從外包到內生驅動：鄉(xiāng)村產業(yè)振興的長效路徑研究

[摘 要]" “項目制”的資源配置邏輯是當前基層政府推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的重要遵循，而外包則是保障項目有效執(zhí)行的抓手。從制度、權力與文化角度分析鄉(xiāng)村產業(yè)外包的實踐基礎，探討鄉(xiāng)村產業(yè)振興從外包到內生驅動的內在邏輯能夠發(fā)現，外包執(zhí)行中發(fā)包方與承接主體間的目標差異往往導致農民難致富，產業(yè)鏈外延使農民難享產業(yè)增值收益，項目異化使精英俘獲了大量項目資源，而村莊權力固化則導致基層社會治理內卷。因此，需探索自主性治理，培養(yǎng)“農民CEO”和“中堅農民”，制定“公費農科生”計劃以構建能為農民利益服務的專業(yè)化團隊和“人才蓄水池”，實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興從外源驅動向內生驅動轉變，推進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的長效發(fā)展。

[關鍵詞] 鄉(xiāng)村產業(yè)振興；外包；農民CEO；中堅農民；內生驅動

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.03.010

[中圖分類號] F323" " " " " " " " " " [文獻標識碼] A" " " " " [文章編號] 1004-0544（2023）03-0099-09

基金項目：海南省基礎與應用基礎研究計劃（自然科學領域）高層次人才項目“海南自貿區(qū)（港）公共服務外包績效及其影響因素的實證研究”（2019RC201）。

作者簡介：楊寶強（1985—），男，管理學博士，海南師范大學經濟與管理學院副教授；鐘曼麗（1980—），女，管理學博士，海南師范大學經濟與管理學院副教授，海南省婦女/性別研究與培訓基地副主任。

一、問題提出與文獻回顧

產業(yè)是鄉(xiāng)村振興的經濟基礎，發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，不僅是實現農業(yè)發(fā)展、農民增收、縮小貧富差距的基礎，也是保障鄉(xiāng)村經濟可持續(xù)發(fā)展的動力源泉。2019年《國務院關于促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的指導意見》指出，“產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎，是解決農村一切問題的前提”。鄉(xiāng)村產業(yè)振興的關鍵在于持續(xù)、充盈的資金支持和人才供給，而這恰是大多數鄉(xiāng)村所不具備的，尤其是欠發(fā)達地區(qū)的農村。在這些地區(qū)，鄉(xiāng)村產業(yè)振興往往需要依靠政府財政支持或社會資本介入。但政府財政支持的鄉(xiāng)村產業(yè)多延續(xù)了項目化的資源配置邏輯，且追求“短、平、快”的效果，在資金投入上往往只注重前期投入而忽視后續(xù)資金、技術以及管理方面的扶持。社會資本參與鄉(xiāng)村振興是在政府財政補貼或優(yōu)惠政策的吸引下，以“公司+農戶”或“公司+合作社+農戶”的模式興辦一些農民參與度高、受益面廣的鄉(xiāng)村產業(yè)[1]（p107-115），從理論上講，在這種模式下農戶可得到穩(wěn)定收入，公司可以獲取利潤，村集體能獲得一定收入，基層政府也能完成考核任務。但實踐中，這種看似能實現“多方共贏”的產業(yè)模式卻并未走上預設軌道，反而面臨多種難題，加之缺乏有效的監(jiān)管和約束，往往在執(zhí)行中產生異化現象[2]（p114-137）。實際上，無論是政府的“項目制”還是社會資本介入形成的“公司+農戶”的產業(yè)發(fā)展模式，其運行中均存在“外包”取向，即將鄉(xiāng)村產業(yè)外包給公司、能人等主體，依托其具體操作產業(yè)運行[3]（p129-139）。由于農戶大多僅負責原材料生產，加之產業(yè)鏈向外拓展，大部分利潤并未留在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村依然缺乏內部“造血”功能。這些問題的根源在于鄉(xiāng)村內生動力匱乏。一方面，在產業(yè)發(fā)展缺乏內生動力的情況下，基層政府多傾向于通過外包打造一些短平快的“典型項目”；另一方面，由于經營管理能力不足，普通村民往往被限于產業(yè)鏈低端，難以獲取產業(yè)深加工帶來的利潤。因此，如何從鄉(xiāng)村內部培養(yǎng)能組織和整合生產要素、對接外部資源、專門為農民利益服務的專業(yè)化團隊，以保障鄉(xiāng)村產業(yè)長效運行，便成了一個亟須解決的問題。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，各地對鄉(xiāng)村產業(yè)振興進行了實踐探索，學界也開展了諸多研究，并取得了豐碩成果。一是鄉(xiāng)村產業(yè)振興的內涵與發(fā)展模式。鄉(xiāng)村產業(yè)振興應著眼于農業(yè)與農村發(fā)展，但又不能局限于此，應積極引入非農產業(yè)，達至產業(yè)構成的多樣性、產業(yè)內容的綜合性以及產業(yè)要素的整體性[4]（p89-95）。著力推動農業(yè)發(fā)展方式轉變，挖掘農業(yè)多功能性，擴大農業(yè)外延，延長農業(yè)產業(yè)鏈條，積極與城市市場對接，逐步形成布局科學的鄉(xiāng)村產業(yè)體系[5]（p5-11）。在產業(yè)發(fā)展模式上，細分第一產業(yè)，并與第二和第三產業(yè)融合，形成新的產業(yè)形態(tài)。從融合維度看，包括“基于產業(yè)鏈縱向一體化形成的第一產業(yè)向二三產業(yè)延伸的外向型融合和基于農業(yè)內部的多功能性開發(fā)致使第一產業(yè)擴容形成‘農業(yè)二三產業(yè)化’的內源型融合”[6]（p170）。二是鄉(xiāng)村產業(yè)聯合體。產業(yè)化聯合體是“以市場為導向，龍頭企業(yè)為核心，傳統(tǒng)農戶、專業(yè)大戶和家庭農場為基礎，專業(yè)合作社為紐帶的產工貿及社會服務一體化的新型農業(yè)經營組織形式”[7]（p62）。與龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農場及大戶的“理性經濟人”取向不同[8]（p153-160），聯合體通過互利加約束的方式，構建了增強互信互利的內生機制，明晰權責分配關系，進而形成降低交易成本的合作機制[9]（p38-44）。憑借“交易費用降低+資源配置優(yōu)化”的縱向優(yōu)化，“經營規(guī)模擴大+市場地位提升”的橫向提升，以及組織創(chuàng)新等實現了資源要素整合、交易費用節(jié)約和市場勢力重塑等諸多績效[10]（p1-9）。三是數字技術與鄉(xiāng)村產業(yè)振興。數字技術為鄉(xiāng)村產業(yè)振興提供了全新的技術工具和多維度的實現空間[11]（p152-158）?！凹铀倭伺c經濟社會各領域的深度融合，驅動農業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)的數字化轉型升級?！盵12]（p48）“從產業(yè)關聯和產業(yè)融合兩個方面推動鄉(xiāng)村產業(yè)新舊動能轉換，實現鄉(xiāng)村產業(yè)高質量融合發(fā)展?！盵13]（p30）實踐中，將數字技術的賦能優(yōu)勢與當地產業(yè)的比較優(yōu)勢相結合，能有效促進農村一、二、三產業(yè)融合，催生鄉(xiāng)村產業(yè)的新業(yè)態(tài)和新模式[14]（p190-200）。如以數據和信息為核心的精準農業(yè)模式，以信息網絡為載體的訂單農業(yè)模式，基于大數據和信息技術的農業(yè)保險決策管理模式，以云計算為依托的多位一體智慧農業(yè)模式等[15]（p118-129）。

學者們從不同視角研究鄉(xiāng)村產業(yè)振興，發(fā)掘了諸多成功案例和創(chuàng)新模式，但還存在一些問題有待進一步研究。一是已有研究在鄉(xiāng)村產業(yè)融合、鄉(xiāng)村產業(yè)聯合體以及數字技術賦能鄉(xiāng)村產業(yè)振興等方面，均是從外部探索如何借助合理的模式、技術等實現鄉(xiāng)村產業(yè)的融合與發(fā)展，忽視了鄉(xiāng)村社會結構的微觀層面，即在外部因素推動下，農民是否有能力對接各項鄉(xiāng)村產業(yè)并經營與管理產業(yè)，農民是否是產業(yè)外包的主要受益者，產業(yè)形成的利潤是否能留在當地。二是已有研究多從他者角度分析鄉(xiāng)村產業(yè)應如何振興，實踐中也多以項目方式將產業(yè)外包給公司或大戶，農民則成了鄉(xiāng)村產業(yè)振興的“旁觀者”或被動參與者。本研究將構建框架，回答和解決上述問題，探索鄉(xiāng)村產業(yè)外包的實踐基礎，分析其引發(fā)的意外后果。研究強調鄉(xiāng)村產業(yè)的有效運行必須嵌入當地社會結構，與農民對接，培養(yǎng)為農民利益服務的專業(yè)化團隊，實現鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展從外源驅動向內生驅動的轉變。

二、框架構建：鄉(xiāng)村產業(yè)振興從外包到內生驅動的內在邏輯

在鄉(xiāng)村產業(yè)振興中采用外包既是推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的重要抓手，也是致富的重要途徑。后文將從制度、權力和文化角度分析鄉(xiāng)村產業(yè)外包的實踐基礎，以外包過程中的目標沖突為切入點，分析鄉(xiāng)村產業(yè)外包引發(fā)的多重意外后果。為保障鄉(xiāng)村產業(yè)的長效運行，需培養(yǎng)能為農民利益服務的專業(yè)化團隊，形成鄉(xiāng)村產業(yè)振興的內生動力（圖1）。

為推進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，上級政府往往會通過項目制方式來調動基層政府，使得動員方式從“層級動員”轉向“多線動員”，并借此集中資金管理權、特殊的人事安排權以及實行高效的動員程序[16]（p64-79）。在項目制運行方面，上級政府的資金下撥也主要以項目為載體，從而減輕因稅費改革而導致的地方財政問題，保障基層公共產品和服務供給。地方政府官員在政治晉升和財政資源的目標驅動下，也會競相申請各類項目[17]（p32-41）。

項目制為上下級政府之間提供了合作、共謀或者互倚的可能[18]（p28-33）。但在執(zhí)行中，層級政府受多種因素影響，在項目資源的分配上往往存在差異。同時，地方政府在獲取項目立項后，為保障按期完成往往將項目進行分解，通過行政手段向基層政府“發(fā)包”?；鶎诱疄楸Ｕ享椖堪雌谕瓿桑矊⑵渫獍o公司或鄉(xiāng)村精英。而鄉(xiāng)村人才匱乏的狀況，稅費改革后基層組織結構的變化以及村民對這一方式的認同也為外包的實施奠定了基礎。然而，公司或鄉(xiāng)村精英與政府目標的差異會引發(fā)項目執(zhí)行異化，偏離政府初衷。一方面導致農民致富困難，另一方面鄉(xiāng)村干部、精英、大戶、能人等在承接項目的同時也極易形成利益聯盟，進而把控鄉(xiāng)村權力，引發(fā)基層治理問題，影響鄉(xiāng)村產業(yè)振興的可持續(xù)推進。因此，鄉(xiāng)村產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展必須要將農民作為產業(yè)振興的主體和產業(yè)利益的主要獲得者，培養(yǎng)農民自己的服務團隊，逐步改變鄉(xiāng)村產業(yè)的承接主體，提升產業(yè)發(fā)展的內生動力。

三、制度、權力與文化：鄉(xiāng)村產業(yè)外包的實踐基礎

鄉(xiāng)村產業(yè)振興過程中外包的產生有其復雜的背景，既與農民經營管理能力匱乏以及自保邏輯相關，也與農業(yè)稅取消后村莊權力真空、地方政府對能人和大戶的認同相連，即產業(yè)外包在鄉(xiāng)村有著深厚的制度、組織和文化基礎。

（一）人才匱乏：鄉(xiāng)村產業(yè)外包的現實基礎

農民是鄉(xiāng)村振興的核心主體，其主體性作用發(fā)揮也是保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的基礎。無論是何種類型的鄉(xiāng)村產業(yè)，均離不開人才支撐，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展必須要打造一支結構合理、素質優(yōu)良、能力突出的人才隊伍，需要形成一大批有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業(yè)農民[19]（p112-115）。但由于城鄉(xiāng)二元結構的存在，農村青壯年大量流入城市，有調查顯示，“在5年多的精準扶貧第三方評估中發(fā)現，高中以上學歷和具備一技之長的農民幾乎都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)或務工”[20]（p107）。農業(yè)從業(yè)者多是留守老人或婦女，即使參與農業(yè)合作社或其他產業(yè)，也主要從事一些缺乏技術含量的低端工作。李小云在云南河邊村的調研也顯示，在政府和社會資本支持下，該村雖然依托當地資源打造了鄉(xiāng)村產業(yè)新業(yè)態(tài)，但產業(yè)運營卻陷入村民不懂經營的窘境[21]（p36-41）。因此，當面臨資源下鄉(xiāng)，在農村主體對接困難以及政績考核等多重因素的疊加下，基層政府將產業(yè)外包給公司、大戶和能人等便成了較為合理的選擇。

（二）資源的項目化：鄉(xiāng)村產業(yè)外包的制度基礎

農業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村治理走向“供給式整合”的道路，“項目”成為國家扶持鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源配置方式[22]（p54-68）。隨著項目制的發(fā)展，資源下鄉(xiāng)時基層政府也開始作為“發(fā)包方”以項目制的形式提供公共服務[23]（p147-158，176）。目前，“項目制”仍是鄉(xiāng)村振興資源下沉、促進鄉(xiāng)村發(fā)展的重要制度載體，各地鄉(xiāng)村產業(yè)振興的實踐也體現了項目化的國家資源配置邏輯[24]（p23-33）。《全國鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2025年）》指出，到2025年，要實現鄉(xiāng)村產業(yè)體系健全完備，鄉(xiāng)村產業(yè)質量效益明顯提升，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展內生動力持續(xù)增強[25]。在這一時間限制下，項目制便成了基層政府發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)的重要抓手。但項目制本身總是嚴格遵循“一事一議”“?？顚ｍ棥钡脑瓌t，由于地方事務的綜合性，任何一項公共事務的拓展都連帶著其他事務的規(guī)劃和安排[26]（p113-130），即項目制的管理機制與鄉(xiāng)村具體產業(yè)的銜接存在偏差，項目的有效運行不得不依賴大戶或能人的支持。此外，政府的資源輸送雖為鄉(xiāng)村產業(yè)立項提供了支持，但項目執(zhí)行過程中往往會產生大量的融資需求，普通村民又不具備融資能力，此時公司、大戶或鄉(xiāng)村能人的經濟實力和人際關系則可滿足這一需求。

（三）基層權力懸浮：鄉(xiāng)村產業(yè)外包的組織基礎

基層權力懸浮意味著國家意志和權力在基層受阻，不能有效深達基層，從而影響國家對基層社會的管理與服務職能[27]（p27-30）。農村稅費改革通常被認為是權力懸浮的導火索，稅費改革的實施使基層政權財力大幅減弱，甚至出現財政困難，獲取局部利益或個人利益的可能性降低。在缺乏利益驅動的情況下，部分基層工作人員面對應盡之責產生消極情緒，對上級政府指派的任務常常是消極對待或變通執(zhí)行?；鶎诱嘁蛉狈骝寗佣l(fā)脫離其服務的主體，懸浮于鄉(xiāng)村社會。隨著稅費改革的持續(xù)推進，國家權力也逐漸退出鄉(xiāng)村，村集體功能逐漸弱化，村民委員會主任往往身兼多職。鄉(xiāng)村公權力的衰弱也為個體“私權”的發(fā)展創(chuàng)造了條件，尤其是鄉(xiāng)村能人及身兼多職的村民委員會主任，他們或因經濟實力強或因權力加持，逐漸成為村莊中的“強勢者”。在一定程度上，鄉(xiāng)村組織結構的變化為產業(yè)外包提供了組織基礎，鄉(xiāng)村能人或村民委員會主任也多是鄉(xiāng)村產業(yè)外包的主要承接者。

（四）觀念認同：鄉(xiāng)村產業(yè)外包的文化基礎

隨著市場經濟的發(fā)展和基層民主的推進，鄉(xiāng)村能人逐漸登上村民自治舞臺。一般來說，這些鄉(xiāng)村精英的知識、技術、溝通等綜合能力較強，經濟資源及社會資本豐富，具備帶領鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展及回饋鄉(xiāng)村的能力[28]（p72-80），這也為其獲得群眾認同奠定了基礎。由于具備良好的群眾基礎、較強的溝通協調能力以及政策理解能力，這些鄉(xiāng)村精英也容易成為村民代表與政府溝通，進而承接政府外包的項目，成為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展帶頭人。此外，產業(yè)項目進村后，項目運行的各個環(huán)節(jié)也存在大量的溝通協調工作，普通村民因缺乏公信力和權威性難以勝任，鄉(xiāng)村精英在這一過程中則能被認可和接受。同時，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展各環(huán)節(jié)所需的人力、管理、技術和維護等無法僅靠外部支持，鄉(xiāng)村精英能憑借自身的群眾基礎和動員能力為產業(yè)發(fā)展提供所需資源。實際上，越是在欠發(fā)達的農村地區(qū)，群眾對鄉(xiāng)村精英的認可越明顯，在產業(yè)項目具體執(zhí)行過程中，他們往往承擔大量的溝通和聯結工作，為項目推進發(fā)揮了利益共同體建構的作用[28]（p72-80）。

四、目標沖突：鄉(xiāng)村產業(yè)外包的多重意外后果

為推進鄉(xiāng)村振興，國家將大量資源輸入鄉(xiāng)村，以期通過產業(yè)振興實現鄉(xiāng)村經濟的可持續(xù)發(fā)展，但基層組織缺位和農民自身的能力限制卻影響了資源的承接[3]（p129-139）。產業(yè)外包由于在鄉(xiāng)村具有相對穩(wěn)定的制度、組織和文化基礎而成為政府推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興的重要抓手。公司、大戶、村干部等因在經濟能力和身份上較普通村民更具優(yōu)勢而成為外包的首選對象。然而，這些主體與鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的目標偏差及自利趨向也容易使其在產業(yè)管理及利潤分配等環(huán)節(jié)支配或侵占農民利益，進而引發(fā)多重意外后果。

（一）目標偏差：承接主體逐利性與農民致富的沖突

鄉(xiāng)村產業(yè)振興的目標是在發(fā)展農業(yè)、農村的同時保障農民致富。鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展不是一蹴而就的，也不能僅讓少部分人受益，而是要充分保障農民的主體地位。但作為鄉(xiāng)村產業(yè)振興的推進主體，各基層政府官員的任期是有限的，當有限的任期與鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的長期性相遇，他們往往會將產業(yè)振興的項目外包出去[29]（p159-164）。由于大部分農民缺乏經營管理能力，一些能夠正確判斷政府行動意圖且具備經營管理能力和風險規(guī)避能力的承包者往往成為政府的首選[30]（p30-34）。作為理性的經營主體，對利潤的追求是其終極目標，政府和承包主體間的目標差異往往會誘發(fā)委托代理風險和承包主體的機會主義行為。在產業(yè)運行中，收益主體主要是公司、大戶或能人，農民既沒有機會分享鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展帶來的利益，也無力與精英爭奪項目承包權[31]（p187-192）。一方面是公司、大戶、能人追求短期可見的經濟效益，另一方面是基層政府追求可視化效果，農民的長遠生計和致富目標則容易被忽視。當承包主體的短期利益遇上農民的長遠生計，強勢一方往往會將自身意圖強加給弱勢一方。農民作為弱勢方被裹挾進強勢方承包的產業(yè)中，當這些產業(yè)完成“歷史使命”，政府后續(xù)補貼中斷，諸多經營問題逐漸浮現，農民亦難以實現致富目標。

（二）產業(yè)鏈外延：農民難享產業(yè)增值收益

構建穩(wěn)定可持續(xù)和高增值率的產業(yè)鏈是保障產業(yè)有效運行的基礎。長期以來，因缺乏必要的產業(yè)鏈保障，農村小農經營特征明顯，加之對市場需求了解不足，農民僅能以較低價格出售初級農產品，收入難以提高。為推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，基層政府通過產業(yè)外包形成了“公司+農戶”“農業(yè)合作社+農戶”等鄉(xiāng)村產業(yè)振興模式。但從實效來看，這類模式在產業(yè)鏈方面呈現出外延趨勢，即作為產業(yè)依托的鄉(xiāng)村只是提供初級原材料，深加工和銷售則在外地。如海南的檳榔，產地主要集中在萬寧市和周邊市縣，但檳榔的深加工和營銷等則主要集中在湖南省。在這一過程中，海南農戶僅能出售初級檳榔果，與檳榔相關的產業(yè)增值收益則與產地無關。某種程度上，產業(yè)若要可持續(xù)發(fā)展，在其發(fā)展的初級階段，產業(yè)鏈必須要能維持在當地[32]（p143-150）。2021年中央一號文件也指出，“依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源，打造農業(yè)全產業(yè)鏈，把產業(yè)鏈主體留在縣城”[33]，旨在把就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會和產業(yè)鏈增值收益更多留給農民。但在“公司+農戶”的產業(yè)模式下，農民往往處于弱勢，根本無法與公司就利益分配進行談判，加之深加工產業(yè)鏈不在當地，農民也難以分享產業(yè)增值帶來的收益。

（三）項目異化：精英俘獲項目資源

鄉(xiāng)村產業(yè)振興的關鍵是要因地制宜，把握區(qū)域間的差異性，依托本地資源優(yōu)勢，注重產業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性和產業(yè)間的協調性。然而基層政府或因政績考核壓力或因鄉(xiāng)村經營人才不足等，往往選擇那些見效快、容易出政績的產業(yè)，并以項目形式外包給公司、大戶或能人。這些主體雖具備資源匹配上的優(yōu)勢，也更符合基層政府限期完成上級考核的現實需要[34]（p113-121），但在自利動機驅使下，往往導致項目執(zhí)行異化。以劉升在河北某村的調研為例，該村地處黃土高原邊緣，氣候干旱，缺乏農業(yè)用水，村支書憑借村干部身份參與了機井的開發(fā)建設，又借助這一身份使自己和妹妹獲得了三口機井的經營管理權，并在農產品價格上升時將水費從8元/小時迅速漲到30元/小時，通過承包機井，村支書每年可從村民手中獲得數十萬元收入[35]（p25-30，137）。劉燕舞在貴州的調研也提供了類似案例，某村在政府資金支持下成立了竹鼠養(yǎng)殖合作社，并指派了一名村干部管理，村干部自家也養(yǎng)殖竹鼠，一段時間后，村干部自家的竹鼠長勢很好，而村里作為產業(yè)推動的竹鼠則不斷死亡，原因在于用來喂養(yǎng)村里竹鼠的飼料經常被“混用”到村干部家的竹鼠飼養(yǎng)中[32]（p143-150）。“公司+農戶”或“龍頭企業(yè)+合作社+農戶”產業(yè)經營的本意是借用公司或龍頭企業(yè)的經營管理經驗來幫扶鄉(xiāng)村產業(yè)，但運行中卻出現了異化。這些承包公司通常獲得了鄉(xiāng)村產業(yè)的大部分收入，而農民僅能獲取微薄收益。

（四）權力固化：基層社會治理內卷化

大戶、能人承接鄉(xiāng)村產業(yè)項目，在獲取大量利潤的同時也鞏固了在村莊中的地位，并逐漸形成利益聯盟。在村委會選舉時聯盟成員往往會相互支持以保證精英身份的穩(wěn)定，進而形成對村莊權力的把持。這些精英通過對鄉(xiāng)村產業(yè)的把控，不斷鞏固權力，逐漸由地方上掌握政治、經濟和社會資源的資源綜合體，演變成地方社會中的壟斷性力量[35]（p25-30，137）?；鶎诱畬︵l(xiāng)村資源的輸入也需依靠這些精英的配合，而精英在這一過程中會持續(xù)侵占政府資源。在鄉(xiāng)村精英的介入下，政府的資源輸入并未帶來基層治理效果的顯著改善，公司、大戶、能人反而會俘獲項目資源，并圍繞基層利益資源的分配形成一個利益鏈條，普通村民則被排斥在利益鏈條之外，致使鄉(xiāng)村社會治理失序，導致基層治理的內卷[36]（p155-162）。

五、從外源驅動到內生驅動：鄉(xiāng)村產業(yè)振興的長效路徑

立足當地特色、嵌入當地社會、對接當地農民是鄉(xiāng)村產業(yè)長效發(fā)展的關鍵。農民應是鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的主要參與者和受益者，而非旁觀者。鄉(xiāng)村產業(yè)外包及由此引發(fā)的意外后果既無助于鄉(xiāng)村產業(yè)體系的形成，也阻礙了共同富裕。因此，鄉(xiāng)村產業(yè)振興亟須培養(yǎng)一批能為農民利益服務的專業(yè)團隊，使農民成為產業(yè)主體；構建“人才蓄水池”彌補鄉(xiāng)村的人才短板，實現鄉(xiāng)村產業(yè)由外源驅動向內生驅動轉變，保障鄉(xiāng)村產業(yè)的長效發(fā)展。

（一）探索自主性治理：激活農民參與的主體意識

鄉(xiāng)村產業(yè)振興中因外包而引致的多重意外后果，表面上看是上下級間“委托—代理”關系“失靈”，本質上則是對中央政府意愿的違背以及對民眾利益的侵害[34]（p113-121）。埃莉諾·奧斯特羅姆提出的“自主治理”是解決小規(guī)模公共事務治理難題的較優(yōu)選擇，自主治理在鄉(xiāng)村治理中討論的核心問題是如何避免治理主體逃避責任和在利益誘惑下發(fā)生機會主義行為，以保障公共利益最大化目標的實現[37]（p65-74）。一是完善制度供給。由上級政府構建鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的制度體系，充分考慮地方產業(yè)的特殊性，明確上級“發(fā)包”的制度規(guī)范，確保治理規(guī)則與地方實際相契合，清晰界定承包者的權責邊界。二是強化過程監(jiān)督，注重監(jiān)督結果執(zhí)行。探索自上而下多層次、常態(tài)化的“巡視巡察、紀檢監(jiān)察、跟蹤審計、定期通報”的“鏈式監(jiān)督體系”[34]（p113-121）。在產業(yè)外包的結果考核方面注重實際效果，如是否真正帶動了農民致富，是否建立了相對完整的鄉(xiāng)村產業(yè)體系等，考核結果應及時公布，并嚴格執(zhí)行。三是激活農民在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中的主體性意識。首先，強調農民在產業(yè)運行的各個環(huán)節(jié)負有監(jiān)管責任，完善村規(guī)民約對鄉(xiāng)村產業(yè)運行的監(jiān)管，與正式監(jiān)管規(guī)則形成互補性鄉(xiāng)村治理制度體系。其次，細化鄉(xiāng)村產業(yè)運行中各環(huán)節(jié)，并公布執(zhí)行情況，尤其是財務狀況。再次，構建“線上+線下”全方位的信息網絡，提升產業(yè)發(fā)展的數字化水平，保障農民參與權。

（二）培養(yǎng)“農民CEO”：提升鄉(xiāng)村產業(yè)振興的內生動力

農民是鄉(xiāng)村產業(yè)振興的主體，也是鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的主要受益者，但鄉(xiāng)村產業(yè)的開發(fā)和運營，品牌的打造和推廣，如何與市場對接，如何開拓市場，如何進行財務管理，均需要專門人才，這恰是大多數鄉(xiāng)村所不具備的。而公司、大戶和能人因具備一定的經營管理能力往往成為政府產業(yè)外包的首選。在外包執(zhí)行中，政府雖有諸多嚴格的管理規(guī)定，但依然難以避免產業(yè)外包引發(fā)的諸多意外后果。因此，鄉(xiāng)村產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展必須要培養(yǎng)“農民CEO”，建立為農民利益服務的專業(yè)團隊，以保障產業(yè)利潤能最大程度地留在當地。一是地方政府制定制度化培訓計劃，此類培訓不同于短期的農技培訓，而要有專業(yè)的理論和實踐學習，培訓期限設置要長，保障農民真正掌握經營管理內核。在培訓人員的選擇上，可包括返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、本地畢業(yè)的大學生、合作社內部的年輕管理人員等，培訓費用可由地方財政制定專項計劃。在培訓內容設置上既要有基本的財務會計知識、經營管理知識和營銷知識，也要有具體的操作實踐。學員應到農業(yè)類企業(yè)中實地學習，并參與企業(yè)經營管理的各個環(huán)節(jié)，在培訓結束時統(tǒng)一進行理論和實踐知識考試，嚴肅對待考試結果。二是依托“知名企業(yè)+高?！遍_展專項培養(yǎng)計劃。目前中國農業(yè)大學已聯合騰訊開啟了“中國農大—騰訊為村鄉(xiāng)村CEO培養(yǎng)計劃”，采取“課程學習+村莊實訓+在崗鍛煉”的分階段多樣化培養(yǎng)方式，將視野開拓、技能訓練、實踐運用、基金支持、成果轉化融為一體①。通過該計劃能夠培養(yǎng)一批懂農村、會經營、具備一定數字素養(yǎng)的農村青年人才，以彌補鄉(xiāng)村的人才短板。

（三）培育“中堅農民”：提升農民現代化水平

在鄉(xiāng)村振興初期，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展尚未成熟，較難吸引大學畢業(yè)生和青壯年返鄉(xiāng)，但卻有這樣一批農村青壯年，他們留在農村承接進城務工農民的土地，形成了以適度農業(yè)生產規(guī)模為基礎的農民群體[38]（p114-120）。有學者稱其為“中堅農民”，即農戶中的青壯年農民通過各種獲利機會（如土地適度規(guī)模經營、開商店、當手藝工匠等）獲得不低于外出務工的收入，成為農村最為重要的中堅力量[39]（p1-6，131）?！爸袌赞r民”也是當前參與鄉(xiāng)村產業(yè)振興的核心力量。培育“中堅農民”，一是對其賦權，保障其主體性地位。在地方涉農政策制定前可通過座談、訪談等聽取“中堅農民”的意見或建議。積極探索“校地合作”模式，針對性地對“中堅農民”進行農技培訓，如湖南農業(yè)大學與溆浦縣的鄉(xiāng)村振興合作?；谠摽h產業(yè)優(yōu)勢，湖南農業(yè)大學針對性地為其培養(yǎng)新型職業(yè)農民和技術骨干。二是積極推進“中堅農民”參與鄉(xiāng)村治理。當前基層村干部隊伍老齡化趨勢明顯，且文化程度偏低，政策對接能力較弱，而“中堅農民”年富力強，文化程度也相對較高，對信息技術的接受能力強，應將其培育成為鄉(xiāng)村產業(yè)振興的重要支持力量。三是提升“中堅農民”的數字技能。首先，支持和鼓勵企業(yè)、互聯網公司參與數字鄉(xiāng)村建設，讓“中堅農民”全程參與，學習數字技能，提升數字素養(yǎng)。其次，發(fā)揮短視頻、電商等市場媒介和平臺的作用，把優(yōu)質的培訓資源及時推薦給“中堅農民”。

（四）制定“公費農科生”計劃：構建鄉(xiāng)村產業(yè)振興的“人才蓄水池”

“公費農科生”是借鑒“公費師范生”政策而提出的。即從農業(yè)類高校內部選擇部分專業(yè)，在課程設置、培養(yǎng)方式上匹配鄉(xiāng)村振興需求，制定“公費農科生”專項計劃，構建鄉(xiāng)村振興的“人才蓄水池”[40]。該計劃目前已在多個省份制定并實施，如山東農業(yè)大學2021年“公費農科生”計劃主要針對農業(yè)農技類專業(yè)，學生在?？擅鈱W費和住宿費，并享有每年4000元的生活補貼①。四川省制定了《鄉(xiāng)村振興急需緊缺專業(yè)大學本科生定向培養(yǎng)計劃實施方案》，計劃在2021—2025年招生1000人，實施范圍覆蓋88個脫貧縣。多年來鄉(xiāng)村因缺乏就業(yè)機會，青壯年不斷外流，農村大學生畢業(yè)后也多選擇留在城市，返鄉(xiāng)者極少。一方面在于鄉(xiāng)村就業(yè)和提升收入的機會較少，另一方面則是就業(yè)觀念的影響，尤其是農村大學生，以城市為中心的經濟和價值取向明顯。而“公費農科生”計劃無疑能為農村大學生提供較好的就業(yè)保障和價值實現。在實施過程中，可借鑒已實施地區(qū)的經驗，結合本地實際，多部門協同合作，由教育部門牽頭制定招生培養(yǎng)計劃，農業(yè)部門負責崗位落實，財政部門負責經費保障，組織部門負責編制規(guī)劃，共同保障“公費農科生”計劃的有效落實。

六、結語

產業(yè)發(fā)展是推動鄉(xiāng)村振興之道，缺乏產業(yè)振興，鄉(xiāng)村振興將失去發(fā)展的源頭活水。但在鄉(xiāng)村產業(yè)振興過程中，基層政府既面臨上級政府的考核壓力，又遭遇產業(yè)發(fā)展要素匱乏的情景制約。因此，將產業(yè)發(fā)展任務外包給公司、大戶、能人等便成了基層政府的理性選擇。這些鄉(xiāng)村產業(yè)外包的承接者通常擁有較強的經濟能力、豐富的市場經驗以及廣泛的社會關系網絡，而鄉(xiāng)村人才的匱乏、資源的項目化配置以及村民的認同等也為其承接政府外包的鄉(xiāng)村產業(yè)奠定了現實基礎、制度基礎和文化基礎。政府外包資源也呈現明顯的“精英化”邏輯：精英人物逐漸成為當地發(fā)展的標桿，精英主體和發(fā)包主體之間的默契互動逐漸加強，資源分配也逐漸傾向于這些精英群體[41]（p97-108，112）。但承接主體的自利傾向以及與政府的目標差異往往會引發(fā)諸多意外后果，既阻礙了農民致富，又導致基層治理的內卷。外源動力雖一定程度上有助于快速彰顯產業(yè)發(fā)展成效，但鄉(xiāng)村產業(yè)體系構建作為一個長期性、系統(tǒng)性工程，內生動力激活才是保障其長效運行的關鍵。因此，鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展亟須從外源驅動向內生驅動轉變，激活農民參與鄉(xiāng)村產業(yè)振興的主體意識，通過培養(yǎng)“農民CEO”，培育“中堅農民”，探索“公費農科生”計劃，構建為農民利益服務的專業(yè)團隊和鄉(xiāng)村產業(yè)振興的“人才蓄水池”。這樣一方面有助于保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的利潤能最大程度地留在當地，實現農民致富目標，另一方面也有助于彌補鄉(xiāng)村振興的人才短板。

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