走向多元善治：我國大學(xué)內(nèi)部治理現(xiàn)代化的應(yīng)然樣態(tài)

【摘 要】 在中國式教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，以“一流化”為戰(zhàn)略導(dǎo)向的中國大學(xué)亟待發(fā)掘大學(xué)內(nèi)部治理能力的核心地位，尤其是理性審視作為治理單元的權(quán)力配置問題。目前，中國大學(xué)的內(nèi)部治理權(quán)力呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)失衡化、邊界模糊化、參與邊緣化的特征。從國際層面來看，英美大學(xué)的內(nèi)部治理權(quán)力功能的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐集中凸顯了“多元治理”民主化特征和“權(quán)力制衡”分權(quán)化特征。 “走向多元善治”將是中國大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力優(yōu)化的應(yīng)有之義，科學(xué)的權(quán)力配置、不同權(quán)力的多元共治、明晰的權(quán)力邊界、避免治理的脫序化乃是現(xiàn)代化大學(xué)內(nèi)部治理的必由之路。

【關(guān)鍵詞】 治理現(xiàn)代化；大學(xué)內(nèi)部治理；治理單元；權(quán)力；多元善治

【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003-8418（2023）03-0062-07

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2023.03.008

【作者簡介】 李奚溪（1988—），女，山東臨沂人，東南大學(xué)發(fā)展委員會秘書。

大學(xué)治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵是如何使得不同的大學(xué)治理權(quán)力和諧運(yùn)轉(zhuǎn)的問題［1］。我國高等教育的現(xiàn)代化進(jìn)程具有前所未有的時(shí)代性稟賦。究其機(jī)理，高等教育的現(xiàn)代化乃是借助打造世界一流大學(xué)的卓越品質(zhì)加以表征，而一流的內(nèi)部治理模式恰應(yīng)為該表征的精神基因，“一流大學(xué)建設(shè)底部厚重的不可逾越的操作性基礎(chǔ)， 對一流大學(xué)建設(shè)的得失成敗具有決定性的作用”［2］。國家層面“雙一流”建設(shè)的重磅文件《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》亦明確將“完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作為一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的重要改革任務(wù)”。因此，從大學(xué)內(nèi)部權(quán)力優(yōu)化的視角，探討一流大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)是我國高等教育治理理論和治理實(shí)踐的重要命題。

一、現(xiàn)實(shí)審思：我國大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力生態(tài)

權(quán)力是治理的基本單元，圍繞權(quán)力進(jìn)行優(yōu)化配置是大學(xué)內(nèi)部治理的核心要義。與其他組織形態(tài)不同，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的特征體現(xiàn)在各方利益相關(guān)者為代表的權(quán)力主體參與大學(xué)決策的過程之中。大學(xué)內(nèi)部治理的終極旨趣乃是“在大學(xué)內(nèi)部建立起一整套的權(quán)力利益平衡與制約機(jī)制”［3］。隨著我國高等教育管理體制改革的持續(xù)深入推進(jìn)，我國大學(xué)內(nèi)部權(quán)力日益呈現(xiàn)出政治、行政及學(xué)術(shù)三大權(quán)力互相協(xié)調(diào)配合的良好發(fā)展趨勢，但是在實(shí)際操作過程中也不可避免地存在關(guān)系失衡、權(quán)力配置不當(dāng)?shù)戎T多窠臼，具體包括政治權(quán)力與行政權(quán)力權(quán)責(zé)不明、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力邊界模糊、民主權(quán)力角色的形式化等。

（一）行政權(quán)力功能泛化與學(xué)術(shù)權(quán)力功能虛化

在當(dāng)前大學(xué)的內(nèi)部治理實(shí)踐中，由于缺乏內(nèi)部治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)的紓解，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力交錯雜糅，讓兩種權(quán)力類型在功能上未能發(fā)揮各自的治理能效。兩類權(quán)力形態(tài)的功能差異是大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織特性與科層組織屬性交織并存所致。行政權(quán)力的合法性來源于大學(xué)存在的科層制組織特征，其以提高大學(xué)效率為權(quán)力訴求，顯然有別于學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行邏輯。大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)作邏輯是高度契合大學(xué)組織的“松散性特征”［4］，讓學(xué)術(shù)自由得以被尊重，學(xué)術(shù)職業(yè)從業(yè)者可以相對自主地選擇學(xué)術(shù)關(guān)照的領(lǐng)域。這種自由客觀上提高了大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的創(chuàng)造力和競爭力。

一是大學(xué)行政權(quán)力的功能泛化。大學(xué)權(quán)力過分集中在行政系統(tǒng)之中，“機(jī)關(guān)化”的管理色彩過為濃厚。從各類不同培養(yǎng)層次的高校管理中都不難發(fā)現(xiàn)，行政管理往往給人一種凌駕于學(xué)術(shù)管理之上的感覺。通常來說，行政領(lǐng)導(dǎo)往往會以學(xué)術(shù)權(quán)威、學(xué)科帶頭人在學(xué)術(shù)組織中占有重要地位，學(xué)術(shù)委員會、教授委員會成員甚至成為行政領(lǐng)導(dǎo)干部的另一種組織身份，繼而導(dǎo)致行政權(quán)力的邊界范圍不斷延伸泛化，學(xué)術(shù)治理中的行政化傾向愈加凸顯。

二是學(xué)術(shù)權(quán)力的功能虛化。在高校中學(xué)術(shù)權(quán)力的存在是知識賦權(quán)而來的，而在實(shí)際運(yùn)行中科層制主導(dǎo)下的行政權(quán)力往往會對其造成沖擊。這一樣態(tài)集中表現(xiàn)為學(xué)術(shù)權(quán)力在關(guān)乎學(xué)術(shù)資源配置、學(xué)術(shù)規(guī)則制定等學(xué)術(shù)事務(wù)決策中存在權(quán)力薄弱甚至是局部權(quán)力真空的現(xiàn)象。大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力部門包括學(xué)術(shù)委員會、教授委員會、學(xué)位委員會等機(jī)構(gòu)，其作為學(xué)術(shù)權(quán)力實(shí)體的初衷與主旨乃是保證學(xué)術(shù)力量能夠因知識賦權(quán)而參與到內(nèi)部治理之中，以充分享有學(xué)術(shù)事務(wù)中的專屬決策權(quán)。實(shí)際情況則不然，高校在具體落實(shí)過程中轉(zhuǎn)而將以上學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)采用行政化方式進(jìn)行操作，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)因此而逐漸行政化，學(xué)術(shù)權(quán)力被架空，學(xué)術(shù)權(quán)力的行使空間受到抑制，逐漸淪為行政權(quán)力的附庸。

（二）邊界模糊化的政治權(quán)力與行政權(quán)力

政治權(quán)力和行政權(quán)力作為“制度化的權(quán)力”，是大學(xué)作為典型的科層制屬性的集中彰顯，更是大學(xué)作為科層制組織運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。校長作為大學(xué)行政方代表學(xué)校行使行政權(quán)力中往往出現(xiàn)兩種權(quán)力運(yùn)行邊界的模糊化。具體而言：從現(xiàn)實(shí)樣態(tài)上看，由于政治權(quán)力在內(nèi)部權(quán)力關(guān)系中處于核心地位，且和行政權(quán)力的高度一體化，導(dǎo)致政治權(quán)力具有包辦行政事務(wù)和學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力沖動，在權(quán)力運(yùn)行中容易誘發(fā)“以黨代政”“以黨代教”“以黨代民”［5］的現(xiàn)象。從運(yùn)行規(guī)則上看，校長作為大學(xué)行政權(quán)力方本身也是政治權(quán)力中的重要力量，政治權(quán)力向行政權(quán)力滲透，極易被政治權(quán)力裹挾，有的還出現(xiàn)權(quán)力配合問題——若黨政合作好，就會產(chǎn)生強(qiáng)大的合力；若合作不好，便會帶來負(fù)面影響；若一強(qiáng)一弱，一方代替另一方，則不存在合力，權(quán)力被架空以至于在運(yùn)行中淪為虛設(shè)。

（三）治理格局中角色半形式化的民主權(quán)力

除政治權(quán)力、行政權(quán)力及學(xué)術(shù)權(quán)力以外，由大學(xué)師生群體所構(gòu)成的民主權(quán)力也是大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力格局的重要組成部分。現(xiàn)實(shí)中，教代會、學(xué)代會、黨代會究竟能在何種程度上保證師生員工參與大學(xué)內(nèi)部治理是一個(gè)有待商榷的問題，甚至大部分民主權(quán)力已淪為行政權(quán)力與政治權(quán)力的附庸與擺設(shè)。教代會、學(xué)代會等民主管理渠道在現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中已被過度形式化，導(dǎo)致師生群體的民主權(quán)力角色雖然有了制度文本和制度實(shí)踐層面的重視，但是權(quán)力還處于虛位運(yùn)行的實(shí)然樣態(tài)。這種虛實(shí)之間的權(quán)力運(yùn)行樣態(tài)，集中凸顯了民主權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在的“角色半形式化”境地，使得這一權(quán)力形態(tài)并未在大學(xué)內(nèi)部管理過程中發(fā)揮其應(yīng)然作用。民主權(quán)力作為廣大大學(xué)教職工及學(xué)生表達(dá)利益訴求的方式，并通過使用選舉權(quán)、被選取權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、評價(jià)權(quán)等參與大學(xué)的內(nèi)部治理。然而，由于我國大學(xué)自治傳統(tǒng)的培育尚待強(qiáng)化，民主權(quán)力主體治理意愿和治理能力的羸弱，使其在實(shí)際運(yùn)行中顯然已淹沒在政治權(quán)力和行政權(quán)力之中，并非能悉數(shù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

[BT3]二、異域管窺：英美大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行樣態(tài)

伯頓·克拉克將“權(quán)力”視為高等教育系統(tǒng)組織的三個(gè)要素之一，認(rèn)為“懂得權(quán)力就懂得了有關(guān)國家高教系統(tǒng)整合的一切方面”［6］。由于各國高等教育傳統(tǒng)和體制的差異性，世界各國大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行樣態(tài)有所差異，但是兼具學(xué)術(shù)組織和行政屬性的世界大學(xué)對良善治理目標(biāo)的追求是相通的。因此，選取世界高等教育發(fā)達(dá)國家大學(xué)的權(quán)力運(yùn)行樣態(tài)加以審視，以資為高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中我國大學(xué)的一流治理提供必要鏡鑒。

（一）美國大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征

美國作為世界上擁有最發(fā)達(dá)高等教育的國家，從歷史的視角窺之，其大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的治理結(jié)構(gòu)大致經(jīng)歷了三個(gè)演變階段：殖民地階段、南北戰(zhàn)爭階段及二戰(zhàn)階段。在美國高等教育發(fā)展的初始階段，受制于殖民國大學(xué)傳統(tǒng)的規(guī)制，此時(shí)期的大學(xué)主要參考借鑒英國大學(xué)的治理模式——學(xué)校大都成立了由外界力量構(gòu)成的董事會，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以董事會為權(quán)力主導(dǎo)方。南北戰(zhàn)爭后，伴隨著招生規(guī)模的迅速擴(kuò)大及大學(xué)經(jīng)營理念深入人心，大學(xué)行政事務(wù)在大學(xué)運(yùn)行發(fā)展中變得復(fù)雜且重要。這一時(shí)期，以大學(xué)校長為代表的行政權(quán)力開始扮演重要的權(quán)力角色，并逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。20世紀(jì)中葉中后期，美國大學(xué)在董事會和校長兩種權(quán)力之外的學(xué)術(shù)權(quán)力作為第三種權(quán)力形態(tài)顯現(xiàn)并得以逐漸增長。由此開始，美國大學(xué)內(nèi)部治理的多元權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸演變?yōu)榫哂鞋F(xiàn)代意義的內(nèi)部權(quán)力治理格局，也真正引領(lǐng)了世界范圍內(nèi)高等教育治理模式的發(fā)展走向。

第一，三方權(quán)力的協(xié)商式治理。共同參與的協(xié)商式治理是美國大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的鮮明特點(diǎn)。目前，美國大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)已形成三方權(quán)力主體構(gòu)成的內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，推動著美國高校的自治得以良好運(yùn)行。具體而言，董事會是美國高校的法定代表機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)，既具備大學(xué)法人代表的資格，享有學(xué)校事務(wù)的裁決權(quán)力，其權(quán)力往往在特許狀或?qū)W校章程中加以規(guī)定。這一權(quán)力的執(zhí)行主體通常由社會人士組合而成，從而保障了大學(xué)與社會的有機(jī)聯(lián)絡(luò)。可以說，董事會制度因其在美國高等教育歷史中源遠(yuǎn)流長而成為美國大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的基石［7］。公立高校董事會負(fù)責(zé)保護(hù)學(xué)校的自主管理權(quán)，并由州憲法和法律賦予其權(quán)力；董事會成員通常由州長、校長、地方法官、企業(yè)家等社會人士組合而成。

第二，以校長為首的行政權(quán)力方。美國教育委員會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自2001年以來大學(xué)校長將大多數(shù)時(shí)間用于籌集資金、統(tǒng)籌預(yù)算、維護(hù)大學(xué)社會關(guān)系及制定戰(zhàn)略規(guī)劃等方面的工作［8］。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“籌集資金”工作占用時(shí)間位于所有工作首位，其次為問責(zé)與評價(jià)工作［9］。由此可知，一所高校的經(jīng)費(fèi)籌集問題在校長工作中的重要性，也與美國大學(xué)校長從學(xué)校創(chuàng)立之初便以創(chuàng)業(yè)者形象示人有一定歷史淵源。

第三，以教師評議會為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力。1966年，美國大學(xué)治理董事會聯(lián)盟、美國教育理事會、美國大學(xué)教授聯(lián)合會聯(lián)合公布了《大學(xué)治理宣言》，并首次明確提出在董事會、行政權(quán)力及學(xué)術(shù)權(quán)力三方應(yīng)依據(jù)各自優(yōu)勢進(jìn)行明確的責(zé)任和權(quán)力分工，實(shí)現(xiàn)三方共同參與大學(xué)內(nèi)部治理，建議在校、院、系各級設(shè)立教師參與學(xué)校治理的組織機(jī)構(gòu)［10］。教師評議會分為校級與院級兩個(gè)層級，院系是治理的重心也擁有更多的學(xué)術(shù)權(quán)力。校級教師評議會職責(zé)在于學(xué)校層面學(xué)術(shù)、教師、課程等的宏觀決策，而院級教師評議會所需掌管的事務(wù)更為具體。例如，制定院系內(nèi)不同學(xué)位要求及課程安排、監(jiān)督學(xué)院行政管理工作等。相關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示，早在2000年左右就約有九成的美國大學(xué)和學(xué)院相繼成立了教師評議會，并將其納入大學(xué)共同治理的權(quán)力格局中來［11］。

綜而述之，美國大學(xué)多元參與的治理模式是董事會享有法定最高權(quán)力，校長領(lǐng)導(dǎo)大學(xué)內(nèi)部的行政權(quán)力體系，教授們則通過教師評議會行使其學(xué)術(shù)權(quán)力，據(jù)此形成了以社會外界人士、校長及教授為權(quán)力主體三方權(quán)力相互制衡的內(nèi)部治理權(quán)力結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)作中，由于內(nèi)部事務(wù)決策權(quán)力的差異化配置，美國大學(xué)的不同權(quán)力主體在不同的決策領(lǐng)域形成了相對差異化的決策影響力。最具有代表性的是美國大學(xué)董事聯(lián)合會（AGB）于1998年發(fā)布的《大學(xué)治理宣言》中有關(guān)共同治理的規(guī)定，標(biāo)志著“共治”成為美國各界所普遍接受的概念的同時(shí)，也對多方利益主體共同參與大學(xué)內(nèi)部治理的相應(yīng)的權(quán)力分配提供了操作標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于美國高等教育系統(tǒng)的多元化特征，各類權(quán)力主體在不同類型的大學(xué)中在相應(yīng)的決策領(lǐng)域上也存在著較為顯著的差異性［12］。對此，加布里埃爾·卡普蘭教授于21世紀(jì)初曾專門就此開展了一項(xiàng)調(diào)查，相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)直觀揭示了美國大學(xué)內(nèi)部各類權(quán)力主體在學(xué)校財(cái)政預(yù)算決策中的影響力（表1）［13］。整體觀之，在董事會、以校長為首的行政權(quán)力、以教師為首的學(xué)術(shù)權(quán)力三方主體關(guān)系中，呈現(xiàn)出了差異化配置的權(quán)力格局，并在各自相應(yīng)的決策領(lǐng)域發(fā)揮作用。

（二）英國大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征

英國大學(xué)雖具有極為悠久的自治傳統(tǒng)，但是在大學(xué)內(nèi)部管理方面也始終保持適時(shí)創(chuàng)新的探索精神，其大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制的改革與創(chuàng)新尤為值得關(guān)注與借鑒。整體而言，英國大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)主要分為三種類型：一是以牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)為代表的古典大學(xué)的內(nèi)部治理權(quán)力結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)具有典型的治理權(quán)力內(nèi)部化的特征，并依靠學(xué)術(shù)文化自覺約束權(quán)力的運(yùn)行；二是以倫敦大學(xué)和曼徹斯特大學(xué)等為代表的聯(lián)邦制大學(xué)和城市大學(xué)，采取“董事會、理事會、評議會”三足鼎立的分權(quán)制衡機(jī)制；三是依據(jù)《1988年教育改革法》《1992年繼續(xù)教育與高等教育法》等教育法案設(shè)立的新大學(xué)，此類大學(xué)大多呈現(xiàn)出“董事會”“學(xué)術(shù)委員會”兩會制的權(quán)力格局［14］。

第一，古典大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力格局。從權(quán)力主體來看，學(xué)校集體大會、大學(xué)理事會和校長、副校長、名譽(yù)校長共同奠定了古典傳統(tǒng)大學(xué)的權(quán)力格局。學(xué)校集體大會不同于美國大學(xué)之處是牛津大學(xué)的立法機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)為大學(xué)的教職員大會，也稱為學(xué)校集體大會。大會設(shè)有主席一職，分場合由不同人員來擔(dān)任。例如，在學(xué)校慶典、榮譽(yù)獎勵授予等場合，往往由名譽(yù)校長來擔(dān)任；而在其他場合則由校長來擔(dān)任。古典大學(xué)有獨(dú)特的內(nèi)部治理權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)。其一，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由各利益相關(guān)者組合而成。以牛津大學(xué)的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)特征為例，其權(quán)力主體既包括政府官員、商業(yè)界人士，還包括校內(nèi)行政領(lǐng)導(dǎo)者、教師及學(xué)生等等。這些利益相關(guān)者通過不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)共同參與大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的管理。劍橋大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與牛津大學(xué)也極為相似，均以大學(xué)集體大會為最高權(quán)威，理事會負(fù)責(zé)行政事務(wù)，評議員負(fù)責(zé)副校長和理事會人員的選舉及其規(guī)章制度的制定，學(xué)部委員會負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)的咨詢［15］。這種不同利益相關(guān)者共同參與到大學(xué)治理中來恰恰體現(xiàn)了權(quán)力共治共享的價(jià)值理念。其二，大學(xué)校長在古典大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力共享機(jī)制中扮演著重要角色，廣泛參與大學(xué)委員會工作的各個(gè)方面。其三，從內(nèi)部治理的權(quán)力制衡來看，英國古典大學(xué)實(shí)施的是以權(quán)力共享為基礎(chǔ)的制衡。這種權(quán)力制衡既表現(xiàn)在不同利益相關(guān)者在力量上的平衡，更表現(xiàn)在大學(xué)的利益相關(guān)者組成部門間的制衡。

第二，聯(lián)邦制大學(xué)和城市大學(xué)的內(nèi)部治理的權(quán)力格局。隨著聯(lián)邦制大學(xué)和城市大學(xué)的興起，英國大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力制衡呈現(xiàn)出新的類型。在內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)形態(tài)上出現(xiàn)了校董會、校理事會和學(xué)術(shù)評議會等權(quán)力機(jī)構(gòu)。英國聯(lián)邦制大學(xué)和城市大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力機(jī)構(gòu)主要由理事會、董事會及評議會三方共同組成。除上述三大權(quán)力部門外，各類委員會、校長、副校長、代理校長等也是大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力執(zhí)行主體。因此，“董事會、理事會和評議會”三會制衡模式為權(quán)力主體，而其他個(gè)體權(quán)力、委員會則作為政策執(zhí)行主體而存在［16］。這構(gòu)成了此類大學(xué)的內(nèi)部權(quán)力構(gòu)建的底層邏輯，成為英國一流大學(xué)內(nèi)部治理的基本樣態(tài)。

第三，新興大學(xué)的內(nèi)部治理的權(quán)力格局。英國新興大學(xué)初步形成于工業(yè)革命的中后期，其前身多為多科型技術(shù)學(xué)院，其有別于英國古典大學(xué)的學(xué)術(shù)和政治精英人才的培養(yǎng)，主要是培養(yǎng)工程技術(shù)人才?！?988年教育改革法》的頒布使其獲得獨(dú)立法人資格，后又因《1992年繼續(xù)教育與高等教育法》的出臺而榮升為正式的大學(xué)。此類新興大學(xué)以斯旺西城市大學(xué)、利物浦大學(xué)、伯明翰大學(xué)等為代表，其內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制主要采取“董事會”+“學(xué)術(shù)委員會”兩會制。董事會作為英國新大學(xué)內(nèi)部的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有廣泛的治理權(quán)力。由于新大學(xué)前身多為多科技術(shù)學(xué)院，與工商業(yè)界聯(lián)系緊密，因而董事會成員中有一半以上為校外人士。教師與學(xué)生代表通常各有兩名，并由學(xué)術(shù)委員會和學(xué)生會分別提名。除此之外，校內(nèi)人員主要從各學(xué)院院長中產(chǎn)生。學(xué)術(shù)委員會向董事會和校長全面負(fù)責(zé)，職責(zé)主要涉及課程與教學(xué)設(shè)置、學(xué)術(shù)研究活動開展、獎學(xué)金評審、入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)制定等。綜合而言，董事會在新大學(xué)內(nèi)部治理中占據(jù)最重要地位，學(xué)術(shù)委員會則主要作為咨詢機(jī)構(gòu)而存在，并對董事會和校長負(fù)責(zé)，具有典型的簡約化行政和法人化治理的特征。

總之，英美大學(xué)的內(nèi)部治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的系列特征集中凸顯了“多元治理”和“權(quán)力制衡”的典型特征，這一特征背后所折射的恰恰是對大學(xué)這一特殊組織的治理權(quán)力的深刻理解。因此，從世界大學(xué)治理的主流來看，對大學(xué)權(quán)力的適度分解和集中將是未來大學(xué)內(nèi)部治理的必由之路與應(yīng)有之義。這對當(dāng)前我國大學(xué)構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，邁向世界一流提供了治理層面的鏡鑒。

三、多元善治：我國大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力優(yōu)化的價(jià)值旨?xì)w

大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制衡的有效性與高等教育的質(zhì)量息息相關(guān)。有效整合大學(xué)內(nèi)部權(quán)力是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，實(shí)現(xiàn)一流大學(xué)內(nèi)部治理所必須面臨的命題。通過一流大學(xué)內(nèi)部治理來加快推進(jìn)一流大學(xué)建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程［17］。如前所述，當(dāng)前我國大學(xué)在構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度進(jìn)程中，面臨著諸多歷史窠臼和現(xiàn)實(shí)制約。從世界范圍內(nèi)一流大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力優(yōu)化配置趨勢來看，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力格局均經(jīng)歷了由單一權(quán)力主體轉(zhuǎn)向雙重和多元化的權(quán)力治理結(jié)構(gòu)。走向“多元善治”的大學(xué)治理將是我國大學(xué)內(nèi)部治理的終極歸宿，也是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力優(yōu)化的價(jià)值旨?xì)w。

（一）優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力配置，促進(jìn)治理的科學(xué)化

從權(quán)力存在的合法性來看，不同權(quán)力之間不僅是規(guī)制關(guān)系，更是互倚關(guān)系。大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力格局中，一方的局限性恰是另一方權(quán)力的合理性所在［18］。因此，大學(xué)內(nèi)部治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于合理配置權(quán)力，即通過不同權(quán)力主體或權(quán)力機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)的分配來推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力格局的優(yōu)化。以美國為例，美國大學(xué)的董事會、以校長為首的行政權(quán)力及以教師評議會為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力分別占據(jù)美國大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制中的三個(gè)關(guān)鍵據(jù)點(diǎn)。在權(quán)力運(yùn)行上，董事會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，以校長為首的行政權(quán)力負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會決策并掌管學(xué)校的非學(xué)術(shù)性事務(wù)，教師評議會最大限度地保障教師的學(xué)術(shù)權(quán)力免受行政權(quán)力的干擾。同時(shí)，強(qiáng)化由學(xué)生組成的自治組織參與大學(xué)內(nèi)部管理力度。為此，應(yīng)從以下方面著手優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的合理配置：

第一， 堅(jiān)持“權(quán)責(zé)明確、分配適度、系統(tǒng)優(yōu)化”的原則，充分結(jié)合我國高等教育管理體制的實(shí)際特點(diǎn)，從橫向、縱向、主體三個(gè)維度綜合考慮權(quán)力的均衡配置。從法律層面明確大學(xué)內(nèi)部不同權(quán)力主體的邊界范圍，推進(jìn)大學(xué)治理的規(guī)范化、法治化，健全大學(xué)內(nèi)部權(quán)力分配的法律體系，系統(tǒng)梳理不同權(quán)力主體之間的關(guān)系及其權(quán)責(zé)范圍，明確大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置的法理依據(jù)。第二，各高校應(yīng)在大學(xué)章程中明確體現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在法律保障的基礎(chǔ)上詳細(xì)規(guī)定權(quán)力主體及職責(zé)范圍。盡管我國《高等教育法》規(guī)定了權(quán)力運(yùn)行關(guān)系的基本框架，但并未對權(quán)力邊界與職責(zé)分配進(jìn)行法律約束。受制于既有的管理體制的規(guī)制，明確我國大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力主體關(guān)系相對較復(fù)雜，在多重利益相關(guān)者相互博弈的前提下構(gòu)建而成的權(quán)力關(guān)系存在諸如權(quán)力失衡、權(quán)責(zé)不明、邊界模糊等問題。而在美國，其大學(xué)多通過大學(xué)章程來明確規(guī)定大學(xué)內(nèi)部各個(gè)權(quán)力主體的職責(zé)與權(quán)力邊界，并通過有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)保障權(quán)力的貫徹落實(shí)。德國大學(xué)也是如此，其內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制的關(guān)系集中體現(xiàn)為大學(xué)理事會、大學(xué)評議會以及校長委員會或主席團(tuán)三者之間的關(guān)系，通過明確各方權(quán)力主體的職責(zé)來實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡。

（二）基于各利益主體的多元共治，實(shí)現(xiàn)治理實(shí)效的可持續(xù)化

多元治理乃是現(xiàn)代化進(jìn)程中的我國大學(xué)“經(jīng)由民主臻達(dá)善治”的首要前提和必由路徑?，F(xiàn)代大學(xué)的善治是利益多元共治，即不同的利益主體平等而民主地參與大學(xué)的內(nèi)外部治理［19］。其特征主要表現(xiàn)為：權(quán)力主體多元化、允許外部力量進(jìn)入權(quán)力范圍、治理結(jié)構(gòu)分散化、管理方式多樣化、遵循正式有效的治理規(guī)則。隨著大學(xué)與社會的邊界逐漸消失，大學(xué)內(nèi)外其他力量的作用與影響力日漸擴(kuò)大。多種社會權(quán)力主體以契約、合作、入股、建立聯(lián)合體等途徑參與到大學(xué)管理中來。盡管某些社會權(quán)力主體本身并不屬于大學(xué)內(nèi)部管理的范疇，但它們往往會是某些科研項(xiàng)目、人才培養(yǎng)項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵人物，因而間接地帶動大學(xué)的發(fā)展，推進(jìn)大學(xué)與社會的有機(jī)融合。比如，校友作為大學(xué)中特殊的一種利益關(guān)系者，是高校發(fā)展中不可或缺的社會參與力量［20］，完全可以充分發(fā)揮其在大學(xué)治理共治格局中的關(guān)鍵作用。

不僅如此，多元治理還能有效克服傳統(tǒng)行政體制的弊端。隨著大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大以及社會各界人士的參與治理，許多大學(xué)紛紛將企業(yè)治理理念引入到大學(xué)中來，使大學(xué)逐漸改變傳統(tǒng)治理模式中集權(quán)式、縱向式的組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而注重經(jīng)營化組織結(jié)構(gòu)的應(yīng)用，彈性化、扁平化、多元化的組織結(jié)構(gòu)逐漸應(yīng)用到大學(xué)組織之中。因此，多元治理不僅有效地將大學(xué)與社會結(jié)合到一起，同時(shí)還改進(jìn)了高等教育組織結(jié)構(gòu)，推動了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力中心的下移，對于大學(xué)靈活適應(yīng)環(huán)境提供了重要的組織保證。

（三）勘定不同權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)治理的精準(zhǔn)化分權(quán)

美國大學(xué)的分權(quán)制衡是其內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的首要特點(diǎn)。英國大學(xué)雖然界分為三種不同的內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，但“分權(quán)”乃是其共有的制度底色。就目前我國大學(xué)的權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀來看，如何平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系乃是當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制中的關(guān)鍵所在。針對當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部治理中存在“行政權(quán)力泛化”與“學(xué)術(shù)權(quán)力虛化”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，應(yīng)采取措施重點(diǎn)平衡二者的權(quán)力關(guān)系。

其一，形塑學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)立性。大學(xué)的治理應(yīng)堅(jiān)守一個(gè)認(rèn)知前提：大學(xué)治理中學(xué)術(shù)治理是保證大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體根本屬性的關(guān)鍵?；诖朔N認(rèn)知，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)逐步將其泛化的權(quán)力范疇讓渡給學(xué)術(shù)權(quán)力主體，使大學(xué)回歸學(xué)術(shù)組織的本質(zhì)屬性。當(dāng)然，學(xué)術(shù)組織也應(yīng)自覺秉承“學(xué)術(shù)本位主義”，堅(jiān)守學(xué)術(shù)權(quán)力自信，通過建立健全學(xué)術(shù)組織結(jié)構(gòu)與規(guī)章制度，打通阻滯學(xué)術(shù)權(quán)力參與大學(xué)內(nèi)部治理的權(quán)力通道。

其二，回歸行政權(quán)力的服務(wù)屬性。行政權(quán)力是根據(jù)大學(xué)的事業(yè)發(fā)展需要，通過科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、財(cái)務(wù)管理等分割而來的，具有條塊特征。因此，行政權(quán)力跟知識賦權(quán)而來的學(xué)術(shù)權(quán)力相比是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力。對于平衡二者關(guān)系而言，行政權(quán)力應(yīng)由固有的“管理本位”思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)本位”，將學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力切實(shí)交還給學(xué)術(shù)組織。當(dāng)然，我國大學(xué)的去行政化改革并非徹底摒棄大學(xué)的行政權(quán)力，而是依循其相應(yīng)職責(zé)使其規(guī)范在有效權(quán)力范圍之內(nèi)，避免權(quán)力的越位和對其他權(quán)力主體的侵犯，回歸大學(xué)行政權(quán)力管理服務(wù)的屬性。

其三，加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力間的協(xié)商對話。分權(quán)是前提和基礎(chǔ)，共同治理是延伸和拓展。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力作為大學(xué)內(nèi)部權(quán)力中的兩個(gè)重要權(quán)力系統(tǒng)，僅僅將其作為兩個(gè)獨(dú)立主體割裂開來注定會導(dǎo)致大學(xué)組織精神的渙散。因此，不同屬性權(quán)力的權(quán)責(zé)細(xì)分有助于推動大學(xué)決策與管理的民主化和科學(xué)化。在明確權(quán)力邊界、職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力主體間的交流，通過構(gòu)建兩種權(quán)力的分享機(jī)制、合作機(jī)制和雙贏機(jī)制來強(qiáng)化“權(quán)力的包容性”［21］，使二者真正實(shí)現(xiàn)理解和自主，在“各守一攤”的基礎(chǔ)上走向權(quán)力合作和共治。

（四）強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督，避免治理脫序

對于任何權(quán)力形態(tài)而言，權(quán)力的有序化運(yùn)行乃是普適性的價(jià)值追求。對不同權(quán)力形態(tài)運(yùn)行的監(jiān)督，能夠規(guī)避治理過程中一種權(quán)力對另一種權(quán)力的侵犯，能夠?yàn)榇髮W(xué)內(nèi)部治理的有序推進(jìn)提供可能。

首先，應(yīng)當(dāng)注重機(jī)制運(yùn)行的監(jiān)督保障建設(shè)，有效避免權(quán)力制衡出現(xiàn)“真空地帶”。在內(nèi)部管理監(jiān)督上，英國高校的做法具有較大的啟迪，即作為擁有機(jī)構(gòu)自治傳統(tǒng)的英國高校非常重視建立和完善內(nèi)部管理監(jiān)督體制，通過理事會、治理委員會以及內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)等各自發(fā)揮不同的監(jiān)督職能，確保大學(xué)能夠提升治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理水平。以英國的倫敦大學(xué)學(xué)院為例，其理事會通過校內(nèi)自我監(jiān)督能夠敏銳捕捉管理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施及時(shí)有效的規(guī)避舉措。

其次，強(qiáng)化內(nèi)外雙重監(jiān)督。從國外高校的成熟經(jīng)驗(yàn)看，校外人士參與能夠確保管理運(yùn)行的有效輔助，尤其是能夠豐富監(jiān)督主體，杜絕大學(xué)治理上存在的權(quán)力集中的窠臼，確保權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更加民主高效。由于單純的外部監(jiān)督無法最大程度地發(fā)揮制約作用，需要內(nèi)部監(jiān)督的雙向強(qiáng)化。校內(nèi)監(jiān)督的主體是學(xué)生和教職工等高校利益相關(guān)者，可以通過教職工代表大會、學(xué)生會和學(xué)生代表大會對高校行政行為進(jìn)行監(jiān)督，提出建議和意見?，F(xiàn)階段的校內(nèi)監(jiān)督需要強(qiáng)化監(jiān)督主體的獨(dú)立性和能力建設(shè)，克服內(nèi)部監(jiān)督有監(jiān)無督的弊病。

再次，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的過程性監(jiān)督。所謂過程性監(jiān)督，即在權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過程中需要有監(jiān)督部門進(jìn)行督查從而保證權(quán)力運(yùn)行的公開透明，另外在權(quán)力運(yùn)行后還需進(jìn)行事后性監(jiān)督以落實(shí)相關(guān)問題的糾偏與問題［22］。

大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制衡是各利益相關(guān)者參與大學(xué)決策過程的體現(xiàn)，主要依賴大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的配置。以權(quán)力配置和運(yùn)行為核心治理內(nèi)容的大學(xué)內(nèi)部治理，需要扭轉(zhuǎn)多元權(quán)力格局尚不夠優(yōu)化的樣態(tài)，要從“控制”“利益”“意志強(qiáng)加”等古老和傳統(tǒng)權(quán)力觀的束縛中解放出來，讓權(quán)力格局的構(gòu)建更適切于大學(xué)的自組織形態(tài)。置身于高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程中的我國大學(xué)，在追求一流化的內(nèi)部治理模式時(shí)需要秉承“多元善治”的理性治理訴求，從權(quán)力配置、多元權(quán)力格局、權(quán)力制衡與監(jiān)督等方面構(gòu)建我國大學(xué)的權(quán)力治理格局，以“善治”的理想治理樣態(tài)、中國特色的治理現(xiàn)代化助推新時(shí)代我國高等教育的現(xiàn)代化進(jìn)程和高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。

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Abstract： China's universities with \"first-class\" as the strategic orientation urgently need to explore the core position of university internal governance capability， especially rationally examine the power allocation as a governance unit. At present， the internal governance power of universities in China is characterized by unbalanced structure， blurred boundary and marginalized participation. From an international perspective， the performance of the internal governance power function of British and American universities highlights the characteristics of democratized \"pluralistic governance\" and decentralized \"power checks and balances\". \"Towards multi-governance\" will be the proper meaning of optimizing the internal governance power of universities in China. Scientific power allocation， multi-governance of different powers， clear power boundaries， and avoiding the disorder of governance are the proper and inevitable way for the internal governance of modern universities.

Key words： governance modernization; university internal governance; governance unit; power; multi-governance

（責(zé)任編輯 肖地生）