我國科技成果轉(zhuǎn)化政策分析與評估

當(dāng)前，科技創(chuàng)新已成為引領(lǐng)我國高質(zhì)量發(fā)展的第一動力。創(chuàng)新推動高質(zhì)量發(fā)展，不僅需要科技領(lǐng)域的不斷突破，還需要科技成果高效率轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。黨的二十大報(bào)告指出，“加強(qiáng)企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研深度融合，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，提高科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化水平”。由此，完善科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、提升科技成果轉(zhuǎn)化水平已經(jīng)成為社會的共識。

清華大學(xué)國家金融研究院資本市場與公司金融研究中心從2019年開始從事科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域的系列研究。中心團(tuán)隊(duì)以金融的資源配置功能為出發(fā)點(diǎn)，初步形成了政策—技術(shù)—金融的科技成果轉(zhuǎn)化分析框架，并且在科技政策、金融支持、技術(shù)轉(zhuǎn)移、商業(yè)模式、創(chuàng)業(yè)管理等多個(gè)領(lǐng)域積累了較為豐富的研究成果。同時(shí)，中心也與學(xué)院的系列科創(chuàng)金融人才培養(yǎng)項(xiàng)目在研究、教學(xué)、實(shí)踐等領(lǐng)域形成了有益的互動和良好的生態(tài)。

從2023年起，《清華金融評論》設(shè)立《資本與科技》專欄，以專題的形式與大家交流五道口金融學(xué)院在科技成果轉(zhuǎn)化領(lǐng)域的研究成果。專欄通過研討政府、科研院所、科技人員、成果轉(zhuǎn)化人員、投資機(jī)構(gòu)、企業(yè)經(jīng)營者的作用與互動，探索科技成果轉(zhuǎn)化的優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，總結(jié)最佳案例實(shí)踐，分析過往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為提煉我國科技成果轉(zhuǎn)化的有效模式提供借鑒與參考。

政策在科技成果轉(zhuǎn)化過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的引導(dǎo)與管理作用。本文系統(tǒng)梳理我國科技成果轉(zhuǎn)化的管理體制和政策演變，并對政策效果進(jìn)行評估。近年來，我國相關(guān)政策、法規(guī)、制度不斷完善和優(yōu)化，為科技成果轉(zhuǎn)化工作提供了動力和保障。科技成果“三權(quán)”（使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)）下放、轉(zhuǎn)化獎勵及收益分配制度改革、激勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作等政策取得成效；金融支持政策為科技成果轉(zhuǎn)化提供了資金來源。政策建議方面，未來可進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理體系、制定事業(yè)單位免責(zé)清單機(jī)制、明確橫向課題轉(zhuǎn)化收益分配方式、加大金融支持力度。

科技成果轉(zhuǎn)化的管理體制

近年來，我國科技成果轉(zhuǎn)化政策不斷完善，出臺了多項(xiàng)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，目前已形成包括上位法律、國家戰(zhàn)略規(guī)劃、具體落地政策三個(gè)維度的規(guī)則體系。

科技成果轉(zhuǎn)化政策的制定和實(shí)施涉及到多個(gè)政府部門。各部門在科技成果轉(zhuǎn)化工作中的職責(zé)分別如下：一是全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，制定科技成果轉(zhuǎn)化法律，如《專利法》《技術(shù)合同法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等；二是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步工作，制訂科學(xué)技術(shù)發(fā)展整體規(guī)劃，發(fā)布了《關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的暫行規(guī)定》《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》《國家技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)方案》等多個(gè)重要綱領(lǐng)性政策；三是科學(xué)技術(shù)部作為國務(wù)院下屬科學(xué)技術(shù)行政管理部門，具體負(fù)責(zé)全國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步工作的管理和協(xié)調(diào)，包括牽頭國家技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)、擬定科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的相關(guān)措施并監(jiān)督實(shí)施；四是國家財(cái)政部、國家教育部、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、國家知識產(chǎn)權(quán)局及其他部門分別負(fù)責(zé)成果轉(zhuǎn)化中涉及到的財(cái)政資金、高等院校、金融資源、知識產(chǎn)權(quán)等相關(guān)事項(xiàng)的組織和管理；五是地方政府配套制定科技成果轉(zhuǎn)化的地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，并承擔(dān)建設(shè)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化平臺任務(wù)。

我國的科技成果轉(zhuǎn)化政策

科技成果轉(zhuǎn)化管理與引導(dǎo)政策

我國科技成果轉(zhuǎn)化管理政策的發(fā)展和演變可以分為五個(gè)階段：起步發(fā)展期（1978年—1985年）政策重點(diǎn)為推動科技學(xué)技術(shù)保護(hù)和有償轉(zhuǎn)讓；深化發(fā)展期（1995年—2005年）重點(diǎn)為實(shí)施科學(xué)技術(shù)體制改革；全面推廣期（1995年—2005年）重點(diǎn)為出臺配套政策加快成果轉(zhuǎn)化；重點(diǎn)突破期（2006年—2015年）主要為促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合以及相關(guān)財(cái)稅、金融政策的調(diào)整和補(bǔ)充；2015年至今進(jìn)入深化改革期，其間頂層設(shè)計(jì)得到完善，具體落實(shí)規(guī)則陸續(xù)出臺，并針對堵點(diǎn)專門推出對策。政策側(cè)重于破除科研機(jī)構(gòu)和高校、科研人員、企業(yè)三類主體參與科技成果轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制障礙，并充分調(diào)動其參與積極性。

首先，在頂層設(shè)計(jì)上，宏觀體制機(jī)制改革深入推進(jìn)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化“三部曲”推出。相關(guān)政策主要取得以下突破：一是將科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)下放，破除科研機(jī)構(gòu)和高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的體制障礙，釋放相關(guān)主體活力；二是明確科技成果轉(zhuǎn)化獎勵制度并保障科研人員50%的收益下限，激勵科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；三是鼓勵產(chǎn)學(xué)研合作，強(qiáng)化企業(yè)在科技成果轉(zhuǎn)化中的主體作用。

其次，在具體實(shí)施層面，各主管部門出臺配套政策進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。包括為高?？萍汲晒D(zhuǎn)化提供明確指引，如：國家教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動高校落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》，指導(dǎo)高校科技成果轉(zhuǎn)化的流程、激勵政策、責(zé)任落實(shí)；把科研人員獎酬金政策落到實(shí)處，國家財(cái)政部《關(guān)于科技人員取得職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵有關(guān)個(gè)人所得稅政策的通知》將轉(zhuǎn)化收入現(xiàn)金獎勵減按50%計(jì)入當(dāng)月工資繳納個(gè)稅，國家人社部《關(guān)于事業(yè)單位科研人員職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵納入績效工資管理有關(guān)問題的通知》明確現(xiàn)金獎勵不受核定的績效工資總量限制；以稅收優(yōu)惠為企業(yè)實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化活動提供保障，《企業(yè)所得稅法》對技術(shù)成果投資入股實(shí)行選擇性稅收優(yōu)惠政策，《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》對高新技術(shù)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅。

最后，在解決科技成果轉(zhuǎn)化堵點(diǎn)方面也有較多政策舉措。對于職務(wù)發(fā)明涉及國有資產(chǎn)管理導(dǎo)致轉(zhuǎn)化流程繁瑣的問題，國家財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加大授權(quán)力度 促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的通知》《關(guān)于修改〈事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法〉的決定》授權(quán)科研機(jī)構(gòu)和高校自主決定科技成果的處置方式，并將科技成果轉(zhuǎn)化形成的國有股權(quán)管理權(quán)下放至相關(guān)單位。針對科研人員存在離崗創(chuàng)業(yè)崗位權(quán)益、收益獲取和績效考評方面的顧慮，人力資源社會保障部推出《關(guān)于進(jìn)一步支持和鼓勵事業(yè)單位科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》，將離崗創(chuàng)業(yè)的期限延長至最多6年、規(guī)定兼職創(chuàng)新人員享有獲取報(bào)酬獎金以及股權(quán)激勵的權(quán)利、繼續(xù)享有職稱評審和考核獎勵的權(quán)利，同時(shí)鼓勵技術(shù)人員到企業(yè)掛職或參與項(xiàng)目合作。針對產(chǎn)學(xué)研合作當(dāng)中存在的合同條款約定不明、知識產(chǎn)權(quán)糾紛頻發(fā)等問題，國家知識產(chǎn)權(quán)局辦公室印發(fā)《產(chǎn)學(xué)研合作協(xié)議知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)條款制定指引（試行）》，制定產(chǎn)學(xué)研合作協(xié)議核心條款范式為相關(guān)單位提供參考。

科技成果轉(zhuǎn)化中的金融支持政策

金融作為科技成果轉(zhuǎn)化的重要支撐，當(dāng)前政策聚焦于推動資金來源多元化發(fā)展、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)?！吨腥A人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法（2015年修訂）》明確鼓勵各類性質(zhì)的社會資金積極參與科技成果轉(zhuǎn)化，包括鼓勵銀行開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)符合科技成果轉(zhuǎn)化特點(diǎn)的保險(xiǎn)品種、完善多層次資本市場、創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目、由國家設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化基金等。

此后，中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會、國家知識產(chǎn)權(quán)局等均跟進(jìn)政策進(jìn)行引導(dǎo)和支持。銀行層面，2019年銀保監(jiān)會聯(lián)合國家知識產(chǎn)權(quán)局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資工作的通知》，要求擴(kuò)大知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資規(guī)模、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)融資服務(wù)、創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)管理；資本市場層面，2019年上交所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊制，2021年證監(jiān)會發(fā)布《科創(chuàng)屬性評價(jià)指引（試行）》完善對企業(yè)科創(chuàng)屬性的評價(jià)體系，資本市場服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的能力日漸增強(qiáng)。

另外，在規(guī)范和引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展方面，2016年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，要求加快培育多元創(chuàng)業(yè)投資主體，同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府設(shè)立的國家中小企業(yè)發(fā)展基金、國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金等創(chuàng)業(yè)投資基金的引導(dǎo)作用，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和聚集放大作用，吸引民間投資等社會資本投入。

我國科技成果轉(zhuǎn)化政策效果評估

隨著宏觀制度日漸完善、配套支持政策逐步落實(shí)，近年來，我國科技成果轉(zhuǎn)化工作發(fā)展較為迅速，總體質(zhì)量也有所提升。從供給端看，科研院所、科研人員等主體的激勵機(jī)制與管理靈活性明顯改善，轉(zhuǎn)化積極性不斷提高；從需求端看，外部企業(yè)科技成果需求相對旺盛、外部金融資源也為科技成果轉(zhuǎn)化提供了有力支持。

高校與科研院所：政策釋放活力，科技成果轉(zhuǎn)化活躍度提升

伴隨“三權(quán)”下放深入實(shí)施、高?？萍汲晒D(zhuǎn)化流程得以明確、職務(wù)科技成果涉及的國有資產(chǎn)管理堵點(diǎn)問題得到疏通，高?？萍汲晒D(zhuǎn)化自主權(quán)、主動性和規(guī)范性都大幅改善，帶動轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化活躍度不斷提升。如圖1所示，2020年，3554家高校院所以轉(zhuǎn)讓、許可、作價(jià)投資和技術(shù)開發(fā)、咨詢、服務(wù)方式轉(zhuǎn)化科技成果的合同項(xiàng)數(shù)為466882項(xiàng)，合同總金額為1256.1億元，分別為2016年的2.4倍、2.1倍。

科研人員：科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性高漲

2015年，政策將科研人員獎酬金分配比例下限提高到50%，落地實(shí)施效果明顯。2016年我國研發(fā)機(jī)構(gòu)及高等院校以轉(zhuǎn)讓、許可、作價(jià)投資方式轉(zhuǎn)化科技成果獲得的現(xiàn)金及股權(quán)收入獎勵中，個(gè)人獲得比例為45%，2017年提高至51.3%，此后保持在50%左右。受獎酬金比例提升的激勵以及清晰的離崗創(chuàng)業(yè)政策的保障，科研人員實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性高漲。2016年，全國高校院所兼職從事成果轉(zhuǎn)化和離崗創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量僅5822人，到2020年已經(jīng)增長至14043人。

企業(yè)：需求與參與度提升，產(chǎn)學(xué)研合作更加緊密

政策為產(chǎn)學(xué)研合作協(xié)議條款的制定提供范式，提高合作效率、避免法律糾紛；同時(shí)，通過保障事業(yè)單位科研人員到企業(yè)掛職享有各類崗位權(quán)益，激勵人才向企業(yè)流動。在政策支持下，企業(yè)對科技成果需求明顯增加，在轉(zhuǎn)化過程中的參與度提升，形成了更加緊密的產(chǎn)學(xué)研合作。2016—2020年之間“三技”合同金額和項(xiàng)數(shù)都實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步增長，如圖2所示，分別從2016年的504.5億元、18.9萬項(xiàng)增至2020年的1053.5億元、44.6萬項(xiàng)，年均復(fù)合增長率分別達(dá)到20.2%、24.0%。

金融：多元化資金來源初步成型

在各項(xiàng)金融政策支持下，2015年以來科技成果轉(zhuǎn)化資金來源渠道得到有效擴(kuò)展。具體地講，銀行知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資規(guī)模穩(wěn)步增長，專利質(zhì)押融資金額從2015年的556億元擴(kuò)大到2020年的1558億元，增長近兩倍；險(xiǎn)企積極推動設(shè)立科技保險(xiǎn)公司，開發(fā)出成果轉(zhuǎn)化費(fèi)用損失保險(xiǎn)、科技企業(yè)研發(fā)中斷保險(xiǎn)、專利執(zhí)行保險(xiǎn)等覆蓋科技成果轉(zhuǎn)化各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品；多層次資本市場逐步完善，2019年科創(chuàng)板開通，截至2022年11月末，科創(chuàng)板上市公司數(shù)量488家，首發(fā)募集資金總額達(dá)到7377億元；創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作日漸成熟，截至2022年上半年，我國累計(jì)設(shè)立2050支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模約12.82萬億元，已認(rèn)繳規(guī)模約6.39萬億元。

政策建議

優(yōu)化國有資產(chǎn)管理體系，完善配套政策

當(dāng)前我國科技成果轉(zhuǎn)化仍然面臨國有資產(chǎn)監(jiān)管層面的問題，如：科技成果無形資產(chǎn)參照固定資產(chǎn)辦法管理、國有資產(chǎn)評估流于形式、作價(jià)入股形成的國有股權(quán)導(dǎo)致企業(yè)資本運(yùn)作時(shí)面臨評估約束等。建議重視科技成果轉(zhuǎn)化相關(guān)無形資產(chǎn)的屬性，探索建立技術(shù)類無形資產(chǎn)管理體系；培育無形資產(chǎn)評估市場，將評估結(jié)果作為轉(zhuǎn)化定價(jià)和國有資產(chǎn)管理的參考；可簡化科技成果作價(jià)入股形成的國有股權(quán)在企業(yè)進(jìn)行資本運(yùn)作時(shí)的資產(chǎn)評估程序；推進(jìn)職務(wù)科技成果所有權(quán)的改革，試點(diǎn)將科技成果的部分所有權(quán)或長期使用權(quán)下放給科研人員。

細(xì)化勤勉盡責(zé)規(guī)定，推出事業(yè)單位免責(zé)清單

科技成果轉(zhuǎn)化管理過程中，部分高校和科研院所負(fù)責(zé)人積極性不高，主要原因是科技成果轉(zhuǎn)化流程中具體責(zé)任界定不清晰，導(dǎo)致管理人員擔(dān)憂因決策帶來的國有資產(chǎn)流失責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議可借鑒上海市的做法，細(xì)化“勤勉盡責(zé)”的相關(guān)規(guī)定，即“履行了民主決策程序、合理注意義務(wù)和監(jiān)督管理職責(zé)的，視為已履行勤勉盡責(zé)義務(wù)”；可參考安徽省政策，推出事業(yè)單位免責(zé)清單，將“以投資方式實(shí)施轉(zhuǎn)化的， 不納入研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校和國有企業(yè)資產(chǎn)增值保值考核范圍”，免除特定情況下科技成果轉(zhuǎn)化定價(jià)可能帶來的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

明確橫向課題成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)費(fèi)管理和收益分配機(jī)制

當(dāng)前政策對縱向課題成果轉(zhuǎn)化收益分配機(jī)制已經(jīng)進(jìn)行了清晰的規(guī)定，但是對于橫向課題的經(jīng)費(fèi)使用和收益分配并沒有明確和獨(dú)立的規(guī)定，管理仍參考縱向課題，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用受限、成果轉(zhuǎn)化獎勵激勵機(jī)制欠缺。建議優(yōu)化經(jīng)費(fèi)管理辦法，出臺更加靈活寬松的、適合橫向課題轉(zhuǎn)化的經(jīng)費(fèi)管理辦法和收益分配機(jī)制，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。

健全金融支持體系，拓寬資金參與渠道

目前，金融支持科技成果轉(zhuǎn)化處于發(fā)展階段，存在知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資整體規(guī)模偏小、科技成果轉(zhuǎn)化保險(xiǎn)產(chǎn)品不成熟、政府引導(dǎo)基金資金使用效率不高的問題。建議完善專利價(jià)值評估體系、建立知識產(chǎn)權(quán)交易市場，提高知識產(chǎn)權(quán)定價(jià)和流通效率，從而解決專利作為融資質(zhì)押品評估難、處置難的問題；拓寬保險(xiǎn)公司參與的渠道，充分發(fā)揮壽險(xiǎn)資金端長久期的優(yōu)勢，探索通過投資基金的方式參與支持科技成果轉(zhuǎn)化；優(yōu)化政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作方式，加強(qiáng)對資金運(yùn)用效率的監(jiān)管。

（劉碧波為清華大學(xué)五道口金融學(xué)院副教授、資本市場與公司金融研究中心聯(lián)席主任，劉羅瑞為清華大學(xué)國家金融研究院資本市場與公司金融研究中心中級研究專員。本文編輯/秦婷）