“城鎮(zhèn)自治”與“市民社會”：清末州縣城議事會

摘" 要：為應(yīng)對日益嚴(yán)重的統(tǒng)治危機，光緒三十四年（1908），清廷倡辦地方自治。各省遵照先城鎮(zhèn)鄉(xiāng)、后府廳州縣的順序籌辦地方自治，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會遂全面推行。南部縣是四川省較早推行地方自治的州縣之一，較好地貫徹了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，于宣統(tǒng)年間成立一城四鎮(zhèn)六鄉(xiāng)議事、董事會，對南部縣改革和社會治理產(chǎn)生了重要影響。本文基于《清代南部縣衙檔案》，考察州縣城議事會籌辦、成立及其運行實態(tài)，揭示政治近代化視域下的基層社會民眾向市民的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代市政體制的萌芽，加深對清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的認(rèn)知和審視。

關(guān)鍵詞：城議事會；《清代南部縣衙檔案》；清末

中圖分類號：GK252；F291" " " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " " " " 文章編號：1004-342（2023）04-68-17

伴隨著世界各國近代化地方自治的開啟，地方自治主要存在著兩種模式：一種是英美模式，提倡“自然權(quán)利”的理念；另一種則是德日模式，強調(diào)“國家本體論”。光緒三十二年（1906），清政府宣布實行預(yù)備立憲，地方自治社會思潮風(fēng)起云涌。光緒三十四年，清廷又頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》，以日本“市町村制”為藍(lán)本，采用“官治”與“自治”的雙向聯(lián)動開展地方自治。有關(guān)清末省、州縣地方自治的探究頗為豐富，但對城鎮(zhèn)鄉(xiāng)與府廳州縣議事會專題性研究則并不多見。①清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治是基層社會參與地方政治的初始階段，而城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會又是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治重要一環(huán)。本文擬以《清代南部縣衙檔案》（以下簡稱《南部檔案》）為中心，考察州縣城議事會的籌備、選舉、運行等方面，以拓展清末城議事會研究，并期對當(dāng)前基層政治民主建設(shè)有所借鑒和啟迪。

一、清末地方議事會

傳統(tǒng)社會中的府廳州縣治理呈現(xiàn)官治結(jié)構(gòu)模式，地方行政權(quán)力掌握于州縣官手中。清末的憲政改革力圖扭轉(zhuǎn)州縣官治一統(tǒng)的局面，并伴隨西學(xué)東漸的深入，地方自治成為晚清預(yù)備立憲的重要內(nèi)容。清末實施府廳州縣和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩個層級的地方自治，并建構(gòu)了兩個層級不同的官治與自治關(guān)系。即在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級實行“以自治輔助官治”，而府廳州縣則實行“自治與官治合并”之制度。②議事會經(jīng)歷了天津的試點到全國大規(guī)模的倡辦，一直延續(xù)至民國初年。

光緒三十四年，憲政編查館擬定《九年預(yù)備設(shè)立逐年籌備事宜清單》，對地方自治的實施做了統(tǒng)籌規(guī)劃。因“地方自治為立憲之根本，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)又為自治之初基”③，需快速籌辦。而籌辦地方自治，“照章先辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)，再推及于府廳州縣”④，即地方自治自下而上開始籌辦。于是全國各省開始籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治， 城鎮(zhèn)設(shè)立議事、董事兩會，鄉(xiāng)設(shè)立鄉(xiāng)議事會，或鄉(xiāng)連合會，或鄉(xiāng)選民會⑤，及鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐。議事會為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的決策機構(gòu)，董事會及鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐為執(zhí)行機構(gòu)。

伴隨著新政的實施，直隸省“模范自治”推廣，清政府正式頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》之后，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治開始在全國范圍內(nèi)推行，逐漸發(fā)展到條件較為成熟的四川地區(qū)。四川全省地方局在光緒三十四年便規(guī)劃，“各屬分區(qū)域清厘地方公款公產(chǎn)，并于調(diào)查戶口時一并清查選民資格”①，為地方自治做準(zhǔn)備，可見川省較早推行地方自治。另將全省各城鎮(zhèn)鄉(xiāng)分為繁盛、中等、偏僻三種，先于繁盛城鎮(zhèn)開辦，并于宣統(tǒng)元年十月“籌定經(jīng)費，設(shè)立自治公所，籌辦議事會、董事會，選舉各事”②，而后依次第推及中等、偏僻城鎮(zhèn)籌辦，再續(xù)辦各鄉(xiāng)自治。四川全省自治籌辦處擬定了籌辦中等城會自治選舉日程，及請將各廳州縣所屬之鎮(zhèn)會一律提前辦理，規(guī)定宣統(tǒng)二年五月為“中等廳州縣籌備開辦城會之期，十一、十二兩月為實行開辦中等城議事會、董事會之期”③。而偏僻廳州縣籌備開辦鎮(zhèn)會之期為宣統(tǒng)三年十月。四川全省自治籌辦處以“民智初開，慎重憲政”④起見，將全省各城鎮(zhèn)劃分等級，并分期籌備城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治。

宣統(tǒng)二年（1910）夏間，“成都、華陽兩縣首將城議事會、董事會合并設(shè)立”⑤，成華兩縣也是川省中最先籌辦。四川全省城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治職“總計繁盛城四十處、鎮(zhèn)十處，均已一律開辦”⑥。中等之巴州、新都、金堂、云陽、新寧等八州縣，及屬于偏僻之鹽亭縣，城議事會、董事兩會提前成立。此外岳池現(xiàn)屬之石堅等四鎮(zhèn)，簡州屬之石橋鄉(xiāng)、新寧縣屬之永安等一十六鄉(xiāng)，先行選定自治職。⑦總計“城會成立者四十九處，鎮(zhèn)會成立者一十四處，鄉(xiāng)會成立者一十九處，廳州縣自治之已籌辦者五處”⑧，另有六十余處中等城鎮(zhèn)正督辦。

宣統(tǒng)三年二月，四川總督趙爾巽奏報四川宣統(tǒng)三年籌辦憲政成績情況，川省繁盛城會有四十處，鎮(zhèn)會十處。⑨中等城鎮(zhèn)如巴州、敘永廳、郫縣等五十八廳州縣均成立城會，城會數(shù)量位居全國第一。簡州、綿州、成都、新寧、梁山、資陽、綿竹、儀隴、宜賓、仁壽、榮縣、大竹等州縣之鄉(xiāng)會六十七處，已先后成立。至此，“川省共已成立城會一百處，鎮(zhèn)會一百四十三處，鄉(xiāng)會六十七處”。⑩

二、州縣城議事會的籌辦

在籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的具體安排上，民政部又將城鎮(zhèn)鄉(xiāng)劃分為城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)兩層，城鎮(zhèn)則區(qū)別繁盛與中等；鄉(xiāng)則區(qū)別近城與偏僻。先辦城鎮(zhèn)，而后推及于各鄉(xiāng)。在朝廷和民政部不斷催促和指令之下，各地地方自治的籌辦工作加緊進(jìn)行。州縣城議事會籌辦的前期準(zhǔn)備為先設(shè)立州縣自治研究所，培養(yǎng)自治人才。而后劃分自治區(qū)域，確定自治范圍。隨后成立籌辦全境事務(wù)所，清理公款公產(chǎn)，調(diào)查選民。

清政府于光緒三十四年八月頒布的《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》對逐年籌備地方自治的相關(guān)機構(gòu)、進(jìn)度及目標(biāo)等都提出明確的要求“自治研究所為講習(xí)自治章程，造就自治職員而設(shè)?！雹僮灾窝芯克鶎W(xué)員由省城及府廳州縣，依次傳習(xí)。各省先成立省自治研究所，培養(yǎng)自治人才，而后各地方士紳照章設(shè)立府廳州縣自治研究所。

南部縣在光緒三十四年推送四名符合資格的廩生到省自治研究所學(xué)習(xí)，又于宣統(tǒng)元年六月二十七日開辦南部縣自治研究所。南部縣知縣召集紳耆議定，“遵照部章不另建筑所舍，就縣城內(nèi)原有考棚、空間房屋”②設(shè)立了南部縣自治研究所。因前往通省自治研究所的學(xué)紳四人未卒業(yè)，南部縣自治研究所照成都自治局頒布《自治研究所章程》的規(guī)定，所長“以地方官兼任”，教員則以“法政自治素有研究品學(xué)兼優(yōu)者任之”，③即由知縣暫充所長、殷實正紳充當(dāng)庶務(wù)長、本縣考列最優(yōu)等附生汪全倫監(jiān)生暫充教務(wù)員，同時與監(jiān)生程青云充當(dāng)講員。另要求縣屬大小百余場內(nèi)，每場保甲會同本地紳糧按照選民資格，選送合格學(xué)員一二人到縣自治研究所，“為將來開辦地方自治議員之用”。④南部縣自治研究所開辦招生三屆，一學(xué)期為八個月，期滿畢業(yè)。自治學(xué)員學(xué)習(xí)“八門科目及詳定施行細(xì)則所指明各項書籍、章程、講法”，且“逐日勻定，次第講授，每日六鐘，每周三十六鐘”。⑤而這八門科目分別是：“奏定憲法剛要”“法學(xué)通論”“現(xiàn)行法制大意”“諮議局章程及選舉章程”“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程及選舉章程”“調(diào)查戶口章程”“其他奏定有關(guān)自治及選舉各項法律章程”“自治籌辦處所定各項籌辦方法”。⑥講授內(nèi)容以地方自治和憲政為主，州縣自治研究所學(xué)員以本地士紳為主，畢業(yè)后則擔(dān)任調(diào)查員進(jìn)行戶口和選民調(diào)查，成立自治籌辦處。南部縣自治研究所成立后，教務(wù)長同各教員將城鎮(zhèn)鄉(xiāng)應(yīng)辦自治各事演成白話，并刊發(fā)各鄉(xiāng)、各場，對眾宣講，以資勸導(dǎo)。⑦州縣自治研究所是實行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的重要準(zhǔn)備機構(gòu)，肩負(fù)著人才培養(yǎng)、自治研究、自治宣傳等重任。

地方自治區(qū)域的劃分是各項地方自治事宜順利進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，實行自治，必先劃分區(qū)域?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定：“凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集地方，人口滿五萬以上者為鎮(zhèn)，人口五萬不滿者為鄉(xiāng)?！雹僭诖藰?biāo)準(zhǔn)下，各州縣都進(jìn)行了一次大規(guī)模的自治區(qū)域劃分，從而在州縣之下出現(xiàn)了城、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的自治區(qū)域。如四川華陽縣，除城區(qū)外，劃全縣屬境為六鎮(zhèn)三鄉(xiāng)。②

宣統(tǒng)二年，南部縣照“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之區(qū)域，各以本地方固有之境界為準(zhǔn)”③，將自治區(qū)域除城外“計劃分為六十七鄉(xiāng)”④。后因部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)“區(qū)域過小，財力薄弱”⑤等緣由，采取“合并于附近之鎮(zhèn)鄉(xiāng)”⑥的辦法。“若境界不明，或必須另行析并者，由該管地方官詳確分劃，申請本省督撫核定”。⑦知縣侯昌鎮(zhèn)遂將南部縣自治區(qū)域劃分為一城四鎮(zhèn)十鄉(xiāng)。一城為南部縣城，四鎮(zhèn)即新政、富驛、王家、東壩，十鄉(xiāng)即老鴉、邱埡、思依、大橋、鎮(zhèn)江、升鐘、黃金、建興、盤龍、碑院。⑧

宣統(tǒng)三年，南部縣續(xù)辦地方自治事業(yè)。原自治區(qū)域劃分造成良多歧誤，未照章行事。部分鄉(xiāng)會的出現(xiàn)不便管理，也不合法規(guī)。于是各鄉(xiāng)選民會會同士紳，以及已成立之一城二鎮(zhèn)自治員紳共同議定，對自治區(qū)域進(jìn)行重新規(guī)劃，原一城四鎮(zhèn)十鄉(xiāng)析并為一城四鎮(zhèn)五鄉(xiāng)。⑨對于南部縣自治區(qū)域的重新規(guī)劃，四川地方自治籌辦處進(jìn)行細(xì)核。同時下達(dá)札文，一面要求南部縣“通籌全局，分別改定”，另一面南部縣需“具報查考，以致圖表”。⑩宣統(tǒng)三年七月十二日，南部縣呈四川地方自治籌辦處續(xù)辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的稟文中，詳報了二鎮(zhèn)六鄉(xiāng)議事會選舉完竣情形，知縣伏衍羲還將“析并城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治區(qū)域表圖一份”?呈保寧府?？芍喜靠h最終的自治區(qū)域并未按照原議定的為一城四鎮(zhèn)五鄉(xiāng)，而是一城四鎮(zhèn)六鄉(xiāng)。即南部縣城，新政、富驛、王家、東壩四鎮(zhèn)，鎮(zhèn)江、大橋、升鐘、保城、王家、碑院六鄉(xiāng)。在籌辦地方自治過程中，自治區(qū)域的多次劃分與調(diào)整，導(dǎo)致南部縣鄉(xiāng)制變化甚大。清末的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃是在原來場鎮(zhèn)基礎(chǔ)上劃分而來。這一結(jié)論仍然可以從民國時期南部縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分上得到印證。①

中等州縣籌備開辦城議事會，應(yīng)選派辦理人員，設(shè)立自治公所。而城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治事務(wù)所的設(shè)立是成立城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會的提前。宣統(tǒng)二年五月，南部縣照章成立籌辦全境自治事務(wù)所，負(fù)責(zé)“劃分自治區(qū)域，查造選民草冊，清厘地方公款”②，且“專為籌辦自治而設(shè)，不宜兼理他事”③。城會自治公所附設(shè)于事務(wù)所內(nèi)，為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治職選舉奠定基礎(chǔ)?；I辦全境自治事務(wù)所設(shè)于南部縣考棚房屋，并籌劃此處未來還將為城議事會會議廳、城董事會辦公室、議員聚會室、休息室、文牘庶務(wù)辦事員住室、檔案室所敷用。南部縣自治研究所及籌辦全境自治事務(wù)所的成立，推動南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治從籌備進(jìn)入開展階段，即南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事、董事會選舉及成立。

三、州縣城議事會的成立

伴隨著一系列前期籌備工作的完成，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治開始進(jìn)入正式階段，即城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事、董事會兩會的成立，其過程為先選舉議員，組成議事會，而后成立董事會，再由議長、副議長選派文牘和庶務(wù)員。在官府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，官紳共同參與選舉議員，組成州縣城議事會，開展地方自治活動。州縣城議事會的成立，打破了一直以來由官府包攬一切行政事務(wù)的格局，成為當(dāng)?shù)厥考?、民眾開始參與地方政治活動的合法渠道。宣統(tǒng)二年，南部縣完成城議事會議員選舉，并成立南部縣城議事會，開展地方自治活動。南部縣城議事會由十七位議員和一位議長及一位副議長組成，共十九人。城議事會與城董事會同日開辦。另設(shè)置了文牘員與庶務(wù)員兩個職務(wù)，負(fù)責(zé)議事、董事兩會相關(guān)事宜。

（一）城議事會之選舉

清末地方議事會選舉在清政府的統(tǒng)一安排下進(jìn)行，全國的總體進(jìn)程是：先進(jìn)行諮議局初選舉，再進(jìn)行城鎮(zhèn)鄉(xiāng)級選舉，最后進(jìn)行的是府廳州縣級選舉，實行三級選舉。即諮議局議員初選舉結(jié)束之時，關(guān)于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治籌備事宜，即行開始。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)級選舉的基本程序與諮議局議員的初選舉大致相同。

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治的決議機關(guān)，由選民選舉出的議員組成。選民除了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第十九及二十條規(guī)定之外，都有選舉權(quán)及被選舉權(quán)。議員選舉每年一次，在議員應(yīng)屆任滿三個月前，由城鎮(zhèn)董事會總董或是鄉(xiāng)董預(yù)定日期舉行。凡是在選舉人名冊內(nèi)經(jīng)過二十天的宣示公眾，無理由謝絕或告退者，由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會決議，停止其選民權(quán)一至五年。沒有疑義或者經(jīng)過更正后確定的選民，按甲乙兩級分兩天進(jìn)行選舉，先乙級后甲級。所謂甲乙兩級，“就選舉人內(nèi)擇其納正稅或公益捐較多者若干名，計其所納之額，足當(dāng)選舉人全數(shù)所納總額之半者為甲級，其余選舉人為乙級”①，且“選舉人有所納稅捐之?dāng)?shù)介乎兩級之間，歸為甲級，若兩級之間有二名以上所納之額相同者，以年長之人為甲級，年同者由城鎮(zhèn)董事會總董或鄉(xiāng)董抽簽定之”②。甲乙兩級選舉人數(shù)分別占選舉議員人數(shù)的一半，若是議員全數(shù)不能平分，先按兩級各分一半，所剩單數(shù)為甲級。若是甲級人數(shù)少于應(yīng)選議員名額，除各舉一名外，其余額歸入乙級。這種選舉劃分具有一定的公平性，實際上卻以財產(chǎn)為依據(jù)，雖然排斥無產(chǎn)者，但客觀上有利于自治經(jīng)費的解決。實行甲乙兩級選舉，一方面是“選舉人不分等級”③，體現(xiàn)公平原則，同時又保證議員的代表性；另一方面是防止“刁生劣監(jiān)挾平民冒溢充選”④。

南部縣為“中等州縣，籌備開辦城會”⑤。南部縣城議事會按照城區(qū)人口，議員定額為二十名，并定于宣統(tǒng)二年五月底開始選舉。其選舉日程如下：

五月二十五日，復(fù)查選舉人名冊，分定甲乙等級，辦理選舉人名正冊，申送在案。照城鎮(zhèn)鄉(xiāng)選舉章程及中等城會選舉日程，將選舉人名冊宣示，并繕存案及備查各冊，并刊印選舉傳單。

六月二十三日，在城自治公所選舉乙級。

六月二十四日，選舉甲級，制做投票簿，借用上年辦理諮議局議員初選剩余投票紙，派定管理員掌投票一切事宜。照城區(qū)人口，以議員二十名為定額，先行宣示，屆期投票。

六月二十五日辰刻，設(shè)開票所，知縣親臨，督同管理員當(dāng)眾開票，詳細(xì)檢查確定當(dāng)選人孔慶云等二十人，隨即榜示。并由事務(wù)所知會當(dāng)選人二十人，限五日內(nèi)答復(fù)應(yīng)選。當(dāng)日將選舉人名冊宣示并存案備查，刊印選舉傳單。當(dāng)選人余履謙、張映龍二人，因選舉爭議，查其事件，雖費時日，不能防止全部選舉進(jìn)行。

七月初二，給予當(dāng)選者執(zhí)照。

七月二十九日午前八點，各議員在會議廳參與投票選舉。到場來賓有警官、視學(xué)官及參議各員。而城會出席者十五人，缺席者二人，另外兩人也因選舉爭議未到場。采用無名單記法互選，滿議員全數(shù)三分之一為當(dāng)選。第一次選出議長，第二次選出副議長，議員信息錄定成冊，于七月三十日辦理完畢，提前兩個月完成南部縣城議事會選舉。⑥從評定選舉人甲乙投票到城議事會正副議長的選出，南部縣城議事會選舉歷經(jīng)了兩月有余，辦事效率極為迅速。

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會選舉因輻射范圍廣和參與人員多等各種錯綜復(fù)雜的因素，在選舉過程中會出現(xiàn)選舉爭議和選舉變更等情況?！爸x絕”“告退”“身故”“被選舉資格不符，斷定確實者”“當(dāng)選票數(shù)不實，斷定確實者”“當(dāng)選后失其資格，斷定確實者”“受除名處分者”，上述七項均為當(dāng)選無效。當(dāng)選無效，如已予以執(zhí)照，勒令繳還，并將其姓名及其緣由榜示。①南部縣城議事會選舉中，當(dāng)選者劉仕俊因事告退即為當(dāng)選無效。而選舉人出現(xiàn)有以下幾種情況時，“名冊有舞弊作偽情事，牽涉全數(shù)人員”“辦理選舉不遵定章”“被選舉資格不符”“當(dāng)選票數(shù)不實”“當(dāng)選后失其資格”，②民眾均可提出選舉爭議?！捌毡榇嬖谶x舉爭議的亂象，在一定程度上影響了地方自治的健康發(fā)展。南部縣議事會選舉當(dāng)選人余履謙、張映龍二人存在選舉爭議，處于調(diào)查中，并未給兩人頒發(fā)執(zhí)照。由于選舉爭議實質(zhì)上也就是選舉人對選舉持有疑義時，向有關(guān)機構(gòu)提出申訴。選舉爭議由選舉人申訴城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會公斷，不服者可向府廳州縣議事會提出申訴以決公斷；仍不服者，呈請地方官核斷；如再不服，由地方官申請督撫交咨議局公斷”。③余履謙、張映龍二人因被人攻訐信奉福音教而停發(fā)議員執(zhí)照，二人直接向四川省地方自治籌辦處進(jìn)行申訴。籌辦處回應(yīng)道：“查無他項劣跡，應(yīng)即給予執(zhí)照?！雹芎蠼?jīng)南部縣衙派人調(diào)查，證明兩人清白，“不在限制之列”，⑤并為其補發(fā)執(zhí)照和補造履歷表冊。在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治選舉中，或因選舉舞弊，或因當(dāng)選人不合資格，引起選民反對，紛紛要求撤銷或改選，反映民眾的社會參與意識增強。巴縣城議事會議員中也發(fā)生些許爭議事件。議員彭梓芳被自治學(xué)員武生周衡輔舉發(fā)，懇求取消議員資格。而彭梓芳一方聲稱自己被捏造劣跡誣告。緣由是《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》明文規(guī)定：“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會，父子兄弟不得同時任為議員，若同時當(dāng)選者，以子避父，以弟避兄。”⑥周衡輔因兄當(dāng)選，而失去議員資格，于是彭梓芳被頂選為議員。周衡輔列舉了彭梓芳“煙癮不戒、劣跡昭著、鄉(xiāng)望不孚”三條劣跡，彭梓芳覺得自身名譽受損，向巴縣縣會籌辦全境自治事務(wù)所申訴。事務(wù)所通知地方學(xué)紳兩界人士以及周衡輔、彭梓芳兩人在文昌宮面質(zhì)，逐條詰辯。同時事務(wù)所從旁調(diào)查，將所得情形據(jù)實照復(fù)?！盁煱a不戒”一條因難以確定，事務(wù)所請求縣衙傳案察驗，以定虛實?！傲盂E昭著”一條存在可疑之處?！班l(xiāng)望不孚”一條無一定之標(biāo)準(zhǔn)。⑦另一事件則是巴縣公記寄園職員稟城會議員騙帳不還，懇請取消議員資格。職員羅平之聲稱城會議員巫仲琴“借醉調(diào)戲兩樓婦女”，且欠“餐館酒食銀圓十七元”，種種無賴行為有傷城會名譽，請求取消其議員資格。城會立即嚴(yán)密調(diào)查此事，其結(jié)果是“借醉調(diào)戲兩樓婦女”一事，并無實據(jù)。而“餐館酒食銀圓十七元”一事，調(diào)查賬簿由于彼此往來未清，實有欠數(shù)，要求巫仲琴照數(shù)補。最后雙方對訴訟結(jié)果無異言，此事了結(jié)。①

（二）城議事會之構(gòu)成

《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定：城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會設(shè)議長一名，副議長一名，由議員以無記名法互選，任期兩年，任滿改選。議員任期也為兩年，每年改選半數(shù)。宣統(tǒng)二年七月二十九日，南部縣城議事會經(jīng)過甲、乙級選舉，選出議員十九人，出席者十五人，缺席者兩人，存在選舉爭議的余履謙、張映龍二人也未到場。評選標(biāo)準(zhǔn)為“照章以得票滿議員全數(shù)三分之一為當(dāng)選”②。第一次議員投票蕭廷湑得八票，當(dāng)選為正議長。第二次議員投票杜芝田與劉式瑛平票，同為八票。照《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》以年長者當(dāng)選，即杜芝田充當(dāng)副議長。南部縣城議事會議員構(gòu)成名單見表1。

根據(jù)上表可以看出，在第一屆當(dāng)選議員中，最年長者六十七歲，最年輕者二十六歲，四十歲到五十歲人數(shù)最多，全部為南部縣民籍。從甲乙兩級選票數(shù)目可知，絕大多數(shù)議員都參與了甲乙兩級選舉，三人只參與甲級選舉，兩人只參與乙級選舉。且從選票數(shù)整體來看，乙級選票數(shù)大于甲級選票數(shù)。另城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議員選舉中，甲乙兩級主要取決于納稅數(shù)額，亦即擁有多少財產(chǎn)，并不取決于是否受過儒家教育或有無為官經(jīng)歷。表格中當(dāng)選議員者中，參與過科舉考試的人有限，僅占議員總數(shù)的三分之一，但納捐人員超過半數(shù)，還有少數(shù)品德優(yōu)良之人當(dāng)選議員。同時部分議員有學(xué)習(xí)過地方自治的經(jīng)歷，為自治所畢業(yè)學(xué)員。議員們的職業(yè)也各不相同。杜芝田為文廟首士，農(nóng)會議長。劉式瑛為商會職員，后被公舉為南部縣商務(wù)分會總理，同時擔(dān)任城董事會總董和南部縣自治委員。尹純熙為文廟和桓侯廟首士。楊永豐為商會職員，宣統(tǒng)三年任縣丞銜?？讘c云先為保正，后為保董。王寶昌為保正、培修工程經(jīng)理。同時孔慶云和王寶昌兩人還為貧民工廠董事。李青為礦務(wù)派出所理事，又擔(dān)任南部縣礦務(wù)委員。馬玉祥為甲長。劉天祿為商會職員和保正。從議員結(jié)構(gòu)來看，并非只有具有科舉資格才能當(dāng)選議員，除了具備被選為議員的基本條件，只要通過相關(guān)方式，如自治所畢業(yè)學(xué)員積極響應(yīng)新政，熱心參與地方公益事業(yè)，或是品行端正，當(dāng)?shù)赜新曂?，或是納稅數(shù)額達(dá)到要求均可以參與到議事會中。在選舉城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會議員時，受過儒家教育的傳統(tǒng)士紳不一定達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)者未必受過傳統(tǒng)的儒家教育，科舉功名并不是絕對條件，納稅數(shù)額才是當(dāng)選的必要條件。黃東蘭對江蘇川沙自治機構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也有所體現(xiàn)，宣統(tǒng)二年川沙城、鄉(xiāng)議事會議員中參加過科舉考試者的比例分別是25％和27.9％。①

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治雖深入基層社會，其權(quán)利實際擁有者卻是地方士紳，以“紳權(quán)”代行所謂的“地方自治”，而非代表基層民眾的利益。清朝中央政府的上諭就明確指示“選擇正紳，迅即籌辦”②，以行地方自治。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》亦明文規(guī)定地方自治由“地方合格紳民，受地方官監(jiān)督”③來辦理以及“城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治開辦時第一次議事會選舉，所有辦理選舉人員應(yīng)由地方官選派官紳充之”④。南部縣在籌辦城議事會時也要求“推舉本城公正紳耆”⑤。士紳從前“視地方事為畏途”，“對官府恐有招來揮去之辱”⑥，如今積極參與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會選舉，緣由是明白相關(guān)章程規(guī)則的士紳依法從事，正身而行，“何所顧慮”；同時省城及各州縣自治研究所的成立，培養(yǎng)了一批專業(yè)的自治人才籌辦自治相關(guān)事宜，“可無慮也”⑦。映射出士紳對地方事務(wù)態(tài)度的變化。通過地方自治，在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)成立議事會，基層社會中的真空地帶也納入國家掌控之中，地方精英權(quán)力也納入體制之內(nèi)。南部縣城議事會議員作為一種新型社會勢力參與地方政治，并保障當(dāng)?shù)卣螜C構(gòu)的運行，推動了地方自治事業(yè)的開展。

南部縣城議事會照章設(shè)文牘一員，負(fù)責(zé)議事、董事兩會的一切文件事宜。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》規(guī)定：“文牘、庶務(wù)員不限選民，由議長、副議長遴選派充。”①這種選派方式沿襲了清代的書吏制度。文牘員雖由南部縣城議事會議長派充，但其充任資格有著明確的要求：“本省法政學(xué)堂畢業(yè)者”“通省自治研究所畢業(yè)者”“南部縣自治研究所畢業(yè)者”，②三者需滿足其中之一，另還需為本縣人且現(xiàn)居本城者可擔(dān)任，其他則不在當(dāng)選之列。究其原因是“文牘、庶務(wù)自可兼充，惟議會文牘事物較繁，恐易錯誤”③。凡是各項文件起草、規(guī)約撰寫擬定由文牘員負(fù)責(zé)，所有文稿交議長、副議長審定。同時文牘員兼任編輯收發(fā)各種事項，將議事、董事會開會時的一切事件，編撰為議事錄，并管理兩會文件的收發(fā)和保存各項文牘冊籍。文牘處除常開會外，還處理會內(nèi)各項事件。文牘員監(jiān)督文牘處各員辦事，各員應(yīng)辦事件由議長、總董酌定。除星期休息及特別事件外，文牘員不得遠(yuǎn)離職守。在每屆議事會開會時，還設(shè)置速記一員，記載各議場內(nèi)一切演說報告，并做速記錄；止議時，各議員到集合室參閱，若議員字句有誤時，當(dāng)日申請改正；閉會時裁撤，以省經(jīng)費。同時速記生代辦收發(fā)事項，接到公牘文件，即時通知議長、副議長，折閱后登記原件，歸檔保存。

庶務(wù)一職籌辦議事、董事兩會各事，負(fù)責(zé)“凡關(guān)于銀錢之出入，及存儲報銷，并預(yù)算、決算等事”④。庶務(wù)員同時兼任會計，保存帳籍與登記各項用帳也是其份內(nèi)之事。如遇到自治經(jīng)費定期檢查或臨時檢查，由庶務(wù)員自任其責(zé)。庶務(wù)員如有營私舞弊，將由兩會商議其責(zé)罰。若不稱職，無論何時均可由議長、總董撤裁更換。庶務(wù)外設(shè)干辦員一名，承辦會內(nèi)一切供給雜項等事。非星期及有特別事故，未經(jīng)議長、總董許可，不得擅離職守。遇星期休息日，由文牘、庶務(wù)各員輪派一二人作值日員。

（三）城議事會之規(guī)則

《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》雖對城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會會議有相關(guān)規(guī)定，但具體某城某鎮(zhèn)某鄉(xiāng)“議事規(guī)則及旁聽規(guī)則，由議事會自定之”⑤。四川自治籌辦處擬定《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程辦法》也提到：“議事會細(xì)則由議事會議定，呈地方官批準(zhǔn)公布之?！雹拊陂_會禮上，南部縣城議事會議長宣布了《南部縣城議事會規(guī)則》《南部縣城議事會議事廳規(guī)則》及《南部縣城議事會旁聽規(guī)則》，這些規(guī)則由議員討論商定，并由知縣刪節(jié)糾正。宣統(tǒng)三年，城議事會對南部城議事會規(guī)則進(jìn)行改訂，增訂了南部縣議事會辦事規(guī)則。

《南部縣城議事會規(guī)則》主要內(nèi)容為議員、議案相關(guān)事項。城議事會議決事件以“興利除弊”為目的，自治章程第五條、自治事宜三十六條應(yīng)行議決事件及董事會移交事件均作議案。除關(guān)涉本城區(qū)全體赴官訴訟及其和解之事外，個人詞訟不準(zhǔn)在會提議。由議長按照事件緩急，確定提議的先后順序。議案先交文牘員編錄再行報告，而后呈報地方官查核，交董事會。凡議事可否，以過半數(shù)之議員所決為準(zhǔn)。同數(shù)則取決于議長，既經(jīng)議長決定，不得再爭議。如一次不能議決，并可復(fù)議，最多議三次。議員為人民代表，人人都有發(fā)言權(quán)。凡應(yīng)議事件，可直抒所見，如有緘默退后者，則議諭均作為無效。在開會十五日期間，議員不提議一事者，會受到公罰。同時議員中非有疾、特別事，不得告假。不能吃苦耐勞，無故不到任的議員也將受到公罰。閉會以后，議長、副議長仍每星期到會一二次。各議員非因公事，不得到辦公處閑談。①

修訂后的《南部縣城議事會規(guī)則》對于議案有了新規(guī)定。除了自治章程第五條事宜各款，第三十六條應(yīng)行議決事件，可作為議案。關(guān)于自治經(jīng)費事件，不分董事會，若議員五人以上署名之提出，可作為議案。地方官咨詢及本議會條陳事件，或是個人及團(tuán)體于議事會之申請或條陳限于自治范圍內(nèi)，也可作為議案。凡議案議決，無論何次，若議員過半以上舉手認(rèn)可，即不再議。除事出倉促外，不得于閉會前三日提出新議案。②這次修訂進(jìn)一步完善了議案提議機制。

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會會議每季一次，以二月、五月、八月、十一月為會期，每會期以十五日為限。如有臨時應(yīng)議事宜，經(jīng)地方官通知，及城鎮(zhèn)董事會或鄉(xiāng)董請求，或議員全數(shù)三分之一以上請求，可隨時開會。到會議員未過半數(shù)，不得決議。③《南部縣城議事會廳規(guī)則》規(guī)定了南部縣城議事會會議的相關(guān)事宜。每次會議地方官需親臨監(jiān)督，議員入場時要身著長衫馬褂，暑月可免馬褂。入座后禁止閑談嬉笑，煙條點心、閑雜物品不準(zhǔn)攜帶入場。開議時，由議長宣示某議員到演說臺發(fā)議。如有質(zhì)疑者，發(fā)議完畢后討論。決議事件以舉手贊成為準(zhǔn)則，得數(shù)多者為該事件決議結(jié)果。議場也要求整齊嚴(yán)肅，振鈴一次，議員就坐；振鈴三次，議長、副議長就坐；閉會時，振鈴而退。閉會時間為兩三點，若是時間過長，由議長酌定休息十五分鐘，非休息時間，議員概不離席。④

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會會議不禁旁聽。南部縣城議事會對旁聽也制定了相關(guān)規(guī)則即《南部縣城議事會旁聽規(guī)則》。開會前三日預(yù)算旁聽座位數(shù)量，會議當(dāng)天派巡警兩名，且持有本日旁聽券者，方可入場就座，一切閑人概不準(zhǔn)入。旁聽者也均著長衫馬褂，若衣冠不正、酒醉妄言者，雖已就座，可令其退出旁聽席。同時將旁聽席劃分三類：來賓旁聽席、董事議員旁聽席、普通旁聽席。場內(nèi)除地方官咨詢外，一切外來賓不得參議，普通旁聽人更不得議論議員是非得失。議事會如有秘密事件，照自治章程四十八條，凡旁聽人一律退出。①

四、州縣城議事會的運行

州縣城議事會成立之后，各議員除了給議事會制定相關(guān)規(guī)則外，還就該地自治范圍提出各項議案。議案經(jīng)議事會通過，由董事會交州縣正印官審核，知縣同意后，再由董事會執(zhí)行。宣統(tǒng)二年十月初八，南部縣城議事會與董事會同時成立，并在當(dāng)日舉行開會禮。各議員和各董事于議事廳集合，在場者共四十人，知縣、典史、警長、勸業(yè)員、視學(xué)校長及各紳首親臨。全體人員在萬歲牌位前行禮畢后，先由知縣訓(xùn)示，后議長宣讀規(guī)則。議長訓(xùn)詞提出南部縣城議事會的兩大宗旨“保公安”和“維公益”，還強調(diào)地方自治的目的是“輔官治之所不及，非離官治以獨自為也”，議員“即為全體之代表，凡備選之人，皆議會之一分子”，肩負(fù)著“譬彼同舟，安危與共”的責(zé)任。②南部縣城議事會議長同議員為城議事會制定了相關(guān)規(guī)則，而各項議案的提出使得城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治貫穿于地方公益事業(yè)。

（一）議案提議之權(quán)屬

城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會議案提議之權(quán)屬在《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》中有明確規(guī)定?！俺擎?zhèn)鄉(xiāng)議事會議決事件，由議長、副議長呈報該管地方官查核后，移交城鎮(zhèn)董事會或鄉(xiāng)董，按章執(zhí)行”。③同時，清廷推行的地方自治以日本“市町村制”為藍(lán)本，查日本府縣會及參事會應(yīng)議事件，可知由知事提發(fā)議案，市町村會議議事由市參事會、市町村長準(zhǔn)備，提發(fā)議案之權(quán)屬于執(zhí)行機構(gòu)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治會皆成立，但風(fēng)氣初開，“章程多所未諳，或界限不清”，在辦理城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治過程中存在諸多的不符規(guī)范現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了地方自治的成效。如某些城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的議案竟由董事會總董代議決策，議事會擔(dān)任執(zhí)行之責(zé)。如議董兩會聯(lián)名呈議，干涉詞訟，甚至議員擅自處理議案。還有議董兩會將籌款之事推諉于官府，作福作威，擅權(quán)于民間，并且文牘往來全無程式，將四五件案合并呈請，以圖便捷，導(dǎo)致“無從答復(fù)，不能轉(zhuǎn)申”④。四川總督在查閱江油縣中壩鎮(zhèn)議事會的議案時發(fā)現(xiàn)，議案提交者為府縣與鎮(zhèn)議事會，決議后稟呈龍安府等事，皆與章程不相符。①因此四川地方自治籌辦處明確了城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會的提議案之權(quán)屬。規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會不得自提議案，由城鎮(zhèn)董事會、鄉(xiāng)董提交。雖作為執(zhí)行機關(guān)的地方官及總董可提交議案，但地方官對于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)各會成立于監(jiān)督地位，在法定監(jiān)督范圍內(nèi)，可對各事件進(jìn)行干涉，但不具有提案權(quán)，以免侵奪自治權(quán)。②城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治辦理初期，議事、董事兩會決議執(zhí)行的各項事件，多未認(rèn)真考查，甚至出現(xiàn)了“不置可否，圖卸責(zé)任”③的現(xiàn)象。宣統(tǒng)二年八月十九日，四川自治籌辦處查各屬議案情況，有議事、董事兩會議辦的各事件，為圖省事之便，只申報了本督部堂和自治籌辦處，并未分別申詳各司衙門，且“寥寥一文之后，附以案件累累，頭緒紛繁，礙難分理”④。從而導(dǎo)致地方官在批準(zhǔn)某事時，“未經(jīng)照準(zhǔn)監(jiān)督之方是否合法，亦均無從查悉”⑤，不利于城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治事務(wù)的開展。凡是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會、董事會決議議案，應(yīng)當(dāng)照章查核，且按議案的種類性質(zhì)，分別申詳主管司道衙門、局處查核。提交的議案文案也要分門別類，不得將各議案籠統(tǒng)歸為一冊。如南部縣富驛鎮(zhèn)議事會將屆內(nèi)所議各事呈經(jīng)知縣答復(fù)在案后，按其事件之種類、性質(zhì)，每案各具一文，分報主管衙門。并將議案及知縣答復(fù)錄具清冊，具文詳請四川自治籌辦處。⑥

（二）議案提議之范圍

《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》第五條規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)八項自治事務(wù)：本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之學(xué)務(wù)、本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之衛(wèi)生、本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之道路工程、本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之農(nóng)工商務(wù)、本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之善舉、本城鎮(zhèn)鄉(xiāng)之公共事業(yè)、辦理本條各款籌集款項等事以及其他因本地方習(xí)慣，向歸紳董辦理，素?zé)o弊端之各事。⑦自治范圍較為寬泛，已在某種程度上具有近代意義的地方自治色彩。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治以“本鄉(xiāng)之人辦本鄉(xiāng)之事”⑧為號召，學(xué)務(wù)、警政、實業(yè)、自治等屬于“官治”之外的地方事務(wù)，皆成自治之范圍。宣統(tǒng)二年十月初八，南部縣城議事、董事會開會禮。《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》所列自治事宜共八項，但南部縣并無第六項與第八項自治事宜，于是照六項作為六股。兩會明確規(guī)定了南部縣的自治范圍為學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、善舉、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、籌集六股，知縣遴選議員，每股分派三人或二人，依限審查。學(xué)務(wù)股由張映龍、李青、楊永豐負(fù)責(zé)；衛(wèi)生股由余履謙、劉濂負(fù)責(zé)；道路工程股由馬玉祥、易秉乾、滿守謙負(fù)責(zé)；農(nóng)工商務(wù)股由孔慶云、尹純熙、劉天祿負(fù)責(zé)；善舉股由張文培、吳震、王寶昌負(fù)責(zé)；籌集股由游升晉、朱錫椿負(fù)責(zé)。另設(shè)審查員一名，由南部縣自治研究所頭班最優(yōu)等畢業(yè)生賈議秦?fù)?dān)任。由議長按股分繕，啟帖詳注審查方法。分派后，并注股員姓名于其上。各股議員于十五日審查完畢，將結(jié)果送至議長，即為會議時議決事件。各項事宜在調(diào)查確實以后，由眾議員相互討論，共同決議。①南部縣城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治內(nèi)容體現(xiàn)在城議事會各項議案之中（表2）。

縱觀南部縣城議事會的各項議案，學(xué)務(wù)1件、衛(wèi)生1件、道路工程3件、善舉1件、農(nóng)工商務(wù)5件、籌集4件，共15件。從議案提交時間來看，各議案是南部縣城議事會于宣統(tǒng)二年十二月和宣統(tǒng)三年二月、五月、八月開會期間所決議。從議案內(nèi)容來看，學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、善舉屬于《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》所規(guī)定的“地方公益事業(yè)”范圍的議案約占比40%?？梢?，在南部縣城議事會成立以后，較好地履行了議決地方公益事件的職責(zé)。而農(nóng)工商務(wù)、籌集兩項明顯超越了傳統(tǒng)士紳“善舉”的范圍，議案數(shù)量也最多，其占比為60%。地方精英最大限度地利用城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治所賦予的合法地位，獲得了較以往更大的活動空間。隨著地方自治的推行，士紳在基層社會治理中扮演著重要角色。地方士紳主導(dǎo)地方學(xué)務(wù)、農(nóng)工商業(yè)、善舉以及衛(wèi)生、道路等地方公共事務(wù)方面的活動，亦屬地方自治性質(zhì)。②士紳的社會影響力因參與基層社會事務(wù)而大大加強，成為地方自治的重要推動力。地方精英最大限度地利用《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》賦予城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治職的活動空間，保護(hù)商人、農(nóng)民等的利益。從各項議案內(nèi)容來看并未涉及地方行政權(quán)力，地方行政權(quán)力仍由地方官掌握?？梢姡擎?zhèn)鄉(xiāng)自治職的權(quán)力僅限于自治公益范圍。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治雖然賦予自治職廣泛的地方公益事務(wù)權(quán)，但其主導(dǎo)權(quán)仍掌握于地方官手中。議案由城議事會開會時眾議員決議，而后呈地方官，獲得地方官批準(zhǔn)后，交由城董事會執(zhí)行和實施，體現(xiàn)了“以本鄉(xiāng)之人辦本鄉(xiāng)之事”①的自治精神。清末的地方自治并不是地方政治權(quán)力的重新分配和政治結(jié)構(gòu)的重新設(shè)計，而是為了彌補官治在社會管理中的失位而存在。

五、結(jié) 語

清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治有機組成部分。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治實踐開展，將預(yù)備立憲從理論上落實到基層社會之中。從《南部檔案》來看，城議事會的前期籌備，即從自治研究所培養(yǎng)人才到籌辦全境事務(wù)所“劃分自治區(qū)域，查造選民草冊，清厘地方公款”②，為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治夯實基礎(chǔ)。城議事會議員突破傳統(tǒng)科舉取士的方式，選用采取了民主選舉制，彰顯了濃郁的現(xiàn)代性。城議事會議決的民主化、制度化，也打破了傳統(tǒng)行政事務(wù)由官府獨斷專制處理的局面。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會的存在，各項自治事宜能被及時處理，地方自治趨向現(xiàn)代化。隨著地方自治的推進(jìn)和國家對基層政權(quán)控制的加強，國家把縣以下政權(quán)納入國家行政系統(tǒng)，到民國后期形成了鎮(zhèn)鄉(xiāng)民代表大會和鎮(zhèn)鄉(xiāng)公所。

清末的地方自治主要在城市進(jìn)行，實際上就是城鎮(zhèn)自治。③“今欲求自治，著乎之點，即不可不先從事于市政”。④府廳州縣下劃分基層政區(qū)，即城鎮(zhèn)鄉(xiāng)。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)又劃分自治區(qū)域進(jìn)行管理。而這些城市自治機構(gòu)如城議事會，儼然成為城市基層政權(quán)。而城自治內(nèi)容多關(guān)乎城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，如學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、公共事業(yè)等，均展現(xiàn)城鎮(zhèn)自治與城市管理密切相關(guān)。自治范圍和內(nèi)容在城鎮(zhèn)，逐步形成了官紳聯(lián)合治理城市的模式。官紳合治的模式一定程度上改變了城鎮(zhèn)原有的政治格局。士紳參與地方事務(wù)，使得城市獲得某些自主性和獨立性，中國現(xiàn)代市政體制開始萌芽。

清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》以期望推動城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治，但地方自治從根本上與清政府所要求的加強基層控制相矛盾。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會的權(quán)力僅限于自治公益范圍，不得涉及有關(guān)地方行政，更不用說地方自治所要求的政治民主。地方政治化、地方和中央合理的分配權(quán)力的政治目的并未完全達(dá)到。清政府的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治，以自治的形式去實現(xiàn)政治權(quán)威和社會權(quán)威的結(jié)合，彌補了官治統(tǒng)治下社會功能的不足，只是具有現(xiàn)代地方自治組織外形的傳統(tǒng)鄉(xiāng)里社會自我管理制。如此，清政府通過引入西方地方政治制度來改變現(xiàn)狀的愿望也未能實現(xiàn)。

（責(zé)任編輯：劉曉紅）

“Town Autonomy” and “Civil Society”： The County Council of

the Late Qing Dynasty

—Centered on Nanbu County Government Archives of Qing Dynasty

Zuo Ping Zhou Chengmin

（School of History and Culture， West China Normal University， Nanchong， Sichuan， 637000）

Abstract： In response to the increasingly severe crisis of governance， in the 34th year of the Guangxu reign （1908）， the Qing court advocated local autonomy. Each province organized local autonomy in accordance with the order of first city towns and villages， then prefectures and counties， consequently the councils of in the level of city towns and villages were fully implemented. Nanbu County was one of the earlier counties in Sichuan Province to implement local autonomy accordance with Regulations of Local Autonomy in city towns and villages， it established a council consisting of one city， four towns， and six townships during the Xuantong period， which had an important impact on the reform and social governance of Nanbu County. This article examines the preparation， establishment and operation of the county councils based on Nanbu County Government Archives of Qing Dynasty， revealing the transformation of the grassroots into citizens and the emergence of modern municipal government system in the context of political modernisation， and deepening the understanding and examination of town and township autonomy in the late Qing Dynasty.

Key words：town council; Nanbu County Government Archives of Qing Dynasty; Late Qing Dynasty

收稿日期：2022-12-07

*基金項目：四川省2021年度社會科學(xué)規(guī)劃重點研究基地重大項目“清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會研究——以南部縣為中心”（項目編號：SC21EZD046）。

作者簡介：左平（1973—），男，西華師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授；周城敏（1995—），女，西華師范大學(xué)歷史文化學(xué)院科研助理。

收稿日期：2022-12-07

*基金項目：四川省2021年度社會科學(xué)規(guī)劃重點研究基地重大項目“清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會研究——以南部縣為中心”（項目編號：SC21EZD046）。

作者簡介：左平（1973—），男，西華師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授；周城敏（1995—），女，西華師范大學(xué)歷史文化學(xué)院科研助理。

① 相關(guān)著作主要有：馬小泉《國家與社會：清末地方自治與憲政改革》，河南大學(xué)出版社，2001年；魏光奇《官治與自治：20世紀(jì)上半期的中國縣制》，商務(wù)印書館，2004年；劉偉《清季州縣改制與地方社會》，北京師范大學(xué)出版社，2019年；汪太賢《從治民到民治： 清末地方自治思潮的萌生與變遷》，法律出版社，2009年等。學(xué)術(shù)論文論文主要有：余子明《清末地方自治與城市近代化》，《人文雜志》1998年第3期；龍長安《清末地方自治與民權(quán)保障》，《蘭州學(xué)刊》2006年第12期；劉偉、蘇明強《清末兩級地方自治中的官治與自治模式》，《安徽史學(xué)》2015年第3期；周執(zhí)前《城市管理法制現(xiàn)代化視野下的清末地方自治》，《船山學(xué)刊》2009年第3期等。相關(guān)學(xué)位論文主要有：劉岸蘭《清末地方自治的法律表達(dá)》，西南政法大學(xué)碩士論文，2013年；冉月平《地方自治與社會轉(zhuǎn)型——清末天津縣議事會研究》，天津師范大學(xué)碩士論文，2014年；李奇《清末蘇南地方自治中的縣鄉(xiāng)選舉（1909—1911）》，華中師范大學(xué)碩士論文，2003年；任鴻浩《清末地方自治述論》，蘇州大學(xué)碩士論文，2013年；王麗《鄉(xiāng)紳與清末地方自治運動》，吉林大學(xué)碩士論文，2008年。

② 劉偉、蘇明強：《清末兩級地方自治中的官治與自治模式》，《安徽史學(xué)》2015年第3期，第14頁。

③ 中國第一歷史檔案館：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第34冊，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1996年，第368頁。

④ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第797頁。

⑤ 《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》規(guī)定：二鄉(xiāng)以上有關(guān)彼此，必須連合辦理，由各鄉(xiāng)協(xié)議，設(shè)立鄉(xiāng)連合會。戶口過少的鄉(xiāng)與同一管轄內(nèi)的鄰近城鎮(zhèn)鄉(xiāng)合并。若因地形不便合并，設(shè)鄉(xiāng)選民會代替鄉(xiāng)議事會。

① 《督憲奏籌憲政第二屆情形摺》，《四川官報》1909年第29期，第35頁。

② 《南部檔案》21-986-8，宣統(tǒng)二年十二月二十八日。

③ 《巴縣檔案》清6-56-1754，宣統(tǒng)二年。

④ 《巴縣檔案》清6-56-1754，宣統(tǒng)二年。

⑤ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第793頁。

⑥ 《四川官報》1910年第23期，第35頁。

⑦ 城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會、董事會在《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》中被統(tǒng)稱城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治職。

⑧ 《督憲奏籌辦城鎮(zhèn)鄉(xiāng)并廳州縣地方情形折》，《四川官報》1910年第23期，第36頁。

⑨ 城議事會又稱城會，鎮(zhèn)議事會又稱鎮(zhèn)會，鄉(xiāng)議事會又稱鄉(xiāng)會。

⑩ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第806頁。

① 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第747頁。

② 《南部檔案》20-951-3，宣統(tǒng)元年八月二十四日。

③ 《督憲批自治局詳擬定奏頒自治研究所章程施行細(xì)則文》，《四川官報》1909年第17期，第35頁。

④ 《南部檔案》20-951-3，宣統(tǒng)元年八月二十四日。

⑤ 《南部檔案》20-951-4，宣統(tǒng)元年。

⑥ 《督憲批自治局詳擬定奏頒自治研究所章程施行細(xì)則文》，《四川官報》1909年第17期，第36頁。

⑦ 《南部檔案》20-951-4，宣統(tǒng)元年。

① 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第728頁。

② 《華陽縣志》，《四川辛亥革命史料》（下），成都：四川人民出版社，1981年，第25頁。

③ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第728頁。

④ 《南部檔案》21-986-7，宣統(tǒng)二年十二月二十八日。

⑤ 《南部檔案》21-986-8，宣統(tǒng)二年十二月二十八日。

⑥ 《南部檔案》21-986-8，宣統(tǒng)二年十二月二十八日。

⑦ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第728頁。

⑧ 茍德儀：《清代基層組織與鄉(xiāng)村社會管理——以四川南部縣為個案的考察》，北京：中華書局，2020年，第141頁。

⑨ 《南部檔案》22-784-2，宣統(tǒng)三年二月六日。

⑩ 《南部檔案》22-784-3，宣統(tǒng)三年三月九日。

? 《南部檔案》22-841-4，宣統(tǒng)三年八月十七日。

① 茍德儀：《清代基層組織與鄉(xiāng)村社會管理——以四川南部縣為個案的考察》，北京：中華書局，2020年，第145頁。

② 《南部檔案》21-986-5，宣統(tǒng)二年三月八日。

③ 《督憲批馬旁廳稟設(shè)自治事務(wù)所各情形折》，《四川官報》1910年第4期，第63頁。

① 徐秀麗：《中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》，北京：中華書局，2004年，第19頁。

② 徐秀麗：《中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》，北京：中華書局，2004年，第19頁。

③ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第725頁。

④ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第725頁。

⑤ 《南部檔案》21-986-5，宣統(tǒng)二年三月八日。

⑥ 根據(jù)《南部檔案》21-999-1，宣統(tǒng)二年；《南部檔案》21-999-2，宣統(tǒng)二年。

① 徐秀麗：《中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》，北京：中華書局，2004年，第24-25頁。

② 徐秀麗：《中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》，北京：中華書局，2004年，第25頁。

③ 徐秀麗：《中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》，北京：中華書局，2004年，第25頁。

④ 《南部檔案》21-1005-1，宣統(tǒng)二年八月二十九日。

⑤ 《南部檔案》21-1013-2，宣統(tǒng)二年九月二十二日。

⑥ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第731頁。

⑦ 《巴縣檔案》6-54-45，宣統(tǒng)二年九月。

① 《巴縣檔案》6-54-46，宣統(tǒng)三年七月。

② 《南部檔案》21-999-1，宣統(tǒng)二年。

① 黃東蘭：《清末地方自治制度的推行與地方社會的方應(yīng)——川沙“自治風(fēng)潮”的個案研究》，《開放時代》2002年第3期，第37頁。

② 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第750頁。

③ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第728頁。

④ 徐秀麗：《中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編》，北京：中華書局，2004年，第28頁。

⑤ 《南部檔案》21-986-5，宣統(tǒng)二年三月八日。

⑥ 《南部檔案》21-1014-3，宣統(tǒng)二年十二月二十一日。

⑦ 《南部檔案》21-1014-3，宣統(tǒng)二年十二月二十一日。

① 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第732頁。

② 《南部檔案》23-247-1，宣統(tǒng)三年一月二十日。

③ 《南部檔案》21-1016-3，宣統(tǒng)二年十月。

④ 《南部檔案》23-247-1，宣統(tǒng)三年一月二十日。

⑤ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第733頁。

⑥ 《四川地方自治籌辦處擬定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程暫時施行辦法》，《四川官報》1910年第5期，第69頁。

① 《南部檔案》21-1016-2，宣統(tǒng)二年十月。

② 《南部檔案》23-247-1，宣統(tǒng)三年一月二十日。

③ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第733頁。

④ 《南部檔案》21-1016-2，宣統(tǒng)二年十月。

① 《南部檔案》21-1016-2，宣統(tǒng)二年十月。

② 《南部檔案》21-1016-2，宣統(tǒng)二年十月。

③ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第733頁。

④ 《南部檔案》22-847-2，宣統(tǒng)三年九月二日。

① 《南部檔案》21-1026-1，宣統(tǒng)二年十二月二十一日。

② 《南部檔案》21-1020-1，宣統(tǒng)二年十一月初九日。

③ 《南部檔案》21-1002-1，宣統(tǒng)二年八月十九日。

④ 《南部檔案》21-1002-1，宣統(tǒng)二年八月十九日。

⑤ 《南部檔案》21-1002-1，宣統(tǒng)二年八月十九日。

⑥ 《南部檔案》22-803-1，宣統(tǒng)三年四月七日。

⑦ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第728頁。

⑧ 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第727頁。

① 《南部檔案》21-1016-2，宣統(tǒng)二年十月。

② 魏光奇：《清末民初地方自治下的“紳權(quán)”膨脹》，《河北學(xué)刊》 2005年第6期，第144頁。

① 故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），北京：中華書局，1979年，第727頁。

② 《南部檔案》21-986-5，宣統(tǒng)二年三月八日。

③ 余子明：《清末地方自治與城市近代化》，《人文雜志》1998年第3期，第104頁。

④ 馬鴻謨：《民呼、民吁、民立報選輯》（1），鄭州：河南人民出版社，1982年，第89頁。