東莞市生態(tài)公益林分區(qū)域差異化補償?shù)难芯?/h1>

2023-12-28 03:29:02陳秀娟林麗慧

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關(guān)鍵詞：激勵性公益林東莞市

陳秀娟，林麗慧

（廣州草木蕃環(huán)境科技有限公司，廣東 廣州 510650）

0 引言

生態(tài)公益林作為資源環(huán)境的重要屏障，其補償機制的科學(xué)與合理是促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展、確保生態(tài)環(huán)境安全的重要保障。生態(tài)公益林是森林資源的主體核心，在氣候調(diào)節(jié)、水土涵養(yǎng)、生態(tài)環(huán)境改善、國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等方面著重要的作用[1]。隨著對生態(tài)公益林研究的深入開展，初期建立的單一的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不合理之處日益突出，國內(nèi)外專家學(xué)者提出了差異化補償?shù)慕ㄗh，通過完善生態(tài)補償機制，調(diào)動各地管護(hù)生態(tài)公益林的積極性，從而實現(xiàn)優(yōu)化森林結(jié)構(gòu)，提高森林生態(tài)效益，提供優(yōu)質(zhì)的森林生態(tài)產(chǎn)品，促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。本文通過對比廣東省珠三角其他發(fā)達(dá)城市補償方案，對東莞生態(tài)公益林的管護(hù)現(xiàn)狀、補償機制進(jìn)行了研究，參考國內(nèi)其他區(qū)域生態(tài)公益林差異化補償案例，探討完善東莞市生態(tài)公益林補償機制的途徑，為促進(jìn)東莞市生態(tài)公益林激勵性補償機制的建立和其他地區(qū)制定差異化的生態(tài)公益林補償機制提供借鑒。

1 生態(tài)公益林補償機制研究進(jìn)展

1.1 東莞市生態(tài)公益林補償情況

1999 年起，東莞市生態(tài)公益林補償已全面開展，2019 年東莞市省級生態(tài)公益林補償面積為387990 畝，實行“一刀切”的統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)，補償標(biāo)準(zhǔn)為58 元/畝，由市、鎮(zhèn)財政按比例承擔(dān)，市級生態(tài)公益林尚未納入補償范圍。目前的補償辦法忽略了生態(tài)區(qū)位重要性、森林質(zhì)量、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重要因素，未能有效體現(xiàn)激勵性，造成了實踐中補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、管護(hù)積極性不高、補償方式單一、生態(tài)公益林權(quán)屬人所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失與其所發(fā)揮的生態(tài)效益不對等的問題日益突出，制約了東莞市生態(tài)公益林的發(fā)展。

1.2 廣東省生態(tài)公益林補償機制研究

廣東省于1999 實施《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補償辦法》，在全國率先以法律文件方式對生態(tài)公益林經(jīng)營者給予經(jīng)濟(jì)補償。至2012 年前，對全省的生態(tài)公益林實施單一的補償標(biāo)準(zhǔn)，不考慮生態(tài)區(qū)位、森林質(zhì)量或管護(hù)成效，單一的補償模式導(dǎo)致了林農(nóng)經(jīng)營管護(hù)積極性不高等問題[2]。2013 年，在《關(guān)于全面推進(jìn)新一輪綠化廣東大行動》，廣東省提出將生態(tài)公益林劃分為禁止經(jīng)營區(qū)和限制經(jīng)營區(qū)，實行分區(qū)經(jīng)營和分類補償?shù)恼摺?018 年9 月，廣東省針對全省省級以上生態(tài)公益林推行分區(qū)域差異化補償政策，以進(jìn)一步調(diào)動各地管護(hù)生態(tài)公益林的積極性，提高森林生態(tài)效益。

東莞市位于珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，對比分析該區(qū)域廣州、珠海、中山和佛山等市2018—2019 年生態(tài)公益林補償?shù)姆绞椒椒ㄅc標(biāo)準(zhǔn)，為東莞市生態(tài)公益林補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)的制定提供參考。珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)2018 年生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)如表1 所示，珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)2019 年生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)如表2 所示，珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)各市生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)如圖1 所示。

圖1 珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)各市生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)

表1 珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)2018 年生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)

表2 珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)2019 年生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)

由表1、表2、圖1 可知，廣州市是5 個市中唯一實行分級別差異化補償?shù)牡貐^(qū)，各級補償分別為150 元/畝、100 元/畝、80 元/畝，其他4 個市均實行“一刀切”的統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)。將各市2018 年和2019 年補償費用進(jìn)行比較，2019 年佛山公益林補償標(biāo)準(zhǔn)比2018 年提高近一倍，其他4 個市的變化不大。2019 年，廣州、中山、佛山補償費用均在100 元/畝以上，占GDP 比例均在0.1‰左右，約為東莞補償費用的2 倍，約為珠海補償費的3 倍，補償費用占GDP 比例約為東莞和珠海的5 倍。

2 問題分析

2.1 缺乏地方性管理條例

在遵循國家法律、行政法規(guī)的前提下，設(shè)立地方性管理條例能有效根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨蠼鉀Q實際問題，其適用性和可操作性更強。針對生態(tài)公益林補償，截至2019 年，東莞市尚未出臺相關(guān)的管理條例，目前的補償辦法是根據(jù)廣東省相關(guān)政策實行，操作實施時，補償分級不明確、補償費用偏低、監(jiān)督審核機構(gòu)欠缺，導(dǎo)致管理上出現(xiàn)較多難處。

2.2 補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償方式單一

補償方式單一、補償標(biāo)準(zhǔn)偏低是生態(tài)公益林補償普遍存在的問題[3]。東莞市生態(tài)公益林補償雖然每年都在上調(diào)，但沒有從根本上參考林分質(zhì)量、效益損失價值、國民經(jīng)濟(jì)情況等進(jìn)行調(diào)控，與廣州、佛山、中山補償標(biāo)準(zhǔn)相差較大，補償資金占用本市GDP 比例低，影響林農(nóng)自覺投入建設(shè)管理公益林的積極性[4]，不利于公益林的穩(wěn)定發(fā)展。

2.3 補償資金來源單一

生態(tài)公益林補償資源的來源為政府財政，目前東莞市補償方式采用資金補償。盡管生態(tài)公益林產(chǎn)生的社會和生態(tài)效益很大，但由于不會直接帶來經(jīng)濟(jì)價值、產(chǎn)生資金收入，暫無法以數(shù)值衡量其經(jīng)濟(jì)價值，當(dāng)前生態(tài)公益林的建設(shè)也只能依靠政府財政投入，逐年提高補償標(biāo)準(zhǔn)，也加劇了政府的財政壓力。

3 東莞生態(tài)公益林補償機制的完善

3.1 進(jìn)行分級區(qū)劃

本研究在對東莞市生態(tài)公益林的補償機制、森林資源數(shù)據(jù)進(jìn)行詳盡分析的基礎(chǔ)上，遵循生態(tài)優(yōu)先和可行性原則，結(jié)合東莞市實際，選取自然保護(hù)區(qū)、森林公園、飲用水源保護(hù)區(qū)等邊界清晰的各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域及其功能分區(qū)數(shù)據(jù)作為分級區(qū)劃的指標(biāo)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對以上各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域的管理規(guī)定，充分考慮各區(qū)域內(nèi)生態(tài)公益林所有者的經(jīng)濟(jì)損失程度，將東莞市生態(tài)公益林劃分為Ⅰ級生態(tài)公益林、Ⅱ級生態(tài)公益林和Ⅲ級生態(tài)公益林。分級區(qū)劃指標(biāo)如表3 所示。

表3 分級區(qū)劃指標(biāo)

3.2 提出3 套差異化補償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)東莞市實際情況和差異化原則，參考珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，提出3 套差異化補償標(biāo)準(zhǔn)，3 套補償標(biāo)準(zhǔn)的各級補償標(biāo)準(zhǔn)間的差異化系數(shù)均為0.7。標(biāo)準(zhǔn)一以東莞市2019 年度生態(tài)公益林補償資金預(yù)算值為參考，按照市屬單位生態(tài)公益林補償資金總額和東莞市各級生態(tài)公益林面積進(jìn)行推算，計算所得；標(biāo)準(zhǔn)二是參考珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)5 個市（廣州、珠海、中山、佛山、東莞）2019 年生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，利用加權(quán)平均法計算得均值為113 元/畝；標(biāo)準(zhǔn)三為參考珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)近年生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補償資金總額占地方GDP 比例（0.1%）推算所得。生態(tài)公益林3 套補償標(biāo)準(zhǔn)各級費用如表4 所示。

表4 生態(tài)公益林3 套補償標(biāo)準(zhǔn)各級費用 單位：元/畝

3.3 實行激勵性補償

考慮到行政管理的便利性，單純地按照生態(tài)區(qū)位劃分補償級別，在實際發(fā)放補償資金中可行性強、易于操作，但這樣的補償方式對于一些位于保護(hù)區(qū)和森林公園外而林分質(zhì)量好、生態(tài)功能高的林地是不公平的。建議通過選取能表征森林質(zhì)量的指標(biāo)，對東莞市生態(tài)公益林生態(tài)功能進(jìn)行評估，依據(jù)評估結(jié)果確定進(jìn)行激勵性補償?shù)纳鷳B(tài)公益林，將每年生態(tài)公益林補償資金總額的1%設(shè)為激勵性補償資金，用于對部分經(jīng)過管護(hù)后森林質(zhì)量提升，達(dá)到其上一級或二級公益林生態(tài)功能水平的生態(tài)公益林進(jìn)行激勵性補償，體現(xiàn)生態(tài)公益林差異化補償方案的激勵性，提高林地權(quán)屬人開展生態(tài)公益林管護(hù)工作的積極性。

3.4 拓寬補償資金渠道

生態(tài)公益林對社會產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值難以量化估價[5]，對于受益對象明確的，如水土保持林、風(fēng)景林等，應(yīng)該要求受益單位或收益團(tuán)體支付補償費用，對于其經(jīng)營明顯給當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成較大負(fù)面影響企業(yè)，可通過征收稅費來補充財政收入[6]。

3.5 完善法律制度，強化科技支撐

建立激勵性的生態(tài)公益林補償和監(jiān)管機制。制定科學(xué)合理的補償辦法，切實做好補償資金的分配、發(fā)放和監(jiān)管等工作，切實關(guān)切相關(guān)利益者的生存和發(fā)展，調(diào)動生態(tài)公益林經(jīng)營管理者的積極性，主動投入、促進(jìn)生態(tài)公益林的建設(shè)，促進(jìn)良性發(fā)展。

強化科技支撐。針對生態(tài)公益林的建設(shè)，需對新方法新手段不停摸索，不斷改進(jìn)，利用先進(jìn)的科技手段開展生態(tài)公益林管護(hù)工作，加強生態(tài)公益林核查監(jiān)測、提質(zhì)增效等方面的研究推廣，健全完善生態(tài)公益林的建設(shè)管理制度和效益補償機制，為實施生態(tài)公益林差異化補償提供技術(shù)支撐和保障。

4 結(jié)語

生態(tài)公益林差異化補償是提高經(jīng)營管護(hù)積極性，進(jìn)而提高林分質(zhì)量，促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展、確保生態(tài)安全的重要舉措。東莞市位于珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)，同時隸屬于粵港澳大灣區(qū)，是廣東省重要的工業(yè)和港口城市，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚。東莞市生態(tài)公益林主要分布在南部的大嶺山-巍峨山、東部的銀瓶山一帶，是保障東莞市社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、國土安全的重要生態(tài)屏障。

建議根據(jù)東莞市實際情況，實施生態(tài)公益林分區(qū)域差異化補償方案，總體提高全市生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)。通過實行差異化的激勵性補償，拓寬補償資金渠道，形成多元化補償方式，彌補林農(nóng)的投入和損失，提高林農(nóng)參與建設(shè)管理生態(tài)公益林的積極性。

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