垃圾分類政策下基層政府的治理邏輯

摘要：以Y市Z鎮(zhèn)為例，利用非結(jié)構(gòu)性訪談、參與觀察和文獻(xiàn)查閱相結(jié)合的方法，探究Z鎮(zhèn)基層政府執(zhí)行垃圾分類政策時的治理邏輯。結(jié)果表明，垃圾分類政策在Z鎮(zhèn)推行時存在政策宣傳缺位和操作性欠妥等問題，當(dāng)?shù)鼗鶎诱罁?jù)具體情況，通過轉(zhuǎn)移政策目標(biāo)、博取村民同情等方式靈活地解決問題并執(zhí)行政策。因此，基層政府進(jìn)行地方治理需要結(jié)合實(shí)際社會情境，切實(shí)從民眾視角出發(fā)，才能有效地執(zhí)行政策。

關(guān)鍵詞：基層政府； 治理邏輯； 政策執(zhí)行； 垃圾分類； 社會情境

中圖分類號：X799.3；C912.82" " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2023）06-0252-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2023.06.044 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

The governance logic of the grass-roots government under the garbage sorting policy：

A case study on Z Town， Y City

SHI Yu-hong， QI Di

（School of Public Administration， Hohai University， Nanjing" 211100，China）

Abstract： Using the example of Z Town in Y City， a combination of unstructured interviews， participant observation and literature review was used to explore the governance logic used by the grass-roots government in Z Town to implement waste separation policies. The results showed that there were some problems in the implementation of the garbage sorting policy in Z Town， such as lack of policy publicity and improper operation. According to the specific situation， the local grass-roots government flexibly solved the problem and implemented the policy by transferring the policy target and winning the sympathy of villagers. Therefore， the grass-roots governance needed to combine the actual social situation and start from the perspective of the people in order to effectively implement policies.

Key words： grass-roots government； governance logic； policy implementation； garbage sorting； social situation

垃圾分類政策是中國建設(shè)生態(tài)文明中的重要組成部分。自改革開放以來，由于城市化發(fā)展，人口增多，垃圾的產(chǎn)量也逐漸增多，政府意識到需要建立相關(guān)的法律法規(guī)來應(yīng)對“垃圾圍城”［1］。2017年是中國垃圾分類政策大范圍實(shí)行推廣的一年?！渡罾诸愔贫葘?shí)施方案》要求，規(guī)定在2020年底，全國所有直轄市、省會城市、計(jì)劃單列市及第1批生活垃圾分類示范城市在內(nèi)的46座城市的城區(qū)范圍內(nèi)率先實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，并要求形成可復(fù)制、可推廣的垃圾分類模式。但是，在垃圾分類政策執(zhí)行過程中，也存在政策“水土不服”的情況，特別是當(dāng)政策推行到基層時，會出現(xiàn)沖突和矛盾，其矛盾的緣起和解決的路徑有待探討。

因此，本研究著力探討了在執(zhí)行垃圾分類政策的過程中，基層政府和村民之間產(chǎn)生矛盾的原因以及政府緩和矛盾的治理手段和背后的治理邏輯，體現(xiàn)政策落地實(shí)施是基層政府和當(dāng)?shù)卮迕耠p方互動博弈的結(jié)果。

1 文獻(xiàn)綜述與研究設(shè)計(jì)

1.1 文獻(xiàn)綜述

政策執(zhí)行存在諸多的研究模型，學(xué)界普遍認(rèn)為，政策執(zhí)行的研究源于20世紀(jì)70年代，早期主要關(guān)注政策中的行動者，即政策的決策者和執(zhí)行者，由此形成自上而下和自下而上2種政策執(zhí)行的研究路徑［2］。自上而下的研究路徑主要將關(guān)注點(diǎn)放在政策的決策者，并要求決策者以一種客觀理性的視角去關(guān)注整個政策的流動和實(shí)行［3，4］，例如中國的行政包發(fā)制［5］、運(yùn)動式治理［6］和自上而下的“壓力型”體制等研究。而自下而上的政策研究路徑是站在價值理性的角度［7］，關(guān)注政策的執(zhí)行者。該視角認(rèn)為政策在執(zhí)行的過程中，執(zhí)行者可以能動地應(yīng)對上級政府的要求，特別是基層執(zhí)行者可以根據(jù)實(shí)際所處的情況靈活地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)?；鶎诱g的“共謀”現(xiàn)象［5］、選擇性運(yùn)作和變通執(zhí)行等都是關(guān)注執(zhí)行者的一系列行為和邏輯，并具有鮮明的“中國特色”。在這2種政策執(zhí)行的研究路徑之后，“整合-系落”的方式試圖彌補(bǔ)二者的不足，爭取站在更客觀整體的立場去概括政策執(zhí)行的現(xiàn)狀［8］。相對于此前靜態(tài)的自上而下或者自下而上的研究路徑，“整合-系落”的視角更強(qiáng)調(diào)動態(tài)研究，主要關(guān)注上級政府是否能夠充分利用現(xiàn)有的資源規(guī)劃政策的實(shí)施，也具體監(jiān)測下級政府執(zhí)行的情況，掌握下級政府在執(zhí)行政策時的結(jié)構(gòu)因素。該視角不再要求對政策主體有固定的預(yù)期，而是根據(jù)政策不同發(fā)展階段產(chǎn)生的不同模型加以研究與討論［7］。因此，在研究垃圾分類政策執(zhí)行時也可以考慮借鑒該視角，分析地方政府在執(zhí)行政策的不同階段的治理方式。

國內(nèi)的研究主要分析上下兩級政府在執(zhí)行政策時的治理方式和邏輯，具有獨(dú)特的研究內(nèi)涵。就行政體制而言，自上而下的“壓力型”［9］體制賦予了上級政府在推行政策時一定的能動性，要求下級政府集中各方力量和資源在指定時間內(nèi)完成某一任務(wù)［10］，有利于政策快速高效落地。也有諸多研究側(cè)重于下級政府，特別關(guān)注基層政府在政策執(zhí)行過程中靈活協(xié)調(diào)上級政府的指標(biāo)要求和基層實(shí)際情況的措施。有學(xué)者認(rèn)為地方政府通過行政性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、自由量裁和矛盾轉(zhuǎn)移等政策執(zhí)行偏差模型來應(yīng)對上級政府的政績考核［10］，其在執(zhí)行政策時會充分考慮其自身現(xiàn)有的資源和執(zhí)行時會面臨的阻力，各方平衡之后選出“最優(yōu)解”。但是大多數(shù)研究都是在重點(diǎn)闡述治理體系的同時，兼論了政策執(zhí)行的偏差，但未對政策本身的執(zhí)行過程和內(nèi)涵進(jìn)行分析。且大多將研究的重點(diǎn)偏向于中觀層面的政府行為［11］，而較少關(guān)注在新時代治理體系下，基層政府在執(zhí)行政策中的治理方法。在此基礎(chǔ)上，本研究將回歸到政策本身的內(nèi)容和推行邏輯，并試圖分析在鄉(xiāng)村的情境下，基層政府執(zhí)行政策的治理方式和村民之間的互動。

在中國的鄉(xiāng)土社會中，垃圾分類政策的執(zhí)行體現(xiàn)了基層治理和現(xiàn)代化政策之間的磨合。在中國競升錦標(biāo)賽的考核模式下，該政策作為銜接“十三五”和“十四五”發(fā)展規(guī)劃的重要環(huán)境政策之一，政策的完善和執(zhí)行情況對各省市級政府具有明確的政績考核意義，垃圾分類從以往“懸置”空中的象征性政策逐步成為生態(tài)文明建設(shè)中的主要對象和邁向新型城鎮(zhèn)化的重要指標(biāo)之一。但在垃圾分類政策實(shí)施過程中面臨著三大困境，即居民認(rèn)知和行動不足的困境、垃圾分類目標(biāo)與地方發(fā)展目標(biāo)沖突和垃圾處理的困境［12］，居民作為垃圾分類的主要參與者，其行為受個人認(rèn)知和態(tài)度、公共教育和宣傳、情景因素等影響［13，14］。尤其是當(dāng)該政策推行到公共意識不足、環(huán)境認(rèn)知不同的鄉(xiāng)村社會時，更加考驗(yàn)基層政府的管理水平?；鶎诱饕嫦虼迩f區(qū)域，作為國家政治體系的末梢，承擔(dān)著各類政策的實(shí)際推行，同時也面臨著鄉(xiāng)村生活中的基本秩序和人情約束，政府與村民的互動模式及其互動結(jié)果是構(gòu)成基層治理實(shí)踐的基本樣態(tài)［15］。在政策執(zhí)行的過程中，基層政府需要回應(yīng)村民對政策的具體需求［16］，另一方面，當(dāng)公眾不滿意基層政府的治理方式和能力時，也會采取相關(guān)的行動向其表達(dá)意見和想法，由此形成二者之間的互動。在當(dāng)前的治理體制下，基層政府將行政任務(wù)推行到具體村莊情境時，會產(chǎn)生政策“水土不服”的情況，在精力有限和任務(wù)繁重的雙重壓力下，基層政府和組織往往會策略性地回應(yīng)村民需求［17］，爭取最大可能地化解矛盾，推動政策落地。

1.2 研究設(shè)計(jì)

本研究在垃圾分類政策背景下，研究基層政府與村民之間的矛盾，以及二者之間矛盾協(xié)調(diào)，以此來展現(xiàn)向下維度治理過程中基層政府與村民的互動和博弈［18］。為體現(xiàn)政策落實(shí)到具體的村民和“被管理者”時的情景，拓展政策執(zhí)行的邏輯鏈條，本研究提出政策執(zhí)行中“上級政府—基層政府—村民”這一條線性的執(zhí)行軌跡和基層政府執(zhí)行過程中的兩個階段（圖1），采用訪談、參與式觀察和文獻(xiàn)查詢等方法，對Z鎮(zhèn)的基層政府在推行垃圾分類政策中的治理邏輯展開調(diào)研和分析。

第一階段（實(shí)線所示），在上級政府給予行政命令的情況下，基層政府為了保證政策的快速落地，在政策執(zhí)行的初期階段呈現(xiàn)“線性”的治理策略，即主要考慮如何盡快完成任務(wù)，而無法全面顧及到政策落實(shí)的具體社會情境。

第二階段（虛線所示），當(dāng)政策落實(shí)到具體的社會情境中，村民的反饋和對政策的不滿會在后期影響基層政府的治理邏輯?；貞?yīng)性治理是基層政府基于特定的社會情境和場合，面對村民的需求快速調(diào)整政策執(zhí)行的策略，同時還要保證政策的調(diào)整也能夠完成上級要求。村民對所處村莊中政策執(zhí)行的反饋是“新時代”下村民自治意識和政治參與的具體體現(xiàn)，敦促基層政府靈活性地執(zhí)行政策。

2 垃圾分類政策執(zhí)行的矛盾

2.1 垃圾分類政策實(shí)施的背景

調(diào)研地點(diǎn)所在的Y市于2019年中期就開始實(shí)行“撤桶入戶”的垃圾管理方式，具體為撤掉沿街的大桶垃圾箱，同時根據(jù)村民和商鋪的分布設(shè)立具體的垃圾分類運(yùn)輸線。根據(jù)發(fā)布的方案來看，該方案先選取主城區(qū)作為試點(diǎn)，并爭取在2021年底實(shí)現(xiàn)全市覆蓋。本次調(diào)研選擇了Z鎮(zhèn)作為調(diào)研地點(diǎn)，該鎮(zhèn)在2020年被列為“浙江省百強(qiáng)名鎮(zhèn)”，并成為此次Y市垃圾分類的農(nóng)村推行試點(diǎn)，目前其垃圾分類方案已經(jīng)在其所在行政區(qū)其他農(nóng)村地區(qū)開始交流借鑒。

2.2 政策宣傳不到位

垃圾分類是在中國城鎮(zhèn)化不斷深化和擴(kuò)展的過程中提出的，旨在提升城市的綜合管理能力，該政策依托城鎮(zhèn)居民較高的知識水平和較快的接受能力。但是當(dāng)其運(yùn)用到農(nóng)村地區(qū)時，則需要花費(fèi)較大成本去動員村民?；鶎诱谡邎?zhí)行初期采取的方式：先走宣傳的過場，推動政策落地，節(jié)省時間和資源。

Z鎮(zhèn)的這項(xiàng)垃圾分類政策，從制定到落實(shí)執(zhí)行，村民一直處于被通知、了解不全面的狀態(tài)。Z鎮(zhèn)首先撤除了之前發(fā)給每個村住戶的垃圾分類桶，其次要求每個村規(guī)劃運(yùn)行出一條垃圾分類“音樂車”運(yùn)行試點(diǎn)，試運(yùn)行一段時間后再在全村推廣，要求規(guī)劃路線將全村所有的住戶全部納入其中。在發(fā)布政策時，村民只是被告知要實(shí)行新的垃圾分類政策，而具體如何實(shí)施只是通過村民委員會的紙質(zhì)宣傳單了解，不少村民文化程度不高，紙質(zhì)宣傳無法達(dá)到預(yù)期效果，這種由上到下簡易的政策執(zhí)行方式在涉及村民每天生活中的必要環(huán)節(jié)時就顯得不合理?；鶎诱徒M織主導(dǎo)了垃圾分類“定時定點(diǎn)，撤桶入戶”的具體執(zhí)行，而忽略了讓村民真正地了解和接受該政策。

同時，基層政府和村民對垃圾分類中公眾參與之間存在著明顯分歧：基層管理人員認(rèn)為垃圾分類是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的重要一環(huán)，事關(guān)重大，村里美麗鄉(xiāng)村建設(shè)如果超額完成指標(biāo)則全村村民都可以共同享受榮譽(yù)，應(yīng)當(dāng)盡快落實(shí)。但在村民看來，垃圾分類只是給其帶來了很多的不便，相比較于“美麗鄉(xiāng)村”這個大而空洞的名稱，村民更關(guān)注自己日常生活的狀態(tài)，而習(xí)慣被政策打亂，有諸多不便，從而與基層政府產(chǎn)生沖突。

2.3 政策操作性欠妥

垃圾分類政策具體落實(shí)到基層時，往往存在著各種指標(biāo)的規(guī)定不適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣膶?shí)際情況。對于Z鎮(zhèn)來說，首先最要緊的就是垃圾分類車的安排。經(jīng)費(fèi)的緊張使得垃圾車運(yùn)行線路必須串聯(lián)起最多的住戶，從而導(dǎo)致垃圾投放點(diǎn)設(shè)置不合理，給村民帶來極大的不便。在遇到雨雪等天氣情況時，村民不得不分開多趟到指定地點(diǎn)投放垃圾，不僅耽誤了效率，特別是由于村中目前居住人口多為老人，也存在很大的安全隱患。

“撤桶入戶，定時定點(diǎn)”垃圾分類方式也限制了村民扔垃圾的時間。根據(jù)Z鎮(zhèn)的調(diào)研來看，垃圾運(yùn)輸線時間被分為兩個時間段：早上6：00—7：15，傍晚6：00—7：15。一條垃圾運(yùn)輸線被切分為好幾個站點(diǎn)，每個站點(diǎn)只停留大概10 min，這樣的安排給附近的村民增添了時間管理的壓迫感。垃圾分類時間點(diǎn)的安排與村民實(shí)際生活作息矛盾，村民早上忙于處理各種出行的瑣事和安排，傍晚又在外面工作，一旦錯過了倒垃圾的時間，垃圾不得不在家中滯留更久。雖然在村莊范圍內(nèi)街道整體看上去整潔、干凈，但其實(shí)是村民的生活被強(qiáng)硬地切割成破碎的片段，反映了垃圾分類這種常規(guī)化政策背后的具體操作性欠妥。

新政策目的在于替換以往大垃圾桶式的垃圾分類方式，培養(yǎng)村民養(yǎng)成分類的習(xí)慣，卻在實(shí)行期間一味地照搬內(nèi)容，并沒有考慮到Z鎮(zhèn)當(dāng)?shù)卮迕竦膶?shí)際情況，造成了Z鎮(zhèn)村民與基層政府之間深層的矛盾。當(dāng)一項(xiàng)提倡共同建設(shè)美麗家園的政策得不到居住在該家園中村民的認(rèn)可，只是徒增麻煩時，該政策的實(shí)行與推廣必然會遭遇較大的阻礙。

3 垃圾分類政策執(zhí)行矛盾的應(yīng)對策略

3.1 更改政策目標(biāo)

基層政府作為政策的接收者和執(zhí)行者，其在政策執(zhí)行過程中扮演著“代理人”的角色，上級政府作為委托方制定具體的目標(biāo)和政策方向“派發(fā)”給管理方中間政府，中間政府再委托給基層政府。在這一鏈條中，委托方更在乎政策的結(jié)果，因此“代理人”即基層政府為了保證政策的有效執(zhí)行，會適當(dāng)?shù)亍巴祿Q目標(biāo)”來達(dá)成上級政府的驗(yàn)收，同時也減少執(zhí)行過程中與地方民眾的矛盾［5］。

Y市出臺垃圾分類政策的目標(biāo)一級級地傳達(dá)到“代理人”基層政府時，其為了達(dá)到政策上“可觀的目的”，緩解與村民的矛盾而進(jìn)行了“概念偷換”。首先，在與村民的矛盾發(fā)生以后，Z鎮(zhèn)不再強(qiáng)制要求村民嚴(yán)格地按照垃圾分類投放，而是簡化為2個桶。這一目標(biāo)的簡化與Y市提出的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)存在沖突，村民們只是形式化地投放了垃圾，但是基層管理人員認(rèn)為這樣使得村民在倒垃圾時步驟更加快捷簡便，節(jié)約了村民的時間，更有利于政策的完成。更主要的是，基層管理人員將原本政策目標(biāo)——有效地實(shí)行垃圾分類更改為路上道路干凈，能選評“美麗鄉(xiāng)村”即可，即上級政府的目標(biāo)被置換成了符合所處社會情境的臨時目標(biāo)。同時基層政府適當(dāng)更改了上級政府規(guī)定的垃圾分類投放時間，靈活適應(yīng)了村民的日常生活作息，迎合了村民的生活需求。

當(dāng)委托人下達(dá)的政策接觸到實(shí)際的落實(shí)層面而產(chǎn)生脫嵌當(dāng)?shù)厍榫车那闆r時，基層政府工作人員則會根據(jù)實(shí)際情況巧妙地執(zhí)行政策，等到上級驗(yàn)收時，垃圾分類中最直觀的結(jié)果就是街道的整潔干凈，村民按時按點(diǎn)進(jìn)行垃圾投放，同時也解決了村民與工作人員執(zhí)行政策時產(chǎn)生的問題。

3.2 放權(quán)給基層委員會

基層政策執(zhí)行一直是中國政策研究中的重中之重。作為政策傳達(dá)和體現(xiàn)的末端，基層政策執(zhí)行既要求傳達(dá)上級的政策要求，同時也要做到因地制宜地執(zhí)行政策。為了解決與村民的矛盾，Z鎮(zhèn)基層政府將垃圾分類政策執(zhí)行的具體權(quán)力放權(quán)給基層組織，來推動政策順利執(zhí)行。

矛盾發(fā)生以后，Z鎮(zhèn)不再是統(tǒng)一安排各村的垃圾分類，而是允許村民委員會根據(jù)村里的具體情況去安排。因此，個別村里開始實(shí)行由村民委員會安排工作人員按照輪班制和垃圾運(yùn)輸車一起敦促村民垃圾投放。表面上是村民委員會安排工作人員根據(jù)表格每天檢查每戶村民是否進(jìn)行了垃圾投放，實(shí)際上是工作人員在村民來扔垃圾的過程中向其解釋基層工作的不容易，并通過與村民的人情交往促使村民放下對政策執(zhí)行的不滿。該方式不僅是在向村民表達(dá)政策的緊迫性和嚴(yán)肅性，其次也是向村民們表示在上級政府的指標(biāo)下，基層政府和村級工作人員對待工作的盡責(zé)和執(zhí)行政策的必要性。

有效地利用社會情境可以幫助基層政府解決政策執(zhí)行過程中的沖突。首先，在基層工作人員與村民之間，一方面是顧全雙方面子的問題，在人情社會里，村里都是互相熟悉和認(rèn)識的人，即使基層政府在垃圾分類的時間和地點(diǎn)上安排得有些不合理，但是村民仍然會遵守規(guī)則以示尊重，雙方不至于難堪；其次基層工作人員與村民實(shí)現(xiàn)了“共謀”，基層政府和組織將自己也弱化為一個不得不處理執(zhí)行政策的“弱勢者”，迎合了村民一直以來的心理，即上級政府有要求。該種治理方式將矛盾重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了更上層的政府，即村民心中多有不滿，考慮到基層工作人員的壓力和不得不執(zhí)行的無奈，也不會激化矛盾與沖突。

4 垃圾分類政策執(zhí)行中地方政府的行動策略與治理邏輯

4.1 應(yīng)對矛盾的行動策略

在調(diào)研過程中可以發(fā)現(xiàn)，Y市政府在來自上級的考核壓力和同級政府的競爭情境下，再加上本身要舉辦的大規(guī)模體育賽事等政治文化任務(wù)，要求垃圾分類政策在全市推行。本研究通過探究垃圾分類這種緊迫的常規(guī)政策，將政策執(zhí)行的鏈條拓展到基層政府和村民，關(guān)注彼此之間為了完成上級任務(wù)指標(biāo)產(chǎn)生的矛盾和解決路徑。基層政府和村民在政策執(zhí)行過程中存在不同階段的互動，構(gòu)建了Z鎮(zhèn)在環(huán)境政策下的靈活應(yīng)對措施，體現(xiàn)了基層政府在不同階段的執(zhí)行策略。

如表1所示，在第一個階段，政策執(zhí)行是單一線性的傳達(dá)過程。在官僚組織情境中，上級政府發(fā)布行政指令和考核要求，下級政府的工作會圍繞完成這些任務(wù)模式化展開。在垃圾分類這種具有政治要求和時間要求等雙重屬性的政策中，下級政府承受著更大的考核壓力和競爭指標(biāo)，因此基層政府前期為了盡快完成要求，其會希望盡快推動該政策的順利執(zhí)行，將垃圾分類政策的內(nèi)容和執(zhí)行方式都“原封不動”地傳達(dá)給村民。

第二個階段中，垃圾分類政策試圖“扎根”在小鎮(zhèn)具體的情景時，基層政府和村民之間的矛盾由此產(chǎn)生。政策的執(zhí)行需要依靠當(dāng)?shù)厣鐣榫持械纳盍?xí)慣和人情世故，在官僚情境下認(rèn)為能順利推行的社會政策，脫離了人情邏輯就產(chǎn)生了現(xiàn)代性和地緣性的強(qiáng)烈沖突，基層政府一方面在官僚組織情境中進(jìn)行周旋并爭取更多的自主權(quán)，另一方面則依托具體的社會情境制定相應(yīng)的對策來緩和與村民之間的緊張關(guān)系。在矛盾的解決過程中，基層政府以“代理人”的優(yōu)勢將垃圾分類政策的目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，同時向村民表達(dá)辛苦等方式體現(xiàn)了在基層中政策執(zhí)行者的靈活性，既可以在社會情境中應(yīng)對村民的矛盾，也可以在上級考核中“交差”。

4.2 情境下的地方治理

垃圾分類的政策在Y市要求快速落地執(zhí)行，表面上具有“運(yùn)動式”治理的特征，即由上級政府牽頭推行，集中大量資源達(dá)成目標(biāo)，但實(shí)質(zhì)上其內(nèi)核仍舊與“運(yùn)動式”治理不同。首先該類的“運(yùn)動式”常規(guī)政策往往存在觸發(fā)機(jī)制，即因?yàn)樯霞壵畨毫Α⑼壵偁?、學(xué)習(xí)或者強(qiáng)制等要求使得政策發(fā)布的主體在短時間內(nèi)快速推行該項(xiàng)政策。其次成立的垃圾分類小組并不代表在政策執(zhí)行之后就解散，回歸到原本的科層體制崗位，而是作為一個長效的政府部門運(yùn)作。最后垃圾分類政策是政策決策者發(fā)起并要求短時間內(nèi)快速取得效果，但其本身仍是常規(guī)政策，旨在改變居民的生活方式。因此，Y市的垃圾分類政策是由于“時間短、任務(wù)重”這一外在要求的約束而帶上了“運(yùn)動式”治理的色彩，并非屬于運(yùn)動式政策。本研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)“加急”的常規(guī)化政策落實(shí)到基層時，該類政策的“紅利”并未輻射到基層組織者和普通民眾，基層政府作為溝通雙方的中介，需要在解決矛盾和推動政策執(zhí)行中找到一個平衡點(diǎn)，既能完成上級的任務(wù)又能妥善處理與地方民眾的關(guān)系。

在“運(yùn)動式”常規(guī)政策的執(zhí)行過程中，基層政府的應(yīng)對邏輯并不能僅用主動或者被動來概括，而是一個“隨機(jī)應(yīng)變”的過程?；鶎诱枰媾R兩個不同情境，官僚組織情境和社會情境，根據(jù)不同情境施加的壓力來采取對應(yīng)的措施。當(dāng)官僚組織情境和社會情境給予基層政府的是“弱壓力-弱壓力”時，基層政府就會按照以往的運(yùn)作模式繼續(xù)依賴“慣性”運(yùn)作；當(dāng)是“強(qiáng)壓力-弱壓力”時，即上級政府施加壓力和行政指標(biāo)給基層政府，促使基層政府為了保證業(yè)績“運(yùn)動式”集中物力人力盡快完成任務(wù)；當(dāng)雙方情境給予是“弱壓力-強(qiáng)壓力”時，當(dāng)?shù)卮迕窠o地方政府施加了不少“輿情壓力”時，基層政府需要處理社會情境中事務(wù)，則會運(yùn)用“熟人關(guān)系”“賣面子”等方式擺平問題；但是當(dāng)兩者情境都給予到基層政府“強(qiáng)壓力”時，基層政府則需要綜合考慮行動策略，爭取在官僚組織情境中完成上級政府交代的任務(wù)，完成指標(biāo)性考核，同時也解決具體社會情境中的矛盾，采用政策創(chuàng)新或者合謀應(yīng)對來完成任務(wù)（表2）。

在實(shí)行垃圾分類政策的初始階段，基層政府起初主要為了完成上級的政策要求，其主要面對來自官僚組織情境中的“強(qiáng)壓力”。但是在推行的過程中和當(dāng)?shù)卮迕癞a(chǎn)生沖突，社會情境給予其“強(qiáng)壓力”，基層政府考慮因素又隨之改變，社會情境因素開始納入其中。基層政府的特殊性就在于其能夠與民眾產(chǎn)生直接和密切的聯(lián)系與互動，掌握政策執(zhí)行效果的“一手信息”和考慮民眾對政策的接納度，產(chǎn)生矛盾后，緩和并解決矛盾的手段也需要依靠特殊的地方情境，其背后的邏輯就是依托地方的社會情境，嘗試用非正式制度合謀應(yīng)對或者政策創(chuàng)新等方式來完成正式目標(biāo)。

5 小結(jié)

基層政府行動策略是為了緩和垃圾分類政策所引發(fā)的矛盾并推動政策落地，是實(shí)現(xiàn)基層治理目標(biāo)的手段，體現(xiàn)了基層治理的一個側(cè)面。在理解基層政府和組織的行為邏輯時，不僅要借助其推行的政策來理解其行為，還要關(guān)注其行為策略選擇背后的考慮。在該類政策的推行中，產(chǎn)生矛盾的原因是政策的目標(biāo)和執(zhí)行的手段打破了當(dāng)?shù)卮迕袢粘５纳罘绞?，使其難以理解和適應(yīng)?；鶎诱鳛檎叩耐菩姓吆兔癖姺从车淖钪苯忧?，其在處理矛盾時背后的邏輯是復(fù)雜和變化的?；鶎诱男袨椴粌H要考慮其在官僚體制中所處的位置，在體制末端擁有較多的政策執(zhí)行靈活性，同時也要關(guān)注其在社會情境中妥善處理與民眾關(guān)系的措施。

因此，垃圾分類政策下的地方治理不僅要考慮政策的特殊性，也要關(guān)注地方治理的社會情境，只有合乎地方實(shí)際和切實(shí)改善民眾生活，基層政策才能有效地執(zhí)行。

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收稿日期：2022-04-11

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（71804041）

作者簡介：施玉鴻（1998-），女，浙江杭州人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣h(huán)境治理、農(nóng)村社會學(xué)，（電話）15867196399（電子信箱）euniceyuhong@126.com；通信作者，亓 迪（1989-），女，山東萊蕪人，副教授，主要從事社會政策、兒童社會學(xué)研究，（電話）17712412105（電子信箱）qqddhhqq@163.com。