大數(shù)據(jù)如何影響政府治理能力

[摘 要] 大數(shù)據(jù)是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要引擎，與地方政府治理能力之間存在相互促進、相互影響的關(guān)系。有效匯集政府不同治理領(lǐng)域和治理業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)信息，能為政府科學(xué)決策、防范外部風險奠定重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，帶來政務(wù)服務(wù)的深刻變革和治理能力的進一步提升，并依托價值重塑機制、組織重構(gòu)機制、數(shù)字驅(qū)動機制推動政府治理變革，實現(xiàn)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。盡管大數(shù)據(jù)具有顯著的智能化和內(nèi)在發(fā)展優(yōu)勢，但目前在應(yīng)用推廣、在線政務(wù)服務(wù)、信息保護等方面仍然存在短板，給政府治理能力帶來了挑戰(zhàn)。為了讓大數(shù)據(jù)更好地賦能“中國之治”，需要加快構(gòu)建符合政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求的基礎(chǔ)設(shè)施體系，強化技術(shù)風險識別、評估和預(yù)警，大力培育數(shù)字治理專業(yè)人才，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)助力政府治理組織體系最優(yōu)化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 大數(shù)據(jù)；政府治理能力；貴州；綜合評價；影響分析

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.03.004

[中圖分類號] D630;TP311.13" " " " " "[文獻標識碼] A" " " [文章編號] 1004-0544（2023）03-0037-12

基金項目：國家社科基金重點項目“西部地區(qū)易地搬遷后續(xù)扶持的多元化路徑設(shè)計與政策協(xié)同研究”（21ASH005）。

作者簡介：劉芮伶（1996—），女，西南大學(xué)西南民族教育與心理研究中心博士研究生。

一、引言

當前，世界百年未有之大變局加速演進?！白兙帧笔且粋€逐步累積、蛻化和轉(zhuǎn)變的過程，主要表現(xiàn)在國際力量對比、科學(xué)技術(shù)革命、全球治理體系的變化以及人類發(fā)展出路等多個維度[1]（p85）。面對百年未有之大變局，促進政府治理能力持續(xù)提升成為中國政府組織理性回應(yīng)這一客觀變化趨勢的必然選擇。從整個社會大環(huán)境來看，隨著人類社會邁入數(shù)字時代，大數(shù)據(jù)日益成為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、政府改革和改進社會治理的重要工具[2]（p29），不僅拉動國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也深刻重塑著制度環(huán)境、政府治理體系與治理能力。2020年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，正式納入要素市場化配置。黨的二十大報告也明確提出加快建設(shè)數(shù)字中國，這就要求提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能，全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設(shè)新局面，進一步凸顯大數(shù)據(jù)的治理勢能。當前，我國“大數(shù)據(jù)+政府治理”發(fā)展勢頭強勁，已廣泛應(yīng)用于危機管理、智慧城市和社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、在線教育、智慧養(yǎng)老等多個政府治理場域，搭建了諸如“出行云”“政采云”等大數(shù)據(jù)平臺，為智慧政府、透明政府、陽光政府、責任政府建設(shè)提供了強大支撐。大數(shù)據(jù)的發(fā)展革新了政府治理的內(nèi)在邏輯，為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的精細化與縱深發(fā)展提供了堅實基礎(chǔ)[3]（p272）。

然而，大數(shù)據(jù)的利好同樣伴隨著挑戰(zhàn)，明晰大數(shù)據(jù)如何對政府治理能力產(chǎn)生影響成為數(shù)據(jù)賦能“中國之治”的關(guān)鍵。因此，深入探討大數(shù)據(jù)發(fā)展對政府治理能力的影響機理，實現(xiàn)技術(shù)賦能和治理能力的深層變革，正是本文研究的重點。作為首個國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，貴州省堅定不移實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動，在完善政策環(huán)境、健全組織機構(gòu)、夯實基礎(chǔ)設(shè)施、強化集聚示范、注重人才培養(yǎng)等方面為全國提供了經(jīng)驗借鑒。在此背景下，文章選取貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展實踐作為典型案例，闡釋大數(shù)據(jù)發(fā)展影響政府治理能力的內(nèi)在邏輯，綜合評價政府治理能力水平并分析其影響因素，提出大數(shù)據(jù)賦能政府治理的對策建議。

二、文獻回顧

（一）政府治理能力與大數(shù)據(jù)

從廣義上說，治理能力是政府履行自身職能的能力[4]（p2），主要由政治治理能力、經(jīng)濟治理能力、文化治理能力、社會治理能力、生態(tài)治理能力構(gòu)成。既有文獻關(guān)于政府治理能力的研究主要包括政府治理能力的衡量指標及影響因素兩方面。世界銀行1996年公布的“全球治理指數(shù)”包括公眾話語權(quán)、政府問責、政治穩(wěn)定性、政府效率、規(guī)管質(zhì)量、法治和腐敗控制六大治理維度，成為衡量國家治理程度的重要參照。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們基于財政收入、財政支出和財政調(diào)控，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率，政府績效、監(jiān)管質(zhì)量、腐敗抑制、法制水平等不同維度構(gòu)建起政府治理能力評價指標體系，同時選擇財政分權(quán)、預(yù)算績效[5]（p141）、數(shù)字技術(shù)、公眾參與、新型城鎮(zhèn)化、政府規(guī)模[6]（p197）、市場化程度等作為影響政府治理能力的代理變量。

在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，大數(shù)據(jù)作為一種新的資源和技術(shù)工具被廣泛運用到政府治理的不同領(lǐng)域，如公共服務(wù)精細化供給、電子政務(wù)[7]（p1130）、返貧阻斷[8]（p217）、經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級等。學(xué)術(shù)界以此為契機，積極探討大數(shù)據(jù)技術(shù)對重塑政府治理環(huán)境、提升政府治理效率、革新政府治理模式等的價值。大數(shù)據(jù)在政府治理領(lǐng)域的有關(guān)研究主要集中在以下幾個方面：一是大數(shù)據(jù)對政府治理結(jié)構(gòu)和治理程序的影響，包括對政府運行模式、政民關(guān)系的探討等。有學(xué)者認為，大數(shù)據(jù)催生出虛實相融的社會形態(tài)，推動信息和數(shù)據(jù)在虛擬社會與現(xiàn)實社會之間、政府內(nèi)部各部門之間、公眾與政府機構(gòu)之間實時交互，加強跨層級、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)和跨業(yè)務(wù)的協(xié)同治理與合作，推動政府業(yè)務(wù)流程再造[9]（p130）。二是大數(shù)據(jù)在政府治理某一領(lǐng)域的應(yīng)用。大數(shù)據(jù)在政府治理中的應(yīng)用場景涵蓋政府治理的各個領(lǐng)域，如社區(qū)治理、公共服務(wù)、績效審計、社會監(jiān)督等，政府部門由此搭建具有地方特色的智慧化公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源與治理能力的相互轉(zhuǎn)化。三是大數(shù)據(jù)發(fā)展衍生出的數(shù)字政府、數(shù)字治理、技術(shù)治理等政府發(fā)展新形態(tài)。大數(shù)據(jù)重新構(gòu)建了政府形態(tài)和政府運作流程，通過引入數(shù)據(jù)資源和技術(shù)工具實現(xiàn)政府實體治理、服務(wù)的虛擬化，有效解決政府治理中職權(quán)責任不統(tǒng)一、利益訴求碎片化、行政效率低下等問題[10]（p144-155），滿足公眾對公共服務(wù)的需求并實現(xiàn)公共價值的增值效應(yīng)。大數(shù)據(jù)給政府治理結(jié)構(gòu)和能力帶來巨大變革，但由于技術(shù)應(yīng)用尚不成熟、政府治理環(huán)境過于復(fù)雜、數(shù)字人才缺乏等情況，也極易引發(fā)政府主導(dǎo)弱化、政治參與群體極化、威脅數(shù)據(jù)安全、責任模糊、監(jiān)管不足等風險[11]（p139），給數(shù)字中國、數(shù)字政府建設(shè)帶來挑戰(zhàn)。

（二）研究述評

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用引起了學(xué)術(shù)界和政府的高度關(guān)注。國內(nèi)學(xué)者大多立足我國基本國情，以政策為導(dǎo)向，聚焦政府數(shù)字治理、政府技術(shù)治理、電子政務(wù)、政府治理模式等研究重點，以“數(shù)據(jù)賦能”為突破口，強調(diào)大數(shù)據(jù)對政府效能提升的驅(qū)動效果?？傮w而言，在以下兩個方面還有待深入研究：一是大數(shù)據(jù)影響政府治理能力的內(nèi)在機理還需進一步厘清。大數(shù)據(jù)并不會自動提高政府的治理能力和效率，如果不能明確大數(shù)據(jù)與政府治理之間互動的內(nèi)在機理，將會限制大數(shù)據(jù)對政府治理能力的提升效果。二是大數(shù)據(jù)發(fā)展對政府治理能力產(chǎn)生何種影響還需要進一步實證檢驗。為此，本文擬從理論和實證兩個角度分析大數(shù)據(jù)發(fā)展影響政府治理能力的內(nèi)在機理與作用效果，在綜合評估貴州省政府治理能力的基礎(chǔ)上，剖析提高政府治理能力的影響因素，最后從強化政府自身能力建設(shè)和推進大數(shù)據(jù)發(fā)展的角度提出建議。

三、理論分析

政府治理能力體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)五種能力建設(shè)方面，涵蓋治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理領(lǐng)域等多個維度。借鑒闕天舒等學(xué)者的相關(guān)論述[12]（p25），本文將大數(shù)據(jù)對政府治理能力的影響分為“滲透”“傳導(dǎo)”“驅(qū)動”“生成”四類，分析其重塑政府治理理念、重構(gòu)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)、推動治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新、革新政府運作流程以實現(xiàn)政府治理能力跨越式提升的理論邏輯，理論框架見圖1。

（一）滲透：大數(shù)據(jù)重塑政府治理理念

數(shù)字技術(shù)的強制嵌入與傳統(tǒng)治理理念的不適配和沖突容易產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性張力，對政府治理思維的轉(zhuǎn)變提出了新要求[13]（p57）。技術(shù)躍遷推動了政府治理和組織上的變革，進而重塑了傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)下政府部門的治理理念和治理思路，進一步改變了政府治理關(guān)于決策信息應(yīng)用的態(tài)度和立場，使其更加注重趨勢性、相關(guān)性和前沿性的戰(zhàn)略分析，提升數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析和應(yīng)用能力。在價值重塑機制的引導(dǎo)下，萬事萬物的數(shù)據(jù)化與數(shù)據(jù)交叉復(fù)用結(jié)合，推動政府治理理念變革，改變傳統(tǒng)單一主導(dǎo)的治理模式，由邊界理念、封閉理念向服務(wù)理念、合作理念和開放理念轉(zhuǎn)變[14]（p155），并不斷培植貼近民眾需求、維護民眾利益的治理理念，進而推進透明化、敏捷化、可追溯的數(shù)字社會和政府建設(shè)。

（二）傳導(dǎo)：大數(shù)據(jù)重構(gòu)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)

信息技術(shù)、智能技術(shù)在政府部門的運用加速了政府體制機制、運作流程和治理模式的改變，并且通過組織重組機制推動了政府規(guī)模精簡化和組織架構(gòu)革新。一是精簡政府規(guī)模。信息技術(shù)的輔助提高了政府部門數(shù)據(jù)獲取、分析和綜合的處理能力，推動了政府治理的深化和拓展，減少了下級部門的條塊分割，促進了政府組織規(guī)模精簡化。二是實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)扁平化。大數(shù)據(jù)重構(gòu)了組織結(jié)構(gòu)中的互動關(guān)系，撬動了控制嚴格、層級分明、權(quán)威至上的傳統(tǒng)組織管理模式，使各層級、部門之間的溝通協(xié)調(diào)更加便利，交流互動更加活躍，組織對外部環(huán)境的反應(yīng)也更為靈敏，能有效消除多頭管理、職能交叉、權(quán)責不一、效率不高等弊端，高效便捷地滿足群眾“一站式辦理”的需求。三是規(guī)范政府內(nèi)部運作及自身治理。大數(shù)據(jù)在對政府數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與流動進行全程記錄的基礎(chǔ)上，可以精準識別政府機構(gòu)運行過程中的違法和失信行為，提高權(quán)力運行透明度，遏制權(quán)力的濫用，進一步規(guī)范政府的職能行使和行為方式。

（三）驅(qū)動：大數(shù)據(jù)推動治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)發(fā)展推動政府不斷生成以數(shù)據(jù)驅(qū)動、技術(shù)賦能、社會協(xié)同為關(guān)鍵架構(gòu)的新型治理能力[15]（p12）。大數(shù)據(jù)對政府治理轉(zhuǎn)型的驅(qū)動首先反映在自身建設(shè)上，它通過數(shù)字驅(qū)動機制驅(qū)動政府破除體制機制障礙，由技術(shù)理性向制度理性跨越，實現(xiàn)政府治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。其次，大數(shù)據(jù)助力實現(xiàn)公共服務(wù)的精準供給。數(shù)字技術(shù)很好地解決了公共服務(wù)與社會大眾實際需求之間的偏差，有效整合了分散、多樣化的需求信息，主動識別公眾需求，實現(xiàn)社會福利的最大化。再次，大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府治理工具，對公共事務(wù)和公共政策過程分領(lǐng)域、分時段、分程度進行分析，準確、及時、高效地把握群眾多元訴求，并且能夠預(yù)測研判社會發(fā)展趨勢，促成政府智慧決策、科學(xué)監(jiān)管和精準服務(wù)[16]（p132）。最后，大數(shù)據(jù)拓展了政府治理的時空范圍和領(lǐng)域，以全數(shù)據(jù)治理理念促進實現(xiàn)全范圍、全領(lǐng)域的治理。

（四）生成：大數(shù)據(jù)革新政府運作流程

精簡化、扁平化的政府治理結(jié)構(gòu)催生出高效的循“數(shù)”治理模式，遵循“治理觀念滲透—政府架構(gòu)傳導(dǎo)—政府治理轉(zhuǎn)型”的路徑規(guī)則，改變傳統(tǒng)政務(wù)內(nèi)容和運作流程，最終生成數(shù)字治理的政府運作方式。大數(shù)據(jù)革新政府運作流程主要包括三個層面。一是治理框架層面。政府通過數(shù)字化手段構(gòu)造新的治理界面，打通各層級、各部門之間的信息壁壘，構(gòu)建相互聯(lián)系、相互促進的治理框架，實現(xiàn)政府從感知到?jīng)Q策再到執(zhí)行的智能響應(yīng)，有效破解政府管理“碎片化”難題。這正是大數(shù)據(jù)推動治理秩序重塑與治理制度再生產(chǎn)的一部分。二是實踐執(zhí)行層面。大數(shù)據(jù)賦能政府治理，打造“服務(wù)型”“智慧型”的現(xiàn)代化網(wǎng)格管理體系，構(gòu)建“線上+線下”雙向度、一體化的治理新格局。這體現(xiàn)了將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫等信息技術(shù)與以網(wǎng)格化為實踐路徑的治理相結(jié)合的執(zhí)行邏輯[17]（p31）。三是主體結(jié)構(gòu)層面。數(shù)字式的治理方式要求政府快速適應(yīng)外界環(huán)境的變化，這將撬動政府傳統(tǒng)的線性、機械化的治理模式和制度，推動多元治理主體之間形成扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，促進以需求為中心的多元主體間的深度互動和協(xié)調(diào)[18]（p154），實現(xiàn)政府、市場、各社會治理主體的協(xié)調(diào)整合。

四、數(shù)據(jù)來源、指標選取與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源與指標體系構(gòu)建

本文以2013—2020年貴州省政府治理能力為研究對象，所用數(shù)據(jù)全部來源于2013—2020年的《貴州年鑒》《貴州統(tǒng)計年鑒》《貴州省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國分省份市場化指數(shù)報告》以及各年度政府工作報告，部分缺失數(shù)據(jù)使用平均值法補齊，充分保證了數(shù)據(jù)的代表性、準確性和完整性。

學(xué)術(shù)界對政府能力的測量研究主要側(cè)重于社會治理能力、生態(tài)（環(huán)境）治理能力、城市治理能力以及城市競爭力等方面[19]（p28）。鑒于國內(nèi)學(xué)者大多基于政府治理目標或職能劃分評價維度，本文在匯總整理評價指標體系的基礎(chǔ)上，參考Wen-Min Lu[20]、文雁兵等[21]（p21）的實證研究，立足地方政府“五位一體”的治理職能現(xiàn)代化建設(shè)，遵循系統(tǒng)性、代表性、數(shù)據(jù)可得性原則，構(gòu)建貴州省政府治理能力評價指標體系。具體指標及屬性見表1。

（二）研究方法

本文采用熵值法對政府治理能力各指標賦權(quán)。熵值法是一種客觀賦權(quán)方法，它通過計算指標的信息熵，根據(jù)指標的相對變化程度對系統(tǒng)整體的影響來決定指標的權(quán)重。熵值既能判斷一個事件的隨機性及無序程度，也能判斷某個指標的離散程度，指標的離散程度越大則權(quán)重越大，即該指標對綜合評價的影響越大。

由于具體指標的量綱與數(shù)量級之間存在差異，難以直接進行比較，只有將這些不同量綱、不同數(shù)量級的指標標準化，才具有橫向的可比性與實用性。若選取年份為n個，指標為m個，則xij表示第i年的第j個指標的數(shù)值（i=1，2，…，n；j=1，2，…，m），采用極值法對數(shù)據(jù)進行標準化處理，數(shù)值指標的屬性決定了其標準化方式，具體處理如下：

1.將各指標值xij轉(zhuǎn)換為無單位的相對數(shù)x[′]ij，取值范圍為[0，1]。當單個指標的值越大對制度體系發(fā)展越有利時，采用正向指標標準化處理方式：

[wj]為貴州省政府治理能力各量化三級評價指標的最終權(quán)重，根據(jù)同級指標的可加性原則，二級指標的權(quán)重就是對應(yīng)的所有三級指標權(quán)重之和，同理可得一級指標權(quán)重。

7.加權(quán)線性求和計算貴州省政府治理能力綜合得分Ui：

其中，Ui為第i年政府治理能力綜合得分，xij為第i年第j個指標的標準化值，wj為第j個具體指標的權(quán)重。

熵值法雖可以克服主觀賦權(quán)存在的缺陷，但易使評價結(jié)果過于依賴指標選取與數(shù)據(jù)準確性。針對本文研究內(nèi)容，選取克隆巴赫α系數(shù)判斷指標體系的信度。一般認為α系數(shù)的取值在0.8及以上時則內(nèi)在信度較好，是可接受的。本文運用SPSS計算出α系數(shù)為0.860，表明評價體系的內(nèi)在信度良好（表2）。表3中傅萊德曼檢驗的卡方觀測值為44.463，對應(yīng)的概率P值為0.018，在5%的顯著性水平上拒絕原假設(shè)，即指標間存在顯著差異。

（三）治理能力結(jié)果分析

1.政府治理能力水平總體分析

依據(jù)評價指標體系和熵值法確定的39個三級指標權(quán)重（表1），得出2013—2020年貴州省政府治理能力綜合得分（表4）和變化趨勢圖（圖2）。

從時序變化上看，2013—2020年貴州省政府治理能力綜合得分處于0.173—0.475，年平均增長率為14.42%。能力得分在2014年和2018年有小幅下降，下降幅度分別為6.49%和5.71%。究其原因，這兩年分別為近兩次政府機構(gòu)改革的第二年和首年，相關(guān)工作處于初步推進階段，改革并未立即取得預(yù)期成效。從整體趨勢來看，2013—2016年為貴州省政府治理能力的穩(wěn)健上升期，2017—2020年為政府治理能力的加速上升期，增速相較于前一階段有明顯提高。一系列保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行、提升科技創(chuàng)新能力、推動生態(tài)文明建設(shè)、促進社會民生發(fā)展、完善城市功能的舉措為政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力提升注入了強勁動力。

2.政府治理能力各維度指數(shù)的動態(tài)變化

在關(guān)注貴州省政府治理能力總體上升態(tài)勢的同時，也應(yīng)當注意不同維度治理能力指數(shù)的變化趨勢。表5是貴州省政府治理能力五重維度得分和能力結(jié)構(gòu)狀況的直觀呈現(xiàn)，其中，一級指標的綜合得分為2013—2020年各一級指標得分均值。得分高低既能反映出不同維度治理能力在政府實際運行中的權(quán)重和被重視程度，也能體現(xiàn)不同治理能力的相對大小和資源投入程度。同時，能力相對大小和能力結(jié)構(gòu)狀況也在很大程度上反映出不同工作內(nèi)容對政府的激勵程度。

根據(jù)表5可以看出，在衡量貴州省政府治理能力的一級指標中，綜合得分最高的是文化（0.130）和經(jīng)濟治理能力（0.104），社會（0.090）和政治治理能力（0.075）次之，最低的是生態(tài)治理能力（0.071）。顯然，得益于文旅融合、脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興等的縱深推進，政府部門進一步推動文化體制改革，加快文化事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強科技進步工作的宏觀管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力提升全省整體受教育水平，使得文化治理取得了良好成效。黨的十八大以來受到極大重視的生態(tài)環(huán)境治理能力在此次數(shù)據(jù)中表現(xiàn)相對較弱，與能力得分的最高項相差0.059，說明貴州省政府治理能力在分布上存在不均衡現(xiàn)象。在經(jīng)濟新常態(tài)尤其是國家經(jīng)濟下行壓力不斷加大的宏觀形勢下，經(jīng)濟治理關(guān)系著宏觀經(jīng)濟治理體系的健全、社會資源的合理配置、營商環(huán)境的構(gòu)建完善等。要想持續(xù)強化政府治理能力，仍需進一步破除體制機制障礙，推動不同治理能力協(xié)同發(fā)展。

就二級指標來看，2013—2020年，各類治理能力下的二級指標均呈現(xiàn)波動上升態(tài)勢。其中，科技發(fā)展和教育發(fā)展的漲幅較大，分別提高了8.89和7.67倍；公共安全得分由2013年的0.005增加到2020年的0.046，提高了8.20倍；社會保障得分提高了7.11倍，但社會福利得分呈現(xiàn)“V”型走勢，因而拉低了社會治理能力的綜合得分。以上數(shù)據(jù)反映出在高壓反腐與社會治理轉(zhuǎn)型的推動下，文化、經(jīng)濟和社會治理能力在貴州省政府治理能力結(jié)構(gòu)中已經(jīng)處于相對較高的水平。部分指標如經(jīng)濟增長和經(jīng)濟效益在2019年和2020年出現(xiàn)短期內(nèi)大幅下跌，主要是由于GDP和規(guī)模以上工業(yè)增加值增速減緩，新冠疫情下經(jīng)濟增速面臨較大下行壓力，但隨著疫情得到有效控制，市場情緒終回歸平穩(wěn)。值得注意的是，環(huán)境保護得分在2013—2020年間提高了10倍，年均增幅達到40.85%。雖然生態(tài)治理能力得分排名處于最末位，但其始終保持穩(wěn)步增長趨勢。在地方政府的考核體系中，有關(guān)生態(tài)指標的考核已經(jīng)能起到“一票否決”的作用，這說明地方政府的生態(tài)保護工作已經(jīng)從模仿學(xué)習(xí)階段邁入自覺推進階段。

五、影響因素分析

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)近幾年貴州省政府治理穩(wěn)中向好，治理能力得到了全面提升。在此基礎(chǔ)上需進一步明晰大數(shù)據(jù)影響政府治理背后的驅(qū)動因素。本文結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)的整體思路與框架，構(gòu)建計量分析模型展開分析。

（一）樣本區(qū)概況

作為國內(nèi)大數(shù)據(jù)發(fā)展“第一陣營”的省份，貴州省有效落實大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，已建成中國首個省級政府數(shù)據(jù)集聚、共享、開放的系統(tǒng)平臺，設(shè)立全球首個大數(shù)據(jù)交易所，致力于建成全國領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)資源集聚地和大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)示范基地，在推動政府管理、公共服務(wù)、社會治理、環(huán)境保護的數(shù)字化、智能化方面取得了階段性成效，形成了具有貴州特色的治理模式，闖出了一條欠發(fā)達地區(qū)“彎道超車”的新路徑[22]（p3）。大數(shù)據(jù)發(fā)展亮點紛呈，推動貴州省經(jīng)濟社會發(fā)生著歷史性變化。在2020年全國各省和重點城市大數(shù)據(jù)政用指數(shù)排名中，貴州省和貴陽市均位列第二，得分分別為33.42和26.97，相較排名第一的浙江省、杭州市僅差1.37、1.12分[23]（p34）。由此可見，貴州省的大數(shù)據(jù)發(fā)展類型主要為政用主導(dǎo)型，大數(shù)據(jù)聚集政策資源的能力顯著，成為匯集“政策資源”的重要領(lǐng)域。

（二）變量選取

1.被解釋變量

本文以政府治理能力綜合得分作為被解釋變量，即表4中2013—2020年貴州省政府治理能力綜合得分。

2.核心解釋變量

當前，我國的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正處于起步階段，鮮有報告能獲取相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，更無法獲得有關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀的省級統(tǒng)計數(shù)據(jù)。盡管在指標選取方面存在困難，但仍有其他數(shù)據(jù)樣本能夠進行替代，間接滿足研究需求?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》指出手機已成為公眾第一大上網(wǎng)終端，而移動政務(wù)也加快了數(shù)字化背景下政府與公眾之間的交流溝通[24]（p57）。因此，移動互聯(lián)網(wǎng)可以視為反映大數(shù)據(jù)發(fā)展水平最基本的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)既往文獻的指標選取方法[25]（p125），本文借鑒《大數(shù)據(jù)藍皮書：中國大數(shù)據(jù)發(fā)展報告》中民用指數(shù)中的測量指標，選取互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口、每百人使用計算機的數(shù)量2個指標。為了充分反映數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展狀況，將“互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口”“移動電話普及率”“每百人使用計算機的數(shù)量”3個指標通過熵值法測算出總體得分，命名為“網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)”。同時，選取“商業(yè)融合”（有電子商務(wù)活動的企業(yè)占總企業(yè)數(shù)的比重）作為大數(shù)據(jù)商用指數(shù)的代理變量。以上指標可從《中國統(tǒng)計年鑒》中互聯(lián)網(wǎng)主要指標、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)主要經(jīng)濟指標以及分地區(qū)企業(yè)信息化及電子商務(wù)情況等欄目中查找。此外，大數(shù)據(jù)發(fā)展離不開數(shù)字人才的支撐，但關(guān)于數(shù)字人才并無確切的統(tǒng)計指標。有學(xué)者認為區(qū)域整體受教育程度越高，數(shù)字人才越豐富，越能推動政府治理能力的提升[26]（p68）。借鑒G20國家全球競爭力評價指標體系數(shù)字創(chuàng)新中“人才競爭力指數(shù)”的指標選取，本文采用高等院校（本科及以上）人數(shù)占地區(qū)總?cè)丝跀?shù)的比重來衡量數(shù)字技術(shù)人才的儲備情況。

3.控制變量

由于政府治理能力評價體系已經(jīng)包含大量較為綜合的指標，為避免包含重復(fù)信息，并參考數(shù)字政府建設(shè)等相關(guān)文獻的變量選擇[27]（p95），本文最終從經(jīng)濟發(fā)展、政府自身、社會因素三個維度選取經(jīng)濟發(fā)展、財政資源水平、公眾參與程度（社會組織數(shù)/地區(qū)年末人口數(shù)）作為影響治理能力的控制變量。主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果見表6。

（三）模型構(gòu)建

被解釋變量政府治理能力綜合得分為連續(xù)變量，采用線性回歸模型能夠較好滿足適用性要求，故選擇最小二乘法（OLS模型）進行估計。為減輕異方差和多重共線性，先對部分變量進行取對數(shù)處理，具體計量模型構(gòu)建如下：

其中，被解釋變量GC代表貴州省政府治理能力；β0為常數(shù)項；NF是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)變量，即互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口、移動電話普及率、每百人使用計算機的數(shù)量3個細分指標經(jīng)由熵值法測算得出的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施總體水平；TP是數(shù)字人才變量，即高等院校（本科及以上）人數(shù)占地區(qū)總?cè)丝跀?shù)的比例；PCT是商業(yè)融合變量，即電子商務(wù)交易活動企業(yè)占比；lnGDP是經(jīng)濟發(fā)展變量，即人均GDP的自然對數(shù)；PFE是財政資源水平變量，即公共財政支出；PI是公眾參與程度變量，即社會組織數(shù)比地區(qū)年末人口數(shù)；μ為隨機擾動項。

（四）實證結(jié)果分析

1.多重共線性檢驗

模型變量較多，故需考慮多重共線性問題，此處通過計算方差膨脹因子來檢驗。

由表7可知，VIF最大值為4.08，每個變量的VIF值均低于閾值10，平均VIF為2.33，可判定變量間不存在多重共線性問題。

2.回歸分析

為深入分析政府治理能力的影響因素，在模型1、2、3中分別引入網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、數(shù)字人才、商業(yè)融合等自變量進行回歸，在模型4中估算控制變量（經(jīng)濟發(fā)展、財政資源水平、公眾參與程度）對政府治理能力的影響，模型5則將所有變量納入模型同時回歸，結(jié)果如表8所示。

（1）解釋變量回歸分析

由表8數(shù)據(jù)可知，各模型回歸結(jié)果均通過顯著性檢驗，擬合優(yōu)度分別為0.988、0.990、0.995、0.961、0.998，各模型整體顯著。

從模型1的結(jié)果可知，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)系數(shù)在1%水平上顯著為正，說明數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施有助于政府治理能力的提升，是政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息化利用的最重要依賴，這與鄭磊等學(xué)者的研究結(jié)論較為一致[28]（p32）。近年來，貴州省數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得重大突破，在大數(shù)據(jù)發(fā)展重塑政府治理手段、完善治理結(jié)構(gòu)、提升政府治理能力方面起到了積極作用。從模型2的回歸結(jié)果來看，數(shù)字人才與政府治理能力的正相關(guān)關(guān)系達到了95%的置信度，可以理解為數(shù)字人才資源能夠進一步轉(zhuǎn)化為提升政府治理動能的強大引擎，需要進一步推動人才工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)人才發(fā)展的“智治”，推動數(shù)字人才與政府治理的科學(xué)匹配。模型3的回歸結(jié)果顯示，商業(yè)融合對政府治理起到消極作用，回歸系數(shù)在10%水平上顯著為負，這表明在控制其他因素之后，電子商務(wù)交易活動企業(yè)占比越高，一定程度上越不利于政府治理能力提升。究其原因，近年來貴州省電子商務(wù)交易量呈井噴式增長，出現(xiàn)電子商務(wù)交易糾紛的概率不斷攀升，而技術(shù)監(jiān)管體制尚未完全成熟，難以適應(yīng)其發(fā)展需求，給政府治理帶來了挑戰(zhàn)。模型5的回歸結(jié)果與前3個模型較為一致，且具備較好的統(tǒng)計顯著性，在此不再贅述。

（2）控制變量回歸分析

模型4體現(xiàn)了控制變量對政府治理能力的影響程度。lnGDP代表貴州省的經(jīng)濟發(fā)展水平，一般而言，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，政府現(xiàn)代化水平越高，在數(shù)據(jù)治理的理念、規(guī)劃、手段等方面就越先進，因此經(jīng)濟發(fā)展與政府治理能力之間存在正向相關(guān)關(guān)系，回歸系數(shù)在5%的水平上顯著為正，表明經(jīng)濟的良性發(fā)展不僅在資金層面顯著影響政府治理能力建設(shè)，在技術(shù)層面也能促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用，為政府治理能力提供保障。財政資源水平（PFE）對政府治理能力的影響為負，回歸系數(shù)在5%的水平上通過了顯著性檢驗，可能的原因是經(jīng)濟快速發(fā)展導(dǎo)致政府公共財政支出增加，在政府公共支出結(jié)構(gòu)尚未完善的情況下，較難支持政府更好地以公眾需求為導(dǎo)向提供公共服務(wù)。公眾參與程度（PI）對政府治理能力的影響是積極的，其每提高一個單位平均可以促進政府治理能力提升10.4%，這證明有序有效的公眾參與有利于促進政府治理效能提升，推動政府數(shù)字創(chuàng)新，共建共治共享的社會治理格局也要求加強和完善公眾參與同政府治理體系中其他系統(tǒng)的有機結(jié)合。

（五）穩(wěn)健性檢驗

為了進一步考察大數(shù)據(jù)影響政府治理能力的回歸結(jié)果是否穩(wěn)健，本文采用替換變量的方法檢驗主回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。借鑒趙云輝等學(xué)者對大數(shù)據(jù)發(fā)展水平的處理方法[25]，本文將“網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)”“數(shù)字人才”“商業(yè)融合”3個指標運用熵值法測算出綜合得分，命名為大數(shù)據(jù)總體發(fā)展水平（BDL），以此作為穩(wěn)健性檢驗中的解釋變量。同時，從《貴州統(tǒng)計年鑒》中選取“經(jīng)濟開放程度（EO）”相關(guān)數(shù)據(jù)代替原控制變量中的經(jīng)濟發(fā)展（lnGDP），進行了類似回歸（表9）?；貧w結(jié)果表明：在更換了相關(guān)變量后，大數(shù)據(jù)發(fā)展水平系數(shù)仍在5%的水平上顯著，進一步說明大數(shù)據(jù)發(fā)展提高了政府治理能力，控制變量的回歸系數(shù)及顯著性與主回歸結(jié)果較為一致且符合理論預(yù)期，這說明主回歸的實證結(jié)果是較為穩(wěn)健的。

六、研究結(jié)論與政策建議

本文圍繞大數(shù)據(jù)發(fā)展對政府治理能力的影響展開研究，選取貴州省為典型案例，構(gòu)建政府治理能力評價指標體系，運用熵值法測算出政府治理能力綜合得分，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建回歸模型對政府治理能力的影響因素進行分析，研究結(jié)論如下：

（一）政府治理能力綜合評價

從時序變化看，2013—2020年貴州省政府治理能力呈總體上升態(tài)勢，尤其是2017—2020年快速提升，得分僅在2014年和2018年有小幅下降。

從治理能力動態(tài)變化來看，文化和經(jīng)濟治理能力得分較高，生態(tài)治理能力處于弱勢地位，但整體呈現(xiàn)上升并趨于穩(wěn)定的態(tài)勢。各類能力評分最高值與最低值間相差0.059，表明貴州省政府治理能力在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出相對不均衡狀態(tài)。各類治理能力下的二級指標均呈現(xiàn)出波動上升態(tài)勢，穩(wěn)中有進的發(fā)展趨勢有所顯現(xiàn)。

（二）影響因素分析

政府通過大數(shù)據(jù)發(fā)展這一強大技術(shù)支撐提高了自身的治理能力。從解釋變量的回歸結(jié)果來看，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)為提高政府治理能力提供了良好的技術(shù)支持，推動數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級成為建設(shè)數(shù)字政府的首要工作。數(shù)字技術(shù)人才儲備為政府治理提供源源不斷的推動力，助推政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。商業(yè)融合對于治理能力有抑制作用，可能是由于大數(shù)據(jù)技術(shù)不夠成熟，導(dǎo)致電子商務(wù)交易糾紛的出現(xiàn)概率不斷攀升，而技術(shù)監(jiān)管體制尚未完善，難以適應(yīng)其發(fā)展需求，給政府治理能力帶來了挑戰(zhàn)。在控制變量的回歸分析中，經(jīng)濟發(fā)展對政府治理能力的帶動作用最為明顯，即經(jīng)濟發(fā)展水平越高，對政府治理能力的支撐作用越強，政府治理能力的提升潛力也就越大。公眾參與對政府治理能力的影響同樣是積極的，而財政資源水平對治理能力的影響為負。

在全球再平衡的治理需求視角下，大數(shù)據(jù)發(fā)展所賦予的能力和契機已成為政府治理效能得以持續(xù)有效提升的最重要手段之一。為更好地利用大數(shù)據(jù)提升政府治理能力和現(xiàn)代化治理水平，本文提出如下對策建議：1.構(gòu)建符合政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，有序推動信息基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)創(chuàng)新和建設(shè)布局，統(tǒng)籌建立安全高效的跨網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸機制，充分保障政府治理能力對大數(shù)據(jù)的吸納效果持續(xù)優(yōu)化。2.加快建設(shè)全國行政許可管理等信息系統(tǒng)，推進數(shù)據(jù)資源共享和統(tǒng)一監(jiān)管，實現(xiàn)行政許可規(guī)范管理和高效辦理，加強大數(shù)據(jù)推廣運用過程中的技術(shù)風險識別、評估和預(yù)警，以此提升政府治理能力的科學(xué)性和安全性。3.明確政府部門相關(guān)職務(wù)對數(shù)字技術(shù)人才的現(xiàn)實需求，加強政府數(shù)字治理專業(yè)人才培養(yǎng)，支持本地高校與企業(yè)聯(lián)合提供豐富的培訓(xùn)活動，更好地推動數(shù)字技術(shù)與政府治理融為一體。4.明確治理能力的價值取向，充分匯聚整合各部門數(shù)據(jù)資源，促進各領(lǐng)域政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等政策有效銜接，促進不同治理能力之間的資源合理配置與科學(xué)有效開發(fā)。

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