重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的理論探索與實踐分析

[摘要]習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)，“要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度”。重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計（以下簡稱政策跟蹤審計）屬于新興審計領(lǐng)域，理論與實踐研究尚處于起步階段，本文在系統(tǒng)梳理政策跟蹤審計發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，提出政策跟蹤審計的理論架構(gòu)，結(jié)合人民銀行近期開展的金融風(fēng)險防控審計調(diào)查，從理論探索、審計實踐、制度建議等方面深入描繪了政策跟蹤審計全貌，以期為下一步政策跟蹤審計的規(guī)范深入開展提供價值參考。

[關(guān)鍵詞]政策跟蹤審計" "審計監(jiān)督" "金融風(fēng)險" "理論探索

一、政策跟蹤審計開展背景及意義

黨的十八大以來，為促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，增進和改善民生福祉，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了一系列重大政策措施，有效打通了制約經(jīng)濟循環(huán)的卡點堵點。由于施政環(huán)境的區(qū)域差異和政策執(zhí)行者的個體差異，相關(guān)政策的貫徹落實可能存在一定偏差。對重大政策措施的貫徹落實情況開展跟蹤審計，能夠在一定程度上提升政策執(zhí)行力。

（一）開展背景

根據(jù)黨中央、國務(wù)院及審計署發(fā)布的有關(guān)政策跟蹤審計的文件或公告，本文繪制了2014年以來有關(guān)政策跟蹤審計主要文件的時間脈絡(luò)圖（見圖1）。

如圖所示，2014年以來，黨中央、國務(wù)院及審計署高度重視政策跟蹤審計，將其視為提高國家治理體系和治理能力的重要舉措之一，針對政策跟蹤審計發(fā)布了多項指導(dǎo)性文件。特別是2018年中央審計委員會成立之后，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)，“要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度”，為政策跟蹤審計的發(fā)展指明了方向。

（二）重要意義

一方面，開展政策跟蹤審計能夠補齊政策措施貫徹落實過程中的短板。由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及社會環(huán)境的差異，政策措施在貫徹落實過程中可能有所偏差，存在部分政策措施“本地化實施”的情況。通過審計及時發(fā)現(xiàn)政策措施落實過程中存在的問題不足和體制機制性障礙，能夠推動政策落地落實。另一方面，重大政策措施能否有效落實是各級黨委、政府關(guān)心的重中之重，審計從政策傳導(dǎo)、政策實施、政策效果等方面予以全過程關(guān)注，能夠為領(lǐng)導(dǎo)層充分了解政策貫徹落實進度提供堅實的監(jiān)督保障。

二、政策跟蹤審計理論和實踐難點分析

政策跟蹤審計不同于一般傳統(tǒng)審計，其開展時間較晚，審計理論、審計制度、審計實踐和經(jīng)驗積累有限，相關(guān)研究文獻也較少，討論的內(nèi)容相對集中于具體審計項目，對政策跟蹤審計的共性研究不足。

（一）理論難點問題

在涉及政策跟蹤審計理論探索的研究文獻中，介紹其發(fā)展背景與環(huán)境占較大比例。李昕（2023）談到要從國家層面、公眾層面和理論發(fā)展層面論述實施政策跟蹤審計的必要性，但其文章理論發(fā)展層面中闡述的內(nèi)容主要是項目開展的依據(jù)，即審計署印發(fā)的《國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況跟蹤審計實施意見》一文。李曼和魏小娟（2022）、陳皓和梁崇文（2022）同樣從政策跟蹤審計開展的文件依據(jù)入手，借助審計署政策跟蹤審計結(jié)果公告的數(shù)據(jù)進行分析。馬明（2021）在政策跟蹤審計理論研究中論述了理論研究的邏輯起點為審計環(huán)境。綜合當(dāng)前研究文獻來看，政策跟蹤審計的理論體系尚未形成，理論架構(gòu)有待搭建。

（二）實踐難點問題

1.審計高度不夠。政策跟蹤審計具有很強的政治性，要求審計人員具備較強的政策把握能力，能夠深刻理解政策措施出臺的背景和意義、目標(biāo)和導(dǎo)向，并從政治高度分析研判問題。而傳統(tǒng)審計往往注重從微觀角度發(fā)現(xiàn)并分析問題，缺乏政治性和全局性。

2.審計對象復(fù)雜。重大政策措施貫徹落實過程中包含多個主體，審計人員在考察政策實施者工作規(guī)范性的同時，還應(yīng)關(guān)注政策受眾對政策措施的實際感受。因此，政策跟蹤審計最好開展延伸審計，以了解政策落地實施的全貌。但延伸調(diào)查容易受到審計權(quán)限不夠、溝通協(xié)調(diào)復(fù)雜等因素制約，實踐中審計對象覆蓋面往往不足。

3.審計標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及政策執(zhí)行環(huán)境存在較大差異，難以建立一套放之四海而皆準(zhǔn)的審計標(biāo)準(zhǔn)，因此政策措施跟蹤審計往往依賴于審計人員運用個人能力靈活處理因地區(qū)差異性產(chǎn)生的審計問題。但目前來看，不少審計人員因政策審計經(jīng)驗和能力存在不足，難以根據(jù)地區(qū)特點制定針對性、個性化審計標(biāo)準(zhǔn)。

4.審計數(shù)據(jù)分析不足。由于重大政策措施的落實具有系統(tǒng)性、連續(xù)性，往往涉及前后多年數(shù)據(jù)，且關(guān)聯(lián)工作之間數(shù)據(jù)共享性較高，需要橫向交叉、縱向歷史對比分析，才能作出全面準(zhǔn)確的審計評價，因此，在審計實踐中，審計人員往往側(cè)重于對審計期限內(nèi)的數(shù)據(jù)進行分析，橫向、縱向數(shù)據(jù)延伸分析不足。

三、政策跟蹤審計的理論依據(jù)

理論依據(jù)是開展政策跟蹤審計的重要基礎(chǔ)，也是推動該類審計研究向縱深發(fā)展的關(guān)鍵。不同于其他政府部門，人民銀行雖然作為貨幣政策的制定者與執(zhí)行者，但其并不直接對接實體經(jīng)濟單位開展業(yè)務(wù)，政策傳導(dǎo)鏈條的末端為各金融機構(gòu)。故內(nèi)部審計部門開展政策跟蹤審計不僅需要考察內(nèi)部職能部門履職情況，還需延伸至外部金融機構(gòu)，以關(guān)注政策落地情況，因此政策跟蹤審計的理論依據(jù)兼具國家審計理論與內(nèi)部審計理論。

（一）主要理論基礎(chǔ)

1.受托經(jīng)濟責(zé)任理論。該理論認(rèn)為，審計因受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并伴隨受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。重大政策措施是黨中央、國務(wù)院治理國家的行政手段，可以將其發(fā)布者看作“委托方”，而政策實施相關(guān)單位則可以看作“受托方”。內(nèi)部審計部門作為單位黨委風(fēng)險監(jiān)督的重要部門，有責(zé)任考察重大政策的傳導(dǎo)、落實情況。

2.權(quán)力制衡理論。這一理論強調(diào)，為防止政府權(quán)力的腐敗或濫用，必須進行合理分權(quán)，并建立相互制約和監(jiān)督的關(guān)系。重大政策措施涉及的資金量較大，以貨幣政策為例，政策資金的下達者為人民銀行，而實際使用分配者為各金融機構(gòu)，因此內(nèi)部審計部門需要開展延伸調(diào)查，以確定資金投向。

3.審計需求理論。審計的產(chǎn)生取決于社會需求。重大政策措施關(guān)系國計民生，不僅各級黨委及政府需要委托審計機關(guān)開展對應(yīng)審計以回應(yīng)社會關(guān)切，組織內(nèi)部也需要開展政策跟蹤審計以實現(xiàn)對政策資金的監(jiān)督。

4.政策執(zhí)行偏差修訂理論。主要研究政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種偏差，并探討如何對這些偏差進行修訂以更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)，內(nèi)部審計部門在這一過程中扮演了重要角色。

5.內(nèi)部審計理論。政策跟蹤審計屬于內(nèi)部審計項目類型之一，內(nèi)部審計相關(guān)理論、準(zhǔn)則、規(guī)定等能夠為其提供方法層面的指導(dǎo)，包括審計程序、技術(shù)方法以及保密制度等內(nèi)容。

（二）理論架構(gòu)搭建

按照各理論基礎(chǔ)之間存在的層次性，本文搭建了政策跟蹤審計的理論架構(gòu)（見圖2）。受托經(jīng)濟責(zé)任理論與權(quán)力制衡理論是政策跟蹤審計開展的底層邏輯，即表明了開展此類審計是受單位黨委委托，對重大政策的傳導(dǎo)、落實情況進行審計監(jiān)督，嚴(yán)防政策資金挪作他用。審計需求理論與政策執(zhí)行偏差理論可作為政策跟蹤審計實踐層面的指導(dǎo)理論，一方面政策跟蹤審計需要回應(yīng)黨委關(guān)切，如政策資金的使用發(fā)放情況、具體行業(yè)（企業(yè)）投放情況等；另一方面還需系統(tǒng)關(guān)注重大政策實施過程中存在的難點與堵點，是否存在政策執(zhí)行不力的情況，從而通過政策跟蹤審計的方式實現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的修訂。在上述理論的基礎(chǔ)上借助內(nèi)部審計理論及方法就能夠充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，有效開展政策跟蹤審計。

四、政策跟蹤審計的實踐探索

金融風(fēng)險具有隱蔽性、擴散性等特點，嚴(yán)重威脅著地區(qū)金融穩(wěn)定與安全，特別是隨著我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，不同行業(yè)間的聯(lián)系愈發(fā)密切，金融風(fēng)險的跨市場、跨行業(yè)、跨部門傳染越來越嚴(yán)重。因此，對金融風(fēng)險防控工作開展審計調(diào)查具有重要現(xiàn)實意義。

按照工作安排，人民銀行天津市分行內(nèi)審處對2022年1月1日以來轄區(qū)范圍內(nèi)金融風(fēng)險防控工作開展了審計調(diào)查。此次開展的金融風(fēng)險防控審計調(diào)查，重點考察黨中央、國務(wù)院及人民銀行總行關(guān)于金融風(fēng)險防控工作的部署要求在轄區(qū)內(nèi)的貫徹落實情況。審計調(diào)查不僅需要明晰政策落實主體的工作開展情況，還應(yīng)著重關(guān)注政策傳導(dǎo)通道的暢通性以及政策受眾的反饋情況。同時，該類型的政策跟蹤審計在實踐中還面臨著如前文所述的諸多難點，因此，審計組充分考量了轄區(qū)實際，突出一線調(diào)查、研究分析、部門合作和問題解決，在審計全過程中積極運用研究型審計理念，有效提升了審計效果，解決了審計難點問題。

（一）突出一線調(diào)查

按照權(quán)力制衡理論，需要對政策落實主體開展監(jiān)督。審計組精心設(shè)計了兩套個性化調(diào)查問卷，分別發(fā)放至人民銀行金融穩(wěn)定部門和37家金融機構(gòu)，涵蓋了大型銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、民營銀行、財務(wù)公司、汽車金融公司、金融租賃公司、消費金融公司等多個類型金融機構(gòu)（見圖3），全面了解轄區(qū)金融風(fēng)險整體狀況和效果評價、開展金融風(fēng)險防控工作存在的困難和障礙、對人民銀行風(fēng)險防控工作的評價和建議等內(nèi)容，極大擴展了審計調(diào)查對象，提高了審計的完整性、全面性和靈活性。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，金融機構(gòu)風(fēng)險類型主要是信用風(fēng)險，風(fēng)險防控不足主要體現(xiàn)為方法手段有限。各金融機構(gòu)對人民銀行風(fēng)險防控工作評價較高，認(rèn)為其監(jiān)管措施充分且有效，央行現(xiàn)場評級、存款保險現(xiàn)場核查等工作程序合規(guī)、公平公正；各金融機構(gòu)對人民銀行風(fēng)險防控工作的建議主要是加強政策解讀和開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過開展問卷調(diào)查，審計人員及時掌握了金融風(fēng)險防控第一手?jǐn)?shù)據(jù)，便于更加準(zhǔn)確、客觀地作出審計評價。

（二）突出研究分析

按照政策執(zhí)行偏差修訂理論，需要研究政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種偏差。

1.明確審計重點和標(biāo)準(zhǔn)。審計前，審計組充分收集并認(rèn)真學(xué)習(xí)金融風(fēng)險防控工作涉及的政策、制度和文件，將金融風(fēng)險防控工作具體細(xì)化為組織部署、監(jiān)測預(yù)警、高風(fēng)險化解處置等環(huán)節(jié)，按照轄區(qū)金融風(fēng)險實際，明確各個環(huán)節(jié)審計內(nèi)容和審計標(biāo)準(zhǔn)，分別評價相關(guān)工作的及時性、主動性、全面性、有效性，確保審計工作做到有的放矢、重點突出。

2.系統(tǒng)分析金融風(fēng)險突出特點。在對金融風(fēng)險防控各項工作進行梳理檢查的基礎(chǔ)上，審計組對分行轄區(qū)金融風(fēng)險特點進行專題分析，由表及里提煉出本地區(qū)突出特點，根據(jù)具體情況予以具體分析判斷，堅持“三個區(qū)分開來”，促進審計人員作出實事求是、準(zhǔn)確客觀的審計評價。

3.多方交叉印證數(shù)據(jù)。針對審計中涉及的重大事項報告、央行金融機構(gòu)評級、壓力測試、存款保險等工作數(shù)據(jù)，審計組進行橫向、縱向多方交叉對比分析，判斷數(shù)據(jù)掌握是否全面、相關(guān)數(shù)據(jù)是否矛盾、金融機構(gòu)風(fēng)險趨勢走向、結(jié)論是否存在沖突等，及時發(fā)現(xiàn)了有關(guān)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、工作不規(guī)范等問題。

（三）突出部門合作

按照受托經(jīng)責(zé)理論，審計需要對黨委負(fù)責(zé)，因此，在本次審計中，審計組加強了審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督的貫通協(xié)作。一是實現(xiàn)重要業(yè)務(wù)共查，與分行2名紀(jì)檢監(jiān)察人員共同組成金融風(fēng)險防控審計調(diào)查組，充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)督政治性、政策性強的專業(yè)優(yōu)勢，將政治監(jiān)督有機融入審計監(jiān)督，提升了審計的政治高度，突出了金融穩(wěn)定政策跟蹤審計的目標(biāo)導(dǎo)向。二是強化監(jiān)督信息共享，按照審計監(jiān)督信息定期通報機制要求，審計結(jié)束后向紀(jì)檢監(jiān)察部門及時通報審計發(fā)現(xiàn)問題，促進業(yè)務(wù)部門加強問題整改，不斷提升審計、紀(jì)檢監(jiān)督合力。

（四）突出問題解決

按照審計需求理論，政策跟蹤審計需要著重回應(yīng)黨委關(guān)切。本著“發(fā)現(xiàn)問題是起點、解決問題是目的”的宗旨，審計組如實揭示了被審計單位相關(guān)制度機制不健全、重大事項報告制度執(zhí)行不到位、央行評級和資產(chǎn)質(zhì)量評估報告不規(guī)范、相關(guān)系統(tǒng)有待優(yōu)化、風(fēng)險提示不及時等問題和不足，從主觀、客觀兩個方面對所有問題進行逐一分析，發(fā)現(xiàn)有的問題是對制度機制認(rèn)識把握不到位造成的，有的問題是工作不夠細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)、主動性意識不強造成的，有的問題是未對轄區(qū)存在的普遍性問題深入研究解決造成的，有的問題是客觀上存在人力短缺困難造成的。在充分、深入剖析問題背后原因的基礎(chǔ)上，審計組針對性提出了進一步健全制度機制、提高轄區(qū)重大事項報告制度執(zhí)行力、規(guī)范相關(guān)工作流程、增強工作主動性、加強上下級金融穩(wěn)定部門的溝通聯(lián)系、加大對金融機構(gòu)風(fēng)險防控工作的指導(dǎo)力度等6條審計建議，并及時反饋給金融穩(wěn)定部門，推動相關(guān)問題及時徹底解決，促進金融風(fēng)險防控重大政策在基層的有效落實，不斷提升分行轄區(qū)金融風(fēng)險防控能力和水平。

（五）積極運用研究型審計理念

在此次審計中，審計組深入貫徹落實審計署“要積極推進研究型審計”的要求，把研究型審計理念貫穿審計項目全過程。審前強化政策研究，全面梳理黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融風(fēng)險防控的政策文件和總行相關(guān)制度，系統(tǒng)深入研究和把握黨中央、國務(wù)院金融風(fēng)險防控決策部署的出臺背景、戰(zhàn)略意圖、改革目標(biāo)等根本性、方向性問題，提升審計項目的政治性和前瞻性。審中強化跟蹤分析，對被審計單位在往年類似審計中出現(xiàn)過的問題和整改情況進行對比，針對性調(diào)整審計方向和重點，切實提升審計質(zhì)量和效率。審后強化總結(jié)提升，組織專人對審計項目開展情況、方法措施、經(jīng)驗成效進行全面總結(jié)，對審計發(fā)現(xiàn)的典型性問題進行專題分析，撰寫信息上報總行作為參考，推動審計發(fā)現(xiàn)問題源頭解決，鞏固擴大審計成果運用，實現(xiàn)“研究—實踐—總結(jié)—提升”的審計目標(biāo)。

五、完善政策跟蹤審計的進一步建議

和經(jīng)濟責(zé)任審計、財務(wù)審計等發(fā)展相對成熟的傳統(tǒng)審計項目相比，政策跟蹤審計起步較晚，還處在持續(xù)探索發(fā)展階段，下一步建議開展政策跟蹤審計的各審計系統(tǒng)根據(jù)各自領(lǐng)域的特點完善相關(guān)制度機制，推動政策跟蹤審計規(guī)范化、成熟化。

1.制定完善相關(guān)制度。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各審計系統(tǒng)及時制定政策跟蹤審計相關(guān)指導(dǎo)意見、操作指南等系統(tǒng)性規(guī)范文件，明確審計職責(zé)、流程、取證方式、延伸調(diào)查、審計評價、責(zé)任追究、成果運用等方面具體要求，強化制度保障，規(guī)范審計程序，提高審計質(zhì)量。

2.加大培訓(xùn)力度。各審計系統(tǒng)應(yīng)加強從上至下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，通過線上線下培訓(xùn)、以審代訓(xùn)等方式，加大對重大政策法規(guī)解讀、審計重點難點、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等方面的專項培訓(xùn)，討論交流審計方法和經(jīng)驗做法，提高審計人員政策分析把握和數(shù)據(jù)篩查核實能力，促進及時發(fā)現(xiàn)重大政策措施在貫徹、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)存在的問題，全面客觀評價政策落實效果和存在的體制機制性障礙，通過審計切實推動政策落實和完善。

3.暢通溝通交流機制。內(nèi)審部門要加強與政策執(zhí)行部門在政策背景、政策目標(biāo)、發(fā)展演變等方面的溝通交流，形成良性互動關(guān)系，確保審計始終保持與政策變革的步調(diào)一致，準(zhǔn)確定性政策措施執(zhí)行中的問題和責(zé)任，全面落實“三個區(qū)分開來”，切實發(fā)揮審計在推進改革發(fā)展中的作用。

（作者單位：中國人民銀行天津市分行，郵政編碼：300040，電子郵箱：18782254198@163.com）

主要參考文獻

[1]陳皓，梁崇文.對加強重大政策措施落實情況審計的思考[J].中國工會財會， 2022（8）：37-39

[2]李曼，魏小娟.重大政策措施落實情況審計現(xiàn)狀及研究型審計的實現(xiàn)路徑[J].財會月刊， 2022（23）：

112-118

[3]李昕.有關(guān)重大政策措施落實情況跟蹤審計問題分析及對策[J].河北企業(yè)， 2023（3）：106-108

[4]馬明，柏春紅，封守華.重大政策措施落實跟蹤審計的理論重構(gòu)研究[J].會計師， 2021（11）：72-73