城管行政執(zhí)法實踐中存在的法律問題調(diào)查研究

譚志恒，吳鎮(zhèn)洲，秦國際

(沈陽工程學(xué)院法律系，遼寧沈陽110136)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是城市建設(shè)、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等事業(yè)的發(fā)展以及大量的流動人口涌入城市，城市行政執(zhí)法面臨越來越多的難題，學(xué)術(shù)界對其的關(guān)注度也呈逐年攀升的趨勢。然而，絕大多數(shù)關(guān)于城管執(zhí)法的研究都是采用純理論分析的方法進(jìn)行的，缺少實地調(diào)查和數(shù)據(jù)支撐，有時會出現(xiàn)研究結(jié)論與實際不符的情況。為了理清城管執(zhí)法過程中存在的問題，有必要依據(jù)社會調(diào)查的數(shù)據(jù)，對城管執(zhí)法的職能范圍以及執(zhí)法過程中存在的問題進(jìn)行分析和論證，從而得出相應(yīng)的解決策略。

一、研究的基本概況

1.研究的目標(biāo)

通過對于城管執(zhí)法問題的問卷調(diào)查，分析其問題存在的原因及其后果，并針對這些問題以及問卷反饋，提出完善遼寧省城管制度的相關(guān)建議和對策。

2.研究的對象

以沈陽市皇姑區(qū)和沈北新區(qū)的攤販和公眾為問卷調(diào)查的對象。

3.研究的內(nèi)容

通過對公眾和攤販采取隨機(jī)走訪的問卷調(diào)查方式，來研究城管在行政執(zhí)法實踐過程中存在的法律問題。對問卷上反映的問題采取科學(xué)的統(tǒng)計和論證方法，把得出的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比較，尋找相關(guān)解決措施來完善有關(guān)城管執(zhí)法的法律制度。

4.研究的方法

針對城管執(zhí)法問題設(shè)定問卷題目，每類問卷為200份，采取隨機(jī)走訪的方式進(jìn)行調(diào)查。

二、研究的結(jié)果分析

(1)關(guān)于認(rèn)為城管執(zhí)法部門急需大力治理的內(nèi)容調(diào)查問卷反饋情況，如圖1所示。

圖1 城管執(zhí)法部門急需大力治理的內(nèi)容

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析可以看出，關(guān)于城管部門是否與市民的日常生活和城市的健康發(fā)展密切相關(guān)，22.5%的公眾認(rèn)為可有可無，沒有他們城市仍然管理得好;10% 的公眾認(rèn)為完全沒有必要，認(rèn)為他們反而有損城管執(zhí)法隊伍形象;而剩余67.5%的人認(rèn)為，城管部門的存在對于市民的日常生活和城市的健康發(fā)展還是非常必要的。通過關(guān)于城管執(zhí)法的范圍以及公眾對于城管執(zhí)法必要性的反饋可以看出，城管執(zhí)法對于城市發(fā)展的意義重大。從問卷調(diào)查來看，城管執(zhí)法具有非常大的價值，這種價值的存在，證明了對其立法的意義。

(2)關(guān)于城管隊伍及其執(zhí)法中存在問題的問卷反饋，如表1所示。

表1 城管隊伍及其執(zhí)法中存在的問題

從圖1的分析和論證中可以得出城管執(zhí)法對于城市的健康發(fā)展非常重要，然而目前城管的執(zhí)法行為卻飽受詬病，一方面源于城管執(zhí)法人員及城管執(zhí)法制度本身確有亟待完善的地方;另一方面屢受曝光的城管暴力執(zhí)法事件使城管執(zhí)法中存在的問題被放大化了。對于城管執(zhí)法問題，課題組分別向攤販等執(zhí)法相對人和公眾進(jìn)行發(fā)放調(diào)查問卷，回收問卷的數(shù)據(jù)分析顯示公眾和攤販的回答有所不同。根據(jù)公眾和攤販對于同一問卷問題的回答進(jìn)行分析，可以看出公眾和攤販對于問卷問題看法的差異及其原因，從而得出相對恰當(dāng)?shù)恼{(diào)查結(jié)論。

在表1中，對于城管執(zhí)法中存在的問題，公眾與攤販的回答并不一致，有些方面甚至差異較大。主要原因在于公眾受到輿情影響較大，主觀性比較強(qiáng);而攤販直接接觸城管執(zhí)法人員，對于執(zhí)法中存在問題的判斷相對更加客觀一些。但是由于攤販對于法律、法規(guī)的認(rèn)知存在缺陷，對于涉及城管執(zhí)法權(quán)限以及與法律、法規(guī)相關(guān)的問卷事項的回答同樣帶有很大的主觀性。但是該部分的問卷反映出城管執(zhí)法主要存在如下問題:①執(zhí)法人員整體素質(zhì)低，主體資格存疑;②違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象存在;③缺少健全的制度規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制。

三、城管執(zhí)法的制度完善

城管執(zhí)法實踐中所反映出來的問題，不僅僅是城管執(zhí)法本身因素造成的，與公眾對于法律的認(rèn)知、城管人員的素質(zhì)以及城管法律制度的不完善都存在內(nèi)在的聯(lián)系。目前的研究成果主要涉及對城管執(zhí)法的處罰行為進(jìn)行規(guī)制，而忽略了城管執(zhí)法過程中所產(chǎn)生的問題的兩面性，即一方面涉及城管的不當(dāng)處罰行為;另一方面是城管執(zhí)法面對的不得不處罰的情形。城管一方面要執(zhí)法，另一方面卻缺少充分的法律授權(quán)和制度支持，所以在執(zhí)法過程中常常面臨兩難的尷尬境地，這是研究者不得不認(rèn)真考慮的問題。針對上述調(diào)查問卷所反映出的城管執(zhí)法問題，需要在如下方面完善法律制度，為城管執(zhí)法提供制度上的保障。

1.建立與執(zhí)法主體資格相匹配的錄用制度

《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定，行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。由于城管執(zhí)法在行使行政處罰權(quán)的過程中，必然會有采取行政強(qiáng)制措施的情形，所以其執(zhí)法主體必須明確，即執(zhí)法者為行政機(jī)關(guān)。但是，由于長期以來城管的編制不統(tǒng)一，“個別地方列為政府的組成部門，大多數(shù)部門列為政府直屬行政機(jī)構(gòu)，個別地方列為部門管理機(jī)構(gòu)。其使用的編制一些地方明確列為行政編制，納入同級政府行政編制總數(shù)，一些地方籠統(tǒng)確定為行政執(zhí)法編制，一些地方確定為事業(yè)單位[1]”，這顯然與《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的主體資格有不符之處。在實際執(zhí)法過程中，很多城管部門仍然有雇用臨時工或者一年一簽的合同工的現(xiàn)象。雖然有很多執(zhí)法人員屬于事業(yè)編制，在執(zhí)法時仍然不具備國家法律要求的主體資格。在《行政強(qiáng)制法》實施之后，很多執(zhí)法人員以行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行執(zhí)法，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任。但是這仍然沒有實現(xiàn)《行政強(qiáng)制法》關(guān)于行政執(zhí)法資格的立法宗旨。城管執(zhí)法不僅僅是行使處罰權(quán)這個特定涵義，其背后還承載著國家法律的嚴(yán)肅性、嚴(yán)格性以及國家對于人民的人文關(guān)懷?！肮怖媸侵笇?dǎo)行政官員執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)[2]”，所以應(yīng)當(dāng)通過類似于公務(wù)員考試的方式對于城管執(zhí)法人員進(jìn)行考核，使其具備與執(zhí)法資格相適應(yīng)的良好的法律意識和與工作相匹配的專業(yè)知識、較高的文化水平和道德水準(zhǔn)。

2.適當(dāng)補(bǔ)充城管部門的執(zhí)法權(quán)限

根據(jù)《行政處罰法》《決定》和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，城管執(zhí)法只具有處罰權(quán)，沒有其他權(quán)利，這就使城管執(zhí)法常常陷于困境，與執(zhí)法相對人形成對立，被新聞媒體曝光的城管暴力執(zhí)法事件大多是這種情況?！缎姓幜P法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施分為查封、扣押、凍結(jié)、金錢給付義務(wù)的執(zhí)行和義務(wù)代履行，它們都是直接處罰和執(zhí)行的措施。雖然規(guī)定了嚴(yán)格的調(diào)查取證程序，但是對于專業(yè)性較強(qiáng)的處罰內(nèi)容，顯然依靠城管部門的調(diào)查取證是不可行的。與交通占道和攤販的隨意擺攤相比，對于環(huán)境污染等事項的調(diào)查取證需要專業(yè)性的指導(dǎo)和鑒定，這些調(diào)查事項僅僅依靠城管部門是無法完成的，需要環(huán)保部門的配合執(zhí)法。在問卷調(diào)查中，關(guān)于城管部門如何處理攤販違章、交通占道、亂扔雜物以及私搭亂建等行為，認(rèn)可比例較高的處罰方式分別是:規(guī)范到指定區(qū)域(75%)、做扣分處理(42.5%)、責(zé)令做義工(50%)和強(qiáng)制拆除(35%)。從問卷調(diào)查分析可以得出，城管執(zhí)法的職責(zé)范圍無法滿足公眾的期待，因為規(guī)范攤販活動的區(qū)域、對非法占道車輛進(jìn)行扣分處理以及責(zé)令執(zhí)法相對人做義工等內(nèi)容都不是城管部門的職責(zé)范圍，沒有法律賦予的權(quán)限，所以，賦予城管與其處罰權(quán)相鄰接的相關(guān)管理職能是非常必要的。城管部門可以針對處罰的內(nèi)容，給予執(zhí)法相對人變通的選擇，從而使行政執(zhí)法更加合理和富有人性化。

3.完善城管執(zhí)法的責(zé)任追究制度

城管在執(zhí)法過程中濫用權(quán)力、越權(quán)執(zhí)法以及不按程序執(zhí)法現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這一方面與城管執(zhí)法人員的自身素質(zhì)有關(guān);另一方面城管執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制欠缺也是重要原因之一。目前我國的行政機(jī)關(guān)對于行政執(zhí)法的監(jiān)督，多采取內(nèi)部監(jiān)督的形式，這種形式的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)被以往的法律實踐證明效果不大。城管執(zhí)法處于依法行政的最前沿，其直接反映政府的公平和正義性。“行政執(zhí)法責(zé)任制的終極目標(biāo)是根據(jù)法的合理性來制約行政的隨意性，建立秩序化的行政管理制度，使權(quán)力運(yùn)行效益達(dá)到最大化，實現(xiàn)公正與自由的社會狀態(tài)[3]?！彼裕⒂行У呢?zé)任追究機(jī)制是解決城管執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)。群眾監(jiān)督是一種有效的監(jiān)督機(jī)制，然而，僅僅依靠群眾監(jiān)督是不充分的，因為群眾監(jiān)督仍然只是隨機(jī)性監(jiān)督，不可形成與城管執(zhí)法相匹配的長效監(jiān)督機(jī)制。責(zé)任追究制度，需要在法律制度層面加以規(guī)范，成立明確的監(jiān)督部門，實行政務(wù)公開制度，建立城管執(zhí)法工作檔案，如實登記行政執(zhí)法的時間、地點、執(zhí)法相對人、行政處罰的方式等內(nèi)容，給予公眾查閱城管工作檔案的權(quán)利，使所有的行政執(zhí)法行為暴露在陽光之下。城管執(zhí)法行為，從本質(zhì)上看是國家的行政行為，代表國家為民服務(wù)。因為“公共性是政府的一個重要屬性，其首要的和最終的目的是維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，滿足公眾的利益需求[4]”，否則政府就失去其存在的意義。行政執(zhí)法責(zé)任追究制度是責(zé)任政府的具體體現(xiàn)，健全城管執(zhí)法責(zé)任制度，建立民主監(jiān)督的長效機(jī)制，對于我國的法治建設(shè)來說意義深遠(yuǎn)。城管行政執(zhí)法行為關(guān)系到城市的健康發(fā)展和市民生活環(huán)境的和諧，所以，完善城管行政執(zhí)法制度對于實現(xiàn)依法行政的目標(biāo)意義重大。黨的十八屆三中全會提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，將城管執(zhí)法上升到國計民生的高度。重新思考城管執(zhí)法問題，對于創(chuàng)新城管執(zhí)法制度，建設(shè)和諧社會意義重大。

[1] 王敬波.城市管理與行政執(zhí)法[M].北京:研究出版社，2011:81.

[2] 珍妮·登哈特.新共公服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004:73.

[3] 張武揚(yáng).行政執(zhí)法責(zé)任制的理論與實踐探討[J].中國法學(xué)，2001(6):164.

[4] 黃四明.責(zé)任政府的價值蘊(yùn)涵及制度構(gòu)建[J].學(xué)術(shù)探索，2006(3):15.