突破個(gè)人養(yǎng)老金稅優(yōu)瓶頸：從特惠變普惠

楊長漢

稅收優(yōu)惠是個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)展的主要?jiǎng)恿?、關(guān)鍵因素，其取向是特惠還是普惠，直接影響個(gè)人養(yǎng)老金制度的參與率，進(jìn)而影響個(gè)人養(yǎng)老金制度能否在健全多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和積極應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)當(dāng)中發(fā)揮重要作用。

當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策特惠性明顯，不利于提高個(gè)人養(yǎng)老金制度參與率、制約個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。兼顧稅收支出能力、稅收的公平性和效率性、對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金制度的激勵(lì)性等政策目標(biāo)，需要而且可以構(gòu)建普惠型個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金普惠性發(fā)展。

個(gè)人養(yǎng)老金稅收的特惠瓶頸

當(dāng)前政策對(duì)人口基數(shù)很小的高收入人群具有較好的稅收激勵(lì)，對(duì)人口基數(shù)龐大的更加迫切需要補(bǔ)充養(yǎng)老保障的中低收入群體不但不具有稅收激勵(lì)，相反產(chǎn)生稅收負(fù)激勵(lì)。

《關(guān)于個(gè)人養(yǎng)老金有關(guān)個(gè)人所得稅政策的公告》（財(cái)政部、稅務(wù)總局公告2022年第34號(hào)）規(guī)定，個(gè)人養(yǎng)老金稅收實(shí)行繳費(fèi)階段按照最高每人每年12000元的限額標(biāo)準(zhǔn)納入稅前扣除，投資階段不納稅，領(lǐng)取階段按照3%的固定稅率繳納個(gè)人所得稅。

目前個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)為每人每月5000元，同時(shí)增加了多項(xiàng)專項(xiàng)扣除。在起征點(diǎn)和多項(xiàng)扣除之后，個(gè)人按收入檔次分別實(shí)行3%-45%的七級(jí)累進(jìn)所得稅制，個(gè)人所得稅納稅人數(shù)不足5000萬人、達(dá)到納稅門檻并參與個(gè)人養(yǎng)老金人均年節(jié)稅360元-54000元不等。

個(gè)人養(yǎng)老金限額內(nèi)的繳費(fèi)納入所得稅前專項(xiàng)扣除，因此繳費(fèi)限額稅收優(yōu)惠政策僅對(duì)不足5000萬個(gè)人所得稅納稅人具有降低繳費(fèi)稅負(fù)和延遲納稅效應(yīng)、個(gè)人養(yǎng)老金制度也因此僅對(duì)超越個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的少數(shù)人具有激勵(lì)效應(yīng)。在沒有資本利得稅的背景下，個(gè)人以免稅或低稅收入投資個(gè)人養(yǎng)老金而領(lǐng)取待遇按3%納稅，稅負(fù)不降反增，導(dǎo)致廣大中低收入群體被排除在個(gè)人養(yǎng)老金制度之外。

特惠型的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，不利于個(gè)人養(yǎng)老金制度提高參與率。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2022〕7號(hào)）明確“在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者，可以參加個(gè)人養(yǎng)老金制度?！苯刂?022年末，中國參加城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)超10.5億人，稅收優(yōu)惠對(duì)象應(yīng)該面向全體制度許可的10.5億人。

實(shí)際上，自2022年個(gè)人養(yǎng)老金制度開始實(shí)施至2023年6月底，全國個(gè)人養(yǎng)老金開戶人數(shù)僅為4030萬戶，不到制度許可人口的4%（繳費(fèi)人數(shù)不到開戶人數(shù)的三分之一，僅為略多于制度許可人口的1%），人均繳費(fèi)僅為2000多元，遠(yuǎn)低于制度許可的12000元的年繳費(fèi)上限。

特惠型的個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，制約個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。

目前我國總?cè)丝诔?4億人，面臨嚴(yán)峻的老齡化挑戰(zhàn)。截至2022年，全國65歲以上人口達(dá)2.1億人，60歲以上人口超2.8億人，老年撫養(yǎng)比從1982年的8%增長到了2022年的21.8%，人口平均預(yù)期壽命從1981年的67.77歲增長到了2020年的77.93歲。全國人大有關(guān)報(bào)告預(yù)測，2050年左右中國老年人口數(shù)量將增至4.87億人的峰值，老年人口占比將達(dá)34.8％。

面對(duì)如此龐大的已有和不斷快速擴(kuò)大的老年群體，且未富先老的時(shí)代周期，現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)必然難以持續(xù)。特惠型的稅收優(yōu)惠政策則使個(gè)人養(yǎng)老金制度局限在有限的人口范圍內(nèi)，將使該制度無法在實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)功能、健全多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)當(dāng)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

目前我國總?cè)丝诔?4億人，面臨嚴(yán)峻的老齡化挑戰(zhàn)。圖/視覺中國

構(gòu)建普惠型稅收優(yōu)惠政策

一、優(yōu)化稅收政策，模式上可以采取EET、EEE、TEE模式并行。

目前中國個(gè)人養(yǎng)老金采取EET單一稅收優(yōu)惠模式，不利于提高個(gè)人養(yǎng)老金制度參與率，限制了稅收優(yōu)惠政策功能，局限了稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)。按照在繳費(fèi)、投資、領(lǐng)取待遇不同階段納稅（Tax）、免稅（Exempt）的政策組合設(shè)計(jì)，國際通行的個(gè)人養(yǎng)老金稅收模式主要有EET、TEE、EEE等模式。

目前我國的EET模式所激勵(lì)的對(duì)象是人口數(shù)量非常有限的高收入群體，其本身自我養(yǎng)老保障能力相對(duì)較強(qiáng)，稅收激勵(lì)效應(yīng)體現(xiàn)為“錦上添花”。中低收入群體人口數(shù)量更加龐大，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求更加強(qiáng)烈，但其以沒有達(dá)到納稅起征點(diǎn)的免稅收入?yún)⑴c個(gè)人養(yǎng)老金，領(lǐng)取階段反而要按照3%的比例納稅，該政策無疑對(duì)廣大中低收入人群參與個(gè)人養(yǎng)老金不是稅收激勵(lì)而是“稅收懲罰”，稅收優(yōu)惠政策不能“雪中送炭”，更不能起到提高個(gè)人養(yǎng)老金參與率的作用。

EET模式之外，更需要積極采取EEE、TEE等稅收模式增強(qiáng)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金的稅收激勵(lì)。EEE、TEE稅收模式是指個(gè)人用免稅收入（E）或稅后收入（T）進(jìn)行個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)，都可以享受投資和待遇領(lǐng)取階段的免稅優(yōu)惠（EE）。個(gè)人養(yǎng)老金投資和領(lǐng)取待遇階段既沒有資本利得稅，也不因?yàn)槔?、股息、紅利所得或者待遇領(lǐng)取納入綜合所得而納稅，稅收政策因此才具有優(yōu)惠性、激勵(lì)性。

對(duì)于收入達(dá)不到納稅門檻而本來無需在繳費(fèi)階段繳納個(gè)人所得稅（E），或者僅需少量納稅（T）的參加人，在投資和待遇領(lǐng)取階段免稅（EE），個(gè)人養(yǎng)老金因此才對(duì)廣大中低收入群體具有稅收激勵(lì)。

激勵(lì)廣大中低收入群體參加個(gè)人養(yǎng)老金制度是稅收優(yōu)惠政策的關(guān)鍵目標(biāo)所在，也是稅收優(yōu)惠政策應(yīng)有的功能。為了提高制度的參與率，借鑒我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、加拿大和德國的個(gè)人養(yǎng)老金等制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)低收入困難群體參與個(gè)人養(yǎng)老金甚至可以采取適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼政策。

個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策是一種稅收激勵(lì)政策，政策設(shè)計(jì)的根本目標(biāo)不是擴(kuò)大稅收收入，而是如何促進(jìn)多層次多支柱養(yǎng)老金體系的發(fā)展、促進(jìn)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的國家戰(zhàn)略的實(shí)施。

中國稅收以增值稅等間接稅為主，個(gè)人所得稅等直接稅收入占比非常有限。在個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)、投資、待遇領(lǐng)取階段，無論是哪個(gè)階段征稅，對(duì)國家整體稅收貢獻(xiàn)都非常有限。面對(duì)當(dāng)前及未來較長時(shí)期日趨嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保障是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出需求。個(gè)人養(yǎng)老金稅收政策取向稅收優(yōu)惠、稅收激勵(lì)，既能夠促進(jìn)第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金制度普惠發(fā)展，還能夠通過有效補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)養(yǎng)老基金積累，緩解老齡社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，最終擴(kuò)大國家整體稅收來源。

當(dāng)然，為了發(fā)揮稅收的國民收入再分配功能，防止個(gè)人養(yǎng)老金稅收政策成為高收入者避稅和養(yǎng)老金待遇過度懸殊的誘因，可以對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)實(shí)行額度和比例限制。

二、優(yōu)化個(gè)人養(yǎng)老金繳費(fèi)限制，多檔定額限制、期繳躉繳限額、比例限制并行。

現(xiàn)行政策設(shè)置12000元/人/年的繳費(fèi)單一定額限制，政策初衷是善意防止高收入群體借助個(gè)人養(yǎng)老金制度避稅，防范不同收入群體養(yǎng)老金待遇差別過大。但是，如果單一定額限制把廣大政策許可人口隔離在個(gè)人養(yǎng)老金制度之外，則稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)受到極大的局限。繳費(fèi)定額限制方式可以創(chuàng)新政策形式，更好地體現(xiàn)稅收的公平性并促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)展。

首先，針對(duì)不同年齡段的人員設(shè)置多檔定額限制，采取隨參與者年齡增加而提高繳費(fèi)限額的政策。

老年、中年、青年人群參與個(gè)人養(yǎng)老金制度，繳費(fèi)積累年限有很大的差別。單一定額限制每人每年12000元的上限，中青年人員尚有較長的繳費(fèi)積累期限，可能在未來較長時(shí)期積累一定的基金規(guī)模，起到一定的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的作用。對(duì)于年長尤其是臨近退休人員而言，雖然其補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)需求更加強(qiáng)烈，但其繳費(fèi)積累時(shí)間非常有限，即使頂格參與個(gè)人養(yǎng)老金制度也不可能積累多少養(yǎng)老基金，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)作用非常有限，單一定額繳費(fèi)限制起不到激勵(lì)年長尤其是臨近退休人員參加個(gè)人養(yǎng)老金制度的作用。

設(shè)置多檔繳費(fèi)定額限制，隨著制度參加人年齡的增長而提高定額限制額度水平，可以匹配不同年齡階段人群的個(gè)人補(bǔ)充養(yǎng)老保障需要和繳費(fèi)能力，使稅收政策更加公平合理。

其次，定額限制既可以采取期繳定額限制，也可以采取躉繳定額限制。

在目前每人每年期繳限額政策之外，基于個(gè)人不同的投資偏好和繳費(fèi)能力，可以設(shè)置躉繳額度限制政策。比如，政策設(shè)計(jì)可以考慮個(gè)人60歲以前個(gè)人養(yǎng)老金賬戶每人最高限額18萬元的躉繳免稅政策：在每人躉繳18萬元的限額之內(nèi)（考慮個(gè)人平均30年左右的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄生命周期），個(gè)人可以在不同時(shí)段以稅后或免稅收入或其他自有資金自行選擇躉繳額度，既使個(gè)人養(yǎng)老金稅收的公平性和效率性更高，也兼顧個(gè)人年齡與參與意愿和財(cái)務(wù)能力，還能夠促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老基金規(guī)模快速擴(kuò)大。

其三，設(shè)置比例限制的稅收優(yōu)惠政策。

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行企業(yè)和單位繳費(fèi)按工資的16%、職工個(gè)人按工資的8%實(shí)行繳費(fèi)免稅。企業(yè)年金采取企業(yè)按工資總額的8%（稅收優(yōu)惠比例為5%）、個(gè)人按工資的4%實(shí)行繳費(fèi)優(yōu)惠。職業(yè)年金單位按工資的8%、個(gè)人按工資的4%實(shí)行繳費(fèi)免稅。

基于稅收政策的一致性和協(xié)調(diào)性，個(gè)人養(yǎng)老金也可以按照收入的一定比例設(shè)計(jì)繳費(fèi)優(yōu)惠。不同收入群體的工資薪酬差別較大，繳費(fèi)比例限制較定額限制可以更好地實(shí)現(xiàn)稅收公平。

個(gè)人養(yǎng)老金比例限制的稅收優(yōu)惠政策，可以實(shí)行第二支柱企業(yè)年金和第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金互聯(lián)互通。長期以來，企業(yè)年金制度的參與率極低。針對(duì)沒有參與企業(yè)年金制度的廣大企業(yè)職工，可以把個(gè)人工資收入的4%的企業(yè)年金繳費(fèi)免稅待遇平移作為參與個(gè)人養(yǎng)老金制度的繳費(fèi)免稅待遇，這樣既不影響稅收，也可以快速提高企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金的制度參與率。

三、優(yōu)化個(gè)人所得稅稅基，鼓勵(lì)收入流量和部分居民財(cái)富存量投入個(gè)人養(yǎng)老金、鼓勵(lì)家庭互助投入個(gè)人養(yǎng)老金。

目前個(gè)人養(yǎng)老金稅收政策在繳費(fèi)階段針對(duì)的是個(gè)人退休前的收入，稅基是退休前個(gè)人收入流量、增量。如果同時(shí)鼓勵(lì)其他收入流量和資產(chǎn)存量投入個(gè)人養(yǎng)老金，鼓勵(lì)家庭互助投入個(gè)人養(yǎng)老金，稅收優(yōu)惠政策將對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金制度發(fā)揮極大的拉動(dòng)作用。

稅收政策可以鼓勵(lì)離退休人員依據(jù)個(gè)人意愿和能力將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金、職業(yè)年金、住房公積金待遇部分轉(zhuǎn)入個(gè)人養(yǎng)老金。離退休人員領(lǐng)取基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、住房公積金的資金，其中相當(dāng)比例的資金適合而且需要轉(zhuǎn)化為個(gè)人養(yǎng)老金。隨著多層次多支柱養(yǎng)老保障體系的發(fā)展和積累，這些資金的支取規(guī)模不斷擴(kuò)大。面對(duì)人口預(yù)期壽命不斷提高的客觀趨勢，稅收政策鼓勵(lì)這些資金部分轉(zhuǎn)化為個(gè)人養(yǎng)老金，可以促進(jìn)個(gè)人更好地應(yīng)對(duì)長壽風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)個(gè)人平滑全生命周期的積累和消費(fèi)。

稅收政策可以鼓勵(lì)以個(gè)人已有的稅后存量居民財(cái)富部分轉(zhuǎn)移投入個(gè)人養(yǎng)老金。相比于個(gè)人退休前收入流量、增量，居民家庭財(cái)富具有更大規(guī)模的、更為可觀的、更為現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化為個(gè)人養(yǎng)老金的財(cái)富存量。一定比例的居民家庭財(cái)富存量轉(zhuǎn)化個(gè)人養(yǎng)老金，具有客觀的財(cái)富基礎(chǔ)和個(gè)人家庭養(yǎng)老保障需求。

經(jīng)過長期的改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國已經(jīng)形成了全球最大的中等收入群體，積累了巨額的居民家庭財(cái)富。目前我國居民家庭財(cái)富以房產(chǎn)和銀行存款為主，居民儲(chǔ)蓄率長期高居全球前列。保障流動(dòng)性需求和投資性需求之外，家庭財(cái)富積累、儲(chǔ)蓄存款本身包含了家庭自發(fā)的預(yù)防性養(yǎng)老保障安排。

通過稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)部分居民儲(chǔ)蓄和其他資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金投資，可以通過制度化的個(gè)人養(yǎng)老金更好地支持個(gè)人、家庭優(yōu)化和強(qiáng)化養(yǎng)老保障安排。個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策取向鼓勵(lì)居民部分存量財(cái)富轉(zhuǎn)化為個(gè)人養(yǎng)老金，將促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金制度參與率和個(gè)人養(yǎng)老金基金規(guī)模快速提高。

在目前稅收優(yōu)惠政策面向制度參加人向本人個(gè)人養(yǎng)老金賬戶繳費(fèi)投資之外，也應(yīng)該鼓勵(lì)支持家庭成員之間相互代替對(duì)方繳費(fèi)，鼓勵(lì)配偶一方向?qū)Ψ絺€(gè)人養(yǎng)老金賬戶投入資金，鼓勵(lì)父母為子女或子女為父母投入個(gè)人養(yǎng)老金。

鼓勵(lì)家庭互助投入個(gè)人養(yǎng)老金具有客觀的深厚的人口、文化、社會(huì)基礎(chǔ)。隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，家庭支出負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)變化。當(dāng)前及未來較長時(shí)期，我國人口“老齡化”和“少子化”并存，老年撫養(yǎng)比不斷提高、少兒撫養(yǎng)比不斷降低，客觀上家庭保障越來越需要加大養(yǎng)老保障的投入比重。

隨著社會(huì)保障體系的不斷健全，幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、住有所居、弱有所扶逐步得到了較好的保障。但是，在日趨嚴(yán)峻的老齡化背景下，老有所養(yǎng)越來越成為家庭保障和社會(huì)保障的重中之重。我國延續(xù)5000年的注重家庭保障，敬老孝老文化根深蒂固，稅收政策鼓勵(lì)家庭內(nèi)部通過個(gè)人養(yǎng)老金加強(qiáng)互助養(yǎng)老保障，順勢而為，可以促進(jìn)構(gòu)建普惠型個(gè)人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老金制度快速普惠發(fā)展。

（編輯：袁滿）