城管執(zhí)法的法律依據(jù)問(wèn)題研究

張 梅

(沈陽(yáng)工程學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，遼寧沈陽(yáng)110136)

隨著城管暴力執(zhí)法事件的不斷發(fā)生，城管執(zhí)法問(wèn)題日益成為社會(huì)的熱點(diǎn)，受到人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注，“城管”一詞也隨著惡性事件的曝光，逐漸被“污名”化。作為市政的重要組成部分，城市管理行政執(zhí)法部門的正當(dāng)性卻受到越來(lái)越多的質(zhì)疑。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制……理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。由此可見(jiàn)，城管執(zhí)法問(wèn)題已被提升到了國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，所以深入研究城管執(zhí)法問(wèn)題，對(duì)于處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)城市健康發(fā)展，意義重大。

城管執(zhí)法的職責(zé)范圍，各個(gè)城市會(huì)根據(jù)具體情況而有所差異，一般來(lái)說(shuō)包括城市規(guī)劃管理、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理、房產(chǎn)管理、園林綠化管理、工商行政管理、環(huán)境保護(hù)管理、公安交通管理、建筑和房產(chǎn)市場(chǎng)管理、民政殯葬管理、公共事業(yè)管理、人防工程管理、煤炭市場(chǎng)管理方面法律、法規(guī)規(guī)定的處罰權(quán)以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者同級(jí)人民政府委托的職權(quán)[1]。由此可見(jiàn)，城管執(zhí)法的范圍相當(dāng)廣泛，但有很多方面與其他行政執(zhí)法部門的職責(zé)范圍相重疊，容易產(chǎn)生交叉執(zhí)法的情況。事實(shí)上，由于城管部門僅享有處罰權(quán)，直接接觸處罰相對(duì)人，加之缺乏有效的法律授權(quán)，使其在執(zhí)法中常常處于兩難的境地，因執(zhí)法引發(fā)的糾紛就無(wú)法避免。所以有必要對(duì)城管執(zhí)法的法律依據(jù)問(wèn)題進(jìn)行研究，明確城管部門的法律地位及執(zhí)法依據(jù)，理順城管部門與相關(guān)行政執(zhí)法部門之間的關(guān)系，有效地預(yù)防和解決城管執(zhí)法人與處罰相對(duì)人之間的糾紛，使城管執(zhí)法能夠在法治的框架下發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、城管執(zhí)法的主體資格缺失

1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)頒布以來(lái)，我國(guó)許多城市將城市管理執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中地歸口到了城管部門，相繼成立了城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。行政處罰法第十六條規(guī)定“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”;2002年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)中也明確要求“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法部門”。可以說(shuō)，城管部門就是基于上述兩個(gè)文件而成立的。然而，這兩個(gè)文件并沒(méi)有明確指定行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)為城管部門，城管部門不過(guò)是因?yàn)榉蠞h語(yǔ)思維習(xí)慣而被多數(shù)城市命名而已。實(shí)際上履行城管執(zhí)法職能的部門稱謂也并不統(tǒng)一，有的稱為“城管局”，有的稱為“城市管理行政執(zhí)法局”，還有稱為“城市管理綜合行政執(zhí)法局”等等。2012年1月施行的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)針對(duì)發(fā)生或者即將發(fā)生的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施等事項(xiàng)做出了明確的規(guī)定。其中行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人以及其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為;行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。從城管部門的性質(zhì)來(lái)看，“個(gè)別地方列為政府的組成部門，大多數(shù)部門列為政府直屬行政機(jī)構(gòu)，個(gè)別地方列為部門管理機(jī)構(gòu)。其使用的編制一些地方明確列為行政編制，納入同級(jí)政府行政編制總數(shù)，一些地方籠統(tǒng)確定為行政執(zhí)法編制，一些地方確定為事業(yè)單位[2]”。從《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定來(lái)看，只有行政機(jī)關(guān)才能行使行政處罰權(quán)。然而事實(shí)上，我國(guó)的城管部門都在行使著只有行政機(jī)關(guān)才能行使的處罰權(quán)，這就使很多城管執(zhí)法的正當(dāng)性受到了質(zhì)疑。更為嚴(yán)重的是，由于有些執(zhí)法的城管部門是事業(yè)單位，不具備《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的主體資格，這就使執(zhí)法行為失去了效果。由于城管部門或其執(zhí)法人員不具備執(zhí)法資格，這為暴力執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生埋下了隱患。因?yàn)榉梢?guī)定的執(zhí)法主體資格總會(huì)對(duì)其執(zhí)法的資質(zhì)做出規(guī)定，使其能夠勝任應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。城管暴力執(zhí)法的情況恰恰是由于執(zhí)法人員素質(zhì)低下、缺乏應(yīng)對(duì)執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的各種情況的能力造成的。另一方面，政府設(shè)立不具備法律規(guī)定主體資格的部門或人員執(zhí)法，本身就有違法執(zhí)法之嫌，對(duì)于政府的公信力是巨大損害。

二、城管執(zhí)法職責(zé)的范圍模糊

從目前的城管執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，各個(gè)城市根據(jù)本地的實(shí)際情況，依照《決定》的精神，將城市規(guī)劃、市容和環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、房產(chǎn)管理、園林綠化、工商行政管理、環(huán)境保護(hù)、公安交通管理等方面的處罰權(quán)集中歸口到城管部門進(jìn)行管理。從執(zhí)法的效率來(lái)看，這無(wú)疑具有積極意義。然而，由于城管部門職責(zé)范圍與上述相關(guān)行政部門重疊，經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)不清和交叉執(zhí)法的情況。例如對(duì)于違章占道等屬于公路交通管理方面的事項(xiàng)，公安機(jī)關(guān)和城管部門存在職責(zé)范圍上重疊，容易出現(xiàn)交叉執(zhí)法的現(xiàn)象。尤其值得注意的是，由于公安機(jī)關(guān)有著更為明確的主體資格和強(qiáng)制力的保障，在進(jìn)行處罰的時(shí)候，往往會(huì)很順利。而城管由于主體資格以及執(zhí)行力的欠缺，往往不被處罰相對(duì)人認(rèn)可，從而導(dǎo)致執(zhí)法困難。城管部門是隨著改革的推進(jìn)，大量農(nóng)村和外來(lái)人口涌入城市，城市化發(fā)展迅猛而出現(xiàn)的。在城市發(fā)展過(guò)程中，市容整頓、環(huán)境污染、交通治理、食品安全以及城市建設(shè)等方面事項(xiàng)需要一個(gè)強(qiáng)有力的部門進(jìn)行管理。城管部門就是在這種情況下依據(jù)《行政處罰法》，根據(jù)《決定》精神成立的。然而，由于各級(jí)政府考慮到的只是如何快速解決行政執(zhí)法中的困難，而不是如何將城管部門的功能完善化，所以對(duì)于城管部門的設(shè)立，沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的法律、法規(guī)方面的建設(shè)，而僅僅將其視為解決棘手問(wèn)題的一個(gè)手段而已。所以，到目前為止，還沒(méi)有一部關(guān)于城管執(zhí)法的法律、法規(guī)文件，在很多城市甚至沒(méi)有相關(guān)的城管執(zhí)法的細(xì)則，而僅僅依照《決定》規(guī)定了相關(guān)的執(zhí)法范圍，然后在該范圍內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法。這就不可避免地產(chǎn)生執(zhí)法上交叉和沖突，從而降低了執(zhí)法效率。從各地的城管執(zhí)法范圍可以看到，城管執(zhí)法的職能僅僅限于行政處罰，這一方面割裂了行政執(zhí)法與行政處罰的關(guān)系，另一方面將城管執(zhí)法推向了社會(huì)矛盾的前沿。從法律的角度來(lái)看，行政執(zhí)法的內(nèi)容包含了行政處罰，所以說(shuō)行政處罰是整個(gè)行政執(zhí)法過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最后的環(huán)節(jié)。如果沒(méi)有行政處罰前的調(diào)查、跟蹤和取證，行政處罰就失去了根據(jù)。在新聞媒體曝光的城管暴力事件中，城管執(zhí)法人員與攤販的沖突為多。從這類執(zhí)法來(lái)看，似乎不會(huì)出現(xiàn)因?yàn)槿∽C的原因造成城管與相關(guān)部門的跟蹤、取證上的交叉執(zhí)法問(wèn)題。然而對(duì)于環(huán)境污染等涉及技術(shù)甄別內(nèi)容的處罰，城管部門就會(huì)面臨取證等問(wèn)題，而不僅僅是處罰的問(wèn)題?！耙獙?duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，首先是要對(duì)作為法律依據(jù)的法律規(guī)范的規(guī)范[3]”。由于沒(méi)有一部與各相關(guān)部門相匹配的城管執(zhí)法的法律、法規(guī)，雖然根據(jù)《行政處罰法》和《決定》的要求將相關(guān)的集中處罰權(quán)歸口到了城管部門，城管執(zhí)法具有明顯的借法執(zhí)法的特點(diǎn)，然而顯然在出現(xiàn)交叉執(zhí)法或者需要聯(lián)合執(zhí)法的時(shí)候，由哪個(gè)部門牽頭來(lái)及時(shí)取證和處罰便會(huì)成為模糊地帶，各部門為了自身的利益進(jìn)行扯皮的情況就有可能發(fā)生。所以，制定一部全國(guó)性的城管執(zhí)法法勢(shì)在必行。

三、城管執(zhí)法缺少統(tǒng)一法律規(guī)制

我國(guó)的城管執(zhí)法沒(méi)有統(tǒng)一的法律制度約束，雖然2002年實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》對(duì)于行政強(qiáng)制行為進(jìn)行了統(tǒng)一的約束性規(guī)定，但是這并不是專門針對(duì)城管執(zhí)法的法律，其內(nèi)容僅僅涉及到行政處罰的規(guī)定而已。雖然各地根據(jù)《決定》將相關(guān)的行政處罰權(quán)集中歸口到城管部門，但是也有的城市將行政處罰權(quán)歸口到了不同行政部門。如沈陽(yáng)市城管部門的職責(zé)包含了環(huán)境保護(hù)管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，但跨市區(qū)、流動(dòng)性、危險(xiǎn)性的行政處罰權(quán)除外[1];而北京市政府則規(guī)定市和區(qū)、縣環(huán)保局對(duì)直接影響城市環(huán)境的污染行為方面的部分行政處罰權(quán)[4]，而不是歸口到城管部門。由此可以看出，我國(guó)城管部門的職責(zé)范圍不統(tǒng)一，各地政府根據(jù)本地的實(shí)際做出了各自的規(guī)定，無(wú)法形成統(tǒng)一明確的執(zhí)法制度。各地城管部門為了提高執(zhí)法效率，創(chuàng)新執(zhí)法方式，先后出臺(tái)了具有各自特色的執(zhí)法措施。這一方面反映了各地城管部門為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，積極探索執(zhí)法的新思路，另一方面也反映出我國(guó)城管部門各自為戰(zhàn)，政出多門。很多同一領(lǐng)域的執(zhí)法規(guī)定相差很大，甚至在有共性的內(nèi)容上也存在明顯的差異，導(dǎo)致在法律適用以及處罰標(biāo)準(zhǔn)上的不一致，容易產(chǎn)生執(zhí)法不公的問(wèn)題。在創(chuàng)新模式上，各地開(kāi)展的諸如“圍觀執(zhí)法”“美女執(zhí)法”等方式雖然體現(xiàn)了城管部門在執(zhí)法上的良苦用心，但也暴露了城管執(zhí)法部門在管理方式和執(zhí)法模式等方面缺少統(tǒng)一的法律規(guī)范和主管部門的統(tǒng)一業(yè)務(wù)指導(dǎo)的問(wèn)題，從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，缺少作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。甚者，“在利益驅(qū)使下，違法的、損害公共利益的規(guī)范性文件本身的考慮而出臺(tái)相應(yīng)的措施，如韭菜一般割而復(fù)生。如果制度上缺乏對(duì)規(guī)范性文件制定權(quán)行使的有效制約，事后的清理，或許可以收揚(yáng)湯止沸之效，卻無(wú)釜底抽薪之功[5]。”

各地的城管執(zhí)法部門直接隸屬于城市政府，國(guó)家和省均沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)。由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律、法規(guī)的指導(dǎo)，各地根據(jù)實(shí)際情況形成各自的執(zhí)法模式，差異性較大。然而，作為全國(guó)城市具有相似職能的行政執(zhí)法部門，它所行使的職責(zé)具有不可替代性，承擔(dān)對(duì)于城市違章、違法行為的處罰職責(zé)，并且具有全國(guó)范圍內(nèi)的共性，理應(yīng)制定一部全國(guó)性的法律?！熬统鞘泄芾硇姓?zhí)法領(lǐng)域而言，完備的城市管理法律體系是實(shí)現(xiàn)城市高水平管理的前提條件[6]?！彼?，應(yīng)規(guī)范全國(guó)各城市的城管執(zhí)法行為，理順城管執(zhí)法與其他相關(guān)部門執(zhí)法的關(guān)系，明確城管執(zhí)法的職責(zé)范圍、主體資格、執(zhí)法保障以及執(zhí)法責(zé)任制度，充分發(fā)揮城管執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)，為城市的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

從城管部門的功能上看，其對(duì)于城市的健康發(fā)展有著重大意義。制定相關(guān)法律、法規(guī)，明確城管部門的法律地位和職能，配備完備的執(zhí)法手段，將有利于最大程度地發(fā)揮城管部門的執(zhí)法優(yōu)勢(shì)。城管部門不應(yīng)當(dāng)與處罰相對(duì)人是絕對(duì)的對(duì)立關(guān)系，法律應(yīng)當(dāng)賦予城管部門相應(yīng)的管理職能，而不僅僅是處罰職能，使城管部門在法治的框架下，從公共利益的角度思考人性執(zhí)法，促進(jìn)城市的和諧發(fā)展。

[1] 沈陽(yáng)市城市管理行政執(zhí)法局.沈陽(yáng)市相對(duì)集中城市管理行政處罰權(quán)規(guī)定[EB/OL].http://www.syzfj.gov.cn/showdoc.aspx?id=20137214001340807.

[2] 王敬波.城市管理與行政執(zhí)法[M].北京:研究出版社，2011.

[3] 王仰文.城市管理行政執(zhí)法實(shí)踐難題的化解之道[J].前沿，2011(15):19－22.

[4] 北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局.北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定[EB/OL].http://www.bjcg.gov.cn/xxgk12/flfg12/zhfg12/t20121014_461638.htm.

[5] 王錫鋅.規(guī)章清理“運(yùn)動(dòng)化”背后[J].人民論壇，2010(7):42－43.

[6] 王仰文.城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域法律沖突的機(jī)制成因[J].北方法學(xué)，2012(1):104－108.