金代應(yīng)急管理措施考察

摘 要：金代的應(yīng)急管理措施，在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)發(fā)揮著極其重要的作用。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程與順序，可以分為事前預(yù)防、事中應(yīng)對和處置、善后恢復(fù)三個(gè)階段。金代應(yīng)急管理措施是汲取前代經(jīng)驗(yàn)和立足社會(huì)現(xiàn)狀的結(jié)合體，也是積極、先進(jìn)應(yīng)急措施和消極、落后應(yīng)對方式交織而成的矛盾體。

關(guān)鍵詞：金代；應(yīng)急管理措施；突發(fā)公共事件

中圖分類號(hào)：K246.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００９ — ２２３４（２０23）10 — ０124 — ０8

突發(fā)公共事件，一般指突然發(fā)生的對國家和社會(huì)安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成重大威脅和損害的緊急公共事件。［1］應(yīng)急管理，便是通過對突發(fā)公共事件進(jìn)行細(xì)致分析從而提出的應(yīng)對機(jī)制，其實(shí)踐主體是政府及相關(guān)行政部門。我國古代的文獻(xiàn)典籍中就早已出現(xiàn)應(yīng)急管理的指導(dǎo)思想，譬如《周易》《左傳》等，都總結(jié)了居安思危、未雨綢繆的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。金朝在建國后，充分學(xué)習(xí)和繼承了中原王朝在面對突發(fā)公共事件時(shí)的一套應(yīng)急管理體制，并針對危害公眾生命財(cái)產(chǎn)安全和妨礙社會(huì)健康發(fā)展的各類事故、災(zāi)害等，制定了相應(yīng)的控制措施。金朝統(tǒng)治者實(shí)行應(yīng)急管理的目的是維護(hù)和穩(wěn)固自身統(tǒng)治，并利用這些措施進(jìn)一步改善人民生活水準(zhǔn)、充分緩和社會(huì)和民族矛盾，以求社會(huì)秩序的穩(wěn)定，從而達(dá)到維護(hù)國家穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的目的，該體制對于金朝擴(kuò)大統(tǒng)治基礎(chǔ)、推動(dòng)封建化發(fā)展等方面也有著重要的意義。

對于突發(fā)公共事件理論上有不同的分類方法，基于事件發(fā)生誘因，我們可以將其分為自然災(zāi)害、災(zāi)難事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會(huì)安全事件、經(jīng)濟(jì)危機(jī)五種。［1］本文根據(jù)現(xiàn)代突發(fā)公共事件的發(fā)生過程與順序，并結(jié)合金代實(shí)際情況，將金代的應(yīng)急管理措施按照事故發(fā)生應(yīng)對順序分為事前預(yù)防、事中應(yīng)對和處置、善后恢復(fù)三個(gè)階段。在實(shí)際情況中，由于突發(fā)公共事件的迅速演變，各階段之間劃分也是密不可分，甚至在很多時(shí)候是還存在不同階段交叉重疊、終而復(fù)始的情況，每個(gè)階段都有自己的靶向目標(biāo)，并寓于下個(gè)階段之中。

關(guān)于金代突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理措施及相關(guān)問題，已有學(xué)者進(jìn)行了關(guān)注，相關(guān)研究成果主要有：武玉環(huán)的《金代的防災(zāi)救災(zāi)措施述論》，［2］主要介紹了金代的防災(zāi)救災(zāi)措施，從政府、個(gè)人、民間救濟(jì)三個(gè)不同的主體來探討救災(zāi)措施，并闡釋了金代防災(zāi)救災(zāi)措施的特點(diǎn)；武玉環(huán)的《論金代自然災(zāi)害及其對策》［3］和《金代自然災(zāi)害的時(shí)空分布特征與基本規(guī)律》［4］介紹了金代發(fā)生的自然災(zāi)害種類、特征、成因與分布規(guī)律，并對相對應(yīng)的防災(zāi)救災(zāi)對策和賑濟(jì)措施也進(jìn)行了說明。周峰的《金代的賑災(zāi)與救濟(jì)》，［5］主要利用了《金史》史料，介紹了金代賑災(zāi)與救濟(jì)的機(jī)構(gòu)和措施。本文擬通過對文獻(xiàn)的解析，采用學(xué)科交叉的方式，以新視角探尋金代應(yīng)急管理的具體措施，以期能夠?qū)ο嚓P(guān)研究有所補(bǔ)充。

一、事前預(yù)防

據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料統(tǒng)計(jì)，金代國祚120年，在此期間自然災(zāi)害頻發(fā)，總次數(shù)累計(jì)達(dá)到284次，平均每年發(fā)生自然災(zāi)害2.4次。［4］基于這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況，金朝政府為了降低頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害的侵?jǐn)_，進(jìn)行了一系列災(zāi)前預(yù)防的準(zhǔn)備工作。主要包括建立防災(zāi)倉儲(chǔ)、興修水利工程、保護(hù)國家耕地和制定預(yù)警機(jī)制四個(gè)方面：

（一）建立防災(zāi)倉儲(chǔ)

關(guān)于建立防災(zāi)倉儲(chǔ)用以備糧賑濟(jì)的制度確立，可以追溯到天會(huì)三年（1125），其年“太宗以歲稔，官無儲(chǔ)積無以備饑饉，詔令一耒賦粟一石，每謀克別為一廩貯之”。第二年，又“詔內(nèi)地諸路，每牛一具賦粟五斗，為定制”。［6］卷47·貨志二，1063自此，金代將建立防災(zāi)倉儲(chǔ)的措施，從制度層面上確定下來，將其納入了制度化的軌道。

金代在建立防災(zāi)倉儲(chǔ)時(shí)常使用平糴的財(cái)政政策。平糴，指政府在豐年時(shí)，以平價(jià)收購農(nóng)民余糧，以備荒年的經(jīng)濟(jì)措施。章宗明昌四年（1193）七月，“中都路去歲不熟，今其價(jià)稍減者，以商旅運(yùn)販繼至故也。若即差官爭糴，切恐市價(jià)騰踴，貧民愈病，請俟秋收日，依常平倉條理收糴”；［6］卷50·食貨志五，1118宣宗貞祐三年（1215）八月，“增沿河闌糴之法，十取其八，以抑販粟之幣”。［6］卷14·宣宗本紀(jì)上，311從這些史料中我們qHby1pdTbQ6M5v9KiKErn0bv5bP9cdJUr64DriRRjE4=得知，常平倉是防災(zāi)倉儲(chǔ)的具體形式，也是金代實(shí)行平糴政策的載體。

常平倉的設(shè)置，最早出現(xiàn)在西漢宣帝時(shí)，大司農(nóng)中丞耿壽昌利用平糴平糶理論，在西北設(shè)置了常平倉，用來穩(wěn)定糧食價(jià)格和進(jìn)行糧食儲(chǔ)備，以求避免發(fā)生谷賤傷農(nóng)、谷貴傷民的情況。西漢以后，常平倉置廢不常。隋文帝時(shí)期，出現(xiàn)了類似于常平倉一樣儲(chǔ)備糧食用以賑濟(jì)的義倉。唐朝延續(xù)了常平倉和義倉的設(shè)置，同時(shí)讓義倉也實(shí)行常平倉的平糴之法，此時(shí)義倉便擁有了常平倉的職能。安史之亂后，常平倉被廢，但直到唐朝晚期又被重置，此時(shí)的常平倉和義倉已合二為一，并稱常平義倉。到宋朝時(shí)，雖先置常平倉，但隨著王安石變法的推行，常平倉便被青苗法取而代之。后又王安石變法以失敗告終，常平倉又被重置，但由于當(dāng)時(shí)常平倉在制度和管理層面上存在缺陷，常平倉里實(shí)際儲(chǔ)存的糧食數(shù)量與賬本上的記錄存在較大出入，常平倉此時(shí)已處于名存實(shí)亡的狀態(tài)。到金代時(shí)，置常平倉這一制度被繼承下來，金代統(tǒng)治者立足于自身的具體情況，使常平倉之制得到了延續(xù)和發(fā)展。

金代的常平倉，于世宗大定十四年（1174），“嘗定制”，后廢。［6］卷50·食貨志五，1120章宗明昌元年（1190）八月，“御史請復(fù)設(shè)”，［6］卷50·食貨志五，1120后于明昌三年（1192）“始設(shè)常平倉，定其永制”。［6］卷50·食貨志五，1121由此可以看出，金代在事前預(yù)防階段建立防災(zāi)倉儲(chǔ)以備不時(shí)之需，并要求“自今預(yù)備，當(dāng)以為?！钡牟呗裕?］卷7·世宗本紀(jì)中，166充分說明了金代建立防災(zāi)倉儲(chǔ)，并非只是一時(shí)權(quán)宜之計(jì)，而是常備之策。世宗還多次提及豐年之時(shí)，政府需多采購糧食用以賑濟(jì)。備糧賑濟(jì)的行為屬于經(jīng)濟(jì)中的存貨投資，在自然災(zāi)害發(fā)生前，進(jìn)行糧食儲(chǔ)備的存貨投資能夠增加抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，在一定程度上可避免災(zāi)后因糧食緊缺、市價(jià)哄抬而導(dǎo)致通貨膨脹，出現(xiàn)谷貴傷民的惡果。

金代的防災(zāi)倉儲(chǔ)儲(chǔ)糧量與其災(zāi)后救災(zāi)能力呈正相關(guān)，以防災(zāi)為目的的貯糧措施，既維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定，防止因賑災(zāi)不力、缺糧少食而發(fā)生嘩變與叛亂的社會(huì)安全事件，又保障了民生、鞏固了金朝的封建統(tǒng)治。

（二）興修水利工程

金代各種自然災(zāi)害中以水災(zāi)為首，為應(yīng)對頻發(fā)的水災(zāi)，金代特設(shè)官置屬專管其事，并用樹枝、秫秸、石頭等捆扎而成的埽，用作治河時(shí)護(hù)堤堵口的材料，主要的分布情況是：

沿河上下凡二十五埽，六在河南，十九在河北，埽設(shè)散巡河官一員……凡巡河官，皆從都水監(jiān)廉舉，總統(tǒng)埽兵萬二千人，歲用薪百一十一萬三千余束，草百八十三萬七百余束，樁杙之木不與，此備河之恒制也。［6］卷27·河渠志，669-670

在金代對抗自然災(zāi)害的歷程中，興修水利是金代防備水災(zāi)最為重要的措施，世宗大定二十年（1180），在“河水因今秋霖潦暴漲，遂失故道，勢益南行”的緊急情況下，金代地方政府選擇“自衛(wèi)州埽下接歸德府南北兩岸增筑堤以捍湍怒”。第二年十月，因?yàn)椤昂右乒实馈?，為防患于未然，依然選擇“命筑堤以備”。［6］卷27·河渠志，672世宗曾言：“水事最急，功不可緩，稍緩時(shí)頃，則難固護(hù)矣”，［6］卷27·河渠志，673可見，興水利是除水害的最佳選擇，且興修水利作為改善民生的第一要?jiǎng)?wù)，時(shí)效性極強(qiáng)，刻不容緩。

我國古代糧食收成的不穩(wěn)定，很大程度上是因?yàn)槿鄙俎r(nóng)田水利設(shè)施。想要改變只能靠天吃飯的局面，必須興修水利工程，保證在極端天氣條件下，也能實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉、旱澇保收。章宗承安二年（1197），“敕放白蓮潭東閘水與百姓溉田。三年，又命勿毀高梁河閘，從民灌溉”。泰和八年（1208）七月，章宗又在現(xiàn)有水利設(shè)施的基礎(chǔ)上，“詔諸路按察司規(guī)畫水田”，官員們也認(rèn)為“水田之利甚大，沿河通作渠，如平陽掘井種田俱可灌溉。比年邳、沂近河布種豆麥，無水則鑿井灌之，計(jì)六百余頃，比之陸田所收數(shù)倍”。［6］卷50·食貨志五，1122由此可見，興修水利在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保證糧食產(chǎn)量穩(wěn)定、預(yù)防自然災(zāi)害方面有著非同小可的意義。金代還將興修水利工程納入地方官員的政績考核里。規(guī)定“縣官任內(nèi)有能興水利田及百頃以上者，升本等首注除”，［6］卷50·食貨志五，1122這種激勵(lì)型績效管理，激發(fā)了在任官員興修水利的工作主動(dòng)性、積極性。

金代還沿用前代經(jīng)驗(yàn)，采取了以工代賑的方式興修水利應(yīng)對水災(zāi)。明昌四年（1193）春正月，“有司言修漳河堤埽計(jì)三十八萬余工，詔依盧溝河例，招被水闕食人充夫，官支錢米，不足則調(diào)礙水人戶，依上支給”。［6］卷27·河渠志，688金代政府以實(shí)物與現(xiàn)金形式支持受災(zāi)地區(qū)進(jìn)行水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓災(zāi)民通過參與勞動(dòng)獲取報(bào)酬，換取生存資料。這種以工代賑的方式，激發(fā)了災(zāi)民自力更生的積極性，擺脫了其等靠要的消極意識(shí)，既達(dá)到了賑濟(jì)災(zāi)民的目的，又發(fā)展了國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）保護(hù)國家耕地

耕地作為糧食生產(chǎn)的載體，對于糧食生產(chǎn)有著重要的意義。保護(hù)耕地在一定程度上來說，就是保障國家的糧食安全，還能夠提高糧食的綜合生產(chǎn)能力，起到增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力。

農(nóng)業(yè)在我國古代社會(huì)中占據(jù)國家經(jīng)濟(jì)的重要份額，耕地是國家政治經(jīng)濟(jì)命脈中不可或缺的部分。金代對于增加耕地面積十分重視，世宗大定十年（1170）四月，下令“禁侵耕圍場地”；［6］卷47·食貨志二，1044十二年（1172），又“禁扈從蹂踐民田”。［6］卷7·世宗本紀(jì)中，156可以看出，金代統(tǒng)治者對于耕地實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，保證糧食穩(wěn)定的生產(chǎn)供應(yīng)。

除此之外，金代還通過推進(jìn)土地的開發(fā)和復(fù)墾，來實(shí)現(xiàn)保護(hù)國家耕地的目的。海陵王正隆元年（1156）二月，“遣刑部尚書紇石烈婁室等十一人，分行大興府、山東，真定府，拘括系官或荒閑牧地，及官民占射逃絕戶地，戍兵占佃宮籍監(jiān)、外路官本業(yè)外增置土田”。［6］卷47·食貨志二，1044在現(xiàn)有耕地面積的基礎(chǔ)上，政府還鼓勵(lì)民眾開墾荒地，保護(hù)開發(fā)的土地資源。土地的開發(fā)和復(fù)墾不僅擴(kuò)大了耕地面積，增加了糧食產(chǎn)量，養(yǎng)活了更多勞動(dòng)人口，推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展，還能有盈余的糧食作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備，未雨綢繆以備不時(shí)之需，一舉多得。

（四）制定預(yù)警機(jī)制

災(zāi)情的來臨并非毫無征兆，所以實(shí)時(shí)監(jiān)測是否出現(xiàn)誘發(fā)災(zāi)害的因素，能提前制定出有針對性的準(zhǔn)備措施，在災(zāi)害來臨時(shí)做出及時(shí)的反應(yīng)，很大程度上可避免在處理突發(fā)公共事件的過程中耗費(fèi)更多的時(shí)間和金錢。金朝政府為盡可能地提前阻止災(zāi)害的發(fā)生，制定了突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制，在災(zāi)情發(fā)生時(shí)，能第一時(shí)間采取有力措施，將損失降到最低。

大定十七年（1177）三月，因東京、婆速、曷速館三路受災(zāi)需要賑濟(jì)而缺糧時(shí)，世宗提出“自古帝王皆以蓄積為國家長計(jì)”，豐年國家從農(nóng)民手中多購入糧食，以備荒年的行為“自今預(yù)備，當(dāng)以為?！保?］卷7·世宗本紀(jì)中，167成為常態(tài)化的措施。除此以外，承安二年（1197）十二月，章宗對宰臣們說：“今后水潦旱蝗、盜賊竊發(fā)，命提刑司預(yù)為規(guī)畫”；［6］卷10·章宗本紀(jì)二，243泰和八年（1208）四月，章宗又詔諭有司：“以苗稼方興，宜速遣官分道巡行農(nóng)事，以備蟲蝻。”［6］卷12·章宗本紀(jì)四，283由此可知金代政府在未發(fā)生災(zāi)情時(shí)，秉持著居安思危、未雨綢繆的思想，擁有預(yù)防和憂患意識(shí)，這說明金朝政府在應(yīng)對各類突發(fā)公共事件時(shí)，提前做好了思想上的準(zhǔn)備。

金代還建立了氣象監(jiān)測預(yù)警制度和農(nóng)作物監(jiān)測制度。章宗明昌四年（1193）五月，諭左司：“遍諭諸路，令月具雨澤田禾分?jǐn)?shù)以聞”，［6］卷10·章宗本紀(jì)二，229又要求“諸路雨雪及禾稼收獲之?dāng)?shù)，月以捷步申戶部”；［6］卷47·食貨志二，1056泰和二年（1202）六月，“諭尚書省，諸路禾稼及雨多寡，令州郡以聞”，［6］卷11·章宗本紀(jì)三，259又在第二年六月，“遣官行視中都田禾雨澤分?jǐn)?shù)”。［6］卷11·章宗本紀(jì)三，261金代政府要求每月各路都需上報(bào)當(dāng)?shù)氐木唧w氣象數(shù)據(jù)，和農(nóng)作物生長與收成的實(shí)時(shí)情況。這種信息反饋機(jī)制取得了積極的效果：其一，能夠提高對災(zāi)害的預(yù)見性，從根本上有效減少因氣象災(zāi)害所導(dǎo)致的民眾傷亡與經(jīng)濟(jì)損失；其二，政府根據(jù)國家糧食的豐歉情況進(jìn)行宏觀調(diào)控，決定是執(zhí)行平糴還是出糶政策，能及時(shí)穩(wěn)定市場物價(jià)；其三，對后續(xù)減災(zāi)安民配套措施的出臺(tái)有指導(dǎo)意義。

金代政府為預(yù)防自然災(zāi)害的發(fā)生，制定的監(jiān)測預(yù)警制度，是居安思危、預(yù)防為主的應(yīng)急管理指導(dǎo)方針下的產(chǎn)物。在事前預(yù)防階段，由于預(yù)警制度的執(zhí)行，大幅提升了金代政府成功應(yīng)對和處理突發(fā)公共事件可能性。

二、事中應(yīng)對和處置

（一）應(yīng)對社會(huì)恐慌情緒

災(zāi)情發(fā)生時(shí)，盡快安撫民心是第一要?jiǎng)?wù)，有助于避免因人心浮動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)亂而威脅到國家安定的情況出現(xiàn)。金代統(tǒng)治者在自然災(zāi)害來臨，面對來自社會(huì)輿論方面的壓力，政治上實(shí)行積極政策與消極措施并舉。

1.撫躬自問，作醮禳災(zāi)

從章宗開始到金末，短短45年間，共發(fā)生災(zāi)害173次，發(fā)生災(zāi)害的頻率為每年3.8次，大大超過章宗前75年從金初開始發(fā)生自然災(zāi)害的頻率，占到金代發(fā)生自然災(zāi)害次數(shù)的60%左右。［4］金朝繼承了前人的經(jīng)驗(yàn)，在應(yīng)對自然災(zāi)害這一類突發(fā)公共事件時(shí)，統(tǒng)治者注重從輿論方面獲取民眾支持，從而達(dá)到安撫人心、穩(wěn)定統(tǒng)治基礎(chǔ)的目的。我們可以看到史書文獻(xiàn)記載中，從章宗開始，統(tǒng)治者下罪己詔的次數(shù)相較于前代呈指數(shù)型增長。

金代從章宗朝起，后期旱災(zāi)頻發(fā)，幾乎年年不斷。金代旱災(zāi)多發(fā)與其所處地理位置有很大關(guān)系，其旱災(zāi)頻發(fā)的原因，一是由于在我國季風(fēng)氣候區(qū)內(nèi)，極易出現(xiàn)春旱和春夏連旱的情況；二是我國北方水資源少，存在這種地區(qū)間水資源分布不平衡的狀況；三是金代人口的自然增殖需要大量的水資源，而當(dāng)時(shí)人類生產(chǎn)活動(dòng)破壞了自然環(huán)境，更是加劇了水土流失、土地荒漠化的進(jìn)程。

自章宗在位期間起，金朝歷代統(tǒng)治者多次因旱災(zāi)發(fā)生，采取心理措施下詔罪己、撫躬自問，從而在社會(huì)輿論方面起到安撫人心的作用。章宗明昌三年（1192）四月、［6］卷9·章宗本紀(jì)一，221承安四年（1199）五月、［6］卷11·章宗本紀(jì)三，250泰和四年（1204）四月共有三次“以旱，下詔責(zé)躬”；［6］卷12·章宗本紀(jì)四，268衛(wèi)紹王即位后，于大安二年（1210）六月，因大旱而“下詔罪已”；［6］卷13·衛(wèi)紹王本紀(jì)，292哀宗也在正大二年（1225）五月，“以旱甚責(zé)己”。［6］卷17·哀宗本紀(jì)上，319

在金代統(tǒng)治者頻繁下罪記詔的同時(shí)，還進(jìn)行了帶有封建迷信的祈雨作醮活動(dòng)，以達(dá)到穩(wěn)定民心的作用。章宗承安元年（1199）三月，因干旱三次派遣官員祈雨；四月，又五次派遣官員祈雨。章宗在短短一個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)，如此頻繁地派人進(jìn)行祈雨活動(dòng)以求緩解災(zāi)情，表明金代政府面對難以應(yīng)付的突發(fā)公共事件時(shí)，不得已只能寄希望于上天的力量，這是一種受唯心主義影響的封建迷信活動(dòng)，從側(cè)面反映了金代并沒有完全運(yùn)用科學(xué)的指導(dǎo)思想，建立科學(xué)的應(yīng)對機(jī)制。但不置可否的是，這項(xiàng)活動(dòng)卻在災(zāi)情發(fā)生時(shí)，能夠及時(shí)地穩(wěn)定人心。

2.治理冤獄，減免刑罰

災(zāi)害的發(fā)生會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力數(shù)量的減少，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上由柯布道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)可知，公民生產(chǎn)總值與勞動(dòng)力數(shù)量呈現(xiàn)正相關(guān)，所以自然災(zāi)害發(fā)生以后，勞動(dòng)力數(shù)量的縮減也就使得國民生產(chǎn)總值相應(yīng)減少，從而打破了社會(huì)的平衡。金代政府還通過審理冤獄、減刑免罪等方式，將一部分人口脫去罪籍、恢復(fù)身份，增加了勞動(dòng)力人口，從而達(dá)到恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的效果。

世宗大定四年（1164）五月，面對旱災(zāi)，“敕有司審冤獄”；［6］卷6·世宗本紀(jì)上，134明昌三年（1192）四月，因?yàn)楹禐?zāi)，章宗“遣御史中丞吳鼎樞等審決中都冤獄，外路委提刑司處決”；［6］卷9·章宗本紀(jì)一，221-222承安元年（1199）三月，又因不雨，下詔尚書?。骸靶酞z雖已奏行，其間恐有疑枉，其再議以聞。人命至重，不可不慎也”“壬子，遣使審決冤獄”；［6］卷10·章宗本紀(jì)二，238泰和四年（1204）四月，因?yàn)榫煤担扒彩箤徬登?，理冤獄”；［6］卷12·章宗本紀(jì)四，268衛(wèi)紹王大安二年（1210）六月，由于大旱，“曲赦西京、太原兩路雜犯，死罪減一等，徒以下免”。［6］卷13·衛(wèi)紹王本紀(jì)，292

“金國以赦宥最為大事，或改元，或生子，或冊封，或遷都，或?yàn)?zāi)異，并皆肆赦，罪減等，一例放之”。［7］卷36·赦宥，274可以看出，每當(dāng)遇到災(zāi)害爆發(fā)，金代政府都會(huì)通過平反冤獄，對部分罪犯實(shí)行減刑免罪的政策，這是一種興仁政輕刑罰以惠百姓的政策思路，是“尚德緩刑”思想的體現(xiàn)。其一有利于拉攏人心，緩和階級(jí)矛盾，其二，釋放的有罪之人作為勞動(dòng)力投入生產(chǎn)，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)，一定程度上對沖災(zāi)害所帶來的損失。

3.災(zāi)民贖身，維穩(wěn)人心

由于災(zāi)害的沖擊，使得廣大民眾流離失所，為生存不得不賣身為奴，使得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)人口數(shù)量大大減少，對國家經(jīng)濟(jì)造成很大的危害。政府通過采取幫助災(zāi)民贖身的政策來穩(wěn)定局勢，使“諸因?yàn)?zāi)傷或遭賊驚卻饑荒去處，良民典顧、冒賣為驅(qū)，遇恩官贖為良分例，男子一十五貫文，婦人同，老幼各減半”。［6］卷58·百官志四，1352

熙宗皇統(tǒng)四年（1144）十月，“流民典雇為奴婢者，官給絹贖為良，放還其鄉(xiāng)”。［6］卷4·熙宗本紀(jì)，81大定十二年（1172），由于北京、懿州、臨潢等路曾經(jīng)常被契丹寇掠，平、薊二州近期又再次發(fā)生蝗災(zāi)和旱災(zāi)，缺糧少食，百姓多將自己賣身為奴以換取糧食充饑，世宗也派朝臣“閱實(shí)其數(shù)，出內(nèi)庫物贖之”。［6］卷6·世宗本紀(jì)上，135為災(zāi)民贖身的政策，既增加了自由勞動(dòng)力，能讓這部分人重回土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，還增加了國家賦稅收入；同時(shí)又緩和了社會(huì)階級(jí)矛盾，拉攏了人心，穩(wěn)固了統(tǒng)治基礎(chǔ)。

4.派遣專員，獎(jiǎng)懲分明

金代政府面對災(zāi)情，派遣救災(zāi)專業(yè)人員，指導(dǎo)救災(zāi)工作，并根據(jù)權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，對失職官員給予相應(yīng)告誡與處罰，對救災(zāi)有功者大加獎(jiǎng)賞。這對于緩解災(zāi)情、穩(wěn)定局勢、平息民怨、安撫民心起到了十分重要的作用。

世宗大定十年（1170）二月，為治理滹沱河，“創(chuàng)設(shè)巡河官二員”，后十七年（1177），滹沱河決堤，“詔遣使固塞”。［6］卷27·河渠志，688章宗時(shí)，趙雄飛擔(dān)任長垣縣主簿，“縣瀕大河，時(shí)新被水害，廬舍漂沒，城壁頹圮，公日以救災(zāi)為事”。［8］卷20·順安縣令趙公墓碑，528宣宗貞祐三年（1215）四月，針對河南路的蝗災(zāi)，“遣官分捕”；［6］卷14·宣宗本紀(jì)上，308哀宗正大三年（1226）三月，陜西旱，“遣使捕蝗”。［6］卷17·哀宗本紀(jì)上，377可以看出金代為消滅蝗災(zāi)，派遣了捕蝗專員，這是金代政府積極救災(zāi)態(tài)度的表明，也是其救災(zāi)工作專業(yè)性的體現(xiàn)。

針對官員在救災(zāi)時(shí)不作為的情況，采取給予嚴(yán)厲處罰，違法亂紀(jì)情節(jié)嚴(yán)重者罷免官職的強(qiáng)硬措施。世宗大定七年（1167）九月，“右三部檢法官韓贊以捕蝗受賂，除名。詔吏人但犯贓罪，雖會(huì)赦，非待旨不敘”；［6］卷6·世宗本紀(jì)上，139章宗明昌三年（1192）七月，因“祁州刺史頓長壽、安武軍節(jié)度副使胡剌坐賑濟(jì)不及四縣，各杖五十”；［6］卷9·章宗本紀(jì)一，222明昌五年（1194）八月，因“都水監(jiān)、行部官有失固護(hù)”導(dǎo)致“以河決陽武故堤，灌封丘而東”，而“詔汝嘉等各削官兩階，杖七十罷職”。［6］卷27·河渠志，678除了追究責(zé)任進(jìn)行處罰外，金代統(tǒng)治者也常采取對臣下訓(xùn)誡的柔性措施。貞祐三年（1215）四月，宣宗告誡臣下：“朕在潛邸，聞捕蝗者止及道傍，使者不見處即不加意，當(dāng)以此意戒之”。［6］卷14·宣宗本紀(jì)上，308

金代政府對救災(zāi)有功的官員贊賞有加，大定二十七年（1187）二月，“以衛(wèi)州新鄉(xiāng)縣令張?zhí)槨⒇┨评ㄌ乒懦?、主簿溫敦偎喝，以河水入城閉塞救護(hù)有功，皆遷賞有差”。［6］卷27·河渠志，672世宗以權(quán)責(zé)一致的理念，采取賞一勸百、罰一懲眾的措施，能夠激勵(lì)官員積極抗災(zāi)，并對尸位素餐的官員以示懲戒，用以警醒他人，營造了良好的官場救災(zāi)氛圍。同時(shí)，更是安撫了受災(zāi)民眾，展現(xiàn)了統(tǒng)治者體恤民情、關(guān)心民眾的姿態(tài)。

（二）應(yīng)對災(zāi)區(qū)糧食緊缺

1.開倉放糧，賑濟(jì)災(zāi)民

政府開放糧倉來賑濟(jì)災(zāi)民，是救災(zāi)最直接的方式之一，也是金朝歷代統(tǒng)治者應(yīng)對災(zāi)時(shí)糧食緊缺時(shí)的常用方式。該政策自太宗時(shí)期就已經(jīng)開始實(shí)行，并一直在金朝社會(huì)中沿用。

天會(huì)二年（1124）十月，太宗“詔發(fā)寧江州粟，賑泰州民被秋潦者”；［6］卷3·太宗本紀(jì)三，51海陵王貞元二年（1154）六月，“京兆府鳳翔同華大旱，民饑，詔開倉賑恤”。［7］卷13·海陵焬王上，107大定九年（1169）十二月，世宗“詔賑臨潢、泰州、山東東路，河北東路諸猛安民”；［6］卷6·世宗本紀(jì)上，145十一年（1171）正月，“命賑南京屯田猛安被水災(zāi)者”；［6］卷6·世宗本紀(jì)上，148十二年（1172），“時(shí)河?xùn)|、河北大饑，流人相枕死于道，詔所在開倉賑恤”；［7］卷17·世宗圣明皇帝中，131十三年（1173）春，“詔以頻年水旱，百姓饑斃，分遣使者開倉賑恤，仍斷食粟之畜”；［7］卷17·世宗圣明皇帝中，132十七年（1177）三月，“賑東京、婆速、曷速館三路”。［6］卷7·世宗本紀(jì)中，166史書對于世宗的評(píng)價(jià)中寫道：“寬仁愛人，雅有大度?！瓏L遇饑年，每命所在官司，開倉賑恤”。［7］卷18·世宗圣明皇帝下，139章宗時(shí)，吏部主事李楫，面對“陜右旱甚”的災(zāi)情，“開倉賑貧，所全活不勝計(jì)”；［8］卷16·沁州刺史李君神道碑，474明昌四年（1193）正月，“賑河北諸路被水災(zāi)者”。［6］卷10·章宗本紀(jì)二，228衛(wèi)紹王崇慶元年（1212）十一月，“賑河?xùn)|南路、南京路、陜西東路、山東西路、衛(wèi)州旱災(zāi)”。［6］卷13·衛(wèi)紹王本紀(jì)，295至寧元年（1213）正月，“賑河?xùn)|陜西饑”等。［6］卷13·衛(wèi)紹王本紀(jì)，296由此可以看出，金代政府在災(zāi)時(shí)開放糧倉，解了糧食緊缺的燃眉之急。

金代政府還會(huì)采取向受災(zāi)地緊急調(diào)運(yùn)糧食，或者將災(zāi)民轉(zhuǎn)移到附近未受災(zāi)地區(qū)就食的方式，解決糧食供應(yīng)緊張的問題。世宗大定三年（1163）三月，發(fā)生蝗災(zāi)，“詔臨潢漢民遂食于會(huì)寧府濟(jì)、信等州”。［6］卷6·世宗本紀(jì)上，130宣宗貞祐三年（1215）四月，山西饑饉，“老幼者令就食于邢、洺等州，欲趣河南者聽”。［6］卷14·宣宗本紀(jì)上，301這種區(qū)域間的資源合理征用與配置，是各地協(xié)同機(jī)制發(fā)揮作用下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了金代救災(zāi)政策的機(jī)動(dòng)靈活性，緩解了受災(zāi)地區(qū)糧食緊缺的壓力。

2.平糶政策，糧食借貸

平糶，是指在荒年缺糧之時(shí)，將政府平時(shí)通過平糴儲(chǔ)存的糧食，平價(jià)出售給民眾。我國古代社會(huì)在通常情況下，糧食借貸常與平糶政策結(jié)合在一起使用，二者都是為了避免災(zāi)后因糧食緊缺，而出現(xiàn)糧價(jià)哄抬、谷貴傷民的窘迫局面。

明昌五年（1194）五月，章宗“聞米價(jià)騰踴，今官運(yùn)至者有余，可減直以糶之”；第二年七月，“詔制內(nèi)饑饉之地令減價(jià)糶之”，針對無錢購買的貧民，章宗“遂命間隔饑荒之地，可以辨錢收糴者減價(jià)糶之，貧乏無依者賑濟(jì)”。［6］卷50·食貨志五，1118興定三年（1219）八月，在地震和戰(zhàn)爭的雙重壓力下，宣宗下令讓侯摯帶領(lǐng)官員們勸民種麥的同時(shí)，并針對“無種粒者貸之”。［6］卷15·宣宗本紀(jì)中，347我們可以看出，這種通過糧食借貸來賑濟(jì)災(zāi)民的方式，相當(dāng)于一種災(zāi)后重建的無息貸款。

實(shí)行平糶和糧食借貸政策，充分了利用市場價(jià)值規(guī)律，調(diào)節(jié)糧食供求平衡關(guān)系，從而穩(wěn)定了糧食價(jià)格，鞏固了金代封建統(tǒng)治。這是金代應(yīng)急管理中，通過國家宏觀調(diào)控和政府頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)原理實(shí)施救災(zāi)的成功舉措。

3.鼓動(dòng)民眾，參與救災(zāi)

金代政府在救災(zāi)時(shí)，充分利用了其應(yīng)急管理體系中社會(huì)參與機(jī)制，發(fā)揮了非政府組織的力量，對公眾進(jìn)行溝通與動(dòng)員，鼓勵(lì)其積極投身到救災(zāi)活動(dòng)中來，彌補(bǔ)了官方賑災(zāi)時(shí)存在的不足。

大定十三年（1173）夏四月，“詔諸路有粟之家，供年之外，悉貸饑人”。［7］卷17·世宗圣明皇帝中，132明昌三年（1192）七月，章宗敕尚書省曰：“饑民如至遼東，恐難遽得食，必有饑死者。其令散糧官問其所欲居止，給以文書，命隨處官長計(jì)口分散，令富者出粟養(yǎng)之，限以兩月，其粟充秋稅之?dāng)?shù)”。［6］卷9·章宗本紀(jì)一，222可以看出金代政府救災(zāi)時(shí)，考慮到災(zāi)害頻發(fā)，在自身救災(zāi)糧食緊缺的情況下，動(dòng)員了富民對災(zāi)民提供救濟(jì)糧，充分發(fā)揮了金代非官方組織的在應(yīng)對突發(fā)公共事件中的作用。

為了調(diào)動(dòng)災(zāi)民自身的積極性，參與救災(zāi)行為，大定二年（1162），世宗下詔“時(shí)方旱蝗，守寧督民捕之，得死蝗一斗，給粟一斗，數(shù)日捕絕”，［6］卷73·完顏?zhàn)趯巶鳎?671此方法鼓勵(lì)災(zāi)民自發(fā)撲殺蝗蟲，既達(dá)到了治理蝗災(zāi)的目的，又完成了賑濟(jì)災(zāi)民的任務(wù)，一舉兩得。

（三）應(yīng)對財(cái)政收入不足

1.納粟補(bǔ)官，買賣度牒

納粟補(bǔ)官，即通過捐粟獲得官爵，這也是金代政府在應(yīng)對突發(fā)公共事件，為增加財(cái)政收入所采取的應(yīng)急措施。雖然該政策只是一時(shí)權(quán)宜之計(jì)，但給金代社會(huì)帶來了無法估量的持續(xù)性危害。

熙宗皇統(tǒng)三年（1143）三月，“陜西旱饑，詔許富民入粟補(bǔ)官”；世宗大定元年（1161），“以兵興歲歉，下令聽民進(jìn)納補(bǔ)官。又募能濟(jì)饑民者，視其人數(shù)為補(bǔ)官格”；［6］卷50·食貨志五，1124大定二年（1162）正月，“行納粟補(bǔ)官法”；［6］卷6·世宗本紀(jì)上，125大定五年（1165），世宗又“以邊事未定，財(cái)用闕乏，自東、南兩京外，命民進(jìn)納補(bǔ)官”；章宗明昌二年（1191），“敕山東、河北闕食之地，納粟補(bǔ)官有差”；承安二年（1197），因糧食緊缺“復(fù)令人入粟補(bǔ)官”；宣宗貞祐二年（1214），又“從知大興府事胥鼎所請，定權(quán)宜鬻恩例格，進(jìn)宮升職、丁憂人許應(yīng)舉求仕、監(jiān)戶從良之類，入粟草各有

數(shù)”，［6］卷50·食貨志五，1125規(guī)定了不同等級(jí)的職位，納粟補(bǔ)官所需繳納糧食的具體份額；哀宗天興元年（1232）八月乙亥，由于戰(zhàn)爭耗費(fèi)巨大，國家財(cái)政虧空，金廷“賣官，及許買進(jìn)士第”，于是“京城民楊興入貲，授廷州刺史”“劉仲溫入貲，授許州刺史”。［6］卷17·哀宗本紀(jì)上，389

實(shí)行納粟補(bǔ)官措施是金代統(tǒng)治者在應(yīng)急管理上存在目光短淺，只注意眼前、局部利益，很少思考隱性潛在問題的表現(xiàn)。這項(xiàng)措施危害性極大，只能解一時(shí)之需，卻無法成為長遠(yuǎn)之計(jì)，產(chǎn)生了十分不良的社會(huì)后果，其一，造成官員隊(duì)伍冗雜，政府行政效率低下；其二，納粟補(bǔ)官者往往不具備專業(yè)行政素質(zhì)，缺乏行政經(jīng)驗(yàn)，能力低下，無長遠(yuǎn)打算?；ㄥX買官大多是為了利用職權(quán)剝削人民，貪贓枉法，使民眾負(fù)擔(dān)更重，苦不堪言，激發(fā)了民憤民怨，適得其反。

為彌補(bǔ)救災(zāi)時(shí)財(cái)政虧空，除納粟補(bǔ)官外，買賣度牒的災(zāi)時(shí)應(yīng)急措施也應(yīng)運(yùn)而生，且常與納粟補(bǔ)官措施配套出臺(tái)。在古代，出家為僧需要政府部門的批準(zhǔn)許可，于是度牒便作為官方派發(fā)給僧人的身份憑證，寺院僧人憑借度牒有免除徭役賦稅的特權(quán)。在金代政府財(cái)政上捉襟見肘時(shí)，通過售賣度牒來彌補(bǔ)財(cái)政虧空，給了社會(huì)上想要攫取特權(quán)從而逃避徭役賦稅的人一個(gè)機(jī)會(huì)，造成了巨大的社會(huì)危害。

大定五年（1165），世宗“以邊事未定，財(cái)用闕乏”為名，“賣僧、道、尼、女冠度牒，紫、褐衣師號(hào)，寺觀名額”；章宗承安二年（1197），“賣度牒、師號(hào)、寺觀額”；三年（1198），“西京饑，詔賣度牒以濟(jì)之”；［6］卷50·食貨志五，1125泰和六年（1206），由于“山東連歲旱蝗”，大臣張萬公“慮民饑盜起”建議政府“當(dāng)預(yù)備賑濟(jì)”，“上言乞?qū)⑸蓝入?、師德?hào)、觀院名額”。［6］卷95·張萬公傳，2105買賣度牒，是一項(xiàng)十分短見的應(yīng)急措施，和納粟補(bǔ)官一樣，對社會(huì)的危害性巨大，只能緩一時(shí)之急，無法從根本上解決財(cái)政困難的問題，無異于涸澤而漁。

2.精減支出，削減赤字

統(tǒng)治階層精減支出，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，是在稅賦不變的條件下，減少了政府支出，增加了公共儲(chǔ)蓄，也就是增加了社會(huì)的總儲(chǔ)蓄。我們知道金代的經(jīng)濟(jì)屬于封閉經(jīng)濟(jì)，社會(huì)的總儲(chǔ)蓄等于社會(huì)總投資，所以當(dāng)統(tǒng)治階層精減支出時(shí)，在一定程度上會(huì)增加社會(huì)的總投資，導(dǎo)致國民生產(chǎn)總值相應(yīng)增加，以此來解決財(cái)政收入不足問題，從而達(dá)到恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的效果。

世宗生活十分節(jié)儉，“于宮室惟恐過度，其或興修，即損宮人歲費(fèi)以充之，今亦不復(fù)營建矣”、［6］卷6·世宗本紀(jì)上，141“服御或舊，常使浣濯，至于破碎，方始更易”。［6］卷7·世宗本紀(jì)中，175在面對救災(zāi)時(shí)，財(cái)政支出過度而收入不足的情況，金代統(tǒng)治者更是將節(jié)省自身用度，作為彌補(bǔ)財(cái)政虧空的應(yīng)急措施。

章宗承安四年（1199）五月，因?yàn)榇蠛?，“減膳”；［6］卷11·章宗本紀(jì)三，250泰和四年（1204）四月，章宗以久旱，“減膳撤樂，省御廄馬”；［6］卷12·章宗本紀(jì)四，268宣宗貞祐四年（1216）七月，由于旱蝗，“敕減尚食數(shù)品及后宮歲給縑帛有差”；［6］卷14·宣宗本紀(jì)上，319哀宗正大二年（1225）五月，“以旱甚責(zé)己，避正殿，減常膳”；［6］卷17·哀宗本紀(jì)上367正大三年（1226）三月，陜西大旱，“詔尚書省議省減用度”等。［6］卷17·哀宗本紀(jì)上，377

金代統(tǒng)治階層壓縮日常生活開支，厲行節(jié)儉的舉措，一方面減少了支出，避免財(cái)政赤字過大，籌備處置災(zāi)情與災(zāi)后重建的所需資金，盡管只是杯水車薪；另一方面，統(tǒng)治者在受災(zāi)時(shí)精簡自身支出，表明與災(zāi)民共克時(shí)艱、抗擊災(zāi)情的態(tài)度，安撫了民眾、寬慰了人心。

三、善后恢復(fù)

善后恢復(fù)階段的部分措施其實(shí)在事前預(yù)防、事中應(yīng)對和處理階段早已啟動(dòng)，這些所有措施都具有連貫性，很多時(shí)候三個(gè)階段的措施都是相互交織的，善后恢復(fù)的措施在一定程度上來說也是事前預(yù)防階段的開始。

（一）蠲逋免賦，勸課農(nóng)桑

金代在災(zāi)害發(fā)生后，注重對災(zāi)區(qū)民眾實(shí)行蠲逋免賦的政策。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，蠲免稅賦可以使國民可支配收入增加，從而拉動(dòng)消費(fèi)，復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)。由凱恩斯簡單國民收入決定思想可知，國民收入若想要保持均衡穩(wěn)定的狀態(tài)，那么投資與儲(chǔ)蓄的相等是使整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系處于均衡的重要條件。金代幾乎沒有外貿(mào)，是一個(gè)典型的封閉經(jīng)濟(jì)，國家稅賦減免后，就相當(dāng)于增加了國民收入。因?yàn)樵趧P恩斯收入均衡的設(shè)想下，在一個(gè)簡單經(jīng)濟(jì)中，儲(chǔ)蓄等于投資，而儲(chǔ)蓄和收入成正比關(guān)系，所以儲(chǔ)蓄增加，就導(dǎo)致投資增加，金朝總體的國民生產(chǎn)總值便相應(yīng)增加，從而達(dá)到恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的效果。

因突發(fā)公共事件而導(dǎo)致朝廷下令減免賦稅的次數(shù)眾多，茲不贅述，唯舉世宗朝例。大定年間，面對頻發(fā)的自然災(zāi)害，世宗下令減免災(zāi)區(qū)民眾賦稅。大定五年（1165），世宗曾命有司：“凡罹蝗旱水溢之地，蠲其賦稅”；大定六年（1166），“以河北、山東水，免其租”；十二年（1172），“以水旱，免中都、西京、南京、河北、河?xùn)|、山東、陜西去年租稅”；［6］卷47·食貨志二，1057自大定十六年（1176）起直至大定二十一年（1181），世宗連年因水、旱、蝗等自然災(zāi)害而詔免其租；［6］卷47·食貨志二，1057-1058二十六年（1186），由于“軍民地罹水旱之災(zāi)者，二十一萬頃免稅凡四十九萬余石”，［6］卷47·食貨志二，1058并因此下詔：“今之稅，考古行之，但遇災(zāi)傷，常加蠲免”；［6］卷8·世宗本紀(jì)下，193二十七年（1187）六月和十一月，又兩次因河決水災(zāi)而蠲免租稅。［6］卷47·食貨志二，1058-1059減免租稅政策的執(zhí)行，在一定程度上減輕了災(zāi)民的生存負(fù)擔(dān)，推動(dòng)了災(zāi)后重建工作的接續(xù)開展。

災(zāi)后重建工作中，一般出臺(tái)蠲逋免賦政策的同時(shí)，往往伴隨著勸課農(nóng)桑的指令。農(nóng)業(yè)是我國古代封建王朝富國安民的根本所在，直接關(guān)系到國計(jì)民生。自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是金代的封建經(jīng)濟(jì)的基本形式，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)便是抵御災(zāi)害的能力不強(qiáng)。若是災(zāi)后不注重對農(nóng)業(yè)的發(fā)展，民眾就缺乏基本的生存物資，國家的賦稅徭役也無人承擔(dān)，金朝的封建統(tǒng)治就面臨崩潰。

大定三年（1163）三月，“中都以南八路蝗”，世宗“詔戶部侍郎魏子平等九人，分詣諸路猛安謀克，勸農(nóng)及廉問”，并“詔免去年租稅”；［6］卷6·世宗本紀(jì)上，130宣宗興定三年（1219）七月，由于金朝后期兵連禍結(jié)，宣宗在地震發(fā)生后對臣下說出自己的擔(dān)憂，“糧儲(chǔ)不繼，將若何之，盍改圖之”，八月便“敕侯摯諭三司行部官勸民種麥，無種粒者貸之”。［6］卷15·宣宗本紀(jì)中，346-347金朝以農(nóng)業(yè)為本，勸課農(nóng)桑促進(jìn)災(zāi)眾從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對于災(zāi)后的重建恢復(fù)工作十分有利。這項(xiàng)措施常與蠲逋免賦配套實(shí)施，兩者相輔相成。

（二）災(zāi)后重建，民眾安置

在災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)民安置與災(zāi)后重建工作都十分重要，金代政府的災(zāi)后災(zāi)民的安置工作，從實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和針對弱勢群體進(jìn)行特殊照顧兩方面同時(shí)進(jìn)行。受災(zāi)民眾，作為勞動(dòng)力，是金代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)活動(dòng)中最重要的要素投入，所以安置好受災(zāi)民眾，就是穩(wěn)固金朝的封建統(tǒng)治。

經(jīng)濟(jì)上，金代政府對受災(zāi)民眾給予錢財(cái)與實(shí)物補(bǔ)助。大定二十八年（1188）十一月，世宗“詔南京、大名府等處避水逃移不能復(fù)業(yè)者，官與津濟(jì)錢，仍量地頃畝給以耕牛”；［6］卷8·世宗本紀(jì)下，202明昌元年（1190）二月，章宗下旨：“瀕水民地，已種蒔而為水浸者，可令以所近官田對給”。［6］卷47·食貨志二，1049金朝政府通過授予災(zāi)民田地、耕牛等生產(chǎn)資料和工具的方式，讓災(zāi)區(qū)民眾自力更生，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)自救自助。衛(wèi)紹王大安元年（1209）十二月，因?yàn)槠疥柕卣?，在“人戶三人死者免租稅一年，二人及傷者免一年”的基礎(chǔ)上，“貧民死者給葬錢五千，傷者三千”。［6］卷13·衛(wèi)紹王本紀(jì)，291金代國家財(cái)政給予受災(zāi)民眾適當(dāng)?shù)腻X財(cái)補(bǔ)助，切實(shí)保障了他們的基本生活，作為金代應(yīng)急體系中社會(huì)救助的一部分，在國民可支配收入再分配的基礎(chǔ)上，調(diào)整了金朝社會(huì)的資源配置，有助于維護(hù)社會(huì)的公平與穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政作為保障人民物質(zhì)生活有所提高的重要作用。

同時(shí)，金代政府對受災(zāi)民眾中的弱勢群體實(shí)行特殊照顧政策?；式y(tǒng)四年（1144）十月，熙宗“以河朔諸郡地震，詔復(fù)百姓一年，其壓死無人收葬者，官為斂藏之”；［6］卷4·熙宗本紀(jì)上，81大定十六年（1176）十二月，世宗“詔諸流移人老病者，官與養(yǎng)濟(jì)”。［6］卷7·世宗本紀(jì)中，165對于災(zāi)民中的弱勢群體采取災(zāi)后的特殊照顧，發(fā)揮了人道主義精神，既保障了老齡受災(zāi)群體的生存權(quán)利，又慰藉了中華民族自古以來“事死如事生”的特有文化情結(jié)。對生者人格權(quán)的保護(hù)和死者人格利益的維護(hù)，體現(xiàn)了獨(dú)到的人文主義關(guān)懷，這是應(yīng)急措施中民本思想的流露。

（三）專業(yè)機(jī)構(gòu)，災(zāi)后救濟(jì)

金代政府設(shè)立了專業(yè)的機(jī)構(gòu)用于災(zāi)后救濟(jì)，不僅縮短了金代救災(zāi)申報(bào)批準(zhǔn)流程，提高了救災(zāi)的效率，而且相對于自發(fā)組織起來的救災(zāi)組織而言，專業(yè)機(jī)構(gòu)救濟(jì)模式更加成熟和完備，針對性和實(shí)務(wù)性更強(qiáng)。一個(gè)常設(shè)救災(zāi)機(jī)構(gòu)的存在，是金朝民眾在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)的一顆定心丸。專業(yè)的災(zāi)后救濟(jì)機(jī)構(gòu)，能夠及時(shí)地實(shí)施有效的救濟(jì)行動(dòng)，控制事態(tài)持續(xù)惡化，避免引起公眾恐慌；同時(shí)，金朝專業(yè)的災(zāi)后救濟(jì)機(jī)構(gòu)，處理的是突發(fā)公共事件的源頭工作，能夠及時(shí)了解一線的社會(huì)具體情況，為金朝中央制定進(jìn)一步的救災(zāi)方案提供現(xiàn)場信息，使得災(zāi)后應(yīng)急方案切中肯綮。

熙宗皇統(tǒng)元年（1141），由于陜西大旱，“立養(yǎng)濟(jì)院飼餓者，全活甚眾”；［6］卷128·傅慎微傳，2763海陵貞元二年（1154）十一月，“初置惠民局”，［6］卷5·海陵本紀(jì)，103惠民局最初的職責(zé)是為貧民義診，后在災(zāi)情發(fā)生后發(fā)揮了重要的支撐作用，為受災(zāi)民眾“掌修合發(fā)賣湯藥”。［6］卷56·百官志二，1285明昌四年（1193）十二月，章宗“諭大興府于暖湯院日給米五石，以贍貧者”；［6］卷10·章宗本紀(jì)二，230承安二年（1197）冬十月，“大雪，以米千石賜普濟(jì)院，令為粥以食貧民”；［6］卷11·章宗本紀(jì)三，243承安四年（1199）十一月，章宗又“敕京、府、州、縣設(shè)普濟(jì)院，每歲十月至明年四月設(shè)粥，以食貧民”；［6］卷11·章宗本紀(jì)三，252泰和五年（1205）三月，章宗“命給米諸寺，自十月十五日至次年正月十五日作糜以食貧民”。［6］卷12·章宗本紀(jì)四，271章宗在位期間，多次于受災(zāi)各地設(shè)置專門提供食物的災(zāi)后救災(zāi)機(jī)構(gòu)，如暖湯院、普濟(jì)院，用以應(yīng)急保障，緩解了災(zāi)后基本生存物資緊缺的局面，安撫了民眾在災(zāi)情發(fā)生后急躁恐慌的情緒。同時(shí)，章宗在位期間，由于水旱蝗災(zāi)頻繁發(fā)生，使得一些地區(qū)經(jīng)受接連不斷的災(zāi)情后，生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)難以恢復(fù)到災(zāi)前水平，相當(dāng)多民眾在災(zāi)后的基本生活無法得到保障，所以屢次受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)后救濟(jì)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，也有一部分從臨時(shí)應(yīng)急狀態(tài)，向常置穩(wěn)定模式過渡，定期為仍受災(zāi)情影響未解決溫飽問題的災(zāi)民，提供糧食以供其進(jìn)食解饑。這種常設(shè)救災(zāi)機(jī)構(gòu)的安排，大幅縮短了金代救災(zāi)申報(bào)的批準(zhǔn)流程，救災(zāi)效率得到顯著提升。興定三年（1219）十月，宣宗“命有司葺閑舍，給薪米，以濟(jì)貧民，期明年二月罷，俟時(shí)平則贍之以為?！?。［6］卷15·宣宗本紀(jì)中，348哀宗正大元年（1224）正月，由于戰(zhàn)亂頻繁，經(jīng)濟(jì)凋敝，“百姓貧窶”，“遂敕京城設(shè)粥與冰藥以應(yīng)之”。［6］卷23·五行志，544天興元年（1232）三月，哀宗“置局養(yǎng)無家俘民”；［6］卷17·哀宗本紀(jì)上，386十一月又“賜貧民粥”；［6］卷17·哀宗本紀(jì)上，394二年八月，設(shè)“惠民司”，并“以太醫(yī)數(shù)人更直，病人官給以藥”。［6］卷17·哀宗本紀(jì)上，400金朝晚期，政府性專業(yè)救災(zāi)機(jī)構(gòu)的頻繁設(shè)置，與自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭以及由此而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等突發(fā)公共事件都有著密不可分的關(guān)系。

由上可知，惠民司、暖湯院、養(yǎng)濟(jì)院與普濟(jì)院皆為專業(yè)的災(zāi)后救濟(jì)機(jī)構(gòu)，雖名稱在各朝有所不同，但都是為災(zāi)民提供醫(yī)療診治和食物果腹的災(zāi)后專業(yè)救濟(jì)機(jī)構(gòu)，在一定程度上保護(hù)了災(zāi)民的生命安全和身體健康，減少了突發(fā)公共事件給社會(huì)帶來的損失，也防止了事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大和發(fā)展。

四、結(jié)語

金代的應(yīng)急管理措施具有多樣性，這取決于突發(fā)公共事件的多樣化。由于突發(fā)性公共事件之間存在“漣漪反應(yīng)”，呈現(xiàn)出多元性和同時(shí)性的特征，并在特定情形下互相轉(zhuǎn)化。所以在金代的應(yīng)急管理體制中，立足現(xiàn)實(shí)進(jìn)行實(shí)時(shí)創(chuàng)新的舉措，是金朝政府根據(jù)突發(fā)公共事件的最新變化適時(shí)地進(jìn)行更新和調(diào)整的具體表現(xiàn)。而總結(jié)前代經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的部分，則搭建了金朝政府在應(yīng)對各類突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制之間的聯(lián)系配合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的骨架。［1］

金代的應(yīng)急管理措施按照突發(fā)公共事件的發(fā)生應(yīng)對順序，分為事前預(yù)防、事中應(yīng)對和處置、善后恢復(fù)三個(gè)階段，來探討金代應(yīng)急管理各個(gè)階段中所采取的具體措施。通過剖析金代在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)的應(yīng)急措施，與其背后的目的和實(shí)施的方式，得到諸多啟迪。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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［2］武玉環(huán).金代的防災(zāi)救災(zāi)措施述論［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，50（04）：64-71+160.

［3］武玉環(huán).論金代自然災(zāi)害及其對策［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010（11）：95-100.

［4］武玉環(huán).金代自然災(zāi)害的時(shí)空分布特征與基本規(guī)律［J］.史學(xué)月刊，2010（08）：90-101.

［5］周峰.金代的賑災(zāi)與救濟(jì)［J］.北方文物，2001（01）：75-80.

［6］脫脫.金史［M］.北京：中華書局，1975.

［7］宇文懋昭.大金國志［M］.濟(jì)南：齊魯書社，1999.

［8］姚奠中.元好問全集［M］.太原：山西人民出版社，1990.

〔責(zé)任編輯：包 闊〕