相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革的功能困境及其消解

[摘 要] 公正、高效之行政復(fù)議制度關(guān)涉“主渠道”地位與“放管服”改革目標(biāo)的協(xié)同實(shí)現(xiàn)。行政復(fù)議權(quán)由“條塊分散”轉(zhuǎn)為“相對(duì)集中”配置，并未有效整合行政復(fù)議資源與提升行政復(fù)議效率，行政復(fù)議公信力難有顯著改觀，行政復(fù)議咨詢委員會(huì)亦陷入兩難處境。面對(duì)改革不甚理想的功能性困境，應(yīng)重新思考其背后的“任務(wù)—功能—機(jī)構(gòu)”邏輯，厘清“機(jī)關(guān)”與“機(jī)構(gòu)”的關(guān)系及其“組織—行為”邏輯，妥善處理行政復(fù)議效率與公正的內(nèi)在張力。在具體策略上，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革應(yīng)融入“優(yōu)化服務(wù)”的基本理念，統(tǒng)一設(shè)立行政復(fù)議局作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，由其具體行使行政復(fù)議權(quán)力；同時(shí)，將行政復(fù)議咨詢委員會(huì)機(jī)制嵌入行政復(fù)議聽證程序，并推動(dòng)改革與立法良性互動(dòng)。

[關(guān)鍵詞] 行政復(fù)議權(quán)；行政復(fù)議體制改革；行政復(fù)議局；“主渠道”；“放管服”

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.03.013

[中圖分類號(hào)] D922.1" " " " " " " " " [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " " " " [文章編號(hào)] 1004-0544（2023）03-0135-10

基金項(xiàng)目：國家社科基金一般項(xiàng)目“我國網(wǎng)絡(luò)有害信息的范圍判定與法律邊界研究”（19BFX060）。

作者簡介：吳漢東（1993—），男，華中科技大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。

回顧我國行政體制改革的歷史脈絡(luò)，其改革內(nèi)核始終在于優(yōu)化行政權(quán)力配置，改革重點(diǎn)緊密圍繞行政組織調(diào)整展開，旨在將改革取得的最終成果、經(jīng)驗(yàn)上升為國家立法。自2006年全國行政復(fù)議工作會(huì)議召開以來，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革亦是循此邏輯。在北京、黑龍江、山東等八省（市）前期探索基礎(chǔ)上①，2020年2月，中央審議通過《行政復(fù)議體制改革方案》，標(biāo)志改革從局部試點(diǎn)向全國鋪展，邁向統(tǒng)一化發(fā)展的新階段。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作。”[1]（p274）在此背景下，2020年11月，司法部公布《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）；2022年10月，全國人大常委會(huì)初次審議《行政復(fù)議法（修訂草案）》（以下簡稱“《修訂草案》”），相繼對(duì)改革予以回應(yīng)。當(dāng)前以改革方案為頂層設(shè)計(jì)的行政復(fù)議體制改革基本趨于定型，并體現(xiàn)出以下特征：一是實(shí)行地方政府部門行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中①；二是行政復(fù)議權(quán)力由司法行政部門具體行使②；三是設(shè)立行政復(fù)議咨詢委員會(huì)作為權(quán)力輔助機(jī)制③?？梢?，行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中是行政復(fù)議體制改革中最為本質(zhì)的特征，行政復(fù)議組織結(jié)構(gòu)調(diào)整等改革舉措皆圍繞權(quán)力集中而展開。

在行政復(fù)議體制改革如火如荼推進(jìn)的同時(shí)，一批富有深刻學(xué)理洞見與實(shí)踐指導(dǎo)意義的研究成果競相涌現(xiàn)。在“立法論”范式主導(dǎo)下，既有研究可分為“權(quán)力配置”與“組織機(jī)構(gòu)”兩條進(jìn)路。前者進(jìn)一步將其凝練為行政復(fù)議管轄權(quán)之議題[2]（p18-33），重點(diǎn)針對(duì)管轄體制重構(gòu)[3]（p47-54）、管轄專業(yè)性保障[4]（p104-116）等問題嘗試提出完善建議；而后者則以行政復(fù)議體制改革中的組織機(jī)構(gòu)為主線[5]（p35-48），緊密圍繞行政復(fù)議機(jī)構(gòu)[6]（p42-46）、行政復(fù)議委員會(huì)[7]（p77-88）兩大主題展開學(xué)理構(gòu)建。然而，既有研究多基于靜態(tài)觀察視角，一定程度上將行政復(fù)議權(quán)的優(yōu)化配置與行政組織的設(shè)立、調(diào)整予以割裂，忽視了權(quán)力與組織彼此適配、互相制約的功能邏輯。故而，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革與行政復(fù)議（咨詢）委員會(huì)之間究竟是何種邏輯關(guān)系，學(xué)界迄今未有清晰認(rèn)識(shí)。此外，學(xué)界尚未深入分析行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中的運(yùn)行困境及其深層原因，以及后續(xù)改革思路應(yīng)當(dāng)如何作出回應(yīng)性調(diào)整等問題。在當(dāng)前“放管服”改革持續(xù)深化與《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱“《行政復(fù)議法》”）修訂的背景之下，全面回答上述問題顯然十分必要?；诖耍疚臄M基于功能主義④與行政組織法治化的雙重視角，觀察相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)之改革議題，意在系統(tǒng)剖析改革中存在的功能性困境，勉力深入闡釋其形成邏輯并提出針對(duì)性的消解策略。

一、相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革的功能困境

相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革的功能期待在于，發(fā)揮行政復(fù)議“公正高效、便民為民”的制度優(yōu)勢與“主渠道”作用⑤，并以此推動(dòng)“放管服”改革[8]（p152）。但是，部門行政復(fù)議權(quán)集中于本級(jí)政府、司法行政部門行使行政復(fù)議權(quán)、設(shè)立行政復(fù)議咨詢委員會(huì)等改革舉措，其中隱含阻礙上述功能實(shí)現(xiàn)的制度性困境。

（一）“統(tǒng)而不合”：集中行政復(fù)議權(quán)以整合行政復(fù)議資源的效果不彰

所謂行政復(fù)議權(quán)的相對(duì)集中，意指取消地方政府工作部門行政復(fù)議權(quán)，縣級(jí)以上地方政府僅保留一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由一級(jí)政府統(tǒng)一管轄行政復(fù)議案件。同時(shí)，保留實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、雙重領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)以及國家安全機(jī)關(guān)的行政復(fù)議權(quán)。此番行政復(fù)議權(quán)力的集中配置，本意在解決行政復(fù)議資源分布失衡、分散，行政復(fù)議效率不理想的體制性痼疾。在理想狀態(tài)下，行政復(fù)議權(quán)力與行政復(fù)議資源幾乎渾然一體，但實(shí)際上兩者既不可等同視之也并非始終如影隨形。事實(shí)上，與相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革相適應(yīng)的配套、銜接舉措與機(jī)制卻裹足不前，不可避免地遭受行政復(fù)議資源“總體性”與“結(jié)構(gòu)性”的雙重壓力，面臨行政復(fù)議效率不升反降的“效能危機(jī)”。

首先，政府機(jī)構(gòu)編制與行政復(fù)議權(quán)力的調(diào)整并非同步，行政復(fù)議人員與行政復(fù)議案件總體上仍處于數(shù)量失衡狀態(tài)。譬如，在上海、義烏、佛山等前期改革試點(diǎn)城市，行政復(fù)議權(quán)力固然已實(shí)現(xiàn)集中，但行政復(fù)議人員的聯(lián)動(dòng)集中卻難有實(shí)質(zhì)進(jìn)展[9]（p50-62）。而當(dāng)改革進(jìn)入全國推廣階段后，湖北等地方政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)公布的年度預(yù)算，特別是社會(huì)保障和就業(yè)支出部分并未集中出現(xiàn)明顯增長，由此可見一斑①。再者，政府部門多數(shù)行政復(fù)議人員并非專職而是身兼數(shù)職，短時(shí)間內(nèi)也不可能完成人員增補(bǔ)與調(diào)動(dòng)，“案多人少”矛盾依舊，行政復(fù)議權(quán)力集中后的辦案效率恐怕不容樂觀。

其次，行政復(fù)議人員的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)屬于影響行政復(fù)議效率的另一重要因素。在改革后，各類行政復(fù)議案件均由縣級(jí)以上地方各級(jí)政府受理，而在行政復(fù)議人員總量尚且相當(dāng)緊張的情形下，具備相應(yīng)專業(yè)知識(shí)行政復(fù)議人員的匱乏又隨之形成內(nèi)部“結(jié)構(gòu)性”矛盾。對(duì)此，上海等地改革實(shí)踐確證：“面對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的復(fù)議案件對(duì)新舊辦案人員來說均存在極大挑戰(zhàn)?！盵10]此外，從縱向?qū)蛹?jí)上看，不僅地方各級(jí)政府編制數(shù)量未與自身事權(quán)大小相匹配，同時(shí)觀察現(xiàn)有行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)情況，其整體法治意識(shí)、專業(yè)素養(yǎng)等構(gòu)成較為明顯的層級(jí)遞減態(tài)勢，致使改革越往基層推進(jìn)，越可能遭遇編制受限、專職困難、能力不足等棘手難題。

（二）“自我管轄”：部門行政復(fù)議權(quán)集中后留存的公正性隱憂

與“司法性”或“行政性”無涉，任何糾紛解決機(jī)制的基本準(zhǔn)則均須裁決機(jī)構(gòu)保持中立，不得與爭議當(dāng)事人存在利害關(guān)系?！皩蛹?jí)監(jiān)督”作為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能，實(shí)際上也轉(zhuǎn)化為立法者進(jìn)行制度安排所秉持的根本理念，因而我國行政復(fù)議長期定位于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的監(jiān)督制度，其“爭議化解”的內(nèi)在功能定位難以凸顯[11]（p51）。然而，行政復(fù)議以行政系統(tǒng)內(nèi)部“層級(jí)監(jiān)督”作為設(shè)計(jì)理念與制度定位，不可避免遭受公正性質(zhì)疑。與此同時(shí)，《行政復(fù)議法》確立的管轄規(guī)則又加劇了這種擔(dān)憂：在中央層面，國務(wù)院組成部門的“自我管轄”；而在地方層面，省級(jí)政府的“自我管轄”。此輪改革，地方各級(jí)政府部門行政復(fù)議權(quán)集中至本級(jí)政府，依然未能革新舊有管轄規(guī)則，并且引發(fā)新的公正性隱憂。一方面，改革內(nèi)容并不包括國務(wù)院組成部門行政復(fù)議權(quán)的集中，且仍實(shí)行“自我管轄”；另一方面，司法行政部門普遍作為政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，構(gòu)成事實(shí)上的“自我管轄”。

在舊有的行政復(fù)議體制下，地方各級(jí)政府法制辦公室依法以本級(jí)政府名義具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。而在2018年新一輪國家機(jī)構(gòu)改革后，新組建的司法行政部門承擔(dān)原政府法制辦的職能，并內(nèi)設(shè)行政復(fù)議（與應(yīng)訴）局（處、科、股）②。其中，司法部的“自我管轄”問題尤為明顯：一方面，司法部可同時(shí)作為行政復(fù)議被申請人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)，并由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——行政復(fù)議與應(yīng)訴局，具體負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的辦理工作；另一方面，行政復(fù)議申請人不服司法部行政復(fù)議決定而向國務(wù)院申請裁決時(shí)，亦是由該局負(fù)責(zé)承辦申請由國務(wù)院裁決的行政復(fù)議案件。而在地方，廣東全省各級(jí)政府在司法行政部門設(shè)置行政復(fù)議辦公室③，江蘇④、上海⑤則采取在司法局加掛“行政復(fù)議局”牌子的改革措施。即便如此，此類做法也是殊途同歸，本質(zhì)上仍屬于“一套班子，兩塊牌子”的合署辦公形態(tài)，實(shí)際上仍由司法行政部門具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。縱然在法律意義上，司法行政部門是以本級(jí)政府名義辦理自己作為被申請人的行政復(fù)議案件，但是“縣官不如現(xiàn)管”的傳統(tǒng)認(rèn)知與樸素經(jīng)驗(yàn)，并無法打消公眾對(duì)該部門“自己做自己法官”的公正性擔(dān)憂，實(shí)際辦理案件的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是否具備應(yīng)有的“超脫性”恐將備受質(zhì)疑。

（三）“咨決兩難”：行政復(fù)議咨詢委員會(huì)所處的尷尬地位

在行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中后，行政復(fù)議（咨詢）委員會(huì)遂成為優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的輔助機(jī)制。在功能預(yù)設(shè)上，設(shè)立行政復(fù)議（咨詢）委員會(huì)的本意有二：一是力圖革除行政復(fù)議“審而不決、決而不審”的舊有弊端，二是通過適度引入“外部力量”以補(bǔ)強(qiáng)行政復(fù)議在專業(yè)性、公正性上的不足。此前地方改革試點(diǎn)建立的機(jī)制主要是行政復(fù)議委員會(huì)，但其職能定位也不盡相同，具體分為“意見咨詢型”與“自主議決型”兩類①。不過，《行政復(fù)議體制改革方案》明確要求，統(tǒng)一設(shè)立政府主導(dǎo)、多方參與的行政復(fù)議咨詢委員會(huì)，且僅負(fù)責(zé)向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提供部分案件咨詢意見。但問題在于，在行政首長負(fù)責(zé)制原則下，行政復(fù)議咨詢委員會(huì)意見的法律約束力受限，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人仍享有最終決定權(quán)。另外，從行政系統(tǒng)外部引入的“第三方力量”并不完全符合與當(dāng)事人雙方無任何關(guān)系的“中立性”要求，也未必具有更強(qiáng)的公眾性、專業(yè)性優(yōu)勢。即便如此，行政復(fù)議咨詢委員究竟能夠?qū)π姓?fù)議決定施加多大范圍、程度的正向影響力？畢竟，受制于時(shí)間成本、專家資源等客觀條件，并非所有行政復(fù)議案件皆可經(jīng)由行政復(fù)議咨詢委員會(huì)討論后提出意見。加之，定位于“政府主導(dǎo)”下的行政復(fù)議咨詢委員會(huì)機(jī)制，組成人員的產(chǎn)生與具體參與、運(yùn)作的程序自然亦由政府掌握“最終決定權(quán)”，因而其是否能提供公允意見仍存在疑問。

尤應(yīng)注意之處在于，專家輔助行政機(jī)關(guān)決策的機(jī)制早已有之，只不過具體形式與分布領(lǐng)域存在細(xì)微差別，故而行政復(fù)議咨詢委員會(huì)機(jī)制不免難以擺脫“新瓶裝舊酒”的嫌疑。因而，與其大費(fèi)周章地新設(shè)僅僅承擔(dān)咨詢功能的行政復(fù)議咨詢委員會(huì)，倒不如充分整合、挖掘利用政府法律顧問、政府咨詢委員等現(xiàn)有機(jī)制與資源，何況其實(shí)際約束并無本質(zhì)差異。如若一味追尋標(biāo)新立異，即便經(jīng)過此番折騰，行政復(fù)議咨詢委員最終恐怕也無法避免“淪為無效冗余、裝點(diǎn)門面式的制度改革”[12]（p156）。不過，就此認(rèn)為行政復(fù)議咨詢委員會(huì)應(yīng)由此轉(zhuǎn)為“自主議決型”機(jī)制的觀點(diǎn)也不可取。在改革試點(diǎn)階段，北京等部分地方政府曾原則上承認(rèn)行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議案件的最終議定權(quán)[13]（p27），意在促使其成為實(shí)際上的決策機(jī)關(guān)。學(xué)界亦有觀點(diǎn)予以支持：“復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定應(yīng)以行政復(fù)議委員會(huì)的裁決為基礎(chǔ)，一般情況下不得改變復(fù)議委員會(huì)的結(jié)論。”[14]（p20）但如此一來，不僅與行政一體原則、行政首長負(fù)責(zé)制相沖突，也必然會(huì)突破“權(quán)責(zé)一致”的行政法理。另外，期冀行政復(fù)議委員會(huì)承擔(dān)案件審理、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、制度建設(shè)等職能[15]（p20），也幾乎是將行政復(fù)議的法定職責(zé)整體外包，在此基礎(chǔ)上再造一個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)無異于構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的行政不作為，近乎成為“甩手掌柜”，而行政復(fù)議咨詢委員會(huì)似乎也難逃尷尬境遇。

二、相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革困境背后的邏輯癥結(jié)

行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中的功能期待一旦轉(zhuǎn)化為國家權(quán)力配置的“功能適當(dāng)”原則，其核心邏輯便在于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議權(quán)力運(yùn)行的“正確”與“高效”。行政復(fù)議權(quán)力的相對(duì)集中，在理論上可以一并實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行成本遞減與權(quán)力規(guī)模效益遞增，以此提高行政效能。但是，隱匿于當(dāng)前行政復(fù)議體制改革背后的邏輯癥結(jié)，使其偏離了上述理論預(yù)設(shè)軌道。

（一）“任務(wù)—機(jī)構(gòu)”功能適配性的偏差

近代以來的形式主義分權(quán)學(xué)說帶來國家政權(quán)組織體系的革命性變化，但這一理想模式并未得到嚴(yán)格貫徹。不同國家機(jī)關(guān)間的權(quán)力混合、交叉，權(quán)力運(yùn)行模式彼此相互借鑒，自由主義理想與復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的鴻溝，最終宣告該學(xué)說在當(dāng)代的破產(chǎn)。與此不同，功能主義進(jìn)路（functional approach）蘊(yùn)含“進(jìn)化式變遷”的理性因子，注重事物本身所肩負(fù)的任務(wù)，所欲求之意圖與目標(biāo)，進(jìn)而采取工具主義的社會(huì)政策路徑[16]（p85）。公法中的功能主義風(fēng)格受到社會(huì)實(shí)證主義、實(shí)用主義等思想影響，此種功能性進(jìn)路映射到國家權(quán)力配置領(lǐng)域，可被詮釋為強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力所帶來的功用與效率，國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)配置于最適合承擔(dān)它的組織機(jī)構(gòu)。德國學(xué)者康拉德·黑塞（Konrad Hesse）超越傳統(tǒng)權(quán)力分立理論，搭建起“任務(wù)—功能—機(jī)構(gòu)”的理論框架與邏輯鏈條[17]（p151-152）。由此，強(qiáng)調(diào)“適配性”的“功能適當(dāng)”理論巧妙地將權(quán)力配置問題與權(quán)力行使的“正確性”目標(biāo)連接起來。同時(shí)，從反面而言，該理論則要求“不適配的禁止”，并可進(jìn)一步延展出如下結(jié)論：國家或法律應(yīng)采取必要手段，祛除該組織機(jī)構(gòu)中有礙于其權(quán)力正確行使的不利因素，以求恢復(fù)“任務(wù)—機(jī)構(gòu)”功能相互適配的應(yīng)然狀態(tài)。

遵循上述理論邏輯，行政復(fù)議權(quán)力一旦集中于縣級(jí)以上地方各級(jí)政府，“那么這個(gè)機(jī)關(guān)就應(yīng)在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上不斷演進(jìn)，以符合履行此項(xiàng)職能的功能要求，使自己成為完成此項(xiàng)職能的功能最適機(jī)關(guān)”[18]（p298）。在起初的行政復(fù)議體制中，“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被部門化、碎片化，組織法上作為例外的部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在行為法上逐漸具有主導(dǎo)性的態(tài)勢”[19]（p382-383）。然而，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革所作出的努力，也未能就此實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)一開展行政復(fù)議工作的常態(tài)化，“部門主義”立法傾向所形成的彌散效應(yīng)，難以引起行政復(fù)議資源與行政復(fù)議權(quán)力的同向聯(lián)動(dòng)?！盀榱舜_保每一項(xiàng)任務(wù)都能得到與其特性相適配的恰當(dāng)圓滿的解決，這些機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)、組成與人員便更多需要滿足功能屬性的要求。”[20]（p37）可以說，正是政府在行政復(fù)議體制改革中的遲緩行動(dòng)與法律回應(yīng)的缺位，致使行政復(fù)議權(quán)力有效行使的科層體系構(gòu)造、內(nèi)部職能分工結(jié)構(gòu)及其基礎(chǔ)性資源保障等未能及時(shí)跟進(jìn)調(diào)整。因此，此次《行政復(fù)議法》之修訂試圖對(duì)此作出調(diào)適?！缎抻啿莅浮返?條明確要求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，根據(jù)工作需要保障辦案場所、裝備等設(shè)施。

（二）“組織法—行為法”銜接鏈條的脫節(jié)

“行政組織即是行政權(quán)力從抽象化為具體、從靜態(tài)轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)的載體?！盵21]（p96）此次改革，行政復(fù)議權(quán)力經(jīng)過集中后，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)較為復(fù)雜，既存在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，又包含組成部門。前者如改革后保留下來的國務(wù)院組成部門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，后者即為縣級(jí)以上地方政府司法行政部門，改革方案進(jìn)一步將其確定為本級(jí)政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)?！袄碚撋险J(rèn)為，組織法制度必然轉(zhuǎn)化為行為法制度?！盵19]（p36）然而，就形式維度而言，司法行政部門并不宜被稱為“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”；在實(shí)質(zhì)維度，由司法行政部門負(fù)責(zé)具體辦理行政復(fù)議案件亦在“組織—行為”邏輯上難以自洽。

首先，“機(jī)構(gòu)”在我國制度語境下存在兩種規(guī)范用法：一是在整體意義上的“體系性”概念，即各類國家機(jī)關(guān)的總稱；二是在個(gè)體層面上的“構(gòu)成性”含義，即某一國家機(jī)關(guān)包含的基本單元?！皣覚C(jī)構(gòu)是國家機(jī)關(guān)的組織體系，是一個(gè)整體性概念?！盵22]（p76）例如，《地方各級(jí)人民政府組織法》第四章第四節(jié)名為“地方各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置”。在行政主體理論中，亦存在“行政機(jī)關(guān)”與“行政機(jī)構(gòu)”之分，而行政復(fù)議機(jī)構(gòu)正是后者之意蘊(yùn)。原《行政復(fù)議條例》規(guī)定：“本條例所稱復(fù)議機(jī)構(gòu)，是指復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的負(fù)責(zé)有關(guān)復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)”；現(xiàn)行《行政復(fù)議法》則規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！鄙鲜雎氊?zé)規(guī)定正是基于行政復(fù)議機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”名義，遵循“組織法—行為法”的銜接邏輯。在此，僅僅作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政府法制機(jī)構(gòu)，具有相對(duì)單一、中立的地位，因而適合作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。

其次，司法行政部門本身即作為行政機(jī)關(guān)，在我國組織法上具有獨(dú)立法律人格和法律地位，這決定其并不適合在形式上成為行政機(jī)構(gòu)；由其代表各級(jí)政府行使行政復(fù)議的職權(quán)，更難以在公法理論上予以自洽解釋[23]（p46-47）。但2018年的國家機(jī)構(gòu)改革，將政府法制機(jī)構(gòu)并入司法行政部門，其負(fù)責(zé)的行政復(fù)議職責(zé)也一并由后者承擔(dān)。“機(jī)構(gòu)改革沖擊著現(xiàn)行行政復(fù)議的組織體系。”[24]（p84）“法制機(jī)構(gòu)—司法行政部門”這一組織結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，改變了司法行政部門的“組織法”地位，但卻未能改變由《行政復(fù)議法》確立的“法制機(jī)構(gòu)—行政復(fù)議”的“行為法”結(jié)構(gòu)。相較于原政府法制機(jī)構(gòu)，司法行政部門需同時(shí)實(shí)施行政許可、行政處罰等一般行政行為與相應(yīng)行政復(fù)議，“自我管轄”的抽象可能性隨之形成。此外，司法行政部門并非負(fù)責(zé)政府行政復(fù)議的專門職能機(jī)關(guān)，其在實(shí)體運(yùn)行上的真正依托是其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而該機(jī)構(gòu)與政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法律地位更不可等量齊觀。這一“組織法”上的差異也成為行政復(fù)議權(quán)集中后，行政復(fù)議人、財(cái)、物等必要資源難以得到實(shí)質(zhì)整合的重要原因之一。

（三）“公正—效率”價(jià)值取舍的難題

自改革伊始，行政復(fù)議（咨詢）委員會(huì)似乎便一直游離于獨(dú)立裁決機(jī)構(gòu)與輔助咨詢機(jī)構(gòu)之間，實(shí)則表明“公正”與“效率”二者價(jià)值導(dǎo)向的此消彼長。行政法學(xué)界在行政復(fù)議制度“司法化”與“反司法化”問題上，至今爭論激烈。行政復(fù)議體制改革理念雖時(shí)有搖擺，但總體而言，仍以“司法化”為邏輯主線。二者之爭，皆為矛盾表象，實(shí)質(zhì)上反映出行政復(fù)議制度“公正”與“效率”價(jià)值的內(nèi)在張力。行政性是“效率”的代名詞，而“司法化”往往意味著“公正”?！肮迸c“效率”的價(jià)值沖突，成為行政復(fù)議體制改革中難以定奪但又必須取舍的難題。

一方面，以提升機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與程序精細(xì)化為內(nèi)容的“司法化”，的確帶來行政復(fù)議公正性的提升，但卻不可避免損及、犧牲行政復(fù)議效率?！皼]有行政性，行政復(fù)議的優(yōu)勢將會(huì)蕩然無存?！盵15]（p16）與行政訴訟機(jī)制截然不同，行政相對(duì)人之所以選擇行政復(fù)議，旨在以最短時(shí)間、最低成本、最具效率地尋求“實(shí)體正義”，是以“效率”為主要考量因素而作出的“理性經(jīng)濟(jì)人”（economic man）行為。另一方面，盡管行政性是行政復(fù)議的根本屬性，但裁決行政爭議的制度定位以及行政機(jī)關(guān)作為爭議當(dāng)事人的客觀事實(shí)，亦要求其具有一定程度的獨(dú)立性、中立性，這正是公正性所必需的要素?！皩?shí)踐證明，沒有相對(duì)獨(dú)立和統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，就難以作出公正的行政復(fù)議裁決，難以有效發(fā)揮行政復(fù)議制度的功能?！盵25]（p150）不過，部分實(shí)證研究所提出的針鋒相對(duì)的回?fù)粢彩志哂姓f服力?！霸诋?dāng)前糾紛解決機(jī)制中，案件的數(shù)量與機(jī)構(gòu)的所謂獨(dú)立性并不是正相關(guān)的?！盵26]（p21）

“公正”與“效率”存在“二律背反”，齊頭并進(jìn)未免過于理想化，非此即彼又容易演變?yōu)闃O端化。面對(duì)“司法化”的主流發(fā)展態(tài)勢，無視行政復(fù)議本身行政性的天然屬性，舍棄“效率”轉(zhuǎn)而執(zhí)著于“公正”，無疑屬于“自廢武功”之舉。故而，一種符合我國傳統(tǒng)中庸之道的行政復(fù)議體制改革“中間路線”已逐漸贏得各方青睞，有希望廣泛凝聚行政復(fù)議制度改革方向的普遍共識(shí)。在某種意義上，行政復(fù)議是“司法公正”與“行政效率”發(fā)生化學(xué)反應(yīng)之后所形成的“混合物”[27]（p52）。行政訴訟注重公正，行政復(fù)議則追求高效，但并不妨礙行政復(fù)議首先應(yīng)保證“最低限度的公正”[28]（p65），在此前提下提升行政復(fù)議效能?！拔磥淼男姓?fù)議應(yīng)當(dāng)重新樹立效率這一核心目標(biāo)，適當(dāng)弱化‘司法性’要求，回到復(fù)議的行政性本質(zhì)進(jìn)行制度建構(gòu)?！盵29]（p44）就當(dāng)前情況來看，行政復(fù)議（咨詢）委員會(huì)陷入前述“多此一舉”的尷尬處境，很大程度上是對(duì)“公正—效率”的價(jià)值取舍選擇難以作出決斷所致?；貞?yīng)“主渠道”的基本定位，在價(jià)值選擇方向上，我國行政復(fù)議制度改革的最終目標(biāo)，“應(yīng)是在保留行政復(fù)議高效、便捷優(yōu)勢的同時(shí)，按照程序正義的基本要求改造復(fù)議程序，以保證復(fù)議審理活動(dòng)的公開性和公正性”[30]（p14）。

三、相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革困境的消解策略

在我國推進(jìn)“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的發(fā)展背景下，當(dāng)前相對(duì)集中復(fù)議權(quán)的功能性困境或可歸結(jié)為行動(dòng)目標(biāo)上的方向迷失。就我國當(dāng)前改革的指導(dǎo)理念而言，“行政體制改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府”[21]（p118）。故而，消解上述困境的對(duì)應(yīng)之策應(yīng)當(dāng)是以“優(yōu)化服務(wù)”作為改革理念，積極調(diào)整行政復(fù)議組織機(jī)構(gòu)，提升行政復(fù)議程序效率，并完善行政復(fù)議立法以固化改革成果。

（一）設(shè)立行政復(fù)議局：行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立化改造

其一，行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中改革應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“央地聯(lián)動(dòng)”，并由各級(jí)政府單獨(dú)設(shè)立行政復(fù)議局作為其直屬機(jī)構(gòu)，由其專門行使行政復(fù)議權(quán)。一方面，為解決“自我管轄”困境而另在“行為法”上確立“上提管轄”或“異地管轄”規(guī)則[31]（p48），僅會(huì)徒增行政復(fù)議申請人的多重負(fù)擔(dān)，且難以觸及行政復(fù)議體制改革困境的邏輯癥結(jié)。另一方面，由國家機(jī)構(gòu)改革后重新組建的司法行政部門具體行使行政復(fù)議權(quán)，與我國現(xiàn)行的行政組織體系并不兼容。國家機(jī)構(gòu)設(shè)置以職能的科學(xué)配置為基礎(chǔ)，而是否科學(xué)則取決于其能否提高國家機(jī)構(gòu)效能。行政復(fù)議體制改革的取向應(yīng)當(dāng)是，“在行政系統(tǒng)內(nèi)尋求和實(shí)現(xiàn)裁決機(jī)構(gòu)的相對(duì)超脫和中立”[32]（p65）。行政復(fù)議局作為司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，賦予其實(shí)質(zhì)裁決權(quán)的重構(gòu)方案[33]（p68）并不符合行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立化、專業(yè)化的發(fā)展趨勢，也難以有效提升行政復(fù)議效能。因此，在“主渠道”目標(biāo)導(dǎo)向下，破解前述困境應(yīng)以“組織法—行為法”聯(lián)動(dòng)為關(guān)鍵，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)——行政復(fù)議局，由其專門承擔(dān)本級(jí)政府化解行政爭議的職能。同時(shí)，“相對(duì)獨(dú)立”介于“全面獨(dú)立”與“完全依附”的中間狀態(tài)，與行政復(fù)議權(quán)力“相對(duì)集中”追求的價(jià)值目標(biāo)相契合。就此而言，今后改革的理想模式或是將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)從司法行政部門中完全剝離，并對(duì)行政復(fù)議局內(nèi)部作出更為精細(xì)化的設(shè)計(jì)。

其二，行政復(fù)議局的統(tǒng)一設(shè)立，源自對(duì)我國本土治理實(shí)踐和改革經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)與適當(dāng)發(fā)展，具有改革正當(dāng)性。相較于行政復(fù)議（咨詢）委員會(huì)的“外部輸血”進(jìn)路，“行政復(fù)議局更具‘造血’功能”[34]（p93）。例如，以行政復(fù)議局為核心的行政復(fù)議體制改革從“義烏模式”發(fā)展為“浙江模式”①，并在實(shí)質(zhì)化解率、直接糾錯(cuò)率方面表現(xiàn)亮眼[35]，也不存在法律與體制上的障礙，具備可借鑒性?！靶姓?fù)議局在機(jī)構(gòu)定位上，為中立、超脫的行政糾紛審理機(jī)構(gòu)，先天具有獨(dú)立性的要義?！盵36]（p87）因此，在浙江義烏等地方自行探索設(shè)立行政復(fù)議局的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上予以提煉總結(jié)，未來統(tǒng)一設(shè)立的行政復(fù)議局應(yīng)當(dāng)直接隸屬于政府并單獨(dú)辦公。具體而言：首先，行政復(fù)議局的掛牌成立與實(shí)體化設(shè)置，將實(shí)現(xiàn)公民之于行政復(fù)議“了解—選擇—信任”的宣傳功效，屬于提升行政復(fù)議知曉率、選擇率與“找準(zhǔn)”“找對(duì)”行政復(fù)議機(jī)關(guān)最為見效的方式。在此方面，各級(jí)政府信訪局的設(shè)置與運(yùn)作可資類比。其次，行政復(fù)議局可消解此前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為司法行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而受到的人員編制、財(cái)政保障、辦公條件等限制，有助于從實(shí)質(zhì)上整合行政復(fù)議資源，加強(qiáng)復(fù)議隊(duì)伍管理、履職監(jiān)督、專業(yè)化與規(guī)范化建設(shè)。再次，行政復(fù)議局在脫離司法行政部門后，其“自我管轄”問題也迎刃而解。最后，為落實(shí)“放管服”改革要求，行政復(fù)議局應(yīng)走出“政府大院”，凸顯“柔性化”“人性化”服務(wù)理念，落實(shí)“便民、為民”要求，積極推行“開門辦公”，專門設(shè)立行政復(fù)議受理窗口，或主動(dòng)融入政府政務(wù)服務(wù)中心，為行政復(fù)議申請人提供便利條件與規(guī)范指引。

（二）嵌入行政復(fù)議聽證程序：行政復(fù)議咨詢委員會(huì)功能的補(bǔ)強(qiáng)性實(shí)現(xiàn)

首先，在價(jià)值基礎(chǔ)上，行政復(fù)議咨詢委員會(huì)本身即蘊(yùn)含效率優(yōu)先的導(dǎo)向，至于其最低公正性保障，可借助行政復(fù)議制度的聽證程序予以實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)聽取當(dāng)事人陳述與意見，源于英國普通法上的“自然公正”原則，并經(jīng)歷了從司法程序向行政程序的拓展。英國法院一度認(rèn)為，該原則只適用于行政機(jī)關(guān)的司法行為或準(zhǔn)司法行為，以及行政程序中帶有司法性質(zhì)的行為[37]（p130-133）。不過，“自然公正”原則仍然催生了行政法中具有普適性的正當(dāng)程序原則。誠如凱爾森所言：“在行政機(jī)關(guān)的職能與法院的職能一樣的地方，行政程序事實(shí)上多少類似于司法程序。無論如何，有一種使行政程序類似司法程序的明顯傾向?！盵38]（p393）“行政復(fù)議是在行政一體化體制中的準(zhǔn)司法性的糾紛解決機(jī)制?！盵39]（p7）此次《行政復(fù)議法》修訂，主要內(nèi)容之一便是在行政復(fù)議程序上細(xì)化完善聽證制度。同時(shí)，或是為避免行政復(fù)議咨詢委員會(huì)在改革中的“尷尬地位”，《修訂草案》轉(zhuǎn)而將其“瘦身”為“行政復(fù)議委員會(huì)”，但并未改變其提供咨詢意見的功能定位?？陀^而言，此舉也并非治本之策。實(shí)際上，行政復(fù)議咨詢委員會(huì)完全可融入行政復(fù)議聽證程序，二者合而為一后既可增強(qiáng)其咨詢意見的公正性及其事實(shí)影響力、約束力，也可有效降低行政復(fù)議制度運(yùn)行成本。

其次，在具體理路上，行政復(fù)議咨詢委員會(huì)在名義上予以保留，但不再實(shí)際承擔(dān)案件咨詢職能，其成員以個(gè)人名義參與行政復(fù)議聽證。具體而言，其實(shí)施可行性與必要性包括：第一，在行為目的上，兩者均是行政復(fù)議機(jī)關(guān)為作出公正、合理決定而實(shí)施。第二，在行為屬性上，兩者同作為具體復(fù)議案件的審理方式，是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)聽取意見的行為。第三，在適用范圍上，兩者適用案件范圍高度重合，即重大、疑難、復(fù)雜的案件以及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要聽證的案件，因而并無必要單獨(dú)設(shè)計(jì)、分開實(shí)施。第四，在訴訟程序以及其他行政決定的聽證程序中，也存在類似做法①；專家當(dāng)場聽取當(dāng)事人陳述、質(zhì)證，有助于在清晰了解案件事實(shí)的基礎(chǔ)上提供準(zhǔn)確的法律意見。第五，聽證會(huì)專家發(fā)表的意見雖不具有法律上的最終決定效果，但與行政首長負(fù)責(zé)制兼容，也可形成類似法國行政訴訟中政府專員結(jié)論的影響力[40]（p500-507），增強(qiáng)行政復(fù)議決定公信力與“可接受性”。

最后，可最大限度利用政府法律顧問等現(xiàn)有資源，整合、簡化行政復(fù)議程序，因而具備靈活性、經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢，可進(jìn)一步提升行政復(fù)議效率。

（三）完善行政復(fù)議法：行政復(fù)議體制改革成果的立法確認(rèn)

一方面，《行政復(fù)議法》應(yīng)明確行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律地位，厘清其與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系。無論“行政復(fù)議局”是否直接表述于法律條款中，均無法否認(rèn)其作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的概念范疇與法律地位。不難發(fā)現(xiàn)，此次《修訂草案》對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的規(guī)范表達(dá)確有值得商榷之處。該草案未沿用此前司法部《征求意見稿》第5條的“概念性條款”表述，轉(zhuǎn)而使“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”直接地出現(xiàn)于第4條第2款中。質(zhì)言之，該款規(guī)定并未對(duì)“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”加以解釋性界定，未明確其與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系，這使得其法律地位呈現(xiàn)出不確定性。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“從法理的角度來看，除了各種行政復(fù)議文書以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出外，其余的有關(guān)行政復(fù)議職權(quán)的行使主體都應(yīng)該是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。”[23]（p55）但是，在《修訂草案》其他條款中，行政復(fù)議管轄、受理、審理以及作出相關(guān)決定的法定主體均為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。同時(shí)《修訂草案》第2條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，適用本法；第3條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)。照此邏輯，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)從“組織”與“職責(zé)”兩方面明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主體性地位，并規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，由其具體負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。此外，在我國憲制秩序下，上下級(jí)國家機(jī)關(guān)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系立基于主體的整體性，其情形存在于上級(jí)政府與下級(jí)政府、上級(jí)政府工作部門與下級(jí)政府工作部門、本級(jí)人民政府及其工作部門之間，并不存在行政機(jī)關(guān)某一內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間指導(dǎo)、監(jiān)督的憲法、法律空間。因此，在《行政復(fù)議法》建構(gòu)的行政復(fù)議指導(dǎo)與監(jiān)督制度中，當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)指導(dǎo)、監(jiān)督其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)②。

另一方面，《行政復(fù)議法》應(yīng)當(dāng)更新行政復(fù)議聽證程序規(guī)則，為行政復(fù)議咨詢委員會(huì)的嵌入提供兼容“接口”。具體有四：

第一，聽證范圍。基于制度成本考量，并非所有行政復(fù)議案件均適宜采取聽證方式審理。因此，《行政復(fù)議法》應(yīng)以《修訂草案》第47條為主體性規(guī)范，將聽證案件范圍限定為四種情形并細(xì)分為“應(yīng)當(dāng)”與“可以”兩類情形，同時(shí)對(duì)“重大、疑難、復(fù)雜”案件予以細(xì)化或典型列舉。

第二，聽證形式。為適應(yīng)現(xiàn)代“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展態(tài)勢，《修訂草案》第21條第2款明確規(guī)定，行政復(fù)議申請人可通過互聯(lián)網(wǎng)渠道提交申請。對(duì)此，聽證也可利用線上遠(yuǎn)程會(huì)議的形式舉行，如此亦能一并解決基層、偏遠(yuǎn)、落后地區(qū)專家資源不足、往來不便等問題。

第三，主體形態(tài)?！缎姓?fù)議法》應(yīng)明確行政復(fù)議咨詢委員會(huì)以“專家智庫”地位繼續(xù)保留，且原則上由政府法律顧問、政府咨詢委員等專家學(xué)者兼任其成員。行政復(fù)議咨詢委員會(huì)成員應(yīng)以個(gè)人名義參與聽證并發(fā)表意見，并限制其人數(shù)。

第四，法律效力?！缎抻啿莅浮返?8條第2款確立了“案卷排他性原則”，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政復(fù)議決定。就長期制度建設(shè)而言，若欲增強(qiáng)專家意見約束力，亦可通過行政慣例先行探索，其后進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)。

四、結(jié)語

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，行政體制改革“堅(jiān)持權(quán)隨事轉(zhuǎn)、編隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)”[41]?！爸髑馈钡哪繕?biāo)任務(wù)催生相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革，而改革不應(yīng)止步于權(quán)力集中，更應(yīng)關(guān)注組織機(jī)構(gòu)、人員編制、財(cái)政保障等權(quán)力正確行使的支撐性條件。同時(shí)，務(wù)必要將“放管服”改革的基本理念轉(zhuǎn)化為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)改革與體制完善的實(shí)際舉措，凸顯行政復(fù)議“公正高效、便民為民”的制度優(yōu)勢。為此，應(yīng)統(tǒng)一設(shè)立行政復(fù)議局，以此協(xié)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、行政復(fù)議咨詢委員會(huì)三者關(guān)系，并通過立法不斷優(yōu)化行政復(fù)議申請、審理、決定與執(zhí)行等各項(xiàng)程序和環(huán)節(jié)，以推進(jìn)行政復(fù)議體制改革與行政復(fù)議制度完善之協(xié)同發(fā)展與良性互動(dòng)。

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