蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征分析與空間轉(zhuǎn)型路徑思考

趙毅 徐辰 劉省言 韋虎

關(guān)鍵詞：蘇南模式；鄉(xiāng)村工業(yè)；制度變遷；轉(zhuǎn)型路徑

0 引言

蘇南是鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)源地，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的蘇南模式是我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化初中期階段鄉(xiāng)村工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的樣板[1]，但也存在所有制結(jié)構(gòu)“過于集中”與工業(yè)空間布局“過于分散”[2]，[3]31-32等問題。20世紀(jì)90年代后，蘇南模式通過演進(jìn)迭代不斷修復(fù)上述問題，如以“三集中、雙置換”重構(gòu)分散空間，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制理順?biāo)兄平Y(jié)構(gòu)[3]32-34。21世紀(jì)后，蘇南鄉(xiāng)村與前序階段一脈相承，但又發(fā)展形成新的特征，學(xué)者們將其歸納為“蘇南現(xiàn)代化模式”“蘇南模式3.0”抑或“后蘇南模式”[4-7]等。

由于城市化和工業(yè)化的發(fā)展，蘇南鄉(xiāng)村發(fā)生了劇烈的功能和空間轉(zhuǎn)型。相關(guān)領(lǐng)域已形成系列研究成果，研究方向包括鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)型的理論與研究框架[8-9]、鄉(xiāng)村工業(yè)空間類型變化[10-11]、鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)機(jī)理和動(dòng)力機(jī)制[14]152，[15]30等。但既有研究多立足于蘇南模式蓬勃發(fā)展期的增量階段，缺乏對(duì)減量階段下蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征的再審視[16]；且空間轉(zhuǎn)型的動(dòng)力機(jī)制研究局限于單一時(shí)間斷面，缺乏基于演進(jìn)視角的驅(qū)動(dòng)機(jī)理分析，無法為鄉(xiāng)村工業(yè)空間高質(zhì)量轉(zhuǎn)型提供支撐。

2022年江蘇省委一號(hào)文件提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，建設(shè)新時(shí)代魚米之鄉(xiāng)”。蘇南地區(qū)是我國縣域鄉(xiāng)村工業(yè)分布最廣泛、最集中的地區(qū)，推動(dòng)蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在縣域?qū)用嫔系纳鷦?dòng)實(shí)踐和積極嘗試[17-18]，又是建設(shè)好生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的重要抓手。深入分析當(dāng)前鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征，謀劃未來空間轉(zhuǎn)型路徑，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的理論及現(xiàn)實(shí)意義。本文描繪了蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)的演進(jìn)歷程，解讀其發(fā)展特征與當(dāng)前問題，結(jié)合制度變遷理論剖析鄉(xiāng)村工業(yè)的變遷機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“上下結(jié)合”的鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型路徑，為蘇南高質(zhì)量發(fā)展及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供政策建議。

1 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展演進(jìn)

1.1 起步探索期（1950年代初期至1970年代中后期）

蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展始于民族資本主義的萌芽。1950年代我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制初步形成，隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)的驟然興起，公社、生產(chǎn)隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)興辦的社隊(duì)企業(yè)大規(guī)模出現(xiàn)。社隊(duì)企業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品加工為主，主要為本地農(nóng)民提供簡(jiǎn)單的生產(chǎn)和生活資料。1978年底蘇錫常社隊(duì)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到26.08億元，占該地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的19.4%，占江蘇省社隊(duì)工業(yè)總產(chǎn)值的41.1%[19]，為新一輪鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 蓬勃發(fā)展期（1970年代末期至1980年代末期）

改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和“政社分設(shè)”改革深刻地改變了鄉(xiāng)村的管理制度。在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)壓力和工農(nóng)業(yè)收益差的驅(qū)動(dòng)下，不少鄉(xiāng)村利用“市場(chǎng)縫隙”和開放性政策突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制模式，在原有集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力、土地、資金等資源，發(fā)展起以工業(yè)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)[15]111?！按宕妩c(diǎn)火，戶戶冒煙”的蘇南模式自下而上地將工業(yè)生產(chǎn)帶入鄉(xiāng)村聚落，走出一條鄉(xiāng)村工業(yè)與就地城鎮(zhèn)化結(jié)合的道路。針對(duì)這種現(xiàn)象，費(fèi)孝通先生在1983年《小城鎮(zhèn)·再探索》一文中率先提出“蘇南模式”。

1.3 內(nèi)部調(diào)整期（1990年代初期至21世紀(jì)初期）

1990年代以后，蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)不集約、效益低、產(chǎn)權(quán)不明、投資主體單一、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問題逐步顯現(xiàn)。“五個(gè)一批” ①改制后，以多元化產(chǎn)權(quán)主體為特征的混合所有制在蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中得到普遍推廣。同時(shí)，為了滿足產(chǎn)業(yè)空間的拓展需求，“三集中、雙置換”② 等政策引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園集聚。部分具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)集聚的鄉(xiāng)村如華西村、永聯(lián)村、蔣巷村等全國知名的工業(yè)村，依靠龍頭企業(yè)帶動(dòng)形成村級(jí)集體產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展；一些區(qū)位較佳、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的集體從經(jīng)營村級(jí)企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營村莊資產(chǎn)，“以地謀租”取代了“以地辦廠”，資產(chǎn)租金（土地租、廠房租和設(shè)備租）成為集體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要甚至主要來源。

1.4 轉(zhuǎn)型優(yōu)化期（2010年代初期至今）

2014年國務(wù)院批復(fù)支持建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，意圖破解蘇南發(fā)展瓶頸、促進(jìn)江蘇轉(zhuǎn)型升級(jí)、探索實(shí)現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化的路徑。同年，江蘇省出臺(tái)全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見，提出進(jìn)一步優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，健全土地節(jié)約集約利用體制機(jī)制。針對(duì)鄉(xiāng)村用地零散、效能低下等問題，蘇南各地開始向鄉(xiāng)村工業(yè)“要效益”，持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村土地整治盤活項(xiàng)目，顯化土地資源價(jià)值。蘇州市編制《“三優(yōu)三保”行動(dòng)工作實(shí)施方案》，計(jì)劃盤活存量用地23萬畝（153.33 km?）；無錫市出臺(tái)相關(guān)政策，2017年至2020年累計(jì)盤活低效用地6.81萬畝。與此同時(shí)，蘇南模式典型的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制也在發(fā)生變化，“內(nèi)生整合”的組織難以為繼，“自下而上”的特色逐步式微，標(biāo)志著鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展步入新的發(fā)展時(shí)期（見表1）。

2 當(dāng)前蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征

2.1 鄉(xiāng)村工業(yè)用地規(guī)模逐步減少，鄉(xiāng)村企業(yè)空間分布依舊分散

近年來，蘇南地區(qū)加快推動(dòng)土地利用方式轉(zhuǎn)變，工業(yè)企業(yè)拆遷復(fù)墾，鄉(xiāng)村工業(yè)用地收縮。鄉(xiāng)村企業(yè)遷移可以分為兩類。一類是企業(yè)主動(dòng)搬遷，部分優(yōu)質(zhì)企業(yè)出于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、服務(wù)鄰近產(chǎn)業(yè)或便利物流交通等原因，主動(dòng)搬遷至城區(qū)、園區(qū)等規(guī)?；I(yè)集中區(qū)，以求進(jìn)一步發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，常熟市約有1/4的本土企業(yè)經(jīng)歷了村—鎮(zhèn)—城區(qū)（園區(qū)）的空間變遷，每一次廠址遷移都伴隨著廠區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張、生產(chǎn)工藝的升級(jí)和經(jīng)營結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不少原村辦企業(yè)已升格為戰(zhàn)略性新興規(guī)上企業(yè)。另一類是政府協(xié)議搬遷，部分“散亂污”企業(yè)由于企業(yè)經(jīng)營能級(jí)、集體組織關(guān)系、企業(yè)家能力等原因留在村里，雖經(jīng)多輪整治，但一直未能將問題徹底解決到位，各種隱患屢次“回潮”。結(jié)合蘇州市“三優(yōu)三?！毙袆?dòng)這部分企業(yè)逐步騰退，以2019年低效工業(yè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)和其他類型用地拆舊復(fù)墾為例，張家港市已啟動(dòng)或完成拆遷復(fù)墾企業(yè)達(dá)469家2 403畝，下轄區(qū)鎮(zhèn)拆舊復(fù)墾工作完成率達(dá)到83%④。另外，村級(jí)層面嚴(yán)格新增項(xiàng)目準(zhǔn)入，實(shí)施“出讓合同+監(jiān)管協(xié)議”的雙合同監(jiān)管機(jī)制，對(duì)畝均稅收、畝均銷售等指標(biāo)實(shí)行全生命周期監(jiān)管，新批工業(yè)用地斑塊數(shù)量不斷減少?？傮w來看，企業(yè)自主搬遷、政府協(xié)議搬遷和限制用地新增3種途徑結(jié)合，共同推動(dòng)蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)用地規(guī)模穩(wěn)步收縮。根據(jù)2014年與2018年度常熟、昆山、太倉的工業(yè)用地更新調(diào)查數(shù)據(jù)⑤，在鄉(xiāng)村工業(yè)用地占全域工業(yè)用地的比例方面，常熟從47%降至39%，昆山從30%降至19%，太倉從27%降至16.7%。

工業(yè)用地規(guī)模減少的同時(shí)，鄉(xiāng)村企業(yè)的空間分布依然分散。以常熟市為例（見圖1），一是村級(jí)工業(yè)集中區(qū)的分散，常熟市域184個(gè)行政村單元有村級(jí)工業(yè)集中區(qū)114個(gè)，62%的行政村有一個(gè)以上的工業(yè)集中區(qū)[14]155。二是村莊工業(yè)用地權(quán)屬的分散，鄉(xiāng)村工業(yè)用地遵循城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、“三優(yōu)三?！睂ｍ?xiàng)規(guī)劃等減量后，部分以“飛地”的形式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)的周邊布局，形成空間鄰近、權(quán)屬不同的布局特征。三是村莊工業(yè)用地空間布局的分散，部分易于騰退的企業(yè)搬遷后，原本沿路沿河分布的自然村工業(yè)組團(tuán)呈現(xiàn)“空心化”，鄉(xiāng)村工業(yè)地塊在村域內(nèi)普遍呈現(xiàn)出碎片化、邊緣化的特征。

2.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)層次及效益偏低，帶動(dòng)村民就業(yè)能力削弱

雙循環(huán)背景下，原本分布于不同國家、不同企業(yè)的龐大研發(fā)與生產(chǎn)工序回縮，蘇南地區(qū)得益于這種內(nèi)向化的演變趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)集群加速延展與重塑，產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入工業(yè)化后期階段，但也對(duì)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展造成極大沖擊。

一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高端化加速產(chǎn)業(yè)鏈下游鄉(xiāng)村企業(yè)遷出。城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化使得生產(chǎn)組織邏輯從生產(chǎn)鏈轉(zhuǎn)向創(chuàng)新鏈，空間組織邏輯從生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向人本導(dǎo)向[20]，并大量吸引鄉(xiāng)村“精英企業(yè)”“精英人員”出走為之服務(wù)配套。留存的鄉(xiāng)村工業(yè)由于缺乏創(chuàng)新活動(dòng)、人才支撐，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工中逐步下沉至產(chǎn)業(yè)鏈末端——或在產(chǎn)業(yè)鏈中僅承擔(dān)較為低端的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，或停留于工業(yè)化初期的勞動(dòng)密集型行業(yè)。優(yōu)質(zhì)企業(yè)的遷出導(dǎo)致村級(jí)工業(yè)效益下滑，如昆山市2018年度工業(yè)用地更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，昆山市鄉(xiāng)村工業(yè)以全域19.6%的工業(yè)用地，僅提供了全域12.1%的工業(yè)銷售收入產(chǎn)出。

另一方面，生產(chǎn)要素的資本化削弱鄉(xiāng)村工業(yè)的就業(yè)帶動(dòng)能力。蘇南地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級(jí)需求、勞動(dòng)力成本上升、降低能源消耗排放的倒逼下，以資本代替人工正成為企業(yè)的現(xiàn)實(shí)選擇，“洗腳上田”的農(nóng)民就近就業(yè)的狀態(tài)被打破。統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，蘇州市農(nóng)村戶均常住從業(yè)人員從2014年的2.56人降至2020年的2.1人，二產(chǎn)從業(yè)比例從2014年的59.5%顯著降低至2020年的51.5%。鄉(xiāng)村企業(yè)的進(jìn)城入鎮(zhèn)和機(jī)器換人，極大地削弱了鄉(xiāng)村的低成本勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，使得原本依靠村級(jí)企業(yè)實(shí)現(xiàn)“充分就業(yè)”的蘇南鄉(xiāng)村勞動(dòng)力，在短期內(nèi)轉(zhuǎn)為集體關(guān)照下的“隱性失業(yè)”，并向著“顯性失業(yè)”的方向加速發(fā)展。

2.3 鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入下滑，政府財(cái)政轉(zhuǎn)移投入巨大

蘇南模式下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出典型的“新集體經(jīng)濟(jì)分紅+土地流轉(zhuǎn)收入和私房租金+個(gè)人勞務(wù)所得”結(jié)構(gòu)。村集體層面通過組建社區(qū)股份合作社，集資建設(shè)廠房、商業(yè)設(shè)施等集體物業(yè)出租獲利分紅；或通過組建土地股份合作社，集中發(fā)包流轉(zhuǎn)農(nóng)地出租進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，“物業(yè)出租收入”和“土地發(fā)包收入”構(gòu)成村集體的重要經(jīng)濟(jì)來源。但在鄉(xiāng)村工業(yè)“數(shù)量規(guī)?？s減、產(chǎn)業(yè)層次低端”的壓力疊加下，工業(yè)的增加值、增長率顯著下滑，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入驟降。以昆山市陸家鎮(zhèn)合豐村為例，2018年村級(jí)收入預(yù)算為1 158萬元，實(shí)際完成420萬元，同比下降65%；村級(jí)穩(wěn)定性收入預(yù)算為474.5萬元，實(shí)際完成290萬元，同比下降40% ⑥。

集體收入下滑直接傳遞到村民層面，“集體種廠子、農(nóng)民種房子”的“房東經(jīng)濟(jì)”曾是村民收入的主要渠道[21-22]。但企業(yè)和外來務(wù)工人員的遷出，使得“房東經(jīng)濟(jì)”難以維持。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，雖然2014年至2020年蘇州市農(nóng)村常住居民人均可支配收入由2.33萬元增長至3.57萬元，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生較大調(diào)整。原本占比近10%的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入下滑至5.5%，其中集體分紅收入由779.63元降至510.84元（比例由3.3%降至1.4%）；房屋租金收入由1 446.04元僅略增至1 458.79元（比例由6.2%降至4.1%）（見表2）。

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的減少部分很大程度上由政府轉(zhuǎn)移性收入進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民人均養(yǎng)老金或退休金由2 983.07元增長至5 374.04元。2014年至2020年財(cái)政支出中，蘇州市社保基金支出由339億元增長至1 356億元，年均增長21.9%，遠(yuǎn)高于地方財(cái)政支出7.4%的年均增速。此外，政府還投入巨量的財(cái)政資金用于“三優(yōu)三?！?，如張家港市金港鎮(zhèn)封莊村僅2020年度村級(jí)用于三優(yōu)三保的資金就達(dá)到4 124萬元⑦。蘇州6年來完成盤活存量用地23.43萬畝，按工業(yè)用地占1/3，每畝工業(yè)用地搬遷補(bǔ)償120萬—150萬元計(jì)，用于鄉(xiāng)村企業(yè)搬遷補(bǔ)償?shù)呢?cái)政資金就接近1 000億元⑧。

作為蘇南模式產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間載體，村村點(diǎn)火、戶戶冒煙，如雨后春筍般涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村工業(yè)園區(qū)開啟了鄉(xiāng)村工業(yè)化的進(jìn)程，孕育出全國知名的明星村，為工業(yè)化提供了積累。無論是以社隊(duì)工業(yè)為代表的“起步探索期”，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的“蓬勃發(fā)展期”，還是以私營企業(yè)為代表的“內(nèi)部調(diào)整期”，村集體、村企業(yè)與村民之間內(nèi)生且緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系從未被打破。當(dāng)前蘇南鄉(xiāng)村表現(xiàn)出空間規(guī)模減量、產(chǎn)業(yè)能級(jí)弱化、村級(jí)財(cái)政下滑等特征，但更為重要的是，內(nèi)蘊(yùn)于其中的“集體—企業(yè)—村民”深層次內(nèi)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系正逐步消亡，蘇南模式正呈現(xiàn)出截然不同的特征。

3 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)變遷的機(jī)制剖析

制度變遷（institutional change）是指新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過程。當(dāng)制度的供給和需求基本均衡時(shí)，制度是穩(wěn)定的；當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求得到滿足時(shí)，就會(huì)發(fā)生制度變遷。根據(jù)制度變遷的動(dòng)力差異，可以進(jìn)一步將其分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩類。

3.1 誘致性制度變遷與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”

諾斯在《西方世界的興起》中提出，“一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的原因所在”[23]，與之類似，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”的制度設(shè)計(jì)同樣是蘇南模式興起及維持的原因所在。在村莊這一天然共同體的場(chǎng)域內(nèi)，村集體、鄉(xiāng)村企業(yè)和村民互為支撐又彼此博弈，為爭(zhēng)取獲利機(jī)會(huì)自發(fā)倡導(dǎo)和組織，推動(dòng)“誘致性制度變遷”并形成蘇南模式[24]。大批“洗腳上田”的農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，與能人村官共同參與到鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的歷史進(jìn)程，創(chuàng)造出江陰華西村、張家港長江村等鮮活案例。潛在外部利潤的持續(xù)兌現(xiàn)，進(jìn)一步穩(wěn)定了蘇南鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部循環(huán)制度關(guān)系（見圖2）：村民為鄉(xiāng)村企業(yè)提供勞動(dòng)力并獲得工資性收入；鄉(xiāng)村企業(yè)租用村集體土地并繳納租金和稅收；村集體的收益通過財(cái)產(chǎn)性收入回報(bào)村民；外來人員向本地村民繳納房租并在企業(yè)務(wù)工?！凹w—企業(yè)—村民”主體通過多輪博弈形成穩(wěn)定的內(nèi)部循環(huán)，其作用結(jié)果表現(xiàn)出企業(yè)數(shù)量增加、產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升、村級(jí)財(cái)政豐裕的蘇南模式特征。

當(dāng)“集體—企業(yè)—村民”作為制度變遷主體，通過內(nèi)部循環(huán)能夠基本滿足其利益訴求時(shí)，鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展可能出現(xiàn)路徑依賴，從而失去激勵(lì)制度變遷的動(dòng)力。舉例來說，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后的蘇南模式內(nèi)部調(diào)整期，村莊由經(jīng)營村級(jí)企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營村莊資產(chǎn)，“以地謀租”取代了“以地辦廠”，資產(chǎn)租金成為集體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要甚至主要來源。這一時(shí)期，雖然部分鄉(xiāng)村工業(yè)陷入低端鎖定，城鄉(xiāng)工業(yè)效率差距拉大，地方政府試圖以“三集中、雙置換”的方式推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)空間改造，但由于內(nèi)外主體利益分配訴求差異大，外部制度供給不足，無法滿足解鎖鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)的利益需要，使得鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部循環(huán)在低水平程度上得以維持。

3.2 強(qiáng)制性制度變遷與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“外部循環(huán)”

根據(jù)制度變遷理論，如果誘致性創(chuàng)新是新制度安排的唯一來源，那么制度供給將少于社會(huì)最優(yōu)，會(huì)把鄉(xiāng)村社會(huì)鎖定在缺少成長因素的狀態(tài)，唯有通過加大外部制度供給才能打破鎖定，稱為“強(qiáng)制性制度變遷”。2015年以來，在國家、省級(jí)政策支持以及高昂的拆遷補(bǔ)償下，蘇南地區(qū)通過自上而下的制度創(chuàng)新打破結(jié)構(gòu)鎖定，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”向著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“外部循環(huán)”轉(zhuǎn)變（見圖2）：政府推動(dòng)鄉(xiāng)村企業(yè)遷入園區(qū)，吸引村民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工，為村集體提供補(bǔ)助資金，并為留守村民提供社會(huì)福利。原有的“集體—企業(yè)—村民”內(nèi)生且緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系逐步消亡，表現(xiàn)出鄉(xiāng)村工業(yè)空間規(guī)模減量、產(chǎn)業(yè)能級(jí)削弱、村級(jí)財(cái)政下滑的特征。

對(duì)地方政府而言，鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型的目的是重塑、釋放產(chǎn)業(yè)空間，保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。近10年來，蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型取得成效，主要通過政府的外部制度供給打破村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)鎖定。但“強(qiáng)制性制度變遷”依賴于政府行政權(quán)力和立法手段等外在強(qiáng)制力，其干預(yù)同樣會(huì)引起相應(yīng)的費(fèi)用，僅有當(dāng)政府主體的預(yù)期收益高于強(qiáng)制推行制度變遷的預(yù)期費(fèi)用，其采取行動(dòng)消除制度不均衡才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)。在當(dāng)前政策紅利日益消耗、鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入“深水期”的背景下，各地普遍面臨利益關(guān)系復(fù)雜、歷史問題難解決、制度瓶頸難突破、干部信心不足等問題，制度成本日趨高昂。地方政府繼續(xù)行動(dòng)是否能夠?qū)崿F(xiàn)正收益，是鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的核心問題。

4 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)的轉(zhuǎn)型路徑思考

珠三角地區(qū)基于不同鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展特征，進(jìn)行差異化制度設(shè)計(jì)的做法有效解決了土地權(quán)屬復(fù)雜、改造路徑單一、改造成本過高、各方利益難以平衡等難題，值得蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型借鑒。未來應(yīng)以“上下結(jié)合”的路徑推動(dòng)蘇南高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)：一方面加強(qiáng)制度供給，提升城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“外部循環(huán)”效率，自上而下地實(shí)現(xiàn)空間高質(zhì)量發(fā)展；另一方面營造制度環(huán)境，維系村莊經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”聯(lián)系，自下而上地分擔(dān)工業(yè)轉(zhuǎn)型成本（見圖3）。

4.1 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型的自上而下路徑

一是依據(jù)空間規(guī)劃，框定工業(yè)發(fā)展規(guī)模。在國土空間規(guī)劃的指引下，劃定鄉(xiāng)村工業(yè)和生產(chǎn)性研發(fā)用地保障線。工業(yè)保障線內(nèi)以產(chǎn)業(yè)升級(jí)為導(dǎo)向，采用留二優(yōu)二、退二優(yōu)二等更新策略，重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，采用差別化財(cái)稅手段、責(zé)令增容技改等手段倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型。針對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難的企業(yè)，采用收購儲(chǔ)備、實(shí)施流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換等方式進(jìn)行騰籠換鳥。工業(yè)保障線外近期以保留為主，遠(yuǎn)期逐步引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)、城區(qū)搬遷。

二是引導(dǎo)分類處置，推動(dòng)企業(yè)質(zhì)量提升。在工業(yè)保障線空間范圍內(nèi)，開展工業(yè)企業(yè)定量評(píng)估，制定分類處置措施。對(duì)于綜合效益良好、具備一定規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮墓I(yè)企業(yè)，通過政策保障等方式推動(dòng)其就地轉(zhuǎn)型升級(jí)，助力企業(yè)發(fā)展；對(duì)綜合效益較低、產(chǎn)業(yè)潛力較小的工業(yè)企業(yè)實(shí)行有償退出，按騰退土地面積適度調(diào)整騰退企業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)制淘汰關(guān)停污染嚴(yán)重、非法占地、違章建設(shè)、轉(zhuǎn)包、停工和存在重大安全隱患的“僵尸”型工業(yè)企業(yè)，并開展土壤評(píng)估修復(fù)工作。

三是搭建專門團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌推進(jìn)用地整理。構(gòu)建“區(qū)—鎮(zhèn)—村”三級(jí)鄉(xiāng)村工業(yè)用地整理的專項(xiàng)小組體系，區(qū)小組統(tǒng)籌區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)用地整理工作，鎮(zhèn)小組協(xié)調(diào)和監(jiān)督本鎮(zhèn)工作，村小組落實(shí)具體整理方案。建立“申請(qǐng)—調(diào)研—論證—調(diào)整”四級(jí)方案調(diào)整程序。在用地整理過程中遇到難題或者臨時(shí)需要調(diào)整用地整理方案的，可由鎮(zhèn)級(jí)小組匯總問題統(tǒng)一向區(qū)級(jí)小組申請(qǐng)調(diào)整方案，區(qū)級(jí)小組接到申請(qǐng)后立即組織專家到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并就調(diào)整方案的可行性進(jìn)行論證，論證通過后方可實(shí)施。

4.2 蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型的自下而上路徑

一是編制老百姓看得懂、用得好的實(shí)用性村莊規(guī)劃。首先通過調(diào)研摸清村莊“家底”，包括人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施和村莊的特色等，根據(jù)相關(guān)政策和上位規(guī)劃，結(jié)合自身訴求判斷發(fā)展趨勢(shì)，謀劃村莊發(fā)展定位。其次要體現(xiàn)規(guī)劃對(duì)村民的“實(shí)用性”，從便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地氣的表達(dá)方式，提煉出有利于村民認(rèn)同、便于執(zhí)行的簡(jiǎn)易成果，將規(guī)劃成果納入村規(guī)民約中。最后應(yīng)細(xì)化村莊分類建設(shè)指引，明確集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、一般村莊等不同類型自然村莊鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的具體要求。

二是構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì)，保障集體收入可持續(xù)。鄉(xiāng)村空間用地整理，除獲得一次性改造收益返還的方式外，還可爭(zhēng)取通過農(nóng)村集體土地留用地開發(fā)等方式保障村集體獲取長遠(yuǎn)、穩(wěn)定的收益來源。其中，對(duì)于資源較為豐富的鄉(xiāng)村，可以充分利用鄉(xiāng)村振興和特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)政策，引入社會(huì)資本，在保留村莊自然風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，對(duì)低效、零散土地資源進(jìn)行土地整理、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理及招商，打造特色旅游綜合體。對(duì)于擁有一定規(guī)模工業(yè)企業(yè)的村莊，可由企業(yè)推動(dòng)轉(zhuǎn)型改造，由企業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃，確定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件，統(tǒng)籌公共配套設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè)，提升村莊建設(shè)運(yùn)營水平，以工改工的方式提高土地開發(fā)強(qiáng)度。

三是形成共同締造機(jī)制，建立鄉(xiāng)村治理新模式。把握共同締造方法，發(fā)動(dòng)村民“共謀、共建、共管、共評(píng)、共享”?！皼Q策共謀”指經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大部分成員同意，共同確定鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型需要解決的突出問題，共同研究解決方案。“發(fā)展共建”指堅(jiān)持以村民為主體，匯聚各方面力量共同參與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展?！敖ㄔO(shè)共管”指發(fā)動(dòng)村民參與人居環(huán)境建設(shè)和工業(yè)用地整理過程及成果管理。“效果共評(píng)”指組織村民和社會(huì)力量對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、活動(dòng)開展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋?！俺晒蚕怼敝笇?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型人人參與、人人盡力、人人享有，使成果最大限度地惠及全體村民。

5 結(jié)論與討論

蘇南鄉(xiāng)村工業(yè)在“誘致性制度變遷”的推動(dòng)下，歷經(jīng)多個(gè)階段的發(fā)展演進(jìn)。正如朱介鳴[25]所述，村集體從服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴疤崛〉刈狻睘槟康牡母＠M織?！凹w—企業(yè)—村民”通過多輪博弈形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”，雖顯著提高了村民的生活質(zhì)量，但也陷入結(jié)構(gòu)鎖定失去變遷動(dòng)力，導(dǎo)致工業(yè)化的碎片分布和城市化的空間隔離。當(dāng)鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展陷入低效“鎖定”時(shí)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展將難以實(shí)現(xiàn)[26]。

鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型“一頭挑著高質(zhì)量發(fā)展，一頭挑著鄉(xiāng)村振興”[27]，這既要求空間功能緊湊高效，又要求城鄉(xiāng)資源公平分配。地方政府通過“強(qiáng)制性制度變遷”打破路徑依賴，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“內(nèi)部循環(huán)”向著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)“外部循環(huán)”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了資源分配的空間轉(zhuǎn)移——通過鄉(xiāng)村工業(yè)空間規(guī)模減量，提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的集聚能級(jí)，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，改善入城務(wù)工農(nóng)民的福利。但在空間效率提升的同時(shí)，潛藏著城鄉(xiāng)資源分配的不平等，使得鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)收入下滑，也將剝奪留守農(nóng)民的福利。當(dāng)前，隨著政策紅利的不斷消耗，鄉(xiāng)村工業(yè)轉(zhuǎn)型已步入“深水區(qū)”，面臨“硬骨頭”存量空間以及“底線型”集體經(jīng)濟(jì)的真正考驗(yàn)。鄉(xiāng)村工業(yè)空間轉(zhuǎn)型必須統(tǒng)籌把握效率與公平，在對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)嚴(yán)格空間管制的同時(shí)，適時(shí)分權(quán)賦權(quán)，有的放矢地通過制度設(shè)計(jì)尋求各方主體的行動(dòng)激勵(lì)，以上下結(jié)合的路徑推動(dòng)蘇南高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。