愛(ài)廷訴山西省太原市迎澤區(qū)人民政府”一案為例(20)參見(jiàn)案例(2020)最高法行申5250號(hào)。,法院認(rèn)為依職權(quán)對(duì)實(shí)施強(qiáng)拆的主體采取實(shí)質(zhì)解釋,認(rèn)定村委會(huì)自認(rèn)不是合法理由,依據(jù)相關(guān)的證據(jù)否認(rèn)自認(rèn)的效力。學(xué)者認(rèn)為對(duì)該自認(rèn)的效力,《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第65條(21)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第65條:在庭審中一方當(dāng)事人或者其代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)另一方當(dāng)事人陳述的案件事實(shí)明確表示認(rèn)可的,人民法院可以對(duì)該事實(shí)予以認(rèn)定。但有相反證據(jù)足以推翻的除外。并未真正確立行政自認(rèn)規(guī)則,否認(rèn)自認(rèn)的約束力。即使在沒(méi)有相反證據(jù)推翻的情形下,法官依然可以對(duì)自認(rèn)事實(shí)經(jīng)由自由心證而選擇不對(duì)該事實(shí)予以認(rèn)定[23]。這是因?yàn)樾姓V訟系涉及實(shí)現(xiàn)公共利益之訴訟程序,公法強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)真實(shí)的發(fā)現(xiàn),基于公共利益之維護(hù),法院應(yīng)有權(quán)限及義務(wù)不顧當(dāng)事人之陳述及行為或證據(jù)聲明,而依職權(quán)探知事實(shí)。因此,行政自認(rèn)是否有效,應(yīng)由法院綜合其他證據(jù)加以認(rèn)定。

(二)優(yōu)勢(shì)證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)與行政機(jī)關(guān)的舉證優(yōu)勢(shì)

作為行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)體系,根據(jù)蓋然性大小不同,可將證明標(biāo)準(zhǔn)由高到低分為五個(gè)層次的證明標(biāo)準(zhǔn),分別是顯而易見(jiàn)、排除合理懷疑、明顯優(yōu)勢(shì)、優(yōu)勢(shì)證據(jù)及似然為真[24]。在集體土地騰退的行政訴訟案件中,被告對(duì)被訴行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在征收騰退過(guò)程中,應(yīng)該嚴(yán)格遵守行政程序,行使職權(quán)的過(guò)程就是騰退事實(shí)形成的過(guò)程,被告對(duì)該行政行為的證據(jù)最為了解,因而行政機(jī)關(guān)具有舉證優(yōu)勢(shì),判決行政機(jī)關(guān)敗訴。以張××與海淀區(qū)蘇家坨政府訴訟案件(22)參見(jiàn) (2016)京行終3167號(hào)。為例,該案中原告提供的系列證據(jù)顯示以政府名義簽發(fā)、實(shí)施騰退工作,而政府所主張的村民自治,卻沒(méi)有提供以村民委員會(huì)的名義以及規(guī)范化程序,決定拆遷騰退工作方案的制定、實(shí)施、對(duì)異議人的救濟(jì)等證據(jù),揭示了法院在審理集體土地上住宅拆遷騰退糾紛中,更加注重行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性、程序性。如果不能提供足夠的證據(jù)證明自身行為于法有據(jù),則要承擔(dān)敗訴的后果。法院對(duì)被告舉證責(zé)任的認(rèn)定,依據(jù)雙方各自證據(jù)的數(shù)量以及自身證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性,認(rèn)為原告“舉證能力較弱,完成了初步的舉證責(zé)任”,與被告“并未提供村委會(huì)實(shí)施強(qiáng)制騰退行為的相關(guān)證據(jù),亦不足以否認(rèn)原告提供證據(jù)的證明效力”,形成了鮮明對(duì)比。原告張××提供的村民委員會(huì)對(duì)其房屋實(shí)施強(qiáng)制騰退的證據(jù),具有優(yōu)勢(shì)證據(jù)的效力,因此判決蘇家坨政府?dāng)≡V。

六、案件裁判兼顧倫理人情及歷史政策因素

農(nóng)村集體土地騰退植根于我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)長(zhǎng)久以來(lái)形成的倫理秩序,適用熟人社會(huì)的邏輯與規(guī)矩,有著獨(dú)特的人情冷暖。面對(duì)城市化的浪潮,在陌生人社會(huì)規(guī)則的沖擊下,可能面臨各種利益沖突,法官在審理這些案件時(shí),必須注重鄉(xiāng)土社會(huì)的倫理人情,依據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則來(lái)作出適當(dāng)?shù)牟门小?/p>

(一)植根鄉(xiāng)土倫理習(xí)慣與生活經(jīng)驗(yàn)

城市化進(jìn)程使得陌生人社會(huì)的邊界逐漸擴(kuò)展,但根植于熟人社會(huì)的“不患貧而患不均”的觀念根深蒂固,農(nóng)村集體土地騰退中依然體現(xiàn)這一特點(diǎn)。在劉×訴瀛海鎮(zhèn)政府行政侵權(quán)賠償系列訴訟中,劉×請(qǐng)求確認(rèn)房屋重建費(fèi)和裝飾裝修損失、屋內(nèi)物品損失、停產(chǎn)停業(yè)損失、精神損害撫慰金、犬類賠償?shù)?23)參見(jiàn)案例(2019)京0115行賠初4號(hào)、(2019)京02行賠終84號(hào)、(2019)京行申1676號(hào);(2019)京0115行賠初5號(hào)、(2019)京02行賠終83號(hào)、(2019)京行申1698號(hào)。。法院審理認(rèn)為,瀛海鎮(zhèn)政府未充分舉證證明在實(shí)施強(qiáng)制拆除涉訴房屋之前房屋內(nèi)外物品的具體情況,且無(wú)證據(jù)證明已將物品及時(shí)交還劉×,無(wú)法說(shuō)清物品現(xiàn)在去向。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟法的解釋》(24)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟法的解釋》 第105條:“人民法院應(yīng)當(dāng)依照法定程序,全面、客觀地審核證據(jù),依照法律規(guī)定,運(yùn)用邏輯推理和日常生活經(jīng)驗(yàn)法則,對(duì)證據(jù)有無(wú)證明力和證明力大寫進(jìn)行判斷,并公開(kāi)判斷的理由和結(jié)果?！?當(dāng)事人的損失因財(cái)產(chǎn)的客觀滅失已無(wú)法鑒定,法院結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù),根據(jù)日常生活經(jīng)驗(yàn),盡可能地使這些經(jīng)驗(yàn)客觀化,盡量逼近客觀存在的經(jīng)驗(yàn)法則,靈活運(yùn)用舉證責(zé)任配置規(guī)則,遵循法官職業(yè)道德,酌情確定賠償金額為10 000元。這里,法院洞悉該案所處的地域人情,釋法明理,依據(jù)生活經(jīng)驗(yàn)作出了裁判。

(二)尊重歷史傳承與融入現(xiàn)代發(fā)展

農(nóng)村集體土地騰退是在尊重歷史傳承的基礎(chǔ)上進(jìn)行,我國(guó)農(nóng)村集體土地制度歷經(jīng)土地承包制度、“三塊地”(25)農(nóng)村“三塊地”改革依據(jù)是2015年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。、“三權(quán)分置”(26)“三權(quán)分置”是指在“兩權(quán)分離”(所有權(quán)歸集體,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶)的基礎(chǔ)上,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)行農(nóng)民保留自己的土地承包權(quán),又有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。其依據(jù)是2016年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。等改革,加之農(nóng)村城市化的大力推進(jìn),村民與土地的依附關(guān)系逐漸脫離,宅基地的征收騰退帶來(lái)了較大的利益差異。尤其在大城市邊緣,地理位置、土地用途、交通便利等因素導(dǎo)致騰退補(bǔ)償利益差異更加突出。加之補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定又依賴于歷史上形成的成員資格認(rèn)定、宅基地面積的大小等歷史因素,法院在審理農(nóng)村集體土地騰退案件時(shí),必須尊重歷史上形成的多種因素,同時(shí)考慮未來(lái)的土地發(fā)展利用的前景,按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則,確定成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[25],確定補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn),作出合理的裁判,實(shí)現(xiàn)土地騰退的自愿有償、公平有序的目標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)

綜上,法院對(duì)農(nóng)村集體土地騰退案件的審理以村民自治為核心,遵循行政訴訟的邏輯,確立了主要的裁判規(guī)則,真正做到案結(jié)事了人和,實(shí)現(xiàn)了法律效果、政治效果、經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一?！睹穹ǖ洹反_立了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,《土地管理法實(shí)施細(xì)則》亦對(duì)此作出一些規(guī)定。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)踐的過(guò)程中,法院必然會(huì)面對(duì)新的利益沖突,如何充分尊重村民自治的團(tuán)體決策效力,并通過(guò)司法建議引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)規(guī)范履行行政指導(dǎo)職能,加強(qiáng)訴源治理,提升村民基層自治能力,需要法院在審判實(shí)踐中不斷完善裁判規(guī)則。2023年中央一號(hào)文件提出,深化農(nóng)村土地制度改革,賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,法院在裁判案件中充分保障村民分享集體土地發(fā)展權(quán),就是讓農(nóng)民分享改革紅利,實(shí)現(xiàn)共同富裕,是深入貫徹和執(zhí)行中央文件精神的生動(dòng)體現(xiàn)。