人文關(guān)懷視角下養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制方法探索

李鈞 金霜霜 王玨

關(guān)鍵詞：人文關(guān)懷；養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；供需匹配；編制方法；國(guó)土空間規(guī)劃；空間治理

0 引言

人文關(guān)懷，其核心在于肯定人性和人的價(jià)值，要求人的個(gè)性解放和自由平等，尊重人的理性思考，關(guān)懷人的精神生活等，《雅典憲章》明確提出：“對(duì)于從事城市規(guī)劃和建設(shè)的工作者來(lái)說(shuō)，公眾的需要和以人為出發(fā)點(diǎn)的價(jià)值衡量是一切工作成功與否的關(guān)鍵?！盵1]在國(guó)家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的宏大背景下，空間治理工作也以人文關(guān)懷為內(nèi)核，越來(lái)越多地關(guān)注空間正義的實(shí)現(xiàn)，關(guān)注不同群體的多元化需求[2]。老年人作為相對(duì)弱勢(shì)群體，其權(quán)益和需求的滿(mǎn)足是各級(jí)政府與社會(huì)各界關(guān)心關(guān)注的一個(gè)重要的民生問(wèn)題?，F(xiàn)今，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為服務(wù)老年群體的基礎(chǔ)平臺(tái)，其規(guī)劃和布局更應(yīng)符合“人的現(xiàn)代化”的核心要求[3]。

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃作為國(guó)土空間五級(jí)三類(lèi)規(guī)劃體系中的一大類(lèi)別，具有承上啟下的關(guān)鍵意義[4]。在人文關(guān)懷視角下，養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制也需要轉(zhuǎn)換工作思路、創(chuàng)新工作理念，進(jìn)一步體現(xiàn)規(guī)劃作為公共政策的本質(zhì)屬性，聚焦供需匹配，優(yōu)化空間供給，發(fā)揮空間服務(wù)于人的應(yīng)有價(jià)值。

杭州屬于人口老齡化發(fā)展速度快、老年人口總量高的城市，根據(jù)2021年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全市60周歲以上的常住老年人口已達(dá)211.1萬(wàn)人，占常住總?cè)丝诘?7.3%，并且呈現(xiàn)高齡化、空巢化、失能化疊加的趨勢(shì)，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量都提出越來(lái)越高的要求。本文以杭州的養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制為例，通過(guò)供需匹配分析，研究現(xiàn)階段養(yǎng)老設(shè)施布局中存在的問(wèn)題，并從人文關(guān)懷視角提出相應(yīng)的規(guī)劃對(duì)策，為積極應(yīng)對(duì)老齡化提供思路和借鑒。

1 杭州市老年人口及空間分布特征

杭州是一個(gè)千萬(wàn)級(jí)人口的城市，也是近年來(lái)全國(guó)人口凈流入最多的城市之一，2019年常住人口凈增55.4萬(wàn)人、2020年凈增157.6萬(wàn)人，2021年底常住人口總數(shù)達(dá)到1 220.4萬(wàn)人。相對(duì)年輕化的外來(lái)人口大量涌入，降低了杭州老年人口的占比。目前全市常住人口的平均年齡為38.77歲，但這并不能掩蓋杭州的老齡化問(wèn)題。從老年人口本身來(lái)看，呈現(xiàn)數(shù)量大、增長(zhǎng)快的特征，從2015年到2021年常住老年人口數(shù)量從161萬(wàn)人增長(zhǎng)到211.1萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)超過(guò)8萬(wàn)人，龐大的養(yǎng)老需求不容忽視。同時(shí)，得益于杭州良好的生活環(huán)境與氛圍，外來(lái)人口的家庭化遷移趨勢(shì)日益明顯。目前外來(lái)常住老年人口數(shù)量已超過(guò)13萬(wàn)人，相應(yīng)地在規(guī)劃配置中也應(yīng)以空間正義的治理目標(biāo)為導(dǎo)向[5]，充分考慮常住老人養(yǎng)老服務(wù)的需求。

從空間分布上來(lái)看，杭州市老年人口存在顯著的不均衡性，其中上城、拱墅、西湖3個(gè)老城區(qū)的老年人口最為集中，3個(gè)城區(qū)的地域面積僅占全市域的3.23%，老年人口數(shù)量卻占全市域的29.61%，平均老年人口密度超過(guò)1 128人/km?。其中，老舊小區(qū)較為集中、老年人口最密集的拱墅區(qū)艮園社區(qū)、西湖區(qū)曙光社區(qū)等，老年人口密度已超過(guò)27 000人/km?，養(yǎng)老需求巨大；而以產(chǎn)業(yè)為主的濱江、錢(qián)塘等城區(qū)，老年人口總量和密度都比較低，是杭州目前老齡化問(wèn)題最緩和的地區(qū)；蕭山、余杭、富陽(yáng)等外圍城區(qū)由于人口總量較大，盡管老齡化水平和老年人口密度不算高，但老年人口總量都超過(guò)15萬(wàn)人，其中最高的蕭山超過(guò)了33萬(wàn)人；而離市中心較遠(yuǎn)的3個(gè)縣（市），老年人口總量和密度都不算高，但老齡化水平卻都超過(guò)20%，主要原因是這類(lèi)地區(qū)年青人外出打工、老年人留守的情況較為普遍。老年人口分布的地區(qū)差異顯著，就更需要通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)，因地制宜，提升養(yǎng)老設(shè)施布局的均好性（見(jiàn)圖1）。

2 養(yǎng)老設(shè)施空間供需現(xiàn)狀與困境分析

2.1 “老人跟著機(jī)構(gòu)走”的現(xiàn)有思路與原居養(yǎng)老訴求相矛盾

從杭州的老年人口和養(yǎng)老設(shè)施空間分布特征來(lái)看，存在著老年人口密集地區(qū)需求大、空間少、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)劃布局不足的問(wèn)題，尤其是西湖周邊、運(yùn)河沿線(xiàn)的老舊小區(qū)，空間挖潛困難，人均可享機(jī)構(gòu)服務(wù)水平較低。因而，為了滿(mǎn)足床位指標(biāo)要求，通常采用在城郊設(shè)置大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)平衡。然而，這類(lèi)布局方式只能解決一部分愿意離開(kāi)現(xiàn)有居住地養(yǎng)老的老年人的需求，是傳統(tǒng)規(guī)劃思維下“老人跟著機(jī)構(gòu)走”的配置思路和解決路徑。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老城區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，外圍地區(qū)大型機(jī)構(gòu)的床位則有大量空置。如處于主城外圍的金色年華金家?guī)X退休生活中心和濱江區(qū)綠康陽(yáng)光家園，設(shè)計(jì)床位數(shù)都在2 000張以上，但現(xiàn)狀空置率均在40%以上。究其原因，原居養(yǎng)老、就近享受養(yǎng)老服務(wù)仍是目前大多數(shù)老人愿意選擇的模式（見(jiàn)圖2）。

根據(jù)筆者針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求開(kāi)展的問(wèn)卷調(diào)查，在3 200余名受訪(fǎng)老人中，有48%期望一直采取居家養(yǎng)老的模式，41%考慮在年齡增長(zhǎng)的情況下再進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。由此可見(jiàn)，居家養(yǎng)老模式在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將占據(jù)養(yǎng)老方式的主流，生活在離家近、熟悉的環(huán)境是大多數(shù)老年人樂(lè)意接受的養(yǎng)老方式。同時(shí)，對(duì)于入住機(jī)構(gòu)規(guī)模的選擇中，200張床位以下的小型機(jī)構(gòu)和200—500張床位的中型機(jī)構(gòu)最受歡迎，分別占受訪(fǎng)老人的38%和34%。另外，年齡越大，入住小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的傾向也越為明顯，超過(guò)40%的80歲以上高齡老人選擇入住30張床位以下的微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，老年人對(duì)于設(shè)施規(guī)模的喜好并不明顯，作為主流的原居養(yǎng)老需求難以通過(guò)遠(yuǎn)郊大型機(jī)構(gòu)得到滿(mǎn)足。

2.2 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與居家養(yǎng)老設(shè)施相割裂的模式難以滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)化需求

杭州目前配置的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老設(shè)施兩大類(lèi)。其中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位相對(duì)專(zhuān)業(yè)，但在老城區(qū)尤其是老舊小區(qū)的布局較少，而居家養(yǎng)老設(shè)施以社區(qū)為單位進(jìn)行配置，整體數(shù)量多且大多以?xún)扇倨椒矫椎拿娣e嵌入老年人居住的區(qū)域內(nèi)，但由于布局零散，很難提供專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老床位，設(shè)施功能也較為單一。上述空間分布特征導(dǎo)致兩類(lèi)設(shè)施的功能、服務(wù)互不相通，彼此割裂的現(xiàn)象嚴(yán)重，居家養(yǎng)老設(shè)施對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支撐作用、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)居家養(yǎng)老設(shè)施的輻射帶動(dòng)作用都未能得到很好的發(fā)揮。

根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，受訪(fǎng)老人在對(duì)“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)類(lèi)型的傾向”（見(jiàn)圖3）的考慮中，40.03%選擇醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（帶護(hù)理院功能），38.45%選擇專(zhuān)業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)（護(hù)理院、老年病醫(yī)院等）。在對(duì)“選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)考慮的主要因素”（見(jiàn)圖4）的選項(xiàng)中，除伙食質(zhì)量外，選擇最多的因素為醫(yī)療設(shè)備，占比達(dá)42.21%。由此可見(jiàn)，老年人對(duì)專(zhuān)業(yè)化、護(hù)理化的功能有著較強(qiáng)的需求，居家養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)業(yè)功能的缺乏在一定程度上是一種空間浪費(fèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老設(shè)施亟待加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)、相互補(bǔ)充。

2.3 養(yǎng)老設(shè)施選址的可達(dá)性與便利度有待提高

一些在城市郊區(qū)的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于周邊開(kāi)發(fā)建設(shè)剛起步，生活配套不夠完善，距離地鐵站、公交站點(diǎn)較遠(yuǎn)，導(dǎo)致老人出行和家屬探望不夠便利。居家養(yǎng)老設(shè)施現(xiàn)存的問(wèn)題則主要集中在服務(wù)半徑和覆蓋率方面，特別是老城區(qū)由于用地緊張，養(yǎng)老用房配置時(shí)對(duì)服務(wù)半徑考慮不足，常常出現(xiàn)設(shè)施碎片化、距離過(guò)遠(yuǎn)、使用不便等問(wèn)題。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老年人對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的選址傾向于鄰近文教體衛(wèi)等其他公共服務(wù)設(shè)施。在關(guān)于養(yǎng)老設(shè)施布局的問(wèn)卷調(diào)查中，老年人表示最希望能靠近醫(yī)院，其次是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、學(xué)校、幼兒園等，其中低齡老人偏愛(ài)鄰近農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和文化活動(dòng)室，高齡老人則偏好鄰近幼兒園、小學(xué)。反觀現(xiàn)狀，大部分養(yǎng)老設(shè)施在選址上對(duì)與其他公共服務(wù)設(shè)施的關(guān)聯(lián)度考慮得相對(duì)較少，而實(shí)際上如果能與老年人日常使用度較高的其他設(shè)施相鄰近，對(duì)于提高養(yǎng)老設(shè)施的可達(dá)性和使用率都有明顯效果。

3 人文關(guān)懷視角下養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的編制導(dǎo)向

在高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，人們對(duì)于美好生活的追求和需要在日益增長(zhǎng)，而空間的供給已經(jīng)由增量階段邁入存量階段，養(yǎng)老設(shè)施在規(guī)劃布局中必須更多地考慮人民群眾的多元化需求、空間供給的多樣化模式、供需匹配的動(dòng)態(tài)化機(jī)制[6]。

3.1 符合老年人多元化需求，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老設(shè)施相融合

傳統(tǒng)的養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老設(shè)施的分類(lèi)指導(dǎo)，人文關(guān)懷視角下的養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)立足于設(shè)施空間的供給如何更好地滿(mǎn)足不同老年人多樣化的需求，以實(shí)現(xiàn)“專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)跟著全體老人走”為目標(biāo)。因此，筆者提出在以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)對(duì)象、統(tǒng)籌安排居家養(yǎng)老設(shè)施的基礎(chǔ)上，嘗試打破機(jī)構(gòu)、居家二元化格局，創(chuàng)新探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老設(shè)施相融合的養(yǎng)老服務(wù)供給模式[7]。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃編制的關(guān)注視野也應(yīng)從養(yǎng)老床位數(shù)量轉(zhuǎn)向養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，以及能否滿(mǎn)足老年人的核心訴求，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的公平、普惠、均衡的目標(biāo)?！皺C(jī)構(gòu)養(yǎng)老社區(qū)化+居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)化”已成為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展新趨勢(shì)，嵌入式養(yǎng)老、社區(qū)微機(jī)構(gòu)等形式逐步涌現(xiàn)，打造機(jī)構(gòu)全托、社區(qū)日托、居家服務(wù)相銜接的養(yǎng)老服務(wù)格局更符合現(xiàn)階段老年人就近養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的訴求。

3.2 根據(jù)老年人空間分布特征，增存結(jié)合優(yōu)化設(shè)施布局

與國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市一樣，杭州養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給的痛點(diǎn)在老城區(qū)。因此，需要推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入主城區(qū)、進(jìn)入老年人集中居住區(qū)，優(yōu)先解決老年人口最密集、供需失配最嚴(yán)重地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施供給。市、區(qū)級(jí)養(yǎng)老設(shè)施以政府兜底保障為主，主要解決戶(hù)籍困難老人的養(yǎng)老需求，其余老人的養(yǎng)老服務(wù)則主要依托街道、社區(qū)層面市場(chǎng)化運(yùn)作的養(yǎng)老設(shè)施。這類(lèi)設(shè)施不僅是當(dāng)前供應(yīng)主力也是未來(lái)新增主體，因此如何制定這類(lèi)設(shè)施的設(shè)計(jì)規(guī)范、建設(shè)模式，根據(jù)老年人的空間分布特征，引導(dǎo)設(shè)施向小型化、個(gè)性化、功能復(fù)合、資源輻射的“社區(qū)嵌入式”微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展是破解當(dāng)前養(yǎng)老設(shè)施空間供需矛盾的關(guān)鍵。存量更新時(shí)代，節(jié)約集約利用是發(fā)展方向，在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，亟待探索更多的建設(shè)理念和更新模式[8] ，推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施有效落地。

3.3 呼應(yīng)人口動(dòng)態(tài)演變特點(diǎn)，體現(xiàn)規(guī)劃方法的靈活性

人口老齡化是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程。老年人口的空間分布特征會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生變化，同一地區(qū)的老年人本身的需求也會(huì)隨著年齡增長(zhǎng)而變化。與此同時(shí)，人口流動(dòng)的加劇與戶(hù)籍制度的放開(kāi)一定程度上影響城市常住老年人口規(guī)模、老齡化程度的變化，養(yǎng)老服務(wù)供需關(guān)系由此呈現(xiàn)出明顯的不確定性和動(dòng)態(tài)變化性[9]。因此，養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制內(nèi)容與方法既要具備對(duì)后續(xù)規(guī)劃傳導(dǎo)的穩(wěn)定性，也要注重近遠(yuǎn)結(jié)合、適度前瞻、合理預(yù)留，體現(xiàn)出規(guī)劃作為空間治理工具的靈活性。

4 養(yǎng)老設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制方法的探索實(shí)踐

從人文關(guān)懷的角度，圍繞供需關(guān)系，根據(jù)老年人群的空間分布特征，科學(xué)識(shí)別養(yǎng)老設(shè)施薄弱的地區(qū)，以空間公平為導(dǎo)向提出優(yōu)化對(duì)策，通過(guò)增存結(jié)合的模式，充分挖掘潛力，以更高品質(zhì)的空間、更高水平的服務(wù)，讓老年人獲得更多滿(mǎn)足感和幸福感。

4.1 因地制宜，注重差異化配置

4.1.1 聚焦老年人高密度區(qū)，摸清供需匹配短板

根據(jù)杭州實(shí)際情況，以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單元分析老年人的居住密度，并劃分高（＞3 000人/km?）、中（1 000—3 000人/km?）、低（＜1 000人/km?）3個(gè)區(qū)間，重點(diǎn)對(duì)中、高密度街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進(jìn)行識(shí)別。從分析結(jié)果看，全市老年人高密度街道24個(gè)、中密度街道10個(gè)，大都分布在市域東部，主要在上城、拱墅、西湖3個(gè)老城區(qū)，其中拱墅區(qū)潮鳴街道的老年人口密度最高，達(dá)到9 057人/km?（見(jiàn)圖5）。

根據(jù)老年人口高密度地區(qū)識(shí)別結(jié)果，選取中、高密度的34個(gè)街道開(kāi)展供需匹配度分析，重點(diǎn)考察兩個(gè)維度，一是床位指標(biāo)是否達(dá)到每萬(wàn)人300張，二是服務(wù)半徑覆蓋情況，即現(xiàn)狀機(jī)構(gòu)按照500 m服務(wù)半徑對(duì)居住用地的覆蓋情況，識(shí)別現(xiàn)狀服務(wù)覆蓋盲區(qū)，為優(yōu)化設(shè)施空間布局提供支撐（見(jiàn)圖6）。

4.1.2 正視需求差異，分類(lèi)細(xì)化導(dǎo)引

根據(jù)老年人口的不同密度分區(qū)，提出差異化的建設(shè)導(dǎo)引。其中高密度區(qū)主要集中在老城區(qū)，也是用地最為緊張的區(qū)域，需注重現(xiàn)有設(shè)施的充分利用和改造升級(jí)，新建機(jī)構(gòu)以小微型為主，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與居家養(yǎng)老相結(jié)合，重點(diǎn)提升養(yǎng)老設(shè)施的布局密度；中密度區(qū)需注重設(shè)施的有效配置，提升養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)半徑的覆蓋率，有條件的地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新建設(shè)施的預(yù)留；低密度區(qū)則主要分布在蕭山、余杭、富陽(yáng)、臨安等外圍城區(qū)及外圍縣（市），應(yīng)以居家養(yǎng)老、就近服務(wù)為重點(diǎn)，并加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)居家養(yǎng)老的服務(wù)帶動(dòng)作用，在環(huán)境較好的市域西部地區(qū)，可充分利用其優(yōu)良生態(tài)和景觀環(huán)境，積極引進(jìn)民資，鼓勵(lì)建設(shè)大型、中高端的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，承接老城區(qū)的養(yǎng)老需求外溢（見(jiàn)表1）。

4.2 空間提優(yōu)，推進(jìn)均衡化布局

4.2.1 劃分供需平衡單元，推動(dòng)機(jī)構(gòu)跟著老人走

按照“機(jī)構(gòu)跟著老人走”的思路，機(jī)構(gòu)在空間布局上緊密結(jié)合老年人口分布情況，特別是老年人口高密度區(qū)域，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)設(shè)施的就近服務(wù)。因此，提出以1萬(wàn)名常住老年人配建不少于300張床位為單元①，即以1萬(wàn)名左右的常住老年人為基礎(chǔ)、結(jié)合街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）范圍以及社區(qū)生活圈構(gòu)建要求，劃分養(yǎng)老設(shè)施配置單元，在單元內(nèi)研究確定養(yǎng)老設(shè)施的供需情況、養(yǎng)老床位規(guī)模以及空間布局方案。

以西湖區(qū)翠苑街道為例，現(xiàn)狀60歲以上常住老年人口為16 606人（見(jiàn)圖7），基本可視為一個(gè)單元，大部分社區(qū)的老年人口密度達(dá)到3 000—5 000人/km?，屬于高密度街道（見(jiàn)圖8）?，F(xiàn)狀僅一處養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)500 m服務(wù)半徑覆蓋率為26.4%，服務(wù)盲區(qū)較為集中的區(qū)域主要在街道的東部和南部（見(jiàn)圖9）。

通過(guò)梳理已有控規(guī)，挖掘有條件布點(diǎn)設(shè)施的空間，于街道北側(cè)布局一處150床的機(jī)構(gòu)，對(duì)其采用實(shí)位控制；同時(shí)在目前服務(wù)未覆蓋的街道南部區(qū)塊選擇一處點(diǎn)位控制，在后續(xù)控規(guī)中予以落實(shí)，要求規(guī)劃床位數(shù)不低于130張，建議采用城中村改造后住宅、商業(yè)地塊附建等方式進(jìn)行落實(shí)。在保障床位達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合街道內(nèi)居家養(yǎng)老設(shè)施以及周邊街道新增的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，基本可以覆蓋到轄區(qū)內(nèi)的全體老人，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)觸手可及（見(jiàn)圖9-圖10）。

4.2.2 充分挖掘潛力空間，探索多樣化空間供給

針對(duì)老年人口年齡結(jié)構(gòu)和空間分布的差異、城市中心區(qū)養(yǎng)老設(shè)施落地難的現(xiàn)狀，在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，需要探索更多的建設(shè)理念與模式，從而推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施在寸土寸金的環(huán)境下創(chuàng)造更多的條件落地實(shí)施。

對(duì)應(yīng)“大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)—中型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)—小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)—居家養(yǎng)老服務(wù)中心”的不同設(shè)施類(lèi)型，采用差異化的空間供給模式。郊區(qū)大中型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以現(xiàn)狀優(yōu)化完善功能為主，同時(shí)充分考慮未來(lái)發(fā)展需求，在環(huán)境優(yōu)越、有條件吸引老年人前往的地區(qū)做好空間預(yù)留；小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重點(diǎn)應(yīng)對(duì)老城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足的問(wèn)題，通過(guò)增量、存量相結(jié)合的模式讓小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嵌入老年人集中居住區(qū)[10]。

用地緊張地區(qū)鼓勵(lì)通過(guò)多種形式優(yōu)化設(shè)施布局：① 通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀設(shè)施的挖潛與提升，提高設(shè)施使用效率。對(duì)現(xiàn)狀土地利用率較低或老舊不達(dá)標(biāo)設(shè)施進(jìn)行挖潛改造，在綜合評(píng)估既有設(shè)施和周邊可利用資源的基礎(chǔ)上，劃分新增、補(bǔ)充、提升等設(shè)施建設(shè)類(lèi)型，提出相應(yīng)的建設(shè)模式導(dǎo)引。② 通過(guò)引導(dǎo)集約復(fù)合的土地利用，提高服務(wù)效率。在老城區(qū)存量用地緊缺的情況下，小微型養(yǎng)老設(shè)施通過(guò)與不同功能的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在滿(mǎn)足服務(wù)半徑要求和功能互不干擾的前提下運(yùn)用“鄰里中心”進(jìn)行復(fù)合設(shè)置，資源共建共享，提高服務(wù)效率和節(jié)約土地資源[11]，也能符合老年人期望的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與其他公共設(shè)施相鄰建設(shè)的需求（見(jiàn)圖11）。③ 充分利用其他資源改造，提高土地利用效率。對(duì)于缺乏既有基礎(chǔ)或既有設(shè)施改造困難的地區(qū)，宜采用閑置用房改造的模式進(jìn)行設(shè)施補(bǔ)充，通過(guò)租賃、收回、購(gòu)置商業(yè)用房或小型倉(cāng)庫(kù)等來(lái)實(shí)現(xiàn)[12]，但同時(shí)要研究建筑物改變功能的相關(guān)規(guī)劃要求，并確保其產(chǎn)權(quán)和租期具有穩(wěn)定的使用期限。

4.2.3 多元養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈

通過(guò)提升老城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分布密度，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與居家養(yǎng)老設(shè)施在空間上相近、在功能上互動(dòng)，有利于打破機(jī)構(gòu)和居家養(yǎng)老之間的割裂隔閡，促進(jìn)多層級(jí)功能相融合。通過(guò)機(jī)構(gòu)對(duì)居家養(yǎng)老的輻射帶動(dòng)，提升居家養(yǎng)老設(shè)施的專(zhuān)業(yè)水平，同時(shí)也提高居家養(yǎng)老設(shè)施對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支撐能力，從而形成多元功能互動(dòng)相融的服務(wù)體系，以滿(mǎn)足不同老年人的個(gè)性化需求，提升充滿(mǎn)人文關(guān)懷的社區(qū)服務(wù)水準(zhǔn)，讓老年人享受高品質(zhì)的晚年生活（見(jiàn)圖12，表2）。

以拱墅區(qū)和睦社區(qū)為例，早在2014年就建有以溫馨、舒適聞名的居家養(yǎng)老中心和老年食堂，主要滿(mǎn)足居家老人的日托、文娛等需求。以此為基礎(chǔ)，規(guī)劃利用廢棄廠(chǎng)房新增了一處醫(yī)養(yǎng)護(hù)功能復(fù)合的“社區(qū)嵌入式”微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)向社區(qū)、居家設(shè)施的輻射帶動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)其他資源的優(yōu)化整合（見(jiàn)圖13）。例如回收社區(qū)用房，將破舊的非機(jī)動(dòng)車(chē)庫(kù)改造成500 m?的樂(lè)養(yǎng)中心，騰退160 m?的出租物業(yè)用于陽(yáng)光餐廳，并通過(guò)拆除圍墻、增加園林景墻、景觀廊架等方式增加多個(gè)口袋公園及戶(hù)外活動(dòng)空間，目前已打造形成醫(yī)療康復(fù)與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)綜合街區(qū)。

4.3 因勢(shì)而動(dòng)，強(qiáng)化可實(shí)施路徑

4.3.1 提升規(guī)劃編制精細(xì)度，保障養(yǎng)老設(shè)施落地

健全逐級(jí)傳導(dǎo)、同級(jí)協(xié)調(diào)的規(guī)劃銜接機(jī)制，提升規(guī)劃編制精細(xì)度。在縱向?qū)用?，通過(guò)市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、分城區(qū)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、控規(guī)編制逐級(jí)細(xì)化落實(shí)。在市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃層面，重點(diǎn)考慮供需匹配度分析，梳理居住用地覆蓋盲區(qū)，根據(jù)率先滿(mǎn)足周邊老人需求的原則進(jìn)行設(shè)施布點(diǎn)，必要時(shí)可打破街道行政區(qū)劃界限，按15分鐘生活服務(wù)圈統(tǒng)籌配置。在市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下，編制區(qū)級(jí)層面的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，細(xì)化設(shè)施布局，確保實(shí)位控制[13]。

在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，對(duì)控規(guī)單元提出床位總量控制要求，選取福利設(shè)施用地（A6）和服務(wù)設(shè)施用地（R22）并與醫(yī)療類(lèi)用地（A5）鄰近布局養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。需求迫切但未預(yù)留以上兩類(lèi)用地的地區(qū)，考慮選址于住宅用地（R21）或商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（B）進(jìn)行補(bǔ)足。為進(jìn)一步保障養(yǎng)老設(shè)施獨(dú)立用地，建議從社會(huì)福利用地（A6）中細(xì)分出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地（如A61）作為市、區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)用地，從居住用地的服務(wù)設(shè)施用地（R22）中獨(dú)立出社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施用地（如R23），以利于加強(qiáng)管控。同時(shí)，為拓展養(yǎng)老設(shè)施用地類(lèi)型，可將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入零售商業(yè)用地（B11）、旅館用地（B14）范圍中，明確其布局條件。此外，可設(shè)置養(yǎng)老設(shè)施兼容用地正、負(fù)清單，鼓勵(lì)其他設(shè)施用地正向調(diào)整為養(yǎng)老設(shè)施用地。

4.3.2 關(guān)注近遠(yuǎn)結(jié)合，提前預(yù)留養(yǎng)老設(shè)施用地

采取“近細(xì)遠(yuǎn)粗”的方法，以國(guó)土空間總規(guī)年限為遠(yuǎn)景展望年限，而規(guī)劃的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到近期的實(shí)施性，至2035年期限內(nèi)可滾動(dòng)開(kāi)展多輪近期建設(shè)行動(dòng)和年度計(jì)劃的制定，以適應(yīng)形勢(shì)的不斷變化。近期階段聚焦現(xiàn)狀老年人中高密度社區(qū)設(shè)施情況，以補(bǔ)缺為主，設(shè)施規(guī)劃至地塊并落到圖則。遠(yuǎn)期為未來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)提前做好空間預(yù)留，如結(jié)合已有控規(guī)情況，選擇預(yù)留地塊，當(dāng)老年人口超出預(yù)期時(shí)啟用預(yù)留地塊；反之，經(jīng)評(píng)估的養(yǎng)老設(shè)施也可向其他功能轉(zhuǎn)換。同時(shí)，引入監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，掌握準(zhǔn)老年人、老年人、高齡老人的空間分布特征，預(yù)測(cè)未來(lái)老年人新增區(qū)域，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的分布和增減進(jìn)行調(diào)整，提前做好應(yīng)對(duì)。并結(jié)合“杭州規(guī)劃一點(diǎn)通”平臺(tái)和“浙里養(yǎng)”智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)搭建養(yǎng)老設(shè)施現(xiàn)狀與規(guī)劃信息庫(kù)，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)、變更進(jìn)行長(zhǎng)效監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)維護(hù)和輔助決策。

4.3.3 完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，積極應(yīng)對(duì)需求變化

專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中確定的市、區(qū)級(jí)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)地塊，應(yīng)明確納入各單元控規(guī)；街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）級(jí)養(yǎng)老設(shè)施可在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中作適當(dāng)調(diào)整。

考慮到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)正處于深化改革和轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而民辦設(shè)施建設(shè)作為一種市場(chǎng)行為，靈活性較強(qiáng)。出于種種原因，民辦機(jī)構(gòu)選址與規(guī)劃定點(diǎn)不一致的現(xiàn)象難免發(fā)生，因而提出進(jìn)一步完善規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，有效應(yīng)對(duì)具體建設(shè)過(guò)程中的變化（見(jiàn)表3）。涉及規(guī)劃點(diǎn)位的調(diào)整，必須以各級(jí)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局半徑為指導(dǎo)，同時(shí)針對(duì)不同情況采取細(xì)化分析，真正發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老設(shè)施的職責(zé)、功能和作用。